Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Общая характеристика правового регулирования экологических отношений в субъектах РФ 15
1. Понятие экологических отношений в субъектах РФ и их классификация 15
2. Понятие и принципы правового регулирования экологических отношений в субъектах РФ 34
3. Механизм правового регулирования экологических отношений и его содержание 48
ГЛАВА 2. Общая характеристика экологического законодательства субъектов российской федерации 56
1. Понятие и система экологического законодательства субъектов РФ 56
2. Соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов РФ в регулировании экологических отношений 70
3. Проблемы совершенствования экологического законодательства субъектов РФ 94
ГЛАВА 3 Правовые основы экологического управления в субъектах российской федерации 110
1. Понятие, виды и особенности управления природопользованием и охраной окружающей среды в субъектах РФ 110
2. Система органов экологического управления в субъектах РФ 122
3. Деятельность органов местного самоуправления в области рационального природопользования и охраны окружающей природной среды 133
Список используемой литературы 144
- Понятие экологических отношений в субъектах РФ и их классификация
- Понятие и система экологического законодательства субъектов РФ
- Проблемы совершенствования экологического законодательства субъектов РФ
- Понятие, виды и особенности управления природопользованием и охраной окружающей среды в субъектах РФ
Введение к работе
АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ обусловлена происходящими изменениями политического, экологического, правового и другого характера, которые связаны с экологическими проблемами и развитием законодательства, регулирующего их.
Загрязнение окружающей среды, истощение природных ресурсов и нарушение экологических связей в экосистемах стали глобальными проблемами. И если человечество будет продолжать идти по нынешнему пути развития, то его гибель, как считают ведущие экологи мира, через два - три поколения неизбежна.
Несмотря на принимаемые Российским государством меры по оздоровлению окружающей среды, экологические отношения по-прежнему продолжают развиваться в неблагоприятном для природы и общества направлении:
а) все так же преобладает ведомственный подход, в результате чего каждый экологопользователь эксплуатирует природные богатства, исходя из своих ведомственных интересов;
б) применяется так называемый ресурсовый подход к экологопользованию, вследствие чего вне правовой защиты остаются многие экологические связи и природные объекты, не имеющие ресурсовой ценности.
Взаимодействие общества и природы перешагнуло грань равновесия еще в прошлом веке, а в настоящий момент уже невозможно обойтись без надлежащего правового вмешательства в данную сферу.
Изменения, которые произошли в политической и общественной системах России, привели к изменениям, связанным со становлением российского федерализма. Впервые РФ становится федеральным государством с республиканской формой правления.
Являясь федеративным государством, РФ получила возможность разграничить полномочия и пределы ведения между федерацией и ее субъектами. Согласно ст. 76 Конституции РФ субъекты Федерации получили право на собственное правовое регулирование вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ.
Собственное правовое регулирование, по большому счету, - это не только чисто правовая проблема. К этому понятию можно и нужно подходить диалектически. Если право в условиях формирования правового государства становится важнейшим инструментом управления общественными процессами, то собственное правовое регулирование означает собственное усилие, собственную инициативу в разрешении многочисленных проблем, возникающих в процессе организации общественной жизни. Это означает, что разрешение жизненных проблем огромной России организуется не только и не столько Центром, а в большей степени самостоятельно - в субъектах Федерации1.
Оренбургская область является крупным промышленным центром, включающим в себя топливно-энергетический, металлургический, химический, машиностроительный, строительный и агропромышленный комплексы, которые оказывают значительное влияние на окружающую природную среду. Отсюда вытекает необходимость в собственном правовом регулировании не только в области охраны природы, но и в природопользовании.
1 Шаретдинов Э.Ф. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Концепция развития природоохранительного законодательства Республики Башкортостан. Уфа. 1995. С. 1.
В настоящее время появилась возможность выработать научную концепцию развития экологического законодательства не только в Оренбургской области, но и в других субъектах Федерации.
В связи с вышеназванными положениями вытекают многообразные проблемы: приведение экологического законодательства субъектов Федерации в соответствие с федеральным, устранение пробелов в правовом регулировании экологических отношений в субъектах РФ, гарантированность в осуществлении экологических прав граждан и другие.
