Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика аквакультуры как объекта правового регулирования .13
1. Правовое понятие аквакультуры и его определение...13
2. Исторические аспекты государственно-правового регулирования рыбоводства в России 20
Глава 2. Проблемы правового регулирования авакультуры в россии и пути их решения 26
1. Взаимосвязь и коллизии различных отраслей права при регламентации аквакультуры .26
2. Комплементарность федерального и регионального природоресурсного законодательства в части рыбоводства 47
3. Судебная практика рассмотрения споров, касающихся рыбоводной деятельности 62
4. Целесообразность принятия отдельного федерального закона об аквакультуре 73
Глава 3. Зарубежный опыт правового регулирования аквакультуры 92
1. Опыт государств постсоветского пространства в сфере правового регулирования рыбоводства 92
2 . Особенности правовой регламентации аквакультуры в странах – лидерах рыбоводного производства 126
Заключение 151
Приложение 154
Библиография..
- Исторические аспекты государственно-правового регулирования рыбоводства в России
- Комплементарность федерального и регионального природоресурсного законодательства в части рыбоводства
- Целесообразность принятия отдельного федерального закона об аквакультуре
- . Особенности правовой регламентации аквакультуры в странах – лидерах рыбоводного производства
Введение к работе
Актуальность темы. По последним данным Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФAO) общий мировой объем рыбоводной продукции уже в 2008 году приблизился к 53 млн. тонн (при 89 млн. тонн вылова). Аквакультура (далее также - рыбоводство) признана самой динамичной отраслью производства продуктов питания. При этом Россия не входит даже в тридцатку стран-лидеров в рыбоводстве, а отставание в объемах производства от Китая зафиксировано более, чем в 300 раз. К такому положению привело отсутствие комплексного подхода в государственном управлении и необходимой правовой базы в области аквакультуры.
После вступления в силу Федерального закона от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее – Закон о рыболовстве) была сформирована правовая основа для рыбохозяйственного комплекса. В рейтинге рыболовных держав Россия вновь поднялась на шестое место в мире. Однако указанный законодательный акт и подзаконные акты, принятые под нажимом сильного рыболовного лобби, ухудшили ситуацию в рыбоводстве, выразившуюся в отстранении аквахозяйств от природных ресурсов и вытеснении с рыбного рынка. Для изменения обстоятельств в пользу рыбоводных предприятий необходимо выявить недостатки в области правового регулирования аквакультуры, а также практике правоприменения, и по результатам исследований внести предложения о совершенствовании законодательства в указанной сфере деятельности.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы правовой регламентации аквакультуры затрагиваются в публикациях некоторых исследователей в рамках природоресурсного и аграрного законодательства. Вместе с тем, большинство работ касается отдельных направлений правового регулирования, связанных с аквакультурой (водо- и землепользование, селекционно-племенная работа и т.д.), без обобщающих теоретических и практических выводов. Анализ библиографических источников показал, что в России нет полноценных работ по затронутой теме, что ставит правоприменителя в ситуацию неопределенности даже в вопросе отнесения аквакультуры к тому или иному сектору производства (например, аграрному или рыболовному).
В современных публикациях ряда авторов в определенной мере освещены важные для аквакультуры правовые проблемы, в частности в области:
- природопользования (С.А.Боголюбов, М.М.Бринчук, А.К.Голиченков, О.Л.Дубовик), включая водопользование (Г.А.Волков, Д.О.Сиваков, Л.Б.Шейнин) и землепользование (Е.А.Галиновская, С.В.Иванова, Е.Л.Минина, В.В.Устюкова);
- обеспечения межотраслевых связей, в том числе интеграции с сельскохозяйственной и природоохранной деятельностью (В.И.Баршинов, И.А.Игнатьева, Н.С.Куделькин, Г.А.Мисник, М.Ю.Челышев, Н.Н.Школина);
- оказания различных форм господдержки сельхозтоваропроизводителям (А.Н.Варламова, Г.Л.Землякова, Е.В.Матигина, Е.Л.Минина);
- администрирования (В.С.Елисеев, Н.М.Казанцев, В.Е.Лукьяненко, А.Ф.Ноздрачев), включая фискальное управление (А.Д.Аминева) и корпоративный менеджмент (А.А.Антипов, Д.В.Ломакин).
