Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические вопросы определения компетенции субъекта Российской Федерации в регулировании земельных отношений
1. Общие вопросы правового статуса субъекта РФ как участника земельных отношений 14
2. Земельные отношения как объект правового регулирования 21
3.Правовая природа компетенции субъекта земельных правоотношений 35
4.Правовое регулирование земельных отношений 55
Глава II. Правотворческая и управленческая компетенция субъекта РФ при реализации функций государственного регулирования земельных отношений
1. Правовое содержание функций государственного регулирования земельных отношений 71
2. Правотворческая компетенция субъекта РФ в регулировании земельных отношений 87
3. У правленческая компетенция субъекта Российской Федерации в области организации использования и охраны земель 143
Заключение 170
Библиография 173
- Общие вопросы правового статуса субъекта РФ как участника земельных отношений
- Земельные отношения как объект правового регулирования
- Правовое содержание функций государственного регулирования земельных отношений
- Правотворческая компетенция субъекта РФ в регулировании земельных отношений
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Регулирование земельных отношений осуществлялось на всех этапах развития человеческого общества, целью которого было реализация связанных с землей интересов отдельных землепользователей, всего населения соответствующей местности, а так же государства в целом. Однако принципы, цели и методы такого регулирования в различные исторические периоды развития общества существенно отличались.
Современный этап развития земельных отношений характеризуется повышенной динамикой, обусловленной проведением земельной реформы в нашей стране, начало которой было положено принятием Закона РСФСР «О земельной реформе»1 в 1990 году. Итоги ее первого этапа подведены в" Федеральной целевой Программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы», утвержденной Постановлением Правительства от 26 июня 1999 г2. В программе отмечалось, что в России произошли принципиальные, глубинные изменения в формах собственности на землю. Сельским и городским жителям бесплатно переданы в собственность миллионы гектаров продуктивных земель, ликвидирована монополия государственной собственности на землю. Но, несмотря на масштабность и кардинальность преобразований, земельное богатство страны все же используется крайне неэффективно, а значит, не выполнена основная цель реформы. В Программе отмечалось, что перед Россией стоит сложная задача завершения реформирования земельных отношений и создания российской национальной системы землепользования, которая позволила бы соединить свободу владения землей, ее эффективное использование и социальную справедливость при распределении земли.
На данном этапе социального и политического развития земельные преобразования в стране вышли на новый уровень, характеризующийся тем, что реформирование (ломка) старой системы землепользования завершена и в своей основе создана новая. Принято и действует новейшее земельное законодательство, фундаментом которого является Земельный кодекс Российской Федерации1 (далее ЗК РФ). В соответствии с основными положениями ЗК РФ и в их развитие принят целый ряд федеральных законов: «О землеустройстве» , «О государственном земельном кадастре» , «О разграничении государственной собственности на землю»4, «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»5, «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» , «О личном подсобном хозяйстве» , введена в действие глава
Гражданского кодекса РФ (далее ГК РФ) . Это позволяет утверждать, что в настоящее время в основном создана нормативная база регулирования земельных отношений современной России. В то же время возникают и новые задачи: обеспечение стабильности функционирования системы и эффективности взаимодействия всех ее элементов. В современных меняющихся условиях необходимо четко выверять формы, методы и степень государственного воздействия на участников правоотношений. В условиях, когда не только законодательно, но и фактически ликвидирована государственная монополия на земельную собственность и земля стала объектом гражданских прав, однако она не в коей мере не утеряла своего социального значения как место жизни и деятельности народов ее населяющих, вопрос о государственном регулировании становится одним из ключевых вопросов законодательства. Именно государственное регулирование должно стать инструментом гармонизации частных интересов землепользователей и публичных интересов не только современного общества, но и будущего.
Сложность проблемы заключается так же и в том, что Россия имеет федеративное устройство, поэтому государственное управление состоит из двух уровней: общефедеральный и субъектов Федерации. Для того чтобы управление было эффективным, необходимо четко разграничить сферы воздействия каждого уровня, характер и способы их взаимодействия между собой. Конституционные основы такого разграничения заложены в ст. 72 основного закона РФ, в соответствии с которым вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а так же земельное законодательство отнесены к совместному ведению РФ и ее субъектов. В то же время, в российской Конституции не разделяются предметы совместного ведения, по которым органы государственной власти одного уровня могут осуществлять правовое регулирование, а по каким - осуществляет исполнительную власть. Не конкретизированы и полномочия по предметам совместного ведения, принадлежащие федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов РФ. Это обусловило необходимость поиска оптимальной правовой модели закрепления объема полномочий и ответственности органов государственной власти различного уровня по предметам совместного ведения.