Названные проблемы существуют объективно. Их нужно учитывать как при применении действующего, так и разработке нового экологического законодательства субъектов РФ.
РАЗРАБОТАННОСТЬ ТЕМЫ. Проблема правового регулирования экологических отношений собственным законодательством субъектов РФ остается мало исследованной. До настоящего времени республики, края, области и другие субъекты РФ, практически, не имели собственной законодательной базы. Регулирование осуществлялось союзным законодательством. Только с принятием Конституции РФ 1993 года было юридически закреплено право субъектов Федерации при правовом регулировании экологических отношений опираться не только на федеральное законодательство, но и иметь собственное. Данное положение относится и к Оренбургской области, которая осуществляет правовое регулирование на основе Конституции, Устава Оренбургской области и Договора о разграничении полномочий и предметов ведения. Исследовав имеющийся материал, можно констатировать, что только в последние годы (1995 -1998 гг.) на уровне субъектов Федерации стала рассматриваться тема правового обеспечения экологических отношений в субъ ектах РФ, в частности, в Республике Башкортостан, Свердловской и Воронежской областях.
Необходимо помнить, что правовое регулирование экологических отношений в субъектах РФ не может осуществляться без единого целостного федерального экологического законодательства. Чтобы разработать научную концепцию, принимать государственными органами субъектов РФ наиболее эффективное, действующее законодательство, необходимо знать и изучать законодательство стран СНГ и дальнего зарубежья.
Вопросы развития экологического законодательства исследовались в научных статьях последнего времени (С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, А.И. Бобылев, Р.Х. Габитов, А.К. Голи-ченков, О.Л. Дубовик, Ф.М. Раянов и др.), излагались в докладах и выступлениях на научно-практических конференциях "Правовое обеспечение охраны окружающей среды в условиях рыночной экономики (1993), "Проблемы земельного, экологического права и законодательства в современных условиях" (1995), "Система законодательства Республики Башкортостан: становление и дальнейшее развитие" (1996), "Формирование и развитие экологического, аграрного, земельного, предпринимательского законодательства в субъектах РФ" (1997).
Специальные проблемы, связанные с содержательной стороной исследуемых явлений рассматривались в диссертационных работах: С.А. Боголюбова (1990), М.М. Бринчука (1991), А.И. Казанника (1991), О.Л. Дубовик (1993), С.Н. Кравченко (1991), Э.Ф. Шаретдинова (1995), Э.М. Маликовой (1996), И.А. Игнатьевой (1997) и некоторых других. В данных работах имеется рациональное зерно относительно правового обеспечения экологических отношений и экологических прав граждан, но только некоторые из них основаны на законодательстве субъектов Российской Федерации.
Сегодня проблему правового регулирования экологических отношений в Российской Федерации невозможно разрешить без учета законодательства субъектов Федерации. В субъектах РФ приняты и принимаются законодательные акты, направленные на обеспечение охраны окружающей природной среды и рациональное природопользование. Значение такого законодательства в системе экологического законодательства России все больше возрастает. Но вопросы, каким должно быть законодательство субъектов Федерации, какое место оно занимает в общероссийском законодательстве, остаются, практически, не исследованными. И ответы на данные вопросы имеют важное значение не только в правотворческой, но и правоприменительной деятельности.
ПРЕДМЕТ, ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ диссертационного исследования обусловлены и предопределены актуальностью избранной тематики, ее новизной и практической значимостью. При подготовке данной работы автор исходил из того, что правовое регулирование экологических отношений в субъектах РФ является одним из наиболее важных моментов правовой действительности, так как экологическое законодательство субъектов Федерации это одна из составляющих единой системы Российского законодательства.
Автор отмечает, что внимание должно быть уделено развитию не только природоохранительного законодательства субъектов Федерации, но и законодательству по рациональному природопользованию. Необходимо выявить соотношение федерального экологического законодательства и законодательства субъектов РФ; основные пути его развития и совершенствова ния. Важно также определить основные пути реализации экологического законодательства субъектов Федерации. Подготовка работы строилась на изучении экологического законодательства Оренбургской области. Также автор исходит из того, что необходимо создать юридические гарантии для обеспечения экологической безопасности граждан, проживающих на территории субъектов РФ, гарантии реализации экологических прав граждан, закрепленных в Конституции РФ, в федеральном экологическом законодательстве, законодательстве субъектов Федерации.
