Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретические основы экологического контроля
1. История возникновения и развития экологического контроля в системе государственного управления в области охраны окружающей среды 14
2. Понятие и система экологического контроля 33
3. Принципы, функции и формы экологического контроля 58
ГЛАВА II. Правовое регулирование системы видов экологического контроля
1. Правовые основы современного государственного экологического контроля 74
2, Организация и осуществление производственного экологического контроля 99
3. Правовые проблемы реализации муниципального экологического контроля 119
4. Правовое регулирование общественного экологического контроля 141
Заключение 159
Приложения 163
Список нормативных актов и литературы
- История возникновения и развития экологического контроля в системе государственного управления в области охраны окружающей среды
- Понятие и система экологического контроля
- Правовые основы современного государственного экологического контроля
- Организация и осуществление производственного экологического контроля
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Одной из самых злободневных в России является проблема охраны окружающей среды, состояние которой находится на грани кризиса. По нашему мнению, в данной ситуации приобретают особое значение проблемы научной обоснованности и
практической реализации экологического контроля. Указанный вывод основывается на изменениях экономического и политического характера, произошедших в России и повлекших за собой реформы практически во всех областях общественной жизни, что явилось следствием преобразований системы органов исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющих экологический контроль.
Экологический контроль - одно из наиболее применяемых организационно-правовых средств управления в деятельности органов исполнительной власти, призванных осуществлять охрану окружающей среды, обеспечивать рациональное использование природных ресурсов и предупреждать негативное воздействие на окружающую среду, содействовать сохранению равновесия и чистоты в существующих экосистемах, влиять на формирование в стране новой экологической политики.
Неблагоприятное состояние окружающей среды вызвано игнорированием очевидных экологических требований в угоду сиюминутным экономическим интересам, снижением эффективности работы государственных органов исполнительной власти в связи с проведением административных реформ, отсутствием нормативно-правового закрепления отдельных звеньев механизма реализации системы экологического контроля. Указанные причины обусловили необходимость комплексного исследования проблем правового регулирования системы видов экологического контроля.
Государственный контроль в области охраны окружающей среды является приоритетным видом экологического контроля. В условиях административного реформирования российской государственности и совершенствования
структуры федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный экологический контроль, приоритетными становятся проблемы повышения эффективности контрольной деятельности, оптимизации их структуры, в том числе разграничение полномочий между территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. В настоящее время отсутствует четкое нормативно-правовое разграничения объектов государственного экологического контроля, что приводит к увеличению случаев нарушения природопользователями требований природоохранного законодательства.
Известно, что основное негативное воздействие на окружающую среду оказывают предприятия, которые являются главными природопользователями -загрязнителями. Соблюдение экологических требований во многом зависит от организации производственного экологического контроля, который реализуется должностными лицами и (или) экологической службой предприятия. Действующее законодательство предусматривает отдельные требования по проведению производственного экологического контроля, тем не менее главные задачи экологической службы - обеспечение снижения отрицательного воздействия предприятия на окружающую среду, соблюдение норм и правил, выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды, а также повышение экологической культуры работников.
В Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»1, в котором закреплено осуществление в Российской Федерации муниципального контроля в области охраны окружающей среды, в декабре 2005 г. были внесены изменения, направленные на совершенствование разграничения полномочий. В частности, упразднены положения, определяющие статус субъекта муниципального экологического контроля, осуществляемого на территории муниципального образования; деятельность органов местного самоуправления по проверке соблюдения нормативных
1 См.: СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133;2004. № 35. Ст. 3607; 2005. № 1, ч. 1. Ст. 25, № 19. Ст. 1752; 2006- № 1. Ст. 10.
правовых актов в области охраны окружающей среды на местном уровне. В результате этого деятельность органа муниципального экологического контроля была сужена и в настоящее время, по нашему мнению, носит в значительной степени декларативный характер. При этом муниципальные образования в значительной степени были лишены самостоятельности при организации и осуществлении муниципального экологического контроля на соответствующей территории.
Обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц является одним из принципов охраны окружающей среды (ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). Отсутствие нормативно утвержденного порядка проведения общественного контроля создает для указанных субъектов невозможность осуществления независимых проверок соблюдения экологического законодательства. Если проверяемые предприятия обоснованно отказывают представителям общественности в предоставлении документов и в доступе на объекты, то любые документы, составленные общественными представителями от своего имени, не имеют силы полноценных доказательств в административном или гражданском процессе. Это, на наш взгляд, означает необходимость детализированного правового регулирования указанных моментов в ведомственных нормативных актах Министерства природных ресурсов Российской Федерации (далее - МПР России), Федеральной службы по экологическому технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор).
