Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Историко-правовой анализ развития государственного контроля за охраной и использованием земель в России 12
1 . Становление правового института государственного контроля за охраной и использованием земель в России 12
2. Понятие и виды государственного контроля за охраной и использованием земель в Российской Федерации .29
Глава 2. Государственный контроль за охраной и использованием земель на современном этапе 51
1. Правовые основы государственного контроля за охраной и использованием земель в Российской Федерации 51
2.Система органов государственной власти, осуществляющих контроль за охраной и использованием земель 65
3.Функции органов государственного земельного контроля 81
4.Организация государственного земельного контроля 101
Глава 3. Юридическая ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель 123
1. Административная ответственность за земельные правонарушения 133
2.У головная ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель 148
3.Дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения 158
4.Возмещение вреда, причиненного земельными правонарушениями 164
5.Прекращение права на земельные участки как специальная земельно-правовая ответственность 173
Заключение 181
Библиография
- Становление правового института государственного контроля за охраной и использованием земель в России
- Понятие и виды государственного контроля за охраной и использованием земель в Российской Федерации
- Правовые основы государственного контроля за охраной и использованием земель в Российской Федерации
- Административная ответственность за земельные правонарушения
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Земельный вопрос практически на всех этапах исторического развития российского государства был одним из самых болезненных1. Веками вокруг него шла ожесточенная борьба, политические стычки, острые дискуссии. И во все времена он требовал повышенного внимания со стороны государственной власти.
Россия, площадь которой составляет 1,7 млрд. гектаров, является крупнейшим государством в мире. Большая часть территории страны занята землями лесного фонда (около 50 %), а также предприятий, организаций и граждан, занимающихся сельскохозяйственным производством (38,5 %) . Значительные площади занимают земли городов и других населенных пунктов, промышленности, транспорта, природоохранного, оборонного и иного назначения.
Выбор темы диссертационного исследования обусловлен двумя причинами и реалиями сегодняшнего времени. Во-первых, за последние 40 лет из оборота выбыло около 12 млн. гектаров продуктивных сельскохозяйственных угодий. К сожалению, в настоящее время этот процесс продолжается. Практически во всех регионах падает плодородие почв, ухудшается качественное состояние угодий. Огромные площади пойменных земель и пахотных угодий затоплены и подтоплены. Это приводит к подъему уровня грунтовых вод до критических отметок, вторичному засолению почв, особенно на территории юго-восточной части России. По данным государственного земельного кадастра, из 222 млн. гектаров сельскохозяйственных угодий более 50 млн, гектаров подвержено разрушительным процессам водной и ветровой эрозии, почти 70 млн. гектаров относится к категории эрозионно-опасных земель, около 30 млн. гектаров переувлажнено и заболочено, более 70 млн. гектаров имеет повышенную
кислотность почв, 16 млн. гектаров засолено, 23 млн. гектаров представлено солонцами, солонцеватыми комплексами . Во многих регионах идет истощительное использование почв, что привело к значительному снижению их плодородия. За последние десять лет для нужд промышленности, транспорта и иных несельскохозяйственных целей в России изъято 849 тысяч гектаров сельскохозяйственных угодий, из них почти половина - пашня2. Таким образом, деятельность государства, в настоящее время, должна быть направлена, прежде всего, на принятие мер по предотвращению деградации земель, в результате виновных действий хозяйствующих субъектов, а также, на рациональное использование земель, как основы жизнеобеспечения граждан России.
Во-вторых, при переходе российского общества к рыночной экономике государственный контроль за охраной и использованием земли приобретает еще большее значение, чем раньше3. Законодательство о земельной реформе предоставляет собственникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам широкие права по самостоятельному хозяйствованию на земле. В то же время, такая деятельность не должна наносить ущерба окружающей среде и нарушать права и законные интересы иных лиц. В юридической и экономической литературе бытует утверждение об эффективности рынка как саморегулятора земельных отношений. Как будто владельцы земли сами позаботятся о лучшем ее использовании и государству незачем их контролировать. Совершенно справедливо Ю.Г. Жариков в связи с этим отмечает: «Тезис: «то, что выгодно предприятию - выгодно и государству» даже при цивилизованном рынке таит в себе опасность неограниченного произвола собственника. Именно этому толкованию отношений государства и хозяйствующих субъектов обязано появление ошибочного утверждения: «Можно делать все, что не запрещено законом». Государственное
регулирование состоит не только в запретах. Оно строится на принципе мировой практики: «собственность обязывает», так как закон накладывает немало требований в публичных интересах. Все владельцы земли подотчетны и ответственны за свои действия перед государством, перед законом» .