Если в начале земельных преобразований, ввиду сложившейся общей политической обстановки в стране, субъект РФ фактически самостоятельно формировал свою компетенцию, то в настоящее время ситуация коренным образом меняется. Федеративные отношения подвергаются ревизии, вводятся в правовое русло. Так, например, в период с 2001 г. было расторгнуто или изменено 35 Договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и отдельными субъектами РФ1. Изменения последних лет в земельном законодательстве так же вывели эти проблемы на новый уровень. С одной стороны, в ЗК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законах большое внимание уделяется разграничению полномочий между различными уровнями власти, что, безусловно, конкретизирует компетенцию субъекта РФ. С другой стороны, в результате активного федерального нормотворчества создано новое правое пространство, требующее своего осмысления и анализа, обобщения юридической практики и координации с нормами других отраслей права, в том числе конституционного, административного и с основополагающими теоретическими конструкциями и положениями.
Особенно остро эти вопросы обозначились в связи с проведением административной реформы в стране, призванной усовершенствовать механизмы государственного управления. В Указе Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»1, в приоритетные направления преобразований включено «завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Безусловно, земельный правопорядок не может получить своего окончательного завершения, стабильно и эффективно функционировать без разрешения этих вопросов в области земельных отношений. Для этого необходима разработка на глубоком теоретическом уровне общих принципов в соответствующей сфере отношений и соблюдение этих принципов в федеральном и региональном законодательстве и правоприменительной практике.
Проблема разграничения полномочий в земельных отношениях и, в особенности, вопросы соотношения федерального и регионального законодательства постоянно находились в центре внимания ученых в области земельного права, поднимались на многочисленных научных конференциях и «круглых столах»2. В то же время, приходится констатировать, что до сих пор не разработаны концептуальные положения, не проведен комплексный и системный анализ компетенции субъекта РФ в регулировании земельных отношений, не устранены противоречия и пробелы в этой области законодательства. На разрешение этих важных проблем и связанных с ними вопросов и нацелено данное диссертационное исследование.
Учитывая традиционную остроту земельного вопроса в России уже на протяжении нескольких столетий, а так же принципиальность гармонизации федеративных отношений для становления российской государственности, можно сказать, что тема диссертационного исследования касается «болевых» точек отечественной правовой системы.
Тема диссертационного исследования является значимой и актуальной.
Степень разработанности темы. Отдельные аспекты темы данного диссертационного исследования находятся под постоянным вниманием современных правоведов. Теоретическим вопросам компетенции управляющего субъекта в праве посвящены многочисленные работы Ю.А. Тихомирова, Б.В. Лазарева, Д.Н. Бахраха, Ц.А. Ямпольской, Г.В. Атаманчука и др. Некоторые вопросы регулирования земельных отношений, в том числе субъектом РФ, вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ постоянно находятся в поле интересов ученых-аграрников, таких как: С.А. Боголюбова, Ю.Г. Жарикова, А.Е. Черноморца, И.Ф. Панкратова, В.Х. Улюкаева, В.Э. Чуркина, И.А. Иконицкой, Е.А. Галиновской, О.И. Крассова, Н.И. Краснова, И.А. Умновой, Ф.Х. Адиханова, М.Н. Карасева, Ф.Р. Мурташина, Н.А. Сыродоева, Э.В. Талапиной и др.
Однако в большинстве случаев эти вопросы раскрываются в рамках учебной или учебно-методической литературы, либо характеризуются узкой тематической определенностью и фрагментарностью. Были отдельные научно-квалификационные работы, но они касались правового статуса отдельных субъектов РФ, либо отдельных аспектов проблемы1.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является разработка теоретических положений определения компетенции субіекта Российской Федерации в регулировании земельных отношений и выработка практических рекомендаций в целях совершенствования земельного законодательства в этой области.
Задачами диссертационного исследования являются:
- выявление правовой природы понятия «компетенция» в сфере регулирования земельных правоотношений, а так же соотносимости данного понятия со смежными правовыми категориями;
- выявление свойств и признаков компетенции управляющего субъекта в сфере земельных отношений как правового явления;
изучение возможности перераспределение компетенции между различными уровнями власти в сфере управления земельными отношениями;
выяснение соотношения норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ в нормативном регулировании земельных отношений;
- исследования соотношения публично-правовых и частноправовых норм при нормативном закреплении компетенции субъекта РФ;
гармонизация норм земельного законодательства и иных отраслей законодательства при распределении функций государственного регулирования отношений по поводу использования и охраны земли в РФ;
обобщение судебной практики по компетенционным спорам в сфере земельных отношений.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного регулирования земельными отношениями с участием субъекта Российской Федерации.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие вопросы распределения компетенции управляющих субъектов в сфере земельных правоотношений, отечественные нормативные акты федерального, регионального и местного уровня, судебная практика по компетенционным спорам, правовая доктрина.