Однако с позиции комплексного регулирования рыбоводства работы перечисленных ученых не являются исчерпывающими и направлены на решение других, специализированных задач в юриспруденции при отсутствии системных проработок по обсуждаемой проблематике.
Выбор темы для исследования обусловлен актуальностью как теоретического изучения правовых основ ведения аквакультуры в нашей стране, так и практики правоприменения для дальнейшего обобщения и выработки рекомендаций по формированию необходимой законодательной базы, способствующей развитию данного вида деятельности.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является анализ правовых норм российского законодательства, регламентирующих рыбоводство, выявление их полноты, комплементарности и результативности с учетом исторического контекста и в сравнении с соответствующей правовой базой аквакультурно развитых стран, а также выработка предложений по совершенствованию законодательства в указанной сфере деятельности.
Цель работы определила постановку следующих задач исследования:
- изучить источник возникновения правового понятия «аквакультура» и толкование его дефиниций в действующих нормативно-правовых актах;
- раскрыть исторические аспекты государственно-правового регулирования
рыбоводства в России, определив его место в единой правовой системе;
- дать правовую характеристику аквакультуре, показав взаимосвязь различных отраслей права в её регламентации на современном этапе;
- проанализировать полноту и эффективность действующей правовой базы в области аквакультуры, выявив коллизии отдельных норм;
- оценить акты федерального и регионального законодательства о водных биоресурсах на предмет их комплементарности в части, касающейся рыбоводства;
- обосновать необходимость совершенствования правовой базы в указанной сфере деятельности, включая принятие отдельного законодательного акта об аквакультуре;
- изучить опыт правового регулирования рыбоводства в ряде стран мира, включая лидеров аквакультурного производства, выделив положительные элементы в форме правотворческих рекомендаций.
Теоретической основой исследования послужили труды и научно-практические выводы ученых-юристов в области теории государства и права: С.С.Алексеева, В.В.Лазарева, Ю.А.Тихомирова, А.В.Малько, А.С.Пиголкина, Т.Я.Хабриевой; а также:
- природоресурсного права: С.А.Боголюбова, М.М.Бринчука, Е.А.Галиновской, А.К.Голиченкова, Н.Г.Жаворонковой, Ю.Г.Жарикова, О.И.Крассова, А.В.Мазурова, М.А.Сыродоева, Л.Б.Шейнина;
- аграрного права: Ю.Н.Андреева, Г.Е.Быстрова, С.А.Боголюбова, Е.Л.Мининой, М.И.Палладиной;
- экологического права: М.М.Бринчука, М.И.Васильевой, Г.А.Волкова, О.Л.Дубовик, О.А.Зиновьевой, О.С.Колбасова, Т.В.Петровой, А.С.Шестерюка;
- административного и финансового права: Н.М.Казанцева, Г.А.Корнийчука, А.Ф.Ноздрачева;
- гражданского права: Т.Е.Абовой, М.И.Брагинского, С.Н.Братуся,
А.В.Венедиктова, В.В.Витрянского, В.П.Грибанова, О.С.Иоффе, А.Ю.Кабалкина, А.Л.Маковского, В.П.Мозолина, О.Н.Садикова, Е.А.Суханова, Ю.К.Толстого, Г.С.Шапкиной;
- международного права: К.А.Бекяшева, В.Н.Гуцуляка, О.И.Тиунова, Т.Я.Хабриевой.
Эмпирическую базу диссертации составили нормы аграрного, природоресурсного, экологического, административного и гражданского законодательства Российской Федерации; нормативные правовые акты и ненормативные акты судов различной юрисдикции, касающиеся затронутой проблематики, а также Федерального Собрания РФ, Аппарата Правительства РФ, Минсельхоза России, Минприроды России, Россельхознадзора и Росрыболовства.
Методологическая основа диссертационного исследования. Работа выполнена на принципах историзма и комплексности. Использовались общенаучные и частно-научные методы: толкования права, системный, логико-юридический, сравнительно-правовой. Теоретические выводы и практические рекомендации базируются на диалектическом методе познания, включающего в себя принципы полноты, объективности, всесторонности, а также взаимосвязи изучаемых процессов.
Объект исследования – общественные отношения, складывающиеся в Российской Федерации в области аквакультуры.
Предметом диссертационного исследования являются отечественные и зарубежные законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие рыбоводную деятельность, материалы судебной практики по их применению, а также научные результаты, полученные специалистами в области аграрного, природоресурсного, экологического и других отраслей российского права.