В настоящее время формируются основы земельного рынка и его инфраструктуры. По данным землеустроительной службы Российской Федерации, на 1 января 2000 года насчитывалось 11,9 млн. собственников земельных долей, на которые приходилось 117,6 млн. гектаров сельскохозяйственных угодий . Общее количество зарегистрированных сделок с землей по стране достигает 730 тыс. в год . В то же время, отмечается тот факт, что в России пока не созданы условия для цивилизованного рынка земли4. Для государства принципиально важно избежать ситуации, когда покупателем земли сможет стать не тот, кто может работать на ней, а тот, у кого капитал . Посредством создания четкой системы органов государственного земельного контроля, жесткого контроля государства за охраной и использованием земель, выработки эффективных мер воздействия на нарушителей земельного законодательства, мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов государство может соединить интересы частных собственников с всеобщими интересами, как это сделано во многих развитых странах. Например, в законах Великобритании, Конституциях Германии, Чехии, Польши и других стран закреплены положения об обязательном эффективном использовании земли. В Конституции Баварии, например, записано, что распределение и использование земли находится под государственным надзором; земля, находящаяся в сельскохозяйственном обороте, служит всему народу; приобретение земли, используемой в сельском и лесном хозяйстве,
должно зависеть от доказательств способности приобретателя к ее должной обработке, и она не должна служить только для вложения капитала .
Состояние научной разработанности проблемы. До настоящего времени исследованию правового института государственного земельного контроля не уделялось должного внимания. Об этом свидетельствует небольшое количество современных источников, направленных на изучение данного института. Комплексный характер исследуемой проблемы предполагает многоплановость поставленных в настоящей диссертации вопросов и необходимость обращения к литературе, освещающей различные стороны выбранной темы. В связи с этим, диссертант использовал научные труды следующих ученых-правоведов: Ф.Х. Адиханова, Г. А. Аксененка, С. А. Боголюбова, Г.Е. Быстрова, А.К. Голиченкова, В.Н. Демьяненко, В.В. Демьяненко, И.А. Елисеевой, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, Б.Д. Клюкина, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, Г. А. Ларионова, Е.Л. Мининой, И.Ф. Панкратова, О.В. Пелишенко, В.В. Петрова, Н.А. Попова, А.А. Рябова, Е.С. Строева, М.Ю Тихомирова, Г.В. Чубукова и других.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили и труды отечественных юристов - ученых в области административного, гражданского, уголовного права - М.В. Баглая, А.Ю Винокурова, В.П. Виноградова, О.С. Иоффе, И.Я Козаченко, Г.П. Новоселова, Ю.И. Скуратова, М.С. Студеникиной, В.А. Тархова и других.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации2, законы Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, а также ведомственные нормативные акты, принятые по вопросам государственного земельного
контроля. Для сравнительного анализа были привлечены нормативные правовые акты СССР и РСФСР.
Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования заключается в комплексном теоретическом исследовании правового регулирования института государственного контроля за охраной и использованием земель в Российской Федерации, подготовке практических рекомендаций и предложений по совершенствованию действующего в этой области законодательства.
Для достижения указанной цели были решены следующие задачи:
прослежены тенденции развития правового института государственного земельного контроля в Российской Федерации;
изучены и обобщены имеющиеся научные материалы, определены степень и уровень научной разработанности исследуемой темы в целом и по ее отдельным направлениям;
выявлены недостатки действующих нормативных правовых актов, регулирующих деятельность по осуществлению государственного земельного контроля, и предложены пути их устранения;
исследованы понятие, организация государственного контроля за охраной и использованием земель, система и функции органов государственной власти его осуществляющих;
проанализирована практическая деятельность государственных органов контроля за охраной и использованием земель;
определена позиция автора по ряду дискуссионных вопросов и внесены некоторые предложения по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего институт государственного земельного контроля.