Методологическая основа исследования. В диссертационной работе использовались следующие научные методы исследования:
диалектический - как способ объективного и всестороннего познания действительности и ее динамики;
исторический - для определения генезиса роли субъекта Российской Федерации в регулировании земельных правоотношений;
индуктивный - для выяснения правового содержания понятий «компетенция», «регулирование», «земельные правоотношения»;
анализ, синтез, системно-структурный и иные приемы, выработанные наукой, - для определения содержания компетенции субъекта РФ в регулировании земельных отношений, ее пределов, а так же практических методов ее реализации.
В работе также использовались некоторые частноправовые методы: сравнительно-правовой, специально-юридический и др.
Теоретическую основу исследования составили труды российских ученых как в области земельного права, в частности: Ф.Х. Адиханова, Г.А. Аксененка, А.П. Анисимова, С.А, Боголюбова, Г.А. Волкова, Т.В. Волковой, А.К. Голиченкова, В.Н. Демьяненко, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, О.В. Карамышевой, О.И. Крассова, О.М. Козыря, Н.И. Краснова, Ф.Р. Муратшина, К.Г. Пандакова, И.Ф. Панкратова, А.Е Черноморца, Н.А. Сыродоева, В.Х. Улюкаева, Г.В. Чубукова, А.А. Ялбулганова; а так же в области гражданского, административного и в сфере общей теории права: Д.Н. Бахраха, М.В. Баглая, А.В. Бенедиктова, Б.В. Венгерова, А.Б. Венгерова, В.А. Дозорцева, А.В. Копылова, Б.П. Курашвили, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, А.Н. Лебедева, Н.И. Матузова, В.П. Мозолина, В.А. Рахмиловича, Э.В. Талапиной, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, Ц.А. Ямпольской, В.Е. Чиркина и др.
Научная новизна работы. В настоящем диссертационном исследовании впервые в отечественной науке земельного права:
- подвергаются комплексному анализу правовая природа и содержание компетенции субъекта Российской Федерации в регулировании земельных отношений;
- проводится классификация видов компетенции субъекта РФ в регулировании земельных отношений;
- систематизируются полномочия субъекта РФ в области регулирования земельных отношений.
На защиту выносятся следующие положения.
1. Компетенция субъекта РФ в сфере регулирования земельных отношений - это легально закрепленные полномочия субъекта РФ по осуществлению им публичных функций в сфере использования и охраны земли.
При этом понятие «компетенция» (в целях законодательного регулирования) должно рассматривать как структурированное явление в единстве составляющих его элементов: предметов ведения, функциональных целей, полномочий (как проявлений публичной функции).
2. Компетенцию субъекта РФ в регулировании земельных отношений характеризует единство взаимосвязанных признаков:
является характеристикой объема полномочий субъекта отношений;
имеет государственно-властную природу;
всегда является исключительной;
строго определена, следовательно - ограничена, имеет свои пределы;
неразрывна (едина);
имеет нормативную природу;
- обеспечивает легитимное воздействие на определенный вид общественных отношений (земельные) в их неразрывном единстве.
3. Поскольку предметы ведения субъекта РФ и конкретные полномочия содержательно не совпадают, в Конституции РФ устанавливается лишь факт совместного ведения вопроса Российской Федерацией и ее субъектами. При этом предметы ведения в Конституции РФ следует определять не по отраслям законодательства, а по сферам общественных отношений. В целях единства определения компетенции субъекта РФ в регулировании земельных отношений и, исходя из функциональных целей государственного регулирования в рамках совместного ведения, в диссертации предлагается новая редакция ст. 10 ЗК РФ, в которой приводится полный классифицированный перечень полномочий субъекта РФ в регулировании земельных отношений.
4. При определении компетенции субъекта РФ в регулировании земельных правоотношений, необходимо исходить из того, что государственное регулирование, это целенаправленное воздействие государственных органов на земельные отношения в целях установления земельного правопорядка, включающее в себя законотворческую деятельность государства и государственное управление, в том числе управление государственной собственностью. Поэтому необходимо различать совместное ведение при осуществлении законотворческой (нормативной) функции государства и совместное ведение при осуществлении исполнительной деятельности государства.
5. Законотворческую компетенцию субъекта РФ в сфере земельных правоотношений можно разделить на два вида: определяющая компетенция и дополняющая. В определяющую компетенцию субъекта РФ входят полномочия по нормативному регулированию вопросов, по которым не предусматривается принятие норм права Российской Федерацией. Дополняющую компетенцию составляют полномочия по принятию нормативных актов по отдельным вопросам земельных правоотношений, наряду с нормативным регулированием этих же отношений Российской Федерацией.