Таким образом, предметом исследования является комплекс нормативных правовых актов по охране окружающей природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности, а также регулируемый ими круг общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы в субъектах РФ.
Цель диссертационного исследования состоит в выявлении уровня правового регулирования экологических отношений в субъектах РФ; в выяснении роли, места и характера экологического законодательства субъектов РФ в системе правового регулирования экологических отношений, роли и места экологических прав граждан в общей системе прав и свобод человека и гражданина.
Исходя из поставленных целей, автор ставит перед собой следующие задачи:
- выявить уровень правового регулирования экологических отношений в субъектах РФ;
провести анализ экологического законодательства в субъектах РФ (на примере Оренбургской области) и в определенной мере Российской Федерации; обобщить научные и прак тические материалы, которые относятся к теме исследования, а также определить степень и уровень разработанности темы;
- определить оптимальное соотношение двух уровней единого экологического законодательства - федерального и субъектов Федерации;
- изучить сущность и содержание правового регулирования экологических отношений Оренбургской области как субъекта РФ;
- показать роль, значение и пути совершенствования экологического законодательства в субъектах РФ;
- защита жизни и здоровья человека от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды в субъектах РФ должна быть реально гарантирована.
МЕТОДОЛОГИЧЕСКОЙ основой диссертационного исследования являются естественнонаучные взгляды в сфере взаимодействия общества и природы; международные принципы охраны окружающей среды; конституционные основы экологического законодательства.
В работе над диссертацией были использованы следующие общенаучные методы: исторический, логический, сравнительно-правовой. Опираясь на приемы формальной логики, анализируются тексты правовых норм, сопоставляются друг с другом, отыскиваются связи между частным и общим.
Наряду с общенаучными использованы и частнонаучные методы, такие как системный анализ, социологических исследований, статистический.
Нормативно-правовую основу диссертации составили конституционное и текущее законодательство РФ и ее субъектов (Оренбургская область, Республика Башкортостан, Сверд ловская область) в области регулирования экологических отношений.
НАУЧНАЯ НОВИЗНА ДИССЕРТАЦИИ заключается в том, что она является первой работой, которая затронула вопросы правового регулирования охраны окружающей природной среды и рационального природопользования в таком субъекте РФ как область. Ранее данной теме были посвящены исследования в Республике Башкортостан. Проблема регулирования экологических отношений в субъектах РФ является частью общероссийской и мировой проблемы. В условиях становления федеративного российского законодательства данное исследование позволило показать соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов РФ; выявить действительную потребность в собственном экологическом законодательстве субъектов Федерации; определить факторы, которые обусловливают формирование собственного законодательства субъектов РФ.
НА ЗАЩИТУ ВЫНОСЯТСЯ следующие основные положения и рекомендации.
1. Положение о том, что с признанием России федеративным государством каждый субъект Федерации приобрел возможность собственного правового регулирования, в том числе и в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования. Поэтому законодательство субъектов РФ следует признать одной из юридических форм совершенствования правового регулирования экологических отношений.
2. Вывод о том, что требуется более четкое определение сферы собственного правового регулирования субъекта РФ в области охраны окружающей природной среды и рационального природопользования; провести подлинное разграничение предметов ведения и полномочии органов законодательной власти РФ и субъектов РФ. При этом основой для развития экологического законодательства в субъектах РФ должны быть федеральное экологическое законодательство. Поддерживается предложение о принятии федерального закона "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ".
3. Теоретическое положение о разграничении понятий "экологического региона" и "субъекта Федерации". "Субъект Федерации" - это прежде всего элемент государства, система государственных связей между государством в целом и этой территориальной единицей. А "экологический регион" - это часть территории страны любой конфигурации и протяжённости, либо часть граничащих территорий нескольких субъектов РФ, с присущими ей специфическими условиями, вызванными негативным воздействием на окружающую среду в результате чрезвычайных ситуации, экологических бедствий, а также уникальных природных территорий, требующих установления особого природоохранного режима.