Объектом настоящего диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации по осуществлению контроля за охраной и использованием земель.
Предметом исследования выступают понятие государственного земельного контроля, его правовая основа, система государственных органов власти, осуществляющих контроль за охраной и использованием земель, их функции, а также порядок организации государственного земельного контроля.
Методологическая основа исследования. Для решения поставленных задач, диссертант использовал принципы и методы исследования, основанные на требованиях объективного и всестороннего анализа правового института государственного земельного контроля в Российской Федерации. А именно: исторический, диалектический, статистический, сравнительный методы научного исследования, а также методы анализа и синтеза. В процессе диссертационного исследования проанализированы соответствующие положения Конституции Российской Федерации, федеральных законодательных и иных нормативных правовых актов, законодательства субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена самой постановкой проблемы, а также намеченными целями, задачами и заключается в том, что данное теоретическое исследование представляет собой попытку комплексного анализа правового института государственного контроля за охраной и использованием земель в Российской Федерации. Впервые дана характеристика законодательного регулирования данного вопроса с позиций сегодняшнего дня. Результатом исследования явилось более глубокое уяснение роли, места и содержания института государственного земельного контроля в современной юридической науке и практике.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Государственный контроль за охраной и использованием земель в Российской Федерации - это деятельность государственных органов представительной и исполнительной власти, направленная на соблюдение всеми землепользователями требований охраны и рационального использования земли, носящая всеобщий и постоянный характер.
2. Деятельность по осуществлению государственного контроля за охраной и использованием земель в Российской Федерации должна регулироваться федеральным законом. В этой связи, п. 2 ст. 71 Земельного кодекса Российской Федерации целесообразно изложить в следующей редакции: «Государственный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, в порядке установленном федеральным законом о государственном земельном контроле». Предлагается структура федерального закона о государственном земельном контроле.
3. Система органов государственного земельного контроля, представляет собой сложный механизм, разные части которого должны взаимодействовать между собой. В п. 1 ст. 71 Земельного кодекса Российской Федерации, в связи с этим, предлагается внести изменения, предусмотрев представительные и исполнительные органы государственной власти, в качестве органов, осуществляющих контроль за охраной и использованием земель. На органы государственного земельного контроля, при этом, целесообразно возложить функцию организации взаимодействия между ними.
4. В земельном и административном законодательстве составы земельных правонарушений сформулированы нечетко, и во многих случаях не детализируются, что является существенным недостатком действующего законодательства, так как точная квалификация земельных правонарушений имеет определяющее значение при констатации факта нарушения и применения к нарушителю финансовых и иных санкций, предусмотренных законодательством. В этой связи, законодателю предлагается разработать полный перечень земельных правонарушений.
5. В целях индивидуализации административного наказания за правонарушения в области охраны и использования земель, целесообразно расширить перечень санкций, применяемых к виновным, дополнив его такой мерой ответственности как предупреждение.
6. На основании ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой, земля относится к недвижимому имуществу, следует
расценивать в качестве уголовно-наказуемых деяний в области охраны и использования земель и преступления, предусмотренные ст. 159 Уголовного кодекса Российской Федерации «Мошенничество», ст. 167 Уголовного кодекса Российской Федерации «Умышленное уничтожение или повреждение имущества», ст. 168 Уголовного кодекса Российской Федерации «Уничтожение или повреждение имущества по неосторожности», так как предметом указанных правонарушений может являться недвижимое имущество, в том числе и земельные участки.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и практические предложения по совершенствованию действующего законодательства в части регулирования правового института государственного контроля за охраной и использованием земель в Российской Федерации могут быть использованы:
Законодателями в правотворческой деятельности при разработке нового и совершенствовании действующего законодательства.
Научными работниками при проведении исследований по данной и другим темам аграрно-правовых проблем.