Научная новизна диссертационной работы. Впервые выполнено комплексное исследование правового регулирования рыбоводства в России. Выявлены серьезные недостатки и пробелы законодательства, регламентирующего указанный вид деятельности, и практики его правоприменения. Сформулированы правовые механизмы стимулирования и регулирования аквакультуры, нормативным выражением которых могут стать федеральный закон и иные нормативные правовые акты в сфере аквакультуры.
На защиту выносятся следующие основные положения:
-
Необходимо конкретизировать в законодательстве понятие аквакультуры, изменив соответствующую дефиницию в Законе о рыболовстве. Во избежание противоречий, возникающих в правоприменительной практике, следует сформулировать новое понятие аквакультуры с учетом тезисов, не отраженных в действующем законодательстве:
- признать тождественность терминов «аквакультура» и «рыбоводство»;
- объектами культивирования должны являться все водные животные и растения, в том числе находящиеся в состоянии ограниченной свободы и
искусственно созданные человеком (породы, кроссы, одомашненные формы), а не только водные биоресурсы в условиях естественной свободы;
- вылов (добыча) водных биоресурсов (т.е. рыболовство) и реализация уловов водных биоресурсов (т.е. торговля) представляют собой отдельные от аквакультуры виды экономической деятельности.
В формулировке диссертанта предлагается определение аквакультуры, как «вида деятельности по разведению, содержанию и выращиванию водных животных и растений, включая водные биоресурсы, осуществляемой с использованием морских (марикультура) и иных водных объектов (пресноводная аквакультура), для получения товарной продукции, пополнения запасов водных биоресурсов, сохранения их биоразнообразия, рекреации и других целей».
-
Целесообразно законодательно разделить два основных вида рыбоводства: воспроизводственное и товарное, отнеся их соответственно к рыбо- и сельскохозяйственному видам деятельности. В России нормативно наиболее урегулирован первый вид аквакультуры, имеющий скорее экологическое предназначение, чем второй, призванный снабжать население пищевой продукцией. Предлагаемое разделение позволит законодателю придать должное внимание всем направлениям аквакультуры, устранив имеющийся дисбаланс интересов.
-
Требуется унификация положений различных законодательных актов, регулирующих отношения в сфере аквакультуры. В настоящее время она подпадает под действие норм, относящихся к различным отраслям права (аграрное, природоресурсное, экологическое и т.д.), что имеет как положительные, так и отрицательные последствия для рыбоводства. Негативным является то, что при наличии ряда коллизий в нормативных актах, регулирующих аквакультуру, создаются административные барьеры, сдерживающие её развитие.
-
Регулирование аквакультуры законодательством субъектов Российской
Федерации может быть результативным только при наличии соответствующих федеральных нормативно-правовых актов, регламентирующих отношения в данной сфере деятельности. Неэффективность регулирования рыбоводства субъектами Российской Федерации объясняется пассивностью региональных правотворческих органов в работе по данному направлению и недостатками нормативных правовых актов, принятых этими органами, часто противоречащих федеральным актам более высокой юридической силы.
-
Доступ рыбоводных хозяйств к водным ресурсам является ключевой задачей для аквакультуры, которая должна решаться в упрощенном порядке на основании одного из правоустанавливающих документов – решения о предоставлении водного объекта в пользование или договора пользования рыбоводным участком. В первом случае - при заборе воды из водных объектов для рыбоводных нужд в прудовом и индустриальном рыбоводстве, во втором – при выращивании в акватории водного объекта при озерно-, лиманно-товарном и морском пастбищном рыбоводстве.
-
Обоснована необходимость принятия федерального закона об аквакультуре в нашей стране и внесения изменений в действующее законодательство, регулирующие рыбоводство. Для реализации этого предложения приводятся его возможные положения, основанные на детальной научной аргументации и практическом опыте хозяйствующих субъектов. При подготовке соответствующего законопроекта важно учесть в нем эффективные механизмы стимулирования аквакультуры, такие как:
- реализация системы мер государственной поддержки, предусмотренных федеральными и региональными программами развития аквакультуры;
- участие рыбоводных союзов и ассоциаций в деятельности по формированию и реализации государственной политики в сфере аквакультуры;
- создание государственных фондов поддержки рыбоводных хозяйств;
- обеспечение льготного страхования производственных рисков в рыбоводстве.