При нормативном регулировании земельных отношений, субъект РФ обязан реализовать определяющую компетенцию. По вопросам дополняющей компетенции субъект РФ может принимать нормы права, отражающие региональную специфику, но не противоречащие федеральным нормам, принятым по тем же вопросам.
6. Компетенция субъекта РФ в регулировании земельных отношений определяется федеральными законами, но не подзаконными актами. При нормативном регулировании земельных отношений субъект РФ вправе принимать нормативные акты исключительно в форме закона в случаях, когда в законодательстве употребляется формулировка «законы субъектов федерации». Когда же применяется формулировка «законодательство субъекта федерации», субъект РФ вправе регулировать соответствующие отношения путем принятия любых нормативных правовых актов, предусмотренных российским законодательством.
Учитывая данное положение, а так же исходя из конституционных установлений и общих принципов земельного законодательства, следует дополнить:
пп. 9 п. 1 ст. 1 ЗК РФ словами «и законами субъектов Российской Федерации»;
п. 3 ст. 80 ЗК РФ словами «а так же законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации»;
ст. 82 ЗК РФ словами «и законами субъектов Российской Федерации».
7. В компетенцию субъекта РФ в регулировании земельных отношений могут входить как полномочия, так и правомочия. Различие между ними заключается в том, что реализация правомочия полностью зависит от воли управомоченного субъекта и не является его обязанностью. Реализация же полномочия не может зависеть исключительно от воли субъекта и одновременно является его обязанностью.
В целях реализации конституционной нормы, обеспечивающей единство экономического пространства на всей территории Российской Федерации, необходимо закрепить не правомочие субъекта РФ по определению минимального размера вновь предоставляемого земельного участка, а полномочие. В связи с этим п. 1 ст. 4 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» следует изложить в следующей редакции: «Минимальные размеры образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения устанавливаются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о землеустройстве».
8. В целях устранения законодательного пробела, дополнить ст. 49 ЗК РФ «Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд» пунктом 4., следующего содержания: «При вьпсупе земельного участка для муниципальных нужд у собственника, решение об изъятии принимается органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Порядок подготовки и принятия такого решения определяется законодательством субъекта Российской Федерации».
9. В целях уточнения компетенции субъекта РФ по регулированию земельных отношений предлагается:
- закрепить в Земельном кодексе РФ и ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» принцип, в соответствии с которым все земли сельскохозяйственного назначения, не находящиеся в частной или федеральной собственности, признаются находящимися в государственной собственности субъекта РФ;
- закрепить за субъектом РФ полномочия по осуществлению земельного контроля в целях выявления неиспользуемых земель, в этих целях п. 1 ст. 10 ЗК РФ после слов «находящихся в границах субъектов Российской Федерации», дополнить следующим положением: «осуществление земельного контроля за использованием и охраной земель сельскохозяйственного назначения»;
- предусмотреть отдельную статью в ФЗ «О землеустройстве», определяющую компетенцию субъекта Российской Федерации в отношениях, регулируемых данным законом.
- предусмотреть в качестве самостоятельного полномочия субъекта РФ установление максимального срока проведения процедуры предварительного согласования места размещения объекта строительства.
В работе так же содержаться и иные положения, выводы, рекомендации, направленные на решение поставленных задач.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая значимость настоящего исследования состоит в том, что полученные диссертантом выводы в части определения компетенции управляющего субъекта, ее признаков и составляющих элементов в соотношении с теоретическим обоснованием объема полномочий субъекта РФ в регулировании земельных отношений могут послужить концептуальной основой гармонизации федеративных отношений в сфере использования и охраны земель в Российской Федерации.
Практическая значимость работы заключается в возможности использования выводов диссертанта при совершенствовании федерального и регионального законодательства, а так же разрешении компетенционных споров.
Положения диссертационного исследования могут быть использованы при проведении учебных занятий по курсу «Земельное право» в юридических учебных заведениях, на юридических факультетах учреждений высшего профессионального образования.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования обсуждались на заседаниях кафедры гражданского и трудового права Самарской государственной экономической академии, кафедры земельного, сельскохозяйственно-кооперативного и трудового права Саратовской государственной академии права, являлись предметом выступлений автора на научных конференциях (в том числе всероссийских и международных), «круглых столах», посвященных обсуждению проблем земельного права и совершенствованию земельного законодательства, а так же использовались при проведении лекций и семинарских занятий со студентами Самарской государственной экономической академии.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя в общей сложности семь параграфов, заключения, списка используемых правовых актов и литературы.