Преподавателями высших и средних специальных учебных заведений в целях повышения эффективности образовательного процесса при изучении студентами аграрного, сельскохозяйственно-кооперативного и земельного права.
Практическими работниками при применении норм земельного законодательства.
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа обсуждалась по главам и в целом на кафедре земельного, сельскохозяйственно-кооперативного и трудового права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права». Основные положения, предложения и выводы диссертационного исследования апробированы при чтении лекций, проведении семинарских занятий, личном участии автора в процессе
подготовки проекта Положения о порядке осуществления государственного земельного контроля в Российской Федерации, на ежегодных научных конференциях аспирантов и сотрудников Саратовской государственной академии права, а также в практической деятельности Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Саратовской области. По теме диссертации опубликованы статьи в журнале «Вестник Саратовской государственной академии права», издано учебное пособие.
Становление правового института государственного контроля за охраной и использованием земель в России
Исследовать правовой институт государственного контроля за охраной и использованием земель в России, невозможно, не обращаясь к истории его развития.
На протяжении длительного времени государство формировало основу для осуществления контроля за использованием земель посредством внедрения системы Генерального межевания, которое успешно длилось в России почти сто лет (1765 - 1861 годы) и было связано с закреплением земельной собственности методами землеустройства1.
Законодательное закрепление институт государственного земельного контроля в нашей стране получил в период проведения крестьянской реформы 1861 года. До этого времени функция контроля за охраной и использованием земель принадлежала самим землевладельцам, которыми был выработан целый комплекс природоохранительных мер, направленных на сохранение качества земельного фонда. Они состояли в правильном применении той системы земледелия (паровой, лесопольной, залежной), которая была пригодна в местных природно-климатических условиях. В свою очередь, система земледелия включала рациональное использование земли, определенную смену и чередование культур, пригодные приемы обработки почвы и ее удобрения .
Одной из задач, которую предстояло решить государству в ходе реформы 1861 года, стала задача обеспечения фискального и казенного интереса в процессе использования земли . Для этого, была создана четкая система государственных органов управления земельным фондом, в полномочия которых входило осуществление земельного контроля.
Деятельность данных государственных органов регулировалась Положением о губернских по крестьянским делам учреждениях1. Первым и основным звеном в этой системе были мировые посредники. В соответствии со ст. 24 Положения они осуществляли контроль за: правильной обработкой земли (пашня и бороньба); удобрением земельных участков (возка и раскидка навоза); посевом и уборкой хлебов, конопли, льна, картофеля, свекловицы и пр.; косьбой и уборкой сена, уборкой табака, молотьбой хлебов, рубкой дров, лесными работами, раскопкой канав, перевозкой грузов на недальнем расстоянии; выполнением норм выработки определенных сельскохозяйственных работ.
При выявлении нарушений мировой посредник принимал меры к их устранению, возмещению причиненного ущерба, и применению штрафных санкций к виновным. Кроме того, мировой посредник контролировал правильность составления уставных грамот, соблюдение норм земельных наделов при их выделе, в его компетенцию входили и судебно-полицейские разбирательства по потравам полей, лугов и других угодий, по отдаче земли в наем, если сумма штрафа не превышала тридцати рублей .
При осуществлении деятельности по контролю за охраной и использованием земель мировые посредники тесно взаимодействовали с сельскими обществами, органы управления которых (сельский староста, сельский сход), выступали в качестве местного самоуправления. Им, наряду с мировыми посредниками, были предоставлены некоторые полномочия в сфере земельного контроля. В частности, в обязанности сельского старосты, исполнительного органа сельского общества, входило наблюдение за сохранностью межевых знаков, содержанием дорог, мостов, гатей и т.д. При их порче сельский староста незамедлительно должен был принять меры по выявлению лиц ее совершивших, и известить мирового посредника3.