7. Практика правоприменения ряда зарубежных стран, принявших специальный закон об аквакультуре, показывает, что наличие такого законодательного акта не всегда обеспечивает необходимые условия, способствующие интенсивному развитию рыбоводства, но иногда служит примером серьезных ошибок в правотворчестве, которых можно избежать в российской практике. Для этого при формировании системы нормативных правовых актов в данной сфере деятельности необходимо учитывать опыт правового регулирования аквакультуры не только государств-лидеров в рыбоводстве, но и стран, добившихся менее значимых результатов. Из законодательства зарубежных стран можно заимствовать:
- использование понятий и норм-дефиниций, таких как: «гидробионты»,
«заморный водоем», «зарыбление», «рыбоводная ферма», «рыбоприемный пункт», «мелиоративный отлов» и другие;
- предоставление в пользование водных и земельных ресурсов и специального государственного имущества на длительный срок (более 20 лет) с правом пролонгации договоров аренды и пользования добросовестным пользователям и арендаторам;
- предоставление возможности использования прибрежных земельных участков в режиме сервитута, а также создание рыбоохранных прудовых зон;
- формирование и ведение регистра и реестра рыбоводных организаций, а также перечня водных объектов и их участков, используемых и готовящихся к использованию в рыбоводных целях.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в комплексном изучении и анализе правовых норм, регламентирующих аквакультуру в России, выявлении проблем их применения и подготовке предложений по их решению. Рекомендации и выводы могут быть использованы органами законодательной и исполнительной власти в процессе реформирования нормативного регулирования отношений в сфере рыбного, сельского хозяйства и природопользования, а также практикующими юристами при защите интересов хозяйствующих субъектов, занимающихся рыбоводством, и специалистами в сфере профессионального образования.
Апробация результатов исследования нашла отражение в 22 научных публикациях общим объемом 12,2 п.л. Теоретические выводы и рекомендации докладывались на публичных мероприятиях различного представительского уровня, включая:
- Международные научно-практические форумы: «Стратегия 2020: интеграционные процессы образования, науки и бизнеса как основа инновационного развития аквакультуры в России», Москва, ЦСКП, 17 марта 2008 г.; «Развитие рыбохозяйственного комплекса Северо-Запада России», С.-Петербург, ВК «Ленэкспо», 3-6 июня 2010 г.;
- Международные научные конференции: «Государство и право отдельных
стран», РАЕ, Москва, 15 мая 2008 г.; «Состояние и перспективы развития рыболовства и рыбоводства в России», ЗС ФСРФ, Москва, 10 июня 2009 г.; «Аквакультура: современное состояние, проблемы и перспективы развития», РАЕ, Москва, 5 ноября 2009 г.; «Финансовые и правовые проблемы России и пути их решения: теория и практика», Братск, БГУЭП, 12-13 мая 2010 г.; «Мировые тенденции развития аквакультуры и современные методы переработки водных биоресурсов», Москва, МВЦ «Крокус-Экспо», 27 октября 2010 г.; «Девятые осенние юридические чтения», Хмельницк, ХУУиП, 12-13 октября 2010 г., «Государство и право: теория и практика», Челябинск, ЦДТ, 20-24 апреля 2011 г., «Развитие сельскохозяйственного рыбоводства в Российской Федерации», Москва, ВВЦ, 1 октября 2010 г.; «Развитие международного и национального права на современном этапе», Рига, ВШСТ, 15-16 апреля 2011 г.; «Проблемы правоприменительной практики», Магадан, КАМО, 29 января 2011 г.;
- научно-производственные семинары: «Правовая основа форелеводства»
при V выставке-форуме «Карелия Агро-Экспо – 2009», Петрозаводск, НТРК, 5 июня 2009 г.; «Сельскохозяйственное рыбоводство: состояние и перспективы развития» на XI Российской агровыставке «Золотая осень», Москва, ВВЦ; 10 октября 2009 г.; «Пути повышения эффективности сельскохозяйственного рыбоводства», Семикаракорск, ДК, 17 мая 2010 г.;
- заседания: Коллегии Минсельхоза России по теме: «О состоянии и мерах по развитию сельскохозяйственного рыбоводства в Российской Федерации», Сочи, АФЗ, 17-18 сентября 2009 г.; Подкомиссий по рыбному хозяйству и аквакультуре Комиссии РСПП по агропромышленному комплексу, ЦЗС, Москва, 18 марта 2011 г.; Рабочих групп по совершенствованию законодательства в сфере рыболовства и аквакультуры Комитета Госдумы ФС РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии, ГД, Москва, 19 ноября 2008 г., 22 апреля 2011 г., и др.;
- «круглые столы» Комиссии Ассамблеи российских законодателей при Госдуме ФС РФ «О совершенствовании федерального законодательства в части осуществления товарного рыбоводства», Ростов-на-Дону, ЗС АРО, 15 октября 2010 г. и VI Международного конгресса рыбаков «Аквакультура: настоящее и будущее», Владивосток, БЦ «Хендэ», 6-7 сентября 2011 г.