В условиях продолжающихся преобразований правовой и политической систем Российской Федерации важную роль играет совершенствование форм и методов правового взаимодействия деятельности всех органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, субъектов хозяйственной деятельности, граждан и общественных объединений в решении вопросов охраны окружающей среды и предупреждения экологических правонарушений, обуславливая актуальность темы диссертационного исследования.
В научном плане актуальность избранной темы подтверждается детальной разработкой, научным и практическим анализом проблемы, которые будут способствовать повышению результативности правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды и воплощения в жизнь требований природоохранного законодательства.
Степень разработанности темы оценивается неоднозначно. В настоящее время известны научные исследования, посвященные рассмотрению проблем правового регулирования отдельных видов системы экологического контроля. Это работы С.А. Боголюбова, А.К. Голиченкова, Н.И. Малышко (в рамках рассмотрения правового регулирования государственного экологического контроля)1; С.Ю.Королева Г.А. Ларионова, (по проблемам правового регулирования земельного контроля) ; Н.В. Кичигина (применительно к исследованию правовых проблем муниципального экологического контроля) ; М.И. Васильевой, В.Ф. Петренко (в рамках правового регулирования общественного экологического контроля)4; В.В. Круглова (исследование правовых проблем охраны окружающей среды в промышленности)5. Наряду с этим существует реальная потребность в комплексном исследовании правового регулирования экологического контроля в Российской Федерации с учетом современных административных, правовых реформ и практики законотворчества.
Целью настоящего исследования является правовой анализ основных теоретических и практических проблем в области государственного, производственного, муниципального и общественного экологического контроля в условиях политических и социально-экономических
1 См.: Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования; Автореф. дне. ...
д-ра юрид. наук. М,, 1992. 48 с.
2 См.: Ларионов Г.А. Правовое регулирование земельного контроля в Российской Федерации: Дис, ... канд.
юрид. наук. М., 1997. 155 с; Королев СЮ. Государственный контроль за охраной и использованием" земель в
Российской Федерации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2002.23 с.
3 См.: Кичигин Н.В. Правовые проблемы муниципального экологического контроля: Автореф. дис. ... канд.
юрид. наук. М., 2004.26 с.
См.: Петренко В.Ф. Правовое регулирование общественного экологического контроля в сфере охраны окружающей природной среды: Дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 1998. 225 с.
См.: Круглое В.В. Организационно-правовые проблемы охраны окружающей среды в промышленности России. Екатеринбург, 2000.272 с.
преобразований; выработка рекомендаций и предложений, направленных на повышение эффективности осуществления экологического контроля. В связи с этим поставлены следующие задачи:
- провести историко-правовой анализ возникновения, развития и
закрепления экологического контроля в системе государственного управления в
области охраны окружающей среды;
исследовать понятие экологического контроля, определить его систему и специфику;
систематизировать и классифицировать принципы, функции и формы экологического контроля;
охарактеризовать правовые проблемы организации и осуществления государственного, производственного, муниципального и общественного экологического контроля;
определить современную систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных в области государственного экологического контроля;
сформулировать предложения, направленные на совершенствование действующего экологического законодательства, применяемого при осуществлении экологического контроля.
Объектом исследования являются правоотношения по осуществлению государственного, производственного, муниципального и общественного экологического контроля.
В качестве предмета исследования выступают нормативно-правовые акты, регулирующие отношения по осуществлению государственного, производственного, муниципального и общественного экологического контроля; современная практика деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, экологических служб и должностных лиц предприятий, органов местного самоуправления, общественных организаций и объединений;
специальные правовые и иные исследования проблемы теории и практики экологического контроля.
Методологическую основу диссертации составляют научные положения материалистической диалектики, раскрывающей закономерности и взаимосвязи развития социальных явлений; современные естественнонаучные и философские представления о взаимодействии общества и природы; конституционные основы экологической деятельности государства и органов исполнительной власти. Широко применялись общенаучные методы; исторический, логический, анализ и синтез, абстрагирование и обобщение, комплексный подход и т.д., а также и частионаучные: формально-логический, сравнительного правоведения, моделирования.