Предположение о том, что правовое регулирование в области взаимодействия общества и природы в "экологических регионах" должно осуществляться федеральным законодательством, законодательством субъектов Федерации, и совместным законодательством нескольких субъектов Федерации. Если "экологический регион" расположен на территории двух или более субъектов Федерации, то приоритет в его правовом регулировании будет принадлежать именно совместному законодательству субъектов РФ. Необходимо принять совместный закон республики Башкортостан и Оренбургской области, направлен ный на охрану и рациональное использование вод реки Сакма-ра, которая протекает по территориям данных субъектов РФ.
5. Вывод о том, что при разработке экологического законодательства субъектов РФ, в процессе управления природопользованием и охраной окружающей среды должны быть обеспечены такие права граждан как право на благоприятную окружающую среду; на получение достоверной информации о её состоянии; право обращаться в суд с исковыми заявлениями о возмещении вреда, причинённого экологическим правонарушением их здоровью и имуществу, об отмене незаконных нормативных правовых актов органов управления и другие. Забота о людях должна занимать центральное место в выработке экологической политики, как государства, так и его субъектов.
6. Предложение о совершенствовании экологического законодательства субъектов РФ, которое должно осуществляться на основе единой Концепции развития экологического законодательства РФ. Необходимо, чтобы Концепция включала в себя долговременную программу подготовки экологического законодательства, направления его дальнейшего совершенствования, пути разрешения проблем реализации требований правовых норм в области природопользования и охраны окружающей среды.
7. Рекомендации о принятии Закона Оренбургской области, направленного на преодоление последствий Тоцкого войскового учения. В законе необходимо предусмотреть закрепление правового статуса территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению и правовое положение граждан, проживающих на данной территории, а также реализацию конституционного права граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды.
8. Предложение о разработке и принятии нормативных правовых актов в Оренбургской области, которые должны составить основу экологического законодательства области. В частности, автор предлагает разработать и принять закон "Об охране окружающей природной среды в Оренбургской области"; закон "Об охране атмосферного воздуха"; закон "Об экологической экспертизе в Оренбургской области"; "О радиационной безопасности в Оренбургской области"; "О порядке информирования населения Оренбургской области о состоянии окружающей природной среды" и др.
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ ДИССЕРТАЦИИ. Содержащиеся в исследовании теоретические положения и рекомендации рассчитаны на конкретную возможность исследовать их в правотворческом процессе органами законодательной власти субъектов РФ по созданию новых нормативных правовых актов, а также совершенствования ранее принятых. Также некоторые положения могут быть использованы при научной разработке проблем правовой охраны природы в рамках субъектов РФ и непосредственно Оренбургской области.
Некоторые аспекты диссертации могут быть учтены при составлении учебной программы по экологическому праву на юридическом факультете Оренбургского государственного университета.
АПРОБАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ РАБОТЫ. Основные выводы и положения, сформулированные в диссертационном исследовании, отражены в опубликованных работах, изложены в докладе на научно-практической конференции, использовались в лекциях по спецкурсу "Государственно-правовая охрана окружающей природной среды", прочитанных автором на 2-ом курсе юридического факультета ОГУ в 1997 - 1998 учебном го ДУ
Понятие экологических отношений в субъектах РФ и их классификация
В настоящее время человечество столкнулось с серьезными экологическими проблемами, стало свидетелем массового уничтожения лесов, исчезновения животных, отравления рек и морей, расширения зоны пустынь. Положение, сложившееся в системе человек - природа, во многих случаях стало критическим. Неадекватность принципов и методов вмешательства в природу с особой силой стала проявляться в последние годы. Сегодня практически все экосистемы планеты затронуты жизнедеятельностью человека, во многих районах Земли преодолен порог самозащиты природы. Вполне естественно, что подобное экологическое положение неизбежно ведет к ухудшению здоровья человека .