Сельское общество имело право контролировать хозяйственную деятельность своих общинников относительно использования земли. Прямые указания по этому поводу даны в законе относительно права застройки. В черте своего земельного участка крестьянин мог возводить любые жилые, хозяйственные, промышленные постройки. За пределами участка, без согласия общества этого делать было нельзя. Но действительная жизнь свидетельствовала о том, что такой контроль сельского общества за использованием земли общинниками был гораздо шире. Характерно одно из решений Сената. Крестьянину было запрещено сажать картофель более одного загона полевой земли. Сенат нашел, что община, являясь собственником земли, отвечает за земельные платежи и выполнение повинностей, имеет право принимать меры к сохранению ее производительности, и, следовательно, обществу принадлежит наблюдение за надлежащим использованием отдельными домохозяевами отведенных им земельных участков. Проявлять самостоятельность они могут лишь в случае, когда это не противоречит интересам общества. Если домохозяин использует земельный надел под посевы, которые истощают почву, то общество имеет право воспрепятствовать такому пользованию. Будучи заинтересованным в том, чтобы домохозяева не обесценивали землю хищнической эксплуатацией сельское общество было вправе требовать, чтобы последние удобряли землю, не засеивали ее растениями истощающими почву, и т.п. При невыполнении отдельным крестьянином этих требований общество обращалось к мировому посреднику1.
Указанные выше полномочия сельского общества в области использования и охраны земли свидетельствуют о наличии в рассматриваемый период времени не только государственного контроля за охраной и использованием земель, но и контроля, который осуществляли органы местного самоуправления. То есть, можно говорить о правовом закреплении двух видов земельного контроля, а именно: контроля со стороны государства и контроля со стороны органов местного самоуправления.
Вторым звеном являлся уездный съезд мировых посредников. Он, в соответствии со ст. 105 - ПО Положения о губернских по крестьянским делам учреждениях, во-первых, рассматривал жалобы на действия мировых посредников, волостных сходов и волостных должностных лиц; во-вторых, окончательно утверждал уставные грамоты (при отсутствии споров) и, в-третьих, рассматривал дела о разверствовании угодий между крестьянами и помещиками при отводе наделов.
Третьим звеном, утверждавшим решения мировых съездов, рассматривавшим жалобы на действия первых двух звеньев, выступало губернское по крестьянским делам присутствие, возглавляемое губернатором.
Контроль за деятельностью всех местных учреждений по крестьянским делам осуществлял Главный комитет об устройстве сельского состояния. Данный орган контролировал использование земли крестьянами и помещиками, утверждал порядок выполнения сельскохозяйственных работ. На Комитет была возложена функция контроля за деятельностью мировых посредников в области использования земельных угодий, а также судебные функции по земельным спорам.
При внедрении такой системы органов власти, осуществляющих управление земельным фондом в целом и функцию земельного контроля в частности, государство исходило из особенностей России, ее огромных территорий, укоренившихся крестьянских традиций. Деятельность указанных органов была достаточно эффективной, о чем говорит тот факт, что данная система государственных органов просуществовала вплоть до революции 1917 года, и не была затронута в ходе преобразований аграрной реформы 1906 года.
Понятие и виды государственного контроля за охраной и использованием земель в Российской Федерации
Государственный контроль за охраной и использованием земель является разновидностью земельного контроля, и относится к одной из важнейших функций государства. В связи с этим необходимо четко и ясно определить данное понятие. Теория земельного права предполагает определение государственного контроля за охраной и использованием земель по схеме: «Государственный земельный контроль -это ... ».
Для того чтобы дать такое определение государственному контролю за охраной и использованием земель, необходимо уяснить смысл нескольких входящих в него понятий, а именно: государственный контроль, использование земель, охрана земель, рациональное и эффективное ее использование.
Государственный контроль - это контроль, который осуществляется государственными органами власти. М.С. Студеникина, А.А. Забелышенский отмечают, что контроль - это повседневная, положительная деятельность творческого характера, которая постоянно расширяется, становится всеохватывающей, поскольку без контроля немыслимо само государственное управление, в том числе и управление в области землепользования . Большой толковый словарь русского языка определяет термин «контроль» как наблюдение с целью проверки или надзора .