Теоретической основой диссертации послужили труды ученых в области общей теории государства и права (С.С. Алексеева, М.И. Байтина, А.В. Малько, Н.И. Матузова); административного и муниципального права (Ю.С. Адушкина, А.П. Алехина, Д.Н.Бахраха, А.А. Кармолицкого, Ю.М.Козлова, Н.М. Конина, О.Е. Кутафина, В.М. Манохина, М.С. Студеникиной, В.И. Фадеева, Е.В. Шориной); природоресурсного и экологического права (А.П. Анисимова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, А.К. Веселова, Н.Д. Вершило, Ю.Е. Винокурова, А.К. Голиченкова, О.Я Дубовик, ЮГ. Жарикова, ИЛ. Игнатьевой, А.И. Казанника, Н.В. Кячигина, О.С. Колбасова, В.В. Круглова, Г.А. Ларионова, Э.С. Навасардовой, В.В. Петрова, Т.В.Петровой, СН. Русина, АЯ.Рыженкова, Л.А. Тимофеева, А.Е. Черноморца, Г.В. Чубукова и др.).
Научная новизна работы обусловлена самой постановкой проблемы, намеченными задачами и состоит в проведении комплексного исследования организации и осуществления государственного, производственного, муниципального и общественного экологического контроля в новых экономических, политических, организационных и правовых условиях. Результатом исследования является формулирование аргументированных предложений, направленных на повышение эффективности проведения экологического контроля в Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Обосновывается, что предмет контроля в области охраны окружающей среды и предмет надзора за охраной окружающей среды - специальные, обособленные организационным и правовым обеспечением виды деятельности.
Предмет контроля в области охраны окружающей среды - деятельность подконтрольных субъектов по фактическому исполнению законов по охране окружающей среды, подзаконных нормативных актов, инструкций, правил, нормативов и стандартов по охране окружающей среды, а также количественные и качественные результаты этой деятельности, целесообразность выбора средств и способов выполнения ими своих природоохранных обязанностей.
Предметом надзора за охраной окружающей среды - исполнение органами власти экологического законодательства, управления и контроля, соблюдения ими, а также коммерческими и некоммерческими организациями гарантированных законом прав человека на благоприятную окружающую среду, в том числе, при издании эколого-правовых актов. Надзорным органом оценивается деятельность, правовые акты поднадзорных субъектов только с точки зрения законности и соответствия экологическим требованиям.
2. Предлагается научное обоснование совершенствования взаимодействия органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (природоресурсный контроль) и Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (экологический контроль). Такое взаимодействие должно строиться путем проведения совместных совещаний; разработки планов по осуществлению государственного контроля в области охраны окружающей среды; проектов законодательных и нормативных правовых актов; проверок соблюдения экологических требований, которое подлежит закреплению в конкретном нормативном акте, что приведет к эффективному осуществлению государственного контроля в области охраны окружающей среды, улучшению состояния окружающей среды в России. Примером подобного взаимодействия может служить Административный
регламент по осуществлению федерального государственного экологического контроля.
3. Предлагаются научные рекомендации по разграничению полномочий
при осуществлении государственного экологического контроля между
территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации с
помощью:
1) заключения соглашений о передаче полномочий по осуществлению государственного экологического контроля органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации территориальным органам федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды, за счет бюджетных средств субъектов Российской Федерации;
2} определения перечня (реестра) федеральных объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, и перечня (реестра) региональных объектов, подлежащих государственному экологическому контролю субъектов Российской Федерации;
3) разграничения объектов по формам собственности: а) подконтрольные территориальным органам федеральных органов исполнительной власти -федеральные государственные унитарные предприятия (далее - ФГУПы), федеральные государственные учреждения (далее - ФГУ), государственные унитарные предприятия (далее - ГУПы), научно исследовательские институты (далее - НИИ), военные части; б) подконтрольные органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации - муниципальные унитарные предприятия (далее - МУПы), общества с ограниченной ответственностью (далее - ООО), открытые акционерные общества (далее - ОАО), закрытые акционерные общества (далее - ЗАО), соответственно.
4. Обосновывается необходимость закрепления в законодательном порядке
понятия и специфики производственного экологического контроля.
Предлагается рассматривать производственный экологический контроль как
комплекс работ, осуществляемых управомоченными должностными лицами и
II
(или) экологической службой природопользователя, связанных с проверкой
выполнения конкретным природопользователем требований
природоохранительного законодательства в процессе производственной деятельности. Экологическая служба природопользователя рассматривается как совокупность структурных подразделений в системе органов управления предприятиями, иных подразделений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов (в том числе производственный экологический контроль).