Общие вопросы правового статуса субъекта РФ как участника земельных отношений
Статья 1 Конституции РФ провозглашает Россию федеративным государством, которое, согласно ст. 5, состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации.
Субъект РФ - особый участник публичных отношений, правовой статус которого в основном определяется конституционным правом. В современной юридической литературе развернута широкая дискуссия как вокруг самого принципа федерализма, так и вокруг понятия «субъект федерации» и определения его правового статуса. Этой проблеме посвятили свои работы такие ученые как В.Е. Чиркин , Б.Н. Топорнин2, В.Н. Лысенко3, И.А. Умнова4, А.Е Козлов5, А.Н. Лебедев6 и многие другие.
Наиболее жаркие дискуссии развернулись вокруг проблемы выявления юридической природы субъекта федерации. Прежде всего, научная мысль стремилась выработать общий подход по вопросу: субъект федерации является государством в составе федерации или он таковым не является? Повод для развития этой дискуссии дает текст самой Конституции. Хотя термин «государство» в российской Конституции употребляется не ко всем субъектам федерации, а только к республикам и в скобках (ч. 1 ст. 5), это вызывает не только теоретические споры, но и внутренние и международные коллизии1. Следует сказать, что мы поддерживаем точку зрения тех авторов, которые в своих исследованиях приходят к выводу, что субъекты федерации обладают только внешними признаками государства, но сами государствами не являются2. К внешним признакам государства относится территория, население, организация публичной власти, налоги; законодательство. Все эти признаки присущи субъекту РФ3. То, что отсутствует у субъекта федерации, это основной, сущностный признак государства - суверенитет4. Субъект федерации не обладает ни внешним, ни внутренним суверенитетом, в том числе его частью5. Вся полнота суверенитета полностью сосредоточена в рамках единого и неделимого государства, коим является Российская Федерация. Тлким образом, субъекты федерации не являются по своей сути государствами, а могут быть обозначены как «государственные образования» или «государствоподобные образования». Оба эти термина применяются в отечественной юридической литературе, и мы считаем возможным применять их в равной степени.
Не обладая суверенитетом, субъекты федерации обладают государственной властью. Это положение вытекает из содержания пунктов 2, 3 ст. 11 и п. 1 ст. 77 Конституции РФ. Однако государственная власть субъекта федерации не равноправна с государственной властью федерации, а носит от нее производный характер, следовательно, ограниченный. Такое понимание соотношения государственной власти внутри федерации позволяет избежать острых коллизий, неизбежных в случае признания равенства государственной власти субъектов федерации и Федерации в целом.
В то же время иерархическая структура государственной власти в федерации не лишает государственную власть ее субъекта определенной степени самостоятельности. Прежде всего, субъект федерации самостоятелен при решении вопросов, относящихся к его исключительной компетенции. В соответствии с Конституцией, при противоречии федерального закона и закона субъекта РФ в сфере исключительного ведения субъекта, действует не федеральный закон, а закон субъекта Российской Федерации (п. 6 ст. 76 Конституции РФ). Исключительная власть субъекта федерации действует на его территории, т.е. в пределах границ субъекта. Однако власть субъекта федерации не является верховной. Любой субъект федерации является только частью общей федеративной государственной системы, поэтому он должен быть подчинен общим связям, действовать в соответствии с ними. Вследствие этого только федеральная власть устанавливает основы единого общественного, государственного и правового порядка во всех субъектах федерации.
Субъект федерации - это политико-территориальное образование, признанное участником федеративных отношений, имеющее внешние признаки государства, но не обладающее суверенитетом1. Таким образом, основным признаком субъекта федерации является его участие в федеративных отношениях, т.е. отношениях особого рода, связанных с формированием общей государственной воли.
В отечественной теории права категория «статус субъекта права» обычно понимается как совокупность, система, комплекс основных прав и обязанностей, принадлежащих субъекту права, установленных нормами объективного права, независимо от участия субъекта в конкретных правоотношениях . Таким образом, в самом общем плане категория «статус субъекта права» обозначает правовое положение участника правоотношений по отношению к другим субъектам, с которыми он может вступать в правовое общение. Конституционно-правовой статус субъекта РФ имеет два источника: Конституцию РФ и Основной закон субъекта РФ (п. 1, 2 ст. 66 Конституции РФ). Конституция РФ в силу своего учредительного характера является основным источником, а конституция (устав) субъекта РФ - производным. Поэтому именно Конституция РФ устанавливает права и обязанности субъекта РФ, а затем он в своем высшем правовом акте воспроизводит конституционные нормы, дополняя, конкретизируя их непротиворечащими Конституции РФ положениями своего основного закона.