Данная характеристика и определение термина «контроль» раскрывает характерные черты контроля за использованием и охраной земель - его всеобщность и постоянность, которые выражаются в том, что, во-первых, контроль охватывает все земли независимо от форм собственности и все категории землепользователей без исключения (всеобщность), во-вторых, данный контроль осуществляется повседневно, его проведение не ограничено какими-либо сроками (постоянность).
Кроме понятия «государственный контроль» точно также необходимо уяснить смысл понятий «использование земель», «охрана земель», «рациональное использование земли», «эффективное использование земли», так как сущность указанных понятий является неотъемлемой частью понятия «государственный контроль за охраной и использованием земель». Законодательство широко использует данные понятия, не определяя их, остается не ясной их основа, объем, вызывает споры соотношение этих понятий между собой. Уяснению смысла понятия «охрана земель», в какой - то мере способствует определение его содержания в специальной главе ныне действующего Земельного кодекса Российской Федерации. Это облегчает понимание сосредоточенных в ней норм, но не заменяет определение понятия «охрана земель». Вопросы же использования земель не сконцентрированы в какой-либо норме права, а разбросаны по Кодексу. Таким образом, определение данных понятий в теории земельного права и законодательстве жизненно необходимо, во-первых, точно так же, как и всех других понятий, включенных в земельное законодательство, и, во-вторых, как элементов первой по счету и может быть основной задачи нашего земельного законодательства, без разъяснения которой остается туманным ее смысл.
Термин «использование земель» употребляется во многих статьях Земельного Кодекса Российской Федерации (например, ст. 1, 12, 14 и т.д.). В настоящее время сутью понятия «использование земель» можно считать присвоение имеющихся в (или на) данном земельном участке полезных свойств. Возможно и понимание сути использования земли как получение различными способами пользы от земельных участков для удовлетворения материальных и иных потребностей граждан и юридических лиц1.
Охране земель в Земельном кодексе посвящена специальная глава - «Охрана земель». Суть понятия охраны земель можно охарактеризовать как деятельность, направленную на сохранение и восстановление земель. В п. 1 ст. 12 говорится, что использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть естественным основным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, пространственным (операционным) базисом хозяйственной и иных видов деятельности. В этой главе определены цели, содержание охраны земли - из анализа которых можно дать следующее определение охраны земли. Охрана земли это система правовых, организационных, экономических и других мероприятий направленных на сохранение и восстановление земель как составной части окружающей среды и жизнедеятельности человека. Причем указание на сохранение земель как составной части окружающей среды, является существенным признаком данного определения. Этот признак подчеркивает, что под охраной земель понимается сохранение всего природного объекта, а не только его части, вовлеченной в экономическую систему общества, то есть природного ресурса. В содержание охраны земель входят мероприятия по сохранению почв и их плодородия; защите земель от водной и ветровой эрозии, засоления, подтопления, заболачивания, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления производственными и бытовыми отходами; защите от заражения сельскохозяйственных угодий и других земель бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорными растениями, иных видов ухудшения состояния земель; ликвидации последствий загрязнения; сохранению достигнутого уровня мелиорации; рекультивацию нарушенных земель.
Обращает на себя внимание то, что содержание охраны земли обладает явно выраженным сельскохозяйственным характером. Это обстоятельство обусловлено тем, что в сельском хозяйстве земля - главное средство производства, в том числе и в животноводстве, для которого растениеводство (земледелие) является источником кормов. Вместе с тем, необходимо отметить, что и при несельскохозяйственном землепользовании охрана земли играет важную роль и, следовательно, некоторая односторонность содержания охраны земли объясняется и недостаточной разработкой этого понятия как общего для всех видов разрешенного использования.
Правовые основы государственного контроля за охраной и использованием земель в Российской Федерации
Правовые основы государственного контроля за охраной и использованием земель в Российской Федерации базируются на нормах ст. 2 Земельного кодекса Российской Федерации «Земельное законодательство». Указанные нормы определяют систему земельного законодательства Российской Федерации, однако, система нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области государственного земельного контроля, должна соответствовать общей системе земельного законодательства, так как является ее составной частью.