В связи с возрастающим влиянием на состояние окружающей природной среды достижений современной научно-технической революции возникает проблема такого развития отношений природы и общества, при котором их диалектическая взаимосвязь не нарушалась бы, а возникающие противоречия не имели бы антагонического характера.
Овладение процессами технического развития требует существенного повышения роли права в управлении общественными процессами, в том числе усиление его роли в регулировании отношений, складывающихся в процессе взаимодействия природы и общества.
Влияние права на взаимодействие природы и общества осуществляется, конечно, опосредованно, путем воздействия на развитие социальных отношений. Данное направление складывается на стыке философии как науки о наиболее общих законах движения материи, естествознания как системы наук о наиболее общих законах физических, химических, биологических форм движения материи и права как науки о законах одной из социальных форм движения материи1.
В процессе общения, вступая в общественные отношения, человек познает самого себя и окружающий мир. Лишь некоторая часть этих отношений и деятельности человека в их рамках подвержена регуляции нормами права. Однако можно сказать, что согласно субъективным представлениям его участников, это наиболее значимая часть, поскольку правовой регламентации подвержены те отношения, существование которых предпочтительнее в данных исторических условиях. Как субъекты деятельности люди вступают, например, в объективно обусловленные производственные отношения, в числе которых и отношения природопользования, потребления природы - помимо своей воли, но как участники этих отношений выступают в качестве субъектов, наделенных сознанием. Поэтому возможно воздействие правовой нормы на участников общественного отношения, правовое регулирование их поведения и регулирование самого общественного отношения. В противоположность производственным отношениям людей, устанавливающимся и существующим независимо от человека, формы отражения этих отношений связаны с волей и сознательной деятельностью человека1.
Экологическая ситуация в мире изменилась, что потребовало от общества качественно нового экологического мышления, которое, разумеется, невозможно выработать с позиции старых или упрощенных понятий и представлений. Исходя из этого, преодоление новейших экологических противоречий предполагает не только переход на новую ступень в общественном производстве, но и переход к новой терминологии адекватно отражающей эти изменения. Все это относится и к исследуемой проблеме.
В мире для обозначения подобной деятельности государства все чаще и чаще используется понятие "экология". Слово "экология" - наука о доме - впервые прозвучало в 1866 году в книге выдающегося немецкого биолога-эволюциониста Эрнеста Геккеля "Всеобщая морфология". Более 100 лет это понятие оставалось в рамках только биологической науки. Между тем, стало очевидным то обстоятельство, что обнаруженные в биологии закономерности носят универсальный характер, всеобщий. Все в мире находится в диалектической взаимосвязи между собой, в этом и заключен современный смысл слова "экология". Поэтому в начале 70-х годов это слово приобретает более широкий смысл. И в настоящее время мы говорим об экологизации науки, политики, экономики, культуры, воспитания - всех сфер и областей деятельности человека. Все это привело к тому, что сегодня четко прослеживается движение к становлению и концептуальному оформлению новой интегрированной междисциплинарной науки - социальной экологии1.
Таким образом, процесс выработки основ нового содержания понятия "экология" проходил в обстановке весьма оживленной теоретической дискуссии в философии, социологии, биологии, которая, впрочем, продолжается и сегодня. Она сосредоточена на выяснении довольно широкого круга научно-методических проблем - от причин возникновения до различных путей ее решения.
Понятие и система экологического законодательства субъектов РФ
Процесс воздействия права на поведение людей и экологические отношения начинается с момента осознания необходимости и возможности регламентации с помощью права таких жизненных ситуаций, которые связаны с охраной окружающей природной среды и природопользованием.
Как и любая отрасль права, входящая в систему Российского права, экологическое право обладает своим законодательством, которое состоит из определенных нормативных правовых актов. Система экологического законодательства представляет собой совокупность нормативных правовых актов, направленных на регулирование вопросов природопользования и охраны окружающей природной среды.
Проблема системы законодательства субъектов РФ сегодня является довольно сложной и наиболее актуальной. Ст. 5 Конституции РФ закрепляет положение, что каждый субъект Федерации, будь то республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свое законодательство. Из содержания данной статьи вытекает, что субъект Федерации имеет и собственное экологическое законодательство.