Земельные отношения как объект правового регулирования
Для того чтобы определить компетенцию субъекта РФ в земельных правоотношениях, прежде всего, необходимо очертить круг этих отношений.
Как и любые правоотношения, земельные правоотношения - это волевые общественные отношения, урегулированные нормами права1. Земельные правоотношения, соответственно, регулируются нормами земельного права. Исходя из общих положений теории права, земельные правоотношения составляют предмет земельного права2.
В отличие от традиционных отраслей, как считают некоторые исследователи, земельное право не обладает специфическим предметом и каким-либо самостоятельным методом правового регулирования . Земельное право является самостоятельной отраслью, т.к. концентрирует в себе нормы, регулирующие отношения по поводу особого объекта, каким является земля. В то же время, отношения по поводу земли настолько многоуровневые и многоаспектные, что будет даже затруднительно перечислить все отрасли права и законодательства, в которых земля является одним из объектов правового регулирования . Однако, исходя из того, что земельное право является самостоятельной отраслью российской правовой системы, необходимо четко определить те отношения, которые являются земельными, т.е. регулируются нормами земельного права и отграничить их от сходных отношений, т. е. отношений по поводу земли, но регулируемых другими отраслями права и законодательства.
При разрешении этой проблемы необходимо исходить из законодательного определения понятия земельных правоотношений. Земельный кодекс РФ в п. 1 ст. 3 определяет, что земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В этой норме нашло отражение и развитие базовое положение, закрепленное в ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, согласно которому земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Таким образом, в земельных правоотношениях земля выступает как природный ресурс, объект хозяйственной деятельности, каковая может осуществляться на основе и в рамках права на землю. В то же время земля является природным объектом, обладающим уникальными свойствами, частью окружающей природной среды и, соответственно, должна быть обеспечена ее правовая защита. В этой чрезвычайно емкой конституционной дефиниции так же находит свое отражение социальный аспект земельных правоотношений, так как, прежде всего, земля является основой жизни и деятельности народов, проживающих на данной территории. Важнейшим в определении земельных правоотношений является единство и неразрывность всех этих аспектов. Таким образом, в Земельном кодексе подчеркивается, что земельные правоотношения не дробятся на гражданские, административные, трудовые и иные правоотношения, а являются по своей природе хотя и сложными, но едиными и целостными и требуют единого комплексного подхода в их регулировании1.
Главнейшей характеристикой земли как объекта правового регулирования является ее значение как объекта природы, природного ресурса. Земля становится объектом земельных отношений не из—за того, что она - объект природы, составная часть окружающей среды, а вследствие использования ее людьми, присвоения продуктов и использования полезных свойств земли. При этом она всегда остается природным объектом. Даже застроенный земельный участок не перестает быть частью природы.
Понятия «природный объект» и «природный ресурс» не совпадают. Земля как природный объект может быть выведена из хозяйственного оборота, либо ее использование ограничено. Как природный ресурс земля используется в сельском и лесном хозяйстве, при этом необходимо учитывать ограниченность, неоднородность и невосполнимость земельных ресурсов. Указанные обстоятельства определяют экономическое, социальное и экологическое значение земельных отношений.
Земля как природный объект находится в тесной, неразрывной связи с другими природными объектами, по отношению к которым она является как бы центральным, природообразующим элементом. В природе нет ни одного элемента, не имеющего тесной связи с землей. Леса, наземные и подземные водные объекты, недра, животный мир, все это либо произрастает на земле, либо располагается на земле или под ее поверхностью. Поэтому неизбежна тесная связь земельного и иного природоресурсного законодательства. Однако общественные отношения возникают по поводу определенных природных объектов: земель, недр, вод, лесов, животного мира, атмосферы и т.д., поэтому круг общественных отношений по поводу каждого из них, в большей части не совпадает. В результате, специфическая связь земельного участка с иными объектами природы в юридическом смысле проявляется в установлении правового режима земель . Именно наличие на земельном участке водных объектов, лесов, уникальных природных комплексов, лечебных ресурсов определяет цели, обуславливающие виды использования земельного участка. Земля, безусловно, сохраняет свои специфические, уникальные свойства как самостоятельный природный объект, в то же время приобретает особенные свойства, ввиду наличия неразрывной связи с другими природными объектами.
Правовое содержание функций государственного регулирования земельных отношений
Для того чтобы определить компетенцию субъекта РФ в регулировании земельными отношениями, необходимо выяснить каково же содержание государственного регулирования, то есть каковы правомочия субъекта РФ по выполнению функций государственного регулирования земельными отношениями. Для этого первоначально необходимо определить направления деятельности субъекта федерации в заданной области, т.е. функции государственного регулирования земельными отношениями.