Диссертация обсуждалась и одобрена на заседании кафедры международного, конституционного и экологического права Института экономики и права Международного независимого эколого-политологического университета, а также отдела аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Выводы и положения исследования используются в практической работе Аппарата Правительства РФ, Минсельхоза России, Минприроды России, Росрыболовства и законодательных органов субъектов Российской Федерации.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, приложения и библиографии.
Исторические аспекты государственно-правового регулирования рыбоводства в России
Изучение различных библиографических источников истории государства и права позволило получить более полные сведения о правовом регулировании рыбоводства в России. Дошедшими до нас памятниками права Древнерусского, а затем Московского государства, такими как Русская Правда XI-XII вв. , урегулировались вещные права, вопросы водо- и землевладения, товарно-денежные отношения, ответственность за преступления против собственности. Однако упоминаний о регулировании непосредственно рыбоводства в ходе литературно-патентного поиска обнаружено не было, по всей видимости ввиду отсутствия необходимости развития этого вида деятельности при обилии «дикой рыбы», осваиваемой промыслами, а также особенностями государственного уклада, когда земельные, водные и иные природные ресурсы были поделены между феодалами.
К середине XIV в. на Руси практически было завершено возрождение хозяйства после разрухи от Золотой Орды. Восстанавливалась феодальная экономика, основу которой составило земледелие и сельское хозяйство. Развитие получили агрономия и животноводство, но, в основном, в части разведения скота и птицы. Важными отраслями также оставались охота, рыболовство, бортничество и другое собирательство, а нормирование рыбоводства в это время встречается только в монастырских уставах, относящихся к церковному или каноническому праву, вплоть до XVI в. Так же с 1529 года на территории Волыни, Киевщины и Литвы действовал Статут Великого княжества Литовского (как пример из партикулярного права), предусматривающий штрафы за рыбалку в чужих водоемах, санкции за их загрязнение и за порчу чужих прудов.
Далее издаются крупнейшие законы Русского централизованного государства – Судебник 1497 г. великого князя Ивана III и Судебник 1550 г. царя Ивана IV. Оба содержат нормы вещного права и укрепляют позиции класса феодалов. Хотя как отмечает в своих «Лекциях по внешней истории русского права» В.Н.Латкин: «Судебник - свод не новых, а старых узаконений» . В этот период холопы не могли иметь в собственности или аренде землю, водоемы и средства производства, а феодалам-помещикам было не до освоения новых подотраслей, таких как рыбоводство. Последние принимали «вотчинные уложения», которые только усиливали их волю, делая крестьян более бесправными и менее инициативными. Соборное Уложение 1649 года (первого свода российского законодательства, в котором наметилось разделение права по отраслям), отчасти, удовлетворило требования посадов на земельные сервитуты. В Актах Земских уложений (том 3) появилось право на «животинные выпуски вдоль дорог от города от 3 до 5 верст». В части рыбоводства оно запретило ловить рыбу в чужих прудах. Указ царя Алексея Михайловича 178 года (старого летоисчисления) «Об отдаче на откуп… положенного числа пудов икры», по сути, ввел монополию «иноземцу» на вывоз за рубеж осетровой икры «по 400 бочек на год». Поскольку в те времена не было особой необходимости заниматься товарным осетроводством, речь шла об объектах рыбодобычи. А первым рыбоохранным актом в России можно считать Указ императора 1668 года, обязывающий не ловить мелкую сельдь «на обиход, на великого государя, и на себя, и на продажу - пусть останется для расплода». В царствование Петра I издано более 200 указов и иных актов, связанных с рыболовством и охраной природы, включая рыбу . Так, Указом императора от 6 января 1704 года «Об отдаче рыбных ловель на откуп» Уральскому казачеству, которое занималось даже воспроизводством осетровых видов рыб, были отданы в пользование водоемы под промыслы.