Система законодательства вообще - это внешние формы выражения правотворческой деятельности государства, посредством которых оно осуществляет правовое регулирование общественных отношений, вносит тем самым в них организованность и упорядоченность. Профессор Л.И. Бобылев под формой выражения признает источники права и дает следующее определение системы законодательства, которое на наш взгляд является более содержательным. Система законодательства - это совокупность источников права, которые представляют собой форму выражения правовых норм .
Под системой экологического законодательства субъектов РФ понимается совокупность различных законов, других форм нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в области охраны окружающей среды и природопользования, принятых народом или уполномоченными на то (компетентными) органами государственной власти, либо местным самоуправлением, в соответствии с законодательно установленными требованиями и, прежде всего, порядками и процедурами подготовки, издания и официального опубликования.
В последнее время в научный обиход были введены такие термины как "экологическое законодательство", "экологическое право", "экологическое правоотношение", "экологическое правонарушение" и другие, которые внесли ряд определенных затруднений, как понятийный аппарат, для значительного большинства населения в области окружающей природной среды, а также обусловили появление дополнительных вопросов в научном мире.
Во-первых, если под экологией во всем мире понимается наука, изучающая строение, функционирование и развитие на-дорганизменных бионосных систем - экосистем (биогеоценозов) и составляющих их компонентов , то почему же данная наука вызывает к жизни соответствующую ей отрасль законодательства и права? Философия, социология, педагогика не вызывают, в свою очередь, появление философского либо социологического и т.д. законодательства. Поэтому, мы считаем, что прежде всего, необходимо повсеместно объяснять, что экологическое законодательство напрямую не отражает экологию как отрасль науки. Но данное объяснение также не является убедительным, так как за рубежом, например, не говорят об экологическом праве. Мы помним, что слово "экология" имеет греческое происхождение, но даже в самой Греции не говорят об экологическом праве, а применительно к правовой сфере говорят и пишут о правовой охране природы. Именно о правовой охране природы говорят и пишут в Болгарии, Польше и других странах2. Изучение конституций западных стран также показывает, что в законодательстве больше принято употреблять термин "охрана природы" или "охрана окружающей среды", а не "охрана экологии". Соответственно этому в этих государствах формируются государственные структуры с названиями: Министерство охраны окружающей природной среды; Комитет по охране окружающей среды; Агентство по охране окружающей среды и т.д. Да и в учебных заведениях изучается дисциплина с названием "Охрана природы". Экология всегда была и остается объектом специальных интересов биологов. Профессор М.М. Бринчук считает, что в качестве правового регулирования рассматриваемой отрасли выступает не система знаний о взаимодействии общества и природы, изучаемых социальной экологией, а природа или окружающая среда. И поэтому отрасль права олжна называться право окружающей среды . Такое решение вопроса соответствовало бы отечественным традициям: основой названия служит объект правового регулирования. Россия является членом ООН, а также Европейского Совета, в рамках которого официально действует право окружающей среды, а не экологическое право. И когда в Российской Федерации готовятся материалы по вопросам экологического права, предназначенные для представления или использования за границей, то, как правило, в переводе говорится о праве окружающей среды1. Во-вторых, введение понятия "экологическое законодательство" в значительной мере способствовало утверждению о наличии двух подсистем в рамках единой системы экологического законодательства: законодательство о рациональном использовании природных ресурсов (природоресурсовое законодательство) и соответственно законодательство об охране природы (природоохранительное законодательство).
Проблемы совершенствования экологического законодательства субъектов РФ
Принцип устойчивого развития приобретает все большее значение. Указом Президента РФ "О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию"1 утверждена представленная Правительством РФ Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Переход к устойчивому развитию РФ в целом возможен только в том случае, если будет обеспечено устойчивое развитие всех его регионов. Это предполагает формирование эффективной пространственной структуры экономики страны при соблюдении баланса интересов всех субъектов РФ, что предопределяет необходимость разработки и реализации программ перехода к устойчивому развитию для каждого региона, а также дальнейшей интеграции этих программ при разработке государственной политики в области устойчивого развития.
Проблемы, решаемые в каждом регионе, в значительной степени должны соответствовать федеральным задачам, но при этом необходим учет местных особенностей.