Обосновывается целесообразность правовой оптимизации деятельности органа муниципального экологического контроля. Анализ действующего законодательства позволил сделать вывод, что деятельность органа муниципального экологического контроля необоснованно сужена и носит в современный период декларативный характер, не позволяя рассматривать его в качестве полноправного самостоятельного органа, способного организовывать и осуществлять муниципальный экологический контроль на территории муниципального образования. Диссертант пришел к выводу, что в федеральном законодательстве муниципальный экологический контроль предусмотрен как вид системы экологического контроля, который на практике, к сожалению, не обеспечивается соответствующим механизмом реализации.
Аргументирована необходимость правового регулирования порядка и условий проведения проверок соблюдения законодательства в области охраны окружающей среды общественными организациями. Предлагается следующий порядок организации проведения проверок:
принятие решения о необходимости проведения проверки;
формирование комиссии, состоящей из общественных инспекторов по охране окружающей среды;
3) информирование органов государственного и муниципального
экологического контроля о проведении проверки;
4) информирование субъекта хозяйственной и иной деятельности о
проведении проверки;
5) разработка плана проверки;
6) проведение проверки соблюдения законодательства в области охраны
окружающей среды;
7) составление акта по результатам проверки;
в случае выявленных нарушений экологического законодательства предоставление акта проверки в органы государственного и муниципального экологического контроля;
принятие решения органами государственного и муниципального экологического контроля об объекте проверки и о должностных лицах, допустивших нарушение экологического законодательства;
10) информирование общественной организации о принятом решении органами
государственного и муниципального экологического контроля.
7. В настоящее время совокупность правовых средств не обеспечивает эффективного осуществления экологического контроля, в связи с чем возникают следующие проблемы: дублирование полномочий как между федеральными органами исполнительной власти, так и между ними и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления; отсутствие официально закрепленного порядка осуществления общественного экологического контроля; отсутствие механизма реализации муниципального экологического контроля. По нашему мнению, назрела реальная необходимость принятия Федерального закона «Об экологическом контроле», который позволит упорядочить отношения в области экологического контроля. Таким образом, будут устранены и иные правовые коллизии в этой области, что, в свою очередь, позволит повысить эффективность экологического контроля и одновременно упростить взаимодействие между субъектами экологического контроля. В данном Законе должны содержаться императивные нормы, регламентирующие порядок проведения и осуществления государственного, производственного, муниципального и общественного экологического контроля.
Теоретическое и практическое значение диссертации заключается в том, что идеи, выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы для дальнейшего развития научных исследований системы экологического контроля, а
также применены при разработке совокупности мер по обеспечению благоприятного состояния окружающей среды.
Полученные результаты могут служить теоретической базой для совершенствования экологического контроля, разработки соответствующих законодательных и иных нормативно-правовых актов, решения вопросов разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Итоговые выводы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при чтении лекций, проведении практических занятий по курсу «Экологическое право», при разработке и чтении спецкурса «Правовое регулирование экологического контроля в Российской Федерации», методических пособий для практических работников органов исполнительной власти.
Апробация результатов исследования. Предложения и основные выводы апробированы диссертантом в вузах юридического профиля при чтении лекций и проведении практических занятий, а также изложены в учебно-методических разработках и обсуждены на практических конференциях.
Так, основные выводы и предложения нашли отражение в научных статьях и выступлениях на научно-практических конференциях: Международной научно-практической конференции: «Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития», посвященной 10-летию Конституции РФ (Саратов, 2003); Международной научной конференции «Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики» (Актуальные проблемы экологии и охраны окружающей среды. Тольятти, 2004); IV Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы исполнения экологического и земельного законодательства в Российской Федерации» (Пенза, 2005); XI Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства» (СОФРИНО-1І) (Москва, 2005); Международной научно-практической конференции «Право собственности на природные ресурсы и эффективность природопользования» (Москва, 2006).
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка нормативных актов и литературы, приложения.
История возникновения и развития экологического контроля в системе государственного управления в области охраны окружающей среды
История правового регулирования отношений по использованию природных объектов насчитывает несколько столетий, а правовые нормы, которые в настоящее время носят название «природоресурсные», - одни из самых древних в ряде других юридических правил поведения.
В юридической литературе история и соответствующие правовые нормы неоднократно исследовались известными учеными . По нашему мнению, исторический анализ и оценка многочисленных структур государства, которые были призваны обеспечивать экологический контроль, необоснованно ограничивались, т. к. авторы рассматривали данную проблемы в рамках временных отрезков, начинающихся с Русской Правды, а заканчивающихся 1992 г. (период перестройки. - ОТ.)