Так как субъект РФ осуществляет государственную власть, то его функции не могут выходить за рамки общего государственного регулирования, т.е. могут либо совпадать с ним, либо быть уже их. Основные направления деятельности государства нами уже выявлены в ходе исследования, это: законотворческая деятельность государства, государственное управление как подзаконная исполнительная деятельность, в том числе деятельность государства по управлению государственной собственностью. Законотворческая функция выражается в нормативном регулировании отношений по использованию и охране земель. Государственное управление выражается в подзаконной деятельности исполнительных органов государственной власти, которая достаточно обширна и многообразна. Из смысла ст. 10 ЗК РФ вытекает, что в состав полномочий субъекта РФ входят функции государственного управления, не относящиеся к полномочиям Российской Федерации. В связи с этим представляется необходимым выявить все функции государственного управления в области земельных отношений.
В юридической литературе советского периода к числу функций государственного управления в области землепользования относили: ведение государственного земельного кадастра; планирование использования земель; предоставление и изъятие земельных участков; землеустройство; контроль за использованием земель; организация мелиорации земель; организация рекультивации земель; разрешение земельных споров.
В современной земельно-правовой литературе вопрос о составе функций государственного управления с учетом динамики земельных отношений не подвергается серьезному теоретическому анализу. Совершенно верный подход к этому вопросу, на наш взгляд, демонстрирует И.А. Иконицкая. Она считает, что определение содержания государственного управления земельными ресурсами - перечень его функций - следует выводить, прежде всего, из самого понятия государственного управления земельным фондом, его целей и задач во избежание отождествления функций этого управления, т.е. конкретных направлений деятельности, с тем, на что именно направлено осуществление соответствующей управленческой деятельности2.
Отталкиваясь от понятия управления в сфере земельных отношений, мы должны определить те направления подзаконной исполнительной деятельности государственных органов, которые относятся к их компетенции в целях обеспечения рационального использования и охраны всех земель, независимо от того, в чьей собственности они находятся и на каких правах используются. При разрешении этого вопроса необходимо исходить из положений действующего законодательства, а так же опираться на теоретические исследования по данному вопросу.
Большинство современных авторов в состав функций управления земельными отношениями включают примерно одинаковый перечень направлений деятельности государства: ведение государственного земельного кадастра; территориальное планирование использования и охраны земель; предоставление и изъятие земель; землеустройство; мониторинг земель; государственный контроль за использованием и охраной земель1. Некоторые исследователи включают в функции государственного управления земельным фондом государственную регистрацию прав на землю, охрану земельных прав граждан и юридических лиц, а так же организацию платы за землю . Однако наш взгляд, осуществление этих функций государственного управления, невозможно отнести к земельным отношениям.
Государственная регистрация прав на землю является частным случаем государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним3. В этих отношениях земельный участок является объектом гражданских прав и проявляет себя исключительно в качестве недвижимого имущества, следовательно, это административные отношения, вытекающие из имущественных, а не из земельных.
Осуществление охраны земельных прав граждан и юридических лиц так же не имеет земельно-правовой специфики. Объектом этих отношений являются права граждан и юридических лиц, защита которых, независимо от того, что является объектом этих прав, осуществляется в РФ в судебном порядке. Анализ главы IX ЗК РФ показывает, что защита земельных прав так же осуществляется в судебном порядке. Таким образом, специфика защиты земельных прав проявляется только в особенностях применения материального права, но не имеет ни процессуальной, ни организационной специфики.
В соответствии со ст. 1 закона РФ «О плате за землю»4, формами платы за землю являются земельный налог, арендная плата и нормативная цена земли. Пункт 1 ст. 65 ЗК РФ определяет, что формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата. Налог на землю входит в общую систему налогов РФ, а закон «О плате за землю» является частью налогового законодательства. Таким образом, организацию платы за землю нельзя отнести к отношениям по использованию и охране земли. По своему характеру они являются налоговыми и финансовыми отношениями и, следовательно, организация платы за землю не входит в состав функций государственного управления земельными ресурсами.
Одной из задач земельной реформы являлась децентрализация государственного управления земельными отношениями. Она решается двумя способами: посредством разграничения полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, а так же через осуществление правомочий собственника в отношении земельного имущества субъектов РФ и муниципальных образований. В связи с этим на данном этапе реформы актуальной является задача разграничения государственной собственности на землю на собственность РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. Эта задача является временной и должна быть снята после завершения процесса разграничения государственной собственности, который начался с момента вступления в силу ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю», т. е. с 20 февраля 2002 г. Временность и локальность этой задачи позволяет нам не рассматривать разграничение государственной собственности на землю как одну из функций государственного управления земельными отношениями. В своем исследовании мы будем исходить из того, что по завершении процесса все земли обретут своего конкретного собственника. Система регулирования земельными отношениями должна быть разработана и отлажена исходя из этого.