Развивая собственную экологическую правовую базу, субъекты Федерации сталкиваются с различного рода проблемами. Основная из них сводится к тому, что на уровне субъектов необходимо иметь такое законодательство, которое, прежде всего, было бы направлено на обеспечение благоприятной окружающей среды, в которой мы проживаем. Поэтому, как развиваться экологическому законодательству субъектов Федерации - задача не только правотворческих органов самих субъектов, но и всего государства в целом.
В экологической ситуации, имеющей место в Российской Федерации в целом и в отдельных ее регионах в частности, наиболее острой и актуальной является задача повышения эффективности экологического законодательства и правореализаци-онной деятельности, где в настоящее время сложилось парадоксальное положение. С одной стороны, состояние экологического законодательства на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации улучшается: ликвидированы многие пробелы, принят ряд крупных законодательных и нормативно-правовых актов (Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. "Об экологической экспертизе", Федеральный закон от 9 января 1996 г. "О радиационной безопасности населения", Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г., Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г. и другие). С другой стороны, говорить о целенаправленной и системной законотворческой политике в области охраны окружающей среды в настоящее время вряд ли можно. Ученые считают1, что ни общество, ни законодатель, ни корпорация юристов пока не осознали и не сформулировали принципы, основные направления и просчитываемые результаты законодательной экологической политики.
Проблема формирования экологического законодательства в субъектах Федерации в настоящее время приобретает все более актуальное значение. Развитие экологического законодательства субъектов Федерации, по мнению ученых2, во много зависит от того, какие вопросы относятся к собственному правовому регулированию. Профессор Бринчук М.М. отмечает, что основные закономерности развития регионального законодательства определены в федеральном законодательстве: прежде всего в Конституции РФ, которая достаточно конкретно определяет сферу исключительного ведения Российской Федерации. Одновременно она закрепляет, что природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, а также земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды отнесены к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Названный перечень отраслей законодательства не включает еще три отрасли природоресурсного законодательства - об охране атмосферного воздуха, о животном мире и о растительном мире вне лесов. Но Конституция также закрепляет положение о собственном правовом регулировании тех отношений, которые находятся вне предметов исключительного ведения России и совместного ведения. Какие же отношения из трех, не включенных в предмет совместного ведения образую предмет собственного регулирования субъектов? На этот вопрос ответить не просто, так как законодательство об охране окружающей природной среды включает нормативные правовые акты об охране всех природных ресурсов. Выходит, что для собственного правового регулирования субъектов РФ остается правовое регулирование использования животного мира, растительного мира вне лесов и атмосферного воздуха1.
Профессор Раянов Ф.М. отмечает, что, прежде всего, сфера собственного правового регулирования субъектов Федерации в соответствии с действующей Конституцией будет формироваться в зависимости от того, что сочтут нужным отнести к этой сфере федеральные органы законодательной власти. Это связано с тем, что в едином федеративном государстве не должно быть двух самостоятельных систем законодательства, которые не связаны между собой, так как система законодательства складывается как бы сверху вниз, а не наоборот. Законодательные органы Российской Федерации состоят из представителей всех субъектов Федерации, которые защищают интересы не только всей Федерации, но и каждого субъекта.
Понятие, виды и особенности управления природопользованием и охраной окружающей среды в субъектах РФ
Содержание управления в сфере окружающей среды и природных ресурсов за последние годы значительно расширилось и стало не только частью хозяйственной сферы, но и социально-культурной и административно-политической. Эта область управления превратилась в межотраслевую.
Состояние окружающей среды стало одной из наиболее важных социально-экономических проблем, прямо или косвенно затрагивающих каждого человека. Во всех развитых странах мира экологическая информация - предмет особого внимания официальных властей всех уровней, политических партий и общественных движений, средств массовой информации. И это вполне понятно, так как защита окружающей среды, по утверждению экологов, уже в ближайшее десятилетие станет одной из главных проблем для всего человечества.