Таким образом, оставались не исследованными конец XX - начало XXI в., которые характеризуются глобальными изменениями не только Российского государства, но и всего мирового сообщества, а это, на наш взгляд, серьезное научное упущение.
Для достижения цели диссертационного исследования было проведено более глубокое исследование исторических материалов, начиная с ранней феодальной раздробленности Русского государства до настоящего времени. Полученные данные позволили сформировать шесть этапов возникновения и развития экологического контроля в системе государственного управления в области охраны окружающей среды. При этом во внимание принимались такие факторы: конкретно-историческая обстановка; развитие внутреннего и внешнего рынков реализации природных ресурсов; формы собственности на природные ресурсы; социально-экономические, политические и административные преобразования, проводимые государством.
Первоначально регулирование отношений «общество - природа» предопределялось природными факторами, поскольку растения и животные были одним из первых природных компонентов, с которыми пришлось иметь дело людям. На самых ранних этапах становления человечества они представляли для него интерес, прежде всего, как пищевые ресурсы.
К. Маркс писал: «...человек живет природой. Это значит, что природа есть его тело, с которым человек должен оставаться в процессе постоянного общения, чтобы не умереть. Что физическая и духовная связь человека неразрывно связана сама с собой, ибо человек есть часть природы»1. В этот период отношения между человеком и окружающей природой регулировались естественными потребностями людей, их сообществ (племен, рода) и во многом определялись естественными циклами самой природы.
Процесс развития цивилизации привел к возникновению различных верований, религий, которые первоначально в большинстве своем носили природоохранный характер и были направлены на сохранение естественных источников питания. Например, существовали сезонные ограничения охоты на животных и сбор растений. Затем возникло почитание некоторых видов промысловых животных, которое привело к появлению тотемизма2 убеждения в существовании связи человека с каким-либо животным или растением, иногда с неодушевленным предметом, или явлением природы. Так, появились тотемы, табу, самоограничения, регулировавшие раздел добычи3.
По нашему мнению, подобные правила, и ограничения предусматривали осознание единства человека и природы. Обожествление природных явлений, зверей и птиц носило природоохранный характер и стало предпосылкой зарождения экологического контроля.
Феодальный этап развития человечества был насыщен активным воздействием человека на животный и растительный мир. В частности, большой размах получили отлов и дрессировка диких животных для массовых зрелищ (например: цирковые номера с участием медведей; соколиная охота) . Это вело к сокращению численности, угрозе исчезновения некоторых видов животных.
В те же годы получает развитие идея охраны объектов природы посредствам права частной собственности. Главным регулятором отношений природопользования становятся правовые нормы, регламентирующие имущественные отношения владельцев земельных участков, лесов, охотничьих угодий. Причинение ущерба живой природе, если оно было связано с нарушением чужих владельческих прав (незаконная охота, порубка деревьев пр.), наказывалось достаточно сурово.
В Древней Руси элементы государственного регулирования отношений «общество - природа», на наш взгляд, были закреплены в одном из древнейших законодательных памятников - Русской Правде. В этот период эквивалентом материальных ценностей выступали продукты животного и растительного мира, добываемые в дикой природе . Главными среди них были меха И кожа. Они служили символом богатства, могущества. Об этом говорит множество фактов. Так, русский царь Иван III подарил в 1488 г. венгерскому королю черного соболя с золотыми когтями, украшенными новгородским жемчугом . Царь Федор Иоаннович в 1594 г. для ведения войны с турками дал венскому двору субсидию мехами: 40 тыс. 360 соболей, 519 сороков куниц, 120 черных и черно-бурых лис, 337 тыс. 253 белок, 3 тыс. черных бобров, 1 тыс. волчьих шкур, 75 оленьих кож, а царь Алексей Михайлович купил рог единорога (носорога), считавшегося панацеей от всех болезней, заплатив за него 10 тыс. рублей соболями и другой пушниной1.
Добыча и продажа, а следовательно, использование и охрана ценных животных монополизировались государством. Строго охранялись места их обитания и преследовалась любая торговля ими без ведома властей. От времен Ивана IV дошли документы о Нарымском сыске, продаже заповедного товара -черной лисицы2, а одном из царских указов говорилось, что всякому, кто осмелится продавать живьем иноземцу русского соболя, сечь голову. Дело в том, что в то время вопросы охраны и использования отдельных природных ресурсов затрагивались только в связи с необходимостью защиты государственной собственности и, прежде всего, княжеской3.