Правотворческая компетенция субъекта РФ в регулировании земельных отношений
Весьма важным конституционно - правовым аспектом регулирования, влияющим на эффективность и стабильность федеративных отношений, является определение оптимального соотношения объема федерального и регионального законотворчества по предметам совместного ведения. Пока еще не выработаны какие-либо единые методологические подходы, и соответственно отсутствуют общие законодательные критерии пределов федерального и регионального регулирования по предметам совместного ведения.
Земля - сложнейший объект правового регулирования, сфокусировавший в себе целый комплекс различных, порой противоположных, публичных и частных интересов. Наиболее сложной задачей правового регулирования является определение пределов удовлетворения интересов конкретного лица. Критерием определения пределов, в которых может субъект правоотношений осуществлять свои интересы, служат интересы других лиц, в том числе общества и государства .
В ст. 9 Конституции РФ заложен принцип распределения приоритетов, где определено, что земля используется и охраняется в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данное конституционное положение можно толковать как принцип приоритета прав на землю местного населения перед правами иных лиц. Однако, анализ действующего законодательства свидетельствует о том, что конституционное положение не нашло своего достаточного развития.
Развитию земельного законодательства препятствуют, в первую очередь противоречия, заложенные в Конституции РФ, вызванные недостатками юридической техники. Конституция относит гражданское законодательство к исключительному ведению Российской Федерации (п. «о» ст. 71), а, как уже не раз отмечалось, земельное - к совместному ведению. Это противоречие породило оживленную дискуссию среди ученых. Главным предметом дискуссии было соотношение норм земельного и гражданского законодательства, и как следствие вопрос о том, могут ли субъекты РФ включать в законы, регулирующие земельные отношения, нормы, которые по своему характеру являются гражданско-правовыми2.
Разрешение теоретического спора имело большое практическое значение. Так, например, прокурор Самарской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Самарской области «О земле» от 16.07.1998г., как не подлежащих регулированию законами субъекта РФ, поскольку оборот земли регулируется нормами гражданского законодательства, которое отнесено к ведению РФ. Решением Самарского областного суда от 14.05.2001г. заявление прокурора было удовлетворено. Однако, Верховный суд, рассмотревший данное дело по кассационной жалобе губернатора Самарской области, решение Самарского областного суда отменил, а дело возвратил на новое рассмотрение в суд первой инстанции на том основании, что ни одна норма Конституции не имеет приоритета перед другими ее нормами.
В то же время, само земельное законодательство косвенно регулирует эти отношения. Так положения ст. 9 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», определяют, что до введения в действие федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения такой оборот осуществляется в субъектах Федерации, в которых были приняты соответствующие законы, на основании этих законов. И хотя с принятием ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», действие этой нормы прекращено, но ее анализ может привести к определенным выводам. Прежде всего, это положение основано на праве опережающего правотворчества субъектов РФ по вопросам совместного ведения, которое в момент принятия закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ» было закреплено в п. 2 ст. 12 Федерального закона «О принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», который в настоящее время утратил силу. Сейчас это право зафиксировано в п. 2 ст. 3 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В соответствии с этой нормой, субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.
Таким образом, законодатель признает, что вопросы оборота земель сельскохозяйственного назначения находятся в совместном ведении, а значит, эти отношения квалифицируются как земельные, а не гражданские. Применяя аналогию закона, из этого можно сделать вывод, что субъекты РФ могут принимать и иные нормы, касающиеся оборота земли, но если они не вступают в противоречие с гражданским законодательством, тем более что ЗК РФ и другие земельные законы в основном не регулируют вопросы оборота земель1. В то же время, п. 3 ст. 3 ЗК РФ содержит отсылочную норму, определяющую, что имущественные отношения по владению, пользованию, распоряжению земельными участками, а так же по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным и иным специальным законодательством. Казалось бы, это вносит ясность: если в земельном законодательстве нет норм, регулирующих соответствующие отношения, то необходимо обратиться к гражданскому законодательству, т.е. к федеральным законам, т.к. оно находится в сфере исключительного ведения РФ, тем более что в ЗК РФ провозглашен принцип разграничения норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель. Однако в гражданском законодательстве этот вопрос решается не столь однозначно. Действие гражданского законодательства ограничивается нормой п. 3 ст. 129 ГК РФ, в которой содержится обратная отсылка: «Земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах». Более того, в ст. 13 ФЗ «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации» закреплено: «Нормы части второй Кодекса в части, касающейся сделок с земельными участками, применяются в той мере, в какой их оборот допускается земельным законодательством».