Управление в области природопользования и охраны окружающей среды направлено на то, чтобы привести всю деятельность участников правовых отношений в соответствие с требованиями законодательства, прогрессивных тенденций и перспектив развития рационального природопользования. Кардинальное изменение общественных отношений в сфере охраны и использования окружающей природной среды в условиях рынка и коммерциализации постоянно требует совершенствования управления ею на научной основе при строжайшем соблюдении законности и правопорядка, неотвратимости материальной и административной ответственности. Речь идет не просто о совершенствовании той или иной стороны, элемента, а об улучшении всей системы управления охраной и использованием окружающей природной среды, широком использовании экономических и административных рычагов.
Система, структура, функции, права и обязанности, юридическая ответственность субъектов хозяйствования, органов управления охраной окружающей природной среды закреплены в нормативно-правовых актах, определяющих состояние и тенденции охраны природной среды, значение которых вытекает из необходимости решения экономических, экологических проблем как в общегосударственном масштабе, так и на уровне субъектов Федерации. Управление природопользованием и охраной окружающей природной среды выступает как комплексное явление, претерпевающее все крупные организационные, технологические и правовые изменения, происходящие в субъектах Федерации и в государстве в целом. Широкий диапазон управленческой деятельности по охране и использованию окружающей природной среды вытекает из многообразия правомочий: по устранению и предотвращению загрязнений, повреждения, истощения, разрушения территорий, экологических систем (Минусинская впадина), озонового слоя атмосферы, земли, ее недр, поверхностных и подземных вод (захоронение радиоактивных отходов), атмосферного воздуха, лесов и иной растительности, животного мира, микроорганизмов, генетического фонда, природных ландшафтов1. Управление образует особую специфическую область человеческой деятельности, оно не существует само по себе, а всегда включено в более широкую систему, которая определяет управление2. В соответствии с действующей Конституцией РФ ст.72, к совместному ведению федерации и ее субъектов отнесены вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Вне этого субъекты обладают всей полнотой государственной власти по вопросам обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды . В экологическом законодательстве управление природопользованием и охраной окружающей природной среды обозначается как государственное управление. Государственное управление в сфере экологии - это организующая деятельность компетентных государственных органов по практическому осуществлению целей и задач, связанных с охраной окружающей среды4. Но данное определение не отражает вопросы управления в области использования природных ресурсов. Поэтому оно не может считаться совершенным. Между тем из анализа статей конкретных нормативных правовых актов, регулирующих управление в данной сфере, видно, что эта деятельность имеет не только государственный характер и осуществляется органами исполнительной власти, но и реализуется органами местного самоуправления, предусмотрено также участие граждан и юридических лиц, общественных объединений в управлении природопользованием и охраной окружающей среды1.
Профессор Бобылев А.И. и Балашенко С.А. считают, что управление природопользованием и охраной окружающей природной среды - это деятельность государства по организации рационального использования, воспроизводства природных ресурсов, охраны и защиты окружающей среды, а также по обеспечению режима законности в экологических отношениях. Своеобразно определяет управление профессор Бринчук М.М." . Управление в сфере взаимодействия общества и природы представляет собой совокупность предпринимаемых соответствующими субъектами действий, направленных на обеспечение исполнения требований законодательства об окружающей среде. При этом автор подчеркивает, что в данном определении речь идет о распоряжении природными ресурсами, об обеспечении рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, сохранения или восстановления благоприятного состояния окружающей среды, а также о защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц. Проанализировав данные определения, можно дать определение управления охраной окружающей природной среды и природопользования в субъектах Федерации. Управление в сфере экологии - это деятельность государственных органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления, граждан и общественных объединений, направленная на рациональное использование и охрану окружающей среды, а также на реализацию конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду. Мы считаем, что в рамках управления достигаются цели и задачи по реализации экологического законодательства.
Субъектом управления является орган, учреждение либо организация, выполняющие государственные задания в области экологии и наделенные соответствующими функциями. Ими могут быть министерства, управления, департаменты, органы прокурорского надзора, суды, арбитражные суды, органы внутренних дел. Государственно-властными полномочиями в области охраны окружающей природной среды и рационального природопользования наделяются также органы местного самоуправления. Экологическое законодательство в качестве субъекта управления называет и граждан.