Широко были распространены «тетерники», «бобровники» - бобровые деревни, кречетиные волости, села, станы. Бобровые угодья являлись феодальной собственностью, поэтому охота на бобров была привилегией князя или боярина . Право на промысел ценных видов рыб - «ловы» - специально оговаривалось в дарственных грамотах, духовных завещаниях, договорах.
Понятие и система экологического контроля
В научной литературе вопросам экологического контроля уделяется достаточно большое внимание1. Вместе с тем на современном этапе развития науки и экологического законодательства проблема определения понятия и системы экологического контроля остается не полностью разрешенной, поэтому необходимо теоретическое и практическое исследование данного вопроса.
Прежде чем перейти непосредственно к определению понятия экологического контроля отметим, что основная задача в сфере охраны окружающей среды - деятельность государства по поддержанию биологического равновесия2 и обеспечению эффективного государственного управления в данной области.
Управление в сфере взаимодействия общества и природы представляет собой совокупность предпринимаемых соответствующими субъектами действий, направленных на обеспечение исполнения требований экологического законодательства относительно распоряжения природными ресурсами, рационального использования и воспроизводства ресурсов, сохранения и восстановления благоприятного состояния окружающей среды, обеспечения соблюдения, охраны и защиты, экологических прав и законных интересов человека и гражданина .
Важнейшим элементом экологического управления являются функции, представляющие собой деятельность по обеспечению охраны окружающей среды. Так, М.М. Бринчук к функциям управления природопользованием и охране окружающей среды относит: создание системы органов управления; подзаконное нормотворчество; координацию деятельности по управлению природопользованием и охране окружающей среды; управление природными ресурсами; экологическое планирование; экологическое нормирование; экологическую экспертизу; экологическое лицензирование; экологический аудит; экологический мониторинг; экологический контроль .
Н.Н. Веденин к основным функциям управления природопользованием и охраны окружающей среды причисляет нормотворческую деятельность по рациональному использованию и охране природы; организационную деятельность, в том числе - планирование, финансирование, лицензирование; мониторинг окружающей среды, контроль и надзор за соблюдением природоохранного законодательства .
Безусловно, каждая из приведенных точек зрения представляет научный интерес, поскольку расширяет понятие функций государственного управления в сфере охраны окружающей среды, но ключевым элементом, объединяющим эти понятия, является, на наш взгляд, функция экологического контроля, которая наиболее интересна для настоящего исследования.
Термин «экологический контроль» достаточно часто употребляется в законодательстве, научной литературе, в практической сфере деятельности. Однако в науке нет единого мнения о содержании этого термина. Для уяснения понятия экологического контроля рассмотрим то общее, что традиционно понимается под контролем вообще, и то специфическое, что применимо к контролю экологическому, осуществляемому в современных условиях.
«Контроль» - категория административного права. В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин рассматривают контроль как функцию государства, метод (способ) правоохранительной деятельности4, а также одну из функций управления. Д.Н. Бахрах отмечает, что контроль является одним из специальных средств обеспечения законности в государстве6. А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М Козлов дополняют определение, рассматривая контроль как специальное средство обеспечения дисциплины в государстве .
Контроль не представляет сам по себе первичной деятельности: он касается той деятельности, которая осуществляется независимо от контроля. Сущность контроля как относительно обособленной ее части состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые он (объект) получил от управляющего звена (органа, должностного лица).
Функция управления как контроль - систематическая, конструктивная деятельность, которая является необходимым элементом принятия и реализации управленческих решений, без которого невозможно успешное осуществление поставленных задач, а также предупреждение возможных ошибок и недоработок2. Особенность этой функции в том, что она носит всеобщий характер в масштабе государственного управления, т.е. она есть во всех отраслях и сферах, из которых слагается исполнительно-распорядительная деятельность, более того, - присуща всем органам государственного управления3, с чем стоит согласиться и отметить, что не являются исключением федеральные органы исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
В правовой литературе встречаются такие понятия как международный контроль4, конституционный контроль5, судебный контроль6, налоговый контроль , но для диссертанта представляется наиболее важным исследование правового регулирования контроля в области охраны окружающей среды.
С позиции экологического права понятие экологического контроля весьма неоднозначно. В юридической литературе существует несколько определений, различных по своему содержанию. В.В. Петров определяет экологический контроль как проверку соблюдения предприятиями, учреждениями, организациями, т.е. всеми хозяйствующими субъектами и гражданами требований по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности общества1.