В ст. 2 Земельного кодекса Российской Федерации говорится о том, что земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Оно состоит из Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. По словам Г.Е. Быстрова, понятие земельного законодательства, используемое в Кодексе, включает в себя не только специальные нормативные акты, регулирующие исключительно и только отношения в области использования и охраны земли, но и законодательные акты иных смежных отраслей законодательства, содержащие нормы земельного права. «Такое понимание земельного законодательства, - отмечает Г.Е. Быстрое, - базируется на нормах п. 1 ст. 2 Земельного кодекса Российской Федерации, которая исходит из того, что поскольку отрасль законодательства может быть шире, чем отрасль права, которое оно представляет, в земельное законодательство при известных условиях могут быть включены те или иные нормы права, относящиеся к другой, смежной отрасли законодательства и именуемые в литературе нормами с двойной пропиской»1. Данное утверждение вполне применимо к правовому регулированию института государственного земельного контроля, то есть, отдельные правовые нормы, закрепленные актами иных смежных отраслей законодательства, относящихся к гражданскому, административному, градостроительному, уголовному, экологическому праву могут регулировать отношения в области государственного контроля за охраной и использованием земель.
Вышеизложенное свидетельствует о том, что правовую основу государственного земельного контроля в Российской Федерации составляют: Конституция Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Причем, данные нормативные правовые акты могут относиться к различным отраслям права. В связи с таким многообразием законодательной базы института государственного контроля за охраной и использованием земель требуется ее четкая классификация.
Нормативные правовые акты, составляющие институт государственного земельного контроля, можно классифицировать по нескольким основаниям. Автор предлагает классификацию правовых актов провести по двум наиболее известным основаниям: по отраслевой принадлежности и по юридической силе.
По отраслевой принадлежности следует выделить пять групп нормативных правовых актов составляющих правовую основу государственного контроля за охраной и использованием земель.
К первой группе относятся правовые акты земельного законодательства Российской Федерации, регулирующие вопросы государственного контроля за охраной и использованием земель. Основополагающим является Земельный Кодекс Российской Федерации, принятый 25 октября 2001 года. Создавая правовую основу для развития промышленности, фондового рынка, деятельности предприятий по привлечению кредитов, инвестиций, по обновлению основных фондов, расширению производства1, законодатель учел необходимость и важность усиления контроля за охраной и использованием земель в новых условиях частной собственности и рынка земли. Земельному контролю посвящена глава XII Земельного кодекса Российской Федерации «Контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель (земельный контроль)». Данная глава Кодекса определяет виды земельного контроля. Наряду с государственным земельным контролем называются муниципальный и общественный земельный контроль, а также производственный земельный контроль. К первой группе следует отнести также Положение о Федеральной службе земельного кадастра России, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 11 января 2001 года № 222, Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 1993 года №1362 с изменениями и дополнениями, внесенными постановлением Правительства Российской Федерации от 12 марта 1996 года3. Анализ данных правовых актов будет дан ниже.
Вторую группу образуют нормативные правовые акты административного законодательства. Например, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, принятый 30 декабря 2001 года1, вступивший в силу с 1 июля 2002 года, определяет круг государственных органов земельного контроля, уполномоченных рассматривать дела о нарушении земельного законодательства, порядок производства таких дел, устанавливает составы земельных правонарушений.
Третью группу составляют нормативные правовые акты гражданского законодательства. Например, Гражданский Кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 20 февраля 1996 года № 18-ФЗ, от 12 августа 1996 года № 111-ФЗ, от 8 июля 1999 года № 138-ФЗ2, в ст. 284, 285, 286 предусматривает изъятие земельного участка в случаях его не использования в соответствии с назначением и использования с нарушением земельного законодательства, а также порядок такого изъятия.
Четвертую группу образуют нормативные правовые акты уголовного законодательства, в части установления уголовной ответственности за земельные правонарушения. Так, при наличии признаков составов преступлений предусмотренных ст. 170 (регистрация незаконных сделок с землей), 254 (порча земли) Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996 года3, органы государственного земельного контроля обязаны передать материалы по подведомственности для производства дознания или предварительного следствия.