По нашему мнению, нельзя полностью согласиться с данным пониманием экологического контроля, поскольку оно не достаточно широко раскрыто. В определении говорится о проверке соблюдения требований по охране окружающей среды субъектами хозяйственной деятельности, но нет упоминания о контроле по выявлению, пресечению и привлечению к ответственности за нарушения в данной сфере. Несомненным достоинством определения является перечисление всех субъектов подпадающих под экологический контроль, что отсутствует в позиции Б.В. Ерофеева, который считает, что экологический контроль это способ организационно-правового обеспечения рационального экологопользования и сохранности экологической системы, представляющий собой активное вмешательство по фактам выявленных отклонений на предмет их устранения2.
По мнению С.А. Боголюбова, экологический контроль является важным звеном организационно-правового механизма охраны окружающей среды. В задачи экологического контроля входят наблюдение за состоянием и изменениями окружающей среды, проверка соблюдения требований экологического законодательства и нормативов качества окружающей среды, выполнения мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и оздоровлению окружающей среды3.
Правовые основы современного государственного экологического контроля
Система экологического контроля в настоящее время в России претерпела значительные изменения, а стремление построить четкую, простую и эффективную схему взаимодействия государственного, производственного, муниципального и общественного экологического контроля приводит к усложнению действующего природоохранного законодательства, усилению степени декларативности, резкому снижению эффективности правоприменения, и как следствие, ухудшению состояния окружающей среды в России.
Государственный контроль в области охраны окружающей среды является приоритетным видом системы экологического контроля, представляющий собой регламентированную нормами права деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. На практике существует проблема разграничения полномочий указанных органов, по осуществлению государственного экологического контроля.
В настоящее время нормативно-правовое обеспечение государственного экологического контроля ослаблено несмотря на то, что Федеральный закон «Об охране окружающей среды» устанавливает государственный экологический контроль (далее - ГЭК) (ст. 65)1. По нашему мнению, такие вопросы как: порядок проведения проверок; перечень объектов подлежащих ГЭК (федеральные и региональные); основные направления деятельности при осуществлении ГЭК; порядок получения природопользователями разрешений на выбросы и сбросы вредных загрязняющих веществ и размещение отходов требуют нормативного закрепления.
Анализ законодательства и практики природоохранной деятельности показывает, что функции государственного экологического контроля возложены на органы исполнительной власти, которые с учетом построения вертикали государственной власти, территориального деления и масштаба деятельности подразделяются на федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Традиционно, исходя из установившейся в научной практике структуры органов управления в области охраны окружающей среды, органы исполнительной власти, осуществляющие государственный экологический контроль, подразделяются на органы общей и специальной компетенции1. Рассмотрим полномочия органов исполнительной власти, обладающих общей компетенцией. Полномочия органов исполнительной власти, наделенных специальной компетенцией по осуществлению контроля в области охраны окружающей среды, разберем более подробно.
Государственный общий экологический контроль осуществляется Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, представительными и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономных областей и округов.
Президент Российской Федерации, как глава государства, является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, а так же соблюдения экологического законодательства, прав граждан на благоприятную окружающую среду. В частности, ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. предусматривает: «Президент Российской Федерации, определяет направления государственной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций»2.
Президенту Российской Федерации принадлежит право определять основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе в области охраны окружающей среды. Одной из функций внутренней политики Президента РФ является назначение по предложению Председателя Правительства РФ на должность и освобождение от должности федеральных министров (например, министр МПР России), руководителей федеральных служб, федеральных агентств (их заместителей); осуществления общего руководства деятельностью (ст. 83 Конституции Российской Федерации). Глава государства издает указы и распоряжения по вопросам охраны окружающей среды обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации. Президент РФ ведет переговоры и подписывает международные договоры и ратификационные грамоты Российской Федерации по глобальным проблемам международной охраны окружающей среды (Мирового океана, Антарктики, ближнего Космоса и др.).
Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации, являясь представительным и законодательным органом Российской Федерации (ст. 94), в соответствии с гл. 5 Конституции Российской Федерации: принимает федеральные законы и постановления по вопросам природопользования и охраны окружающей среды, организует контроль за их исполнением; образует постоянные комиссии палат по вопросам рационального природопользования и охраны окружающей среды; устанавливает налоги и сборы за природопользование; утверждает федеральный бюджет, в котором предусматриваются расходы на охрану окружающей среды и природных ресурсов (приложения 8,10,42,44,46,54)1. Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации (ст. 110-117 Конституции Российской Федерации).
Организация и осуществление производственного экологического контроля
Основные законодательные положения производственного экологического контроля были введены постановлением Верховного Совета СССР в 1968 г.1 Постановление закрепляет для министерств и ведомств, руководителей предприятий и хозяйственных организаций осуществление эффективных мероприятий по предотвращению загрязнения атмосферного воздуха промышленными и коммунально-бытовыми выбросами, выхлопными газами автотранспорта; усилению охраны водоисточников от загрязнения промышленными сточными водами и охраны почвы от загрязнения промышленными отходами и ядохимикатами; борьбе с шумом, а также обеспечение безусловного соблюдения соответствующих санитарно-гигиенических норм и правил.
Дальнейшее закрепление положений производственного экологического контроля было связано с Законом 25 декабря 1990 г. «О предприятиях и предпринимательской деятельности» , предусматривавшего обязанность всех предприятий и предпринимателей проводить экологический контроль производства продукции, выполнения работ и оказания услуг, для недопущения причинения вреда здоровью человека и загрязнения окружающей среды.
Статья 71 Федерального закона от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» в задачи производственного экологического контроля включала проверку выполнения планов и мероприятий по охране природы и оздоровлению окружающей среды; рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов; соблюдения нормативов качества окружающей природной среды; выполнения требований природоохранительного законодательства. Данная статья предусматривала осуществление производственного экологического контроля экологической службой предприятия, учреждения, организации, т.е. определяла субъект в задачи, которого входил производственный контроль, что, отсутствует в Федеральном законе от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» .
Производственный контроль в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль) осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды (ст. 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). На наш взгляд, существенным недостатком данного определения является отсутствие упоминания о нормативах качества окружающей среды и нормативных документах, которые необходимы при осуществлении производственного экологического контроля, на основе показателей нормативов реализуется государственный экологический контроль, указанный пробел в законе необходимо устранить путем внесения изменений.
Производственный экологический контроль за соблюдением требований промышленной безопасности2, осуществлялся эксплуатирующей организацией путем проведения мероприятий, направленных на обеспечение безопасного функционирования опасных производственных объектов, а также на предупреждение аварий на этих объектах и обеспечение готовности к локализации аварий, инцидентов и ликвидации их последствий3.
Правила организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте утверждены постановлением Правительства РФ от 10 марта 1999 г.1 Каждая организация, эксплуатирующая опасные объекты, на основании настоящих Правил разрабатывала положения о производственном контроле с учетом профиля производственного объекта.
В соответствии с постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 13 июля 2001 г. производственный контроль осуществлялся за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий. Юридические лица и индивидуальные предприниматели в соответствии с осуществляемой деятельностью обеспечивали контроль за соблюдением санитарных правил и гигиенических нормативов, выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий , в целях обеспечения безопасности и безвредности для жизнедеятельности человека и среды обитания продукции, работ и услуг (ст. 32)3.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что действующее законодательство предусматривает отдельные требования по проведению производственного экологического контроля. Специальный акт или положение порядке проведения и осуществления производственного экологического контроля отсутствует.
Деятельность каждого предприятия определяется правами и обязанностями по охране окружающей среды, подразделяющимися на две группы. Первая включает права и обязанности предприятия в области природопользования, в частности, по пользованию землей, водами, недрами, лесами, конкретизирующихся в нормативно правовых актах природоресурсного законодательства. Их реализация сопряжена с соблюдением предусмотренных в законодательстве экологических требований, в связи с чем у предприятия возникают соответствующие обязанности. Вторую группу образуют права и обязанности, касающиеся непосредственно его природоохранной деятельности: по планированию природоохранных мероприятий, совершенствованию технологий производства, экономическому стимулированию, подготовке кадров и повышению их квалификации, учету и отчетности в области охраны окружающей среды . Соблюдению как первой, так и второй группы прав и обязанностей предприятий должен способствовать производственный экологический контроль.
Производственный экологический контроль проводится предприятиями, организациями, учреждениями, другими юридическими лицами, независимо от форм собственности, ведомственной принадлежности, и физическими лицами (далее - природопользователи), осуществляющими любые виды деятельности, в результате которой происходит загрязнение атмосферного воздуха, образование отходов, сточных вод.
Природопользователи осуществляют хозяйственную деятельность в соответствии с конкретными требованиями природоохранного законодательства. Обязательные основные требования, предъявляемые к продукции, процессам ее производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, много лет содержатся в ведомственных нормативных правовых актах и нормативно-технических документах: государственных и отраслевых стандартах (далее - ГОСТах, ОСТах), строительных нормативах и правилах (далее - СНиПах, СП и др.), санитарных нормативах и правилах (далее - САНПиНах, СанП), руководящих документах (далее - РД), методических указаниях (далее - МУ) и проч.