Административная ответственность за земельные правонарушения
Статья 74 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает административную ответственность за земельные правонарушения. В отличие от ст. 125 Земельного кодекса РСФСР где были перечислены составы земельных правонарушений и установлены санкции за них, положения этой статьи отсылают к административному законодательству Российской Федерации. Этим устранено существовавшее дублирование норм об ответственности за земельные нарушения земельным и административным правом. Кроме того, это позволило компактно разместить указанные нормы в одном правовом акте, более четко и правильно сформулировать составы правонарушений в области землепользования.
Административная ответственность наступает за совершение административных проступков и носит надведомственный характер, который проявляется в том, что правом ее применения наделены специально уполномоченные государственные органы и должностные лица. К числу таких Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях относит: органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель (ст. 23.21.); органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной водных объектов (ст. 23.23.); органы, уполномоченные в области использования, охраны и защиты лесного фонда (ст. 23.24.); органы, осуществляющие государственный экологический контроль (ст. 23.29.).
Субъектами этого вида ответственности могут быть физические и юридические лица, которые признаны виновными в совершении административно-земельного проступка. В качестве специального субъекта ответственности может выступать должностное лицо, под которым закон понимает лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а ровно лиц, выполняющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления1.
Мерой ответственности установленной государством за земельные правонарушения в целях предупреждения новых проступков, как самим правонарушителем, так и другими лицами является административное наказание. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях называет восемь видов наказаний: предупреждение; административный штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация . Однако в санкциях статей предусматривающих составы земельных правонарушений установлено одно административное взыскание в виде административного штрафа. По мнению автора, это снижает эффективность административной ответственности и ее индивидуализацию в зависимости от конкретных обстоятельств нарушения. В связи с этим, целесообразно было бы предусмотреть в санкциях норм о земельных правонарушениях другие административные наказания, например, предупреждение. Оно могло бы применяться к лицам, совершившим нарушение впервые, когда земельным отношениям причинен незначительный вред.
Административный штраф является денежным взысканием и, применительно к правонарушениям в области использования земли, может выражаться в величине, кратной минимальному размеру оплаты труда, установленному федеральным законом на момент окончания или пресечения правонарушения. Размер штрафа не может быть менее одной десятой минимального размера оплаты труда, кроме того, для граждан штраф не может превышать двадцать пять минимальных размеров оплаты труда, для должностных лиц - пятьдесят, а для юридических лиц - одну тысячу минимальных размеров оплаты труда. Суммы административных штрафов подлежат зачислению в бюджет в полном объеме.
Административная ответственность за проступки связанные с нарушением земельного законодательства применяется в соответствии с определенным законом процессуальным порядком, и выражается в конкретно определенных составах административных проступков. Из анализа земельного и административного законодательства можно сделать вывод о том, что составы земельных правонарушений сформулированы не четко, и во многих случаях не детализируются. Это является существенным недостатком действующего законодательства, так как точная квалификация земельных правонарушений имеет определяющее значение при констатации факта нарушения и применения к нарушителю финансовых и иных санкций, предусмотренных законодательством1. В связи с этим, законодателю предлагается разработать четкий перечень земельных правонарушений и их детальных определений. Рассмотрим подробнее составы наиболее распространенных правонарушений в области охраны и использования земель, предусмотренных законодательством об административной ответственности. Самовольное занятие земельного участка. Правонарушение предусмотрено ст. 7.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Диспозиция статьи выглядит следующим образом: «Самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке право устанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, - ...». В правовой литературе самовольное занятие земельного участка трактуется как: «Не основанное на законе завладение земельным участком в нарушение установленного порядка предоставления, осуществляемое без отвода земли в натуре и получения документа, удостоверяющего право на землю.» .
В соответствии с п. 1 Приложения № 1 к Инструкции по организации и осуществлению государственного земельного контроля органами Минприроды России, утвержденной приказом Минприроды России от 25 мая 1994 года № 160 , самовольное занятие земель определяется как пользование земельным участком при отсутствии оформленного в установленном порядке права собственности, владения пользования или аренды земли.