В Полном Собрании законов Российской империи, содержащем свод законодательных актов России с 1649 по 1917 годы, содержатся акты, включающие нормы природоресурсного права. Вместе с тем, как правило, они регулировали рыбодобычу, а не рыборазведение, либо касались его косвенно. Например, Указом Правительствующего Сената от 15 мая 1778 года (законодательство Екатерины II) «Об оставлении при озерах по 10 сажен» впервые на всех водоемах вводился бичевник для «вольного рыбного промысла», а чуть позднее Манифестом от 28 июня 1782 г. «О распространении права собственности владельцев земли…» было установлено право собственности «на все произведения земли, включая воды этой земли» (ст.1), к которым относилась и прудовая рыба . Таким образом, даже понятие «рыбоводство» в источниках российского права не встречается вплоть до конца XVIII века. Только в уставах Императорского Российского общества рыбоводства и рыболовства от 22.07.1881 и от 12.03.1892 впервые появились диспозитивные нормы регулирования этого вида деятельности . Наиболее четкие юридические термины в части рыбоводства, как и акты по его регулированию, появились в Советском Союзе. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 25.07.1927 № 102 «Об утверждении Положения о рыбном хозяйстве РСФСР» нормативно закреплены понятия «государственное рыбоводство» и «сельскохозяйственное рыбоводство». Под первым подразумевалось рыборазведение в морях и крупных озерах, а под вторым – в искусственных водоемах (прудах) и небольших озерах.
В 1988 году было принято решение, в соответствии с постановлением Совмина РСФСР от 06.09.1988 № 369 «Об организации управления рыбным хозяйством РСФСР» , о создании единой системы управления в области товарного рыбоводства во главе с Государственно-кооперативным объединением рыбного хозяйства при Госагропроме РСФСР (Росрыбхоз) для совершенствования структуры управления, направленного на выполнение следующих задач:
Комплементарность федерального и регионального природоресурсного законодательства в части рыбоводства
Таким образом, Государственный реестр селекционных достижений, допущенных к использованию, является правомочным к применению так же, как и Государственный реестр охраняемых селекционных достижений. Процесс перевода пород и одомашненных форм животных из одного реестра в другой - многолетний и кропотливый, поэтому первый документ представлен многими формами и породами рыб, а во втором – их значительно меньше . На сегодняшний день по данным ФГУ «Государственная комиссия Российской Федерации по испытанию и охране селекционных достижений» (далее – Госсорткомиссия) на рассмотрении вопроса правообладания и регистрации пород и сортов находится 7421 заявка по животным и растениям, из которых 1496 - на экспертизе. Необходимо отметить, что автор породы, получивший на несколько лет документы правообладания достижением, как правило, не спешит переоформлять её, так как она зафиксирована в Государственном реестре селекционных достижений, допущенных к использованию .
Правила составления и подачи заявки на выдачу патента на селекционное достижение были утверждены Минсельхозпродом России от 14.10.1996 № 2-01/3 и зарегистрированы в Минюсте России от 16.12.1994 № 749 . В настоящее время «Административный регламент исполнения Министерством сельского хозяйства Российской Федерации государственной функции по осуществлению юридически значимых действий по государственной регистрации селекционных достижений, включая прием и экспертизу заявок по выдаче патентов, удостоверяющих исключительное право их обладателей на селекционные достижения, иных действий, связанных с правовой охраной селекционных достижений, а также по изданию официального бюллетеня» вместе с проектом приказа Минсельхоза России об его утверждении находится на согласовании в заинтересованных министерствах и ведомствах. Данный проект приказа предусматривает отмену указанных старых правил и введение нового порядка регистрации пород животных и сортов растений, а также внесения данных в Государственный реестр охраняемых селекционных достижений. При этом, если ранее вся работа по породоиспытанию и регистрации возлагалась постановлением Правительства РФ от 23.04.1994 № 390 «Об образовании Государственной комиссии Российской Федерации по испытанию и охране селекционных достижений» на Госсорткомиссию при Минсельхозе России, то на сегодняшний день эти функции возложены непосредственно на данное министерство в соответствии с ГК РФ и пунктом 1 Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации. Учитывая вышеизложенное, по поставленным вопросам можно сделать следующие выводы:
Функции в области ветеринарии и животноводства, касающиеся разведения одомашненных форм и пород рыб, целесообразно оставить за федеральным органом исполнительной власти в сфере агропромышленного комплекса в связи с тем, что именно этот орган уполномочен осуществлять нормативно-правовое регулирование в сфере селекционных достижений. Вместе с тем в Положение о Минсельхозе России необходимо внести изменения, заменив слова «одомашненных видов и пород рыб, включенных в Государственный реестр селекционных достижений», на «одомашненных форм и пород рыб, зарегистрированных в установленном порядке». Это позволит: во-первых, устранить неопределенность в трактовке норм, так как в предложенной редакции не понятно о каком реестре конкретно идет речь; во-вторых, предусмотреть использование в правоприменительной практике обоих действующих реестров и, в-третьих, признать юридический факт, что оба реестра формировались и велись в установленном в свое время порядке на основании действующего на тот период законодательства Российской Федерации. В противном случае неурегулированность вопросов подтверждения и защиты авторских прав на рыбоводные достижения могут являться основанием к судебным спорам между патентообладателями, как субъектами интеллектуальной собственности , и административными органами. Несмотря на наличие в некоторых законодательных актах Российской Федерации и подзаконных актах положений, касающихся аквакультуры, осуществление товарного рыбоводства остается в значительной мере неурегулированным. Отсутствуют необходимые правовые основы, определяющие правила пользования водными объектами для осуществления товарного рыбоводства, права собственности на культивируемые объекты рыбоводства с использованием естественных водоемов, разграничения полномочий между органами государственной власти в части предоставления разрешения хозяйствующим субъектам на использование водных объектов (не имеющих важного значения для природоохранных и хозяйственных целей) преимущественно для целей товарного рыбоводства, выдачи разрешения на установку в водных объектах искусственных гидротехнических сооружений, необходимых для осуществления товарного рыбоводства, полномочия союзов и ассоциаций производителей рыбоводной продукции. Необходимо законодательно закрепить систему государственных мер, направленных на увеличение производства продукции товарного и пастбищного рыбоводства, а также обеспечение растущей потребности населения Российской Федерации в качественной рыбопродукции широкого ассортимента в свежем и охлажденном виде. Отсутствие комплексной законодательной базы сдерживает создание условий для выхода товарного рыбоводства из кризиса, перехода к рыночным механизмам управления отраслью, формирование соответствующей инфраструктуры, эффективной системы функционирования и развития указанной деятельности.
Целесообразность принятия отдельного федерального закона об аквакультуре
Лесной кодекс РФ не дает возможности использования земель лесного фонда для целей рыбоводства, так как ст.25 определены конкретные виды использования лесов без учета интересов организаций рыбного хозяйства. Как результат – решения судов не в их пользу. Только на официальном сайте прокуратуры Сахалинской области размещена информация о пяти случаях нарушений лесного законодательства рыбохозяйственными предприятиями .
По материалам изучения судебных споров, затрагивающих интересы рыбоводных организаций, включая вышеизложенные примеры, можно констатировать наличие: - случаев превышения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации своих полномочий по урегулированию вопросов предоставления водных объектов предпринимателям для рыбоводных целей; - фактов неединообразного подхода к рассмотрению споров в сфере рыбоводства и иной связанной с ней деятельностью; - апеллирования судов к различным нормам и даже отраслям права при разрешении аналогичных спорных вопросов, возникающих в ходе ведения аквакультуры. Причиной этому необходимо признать в первую очередь пробелы действующего законодательства, регулирующего водные правоотношения и рыбохозяйственную деятельность. Попытки изменить положение в лучшую сторону предпринимаются со стороны правотворческих органов, однако они не всегда бывают успешными. Так, проект федерального закона № 494932-5 «О внесении изменений в статью 57 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» , внесенный депутатами Госдумы ФС РФ в 2011 году, направлен на урегулирование споров по заключенным договорам на право пользования РПУ до принятия указанного закона (посредством их пролонгации, что не предусмотрено действующим законодательством). Однако он будет касаться только акваторий, предоставленных для целей рыболовства, но не рыбоводства. Последнюю проблему можно решить в рамках подготовленного проекта федерального закона № 482298-5 «Об аквакультуре» , прошедшего первое чтение Госдумы ФС РФ 25.03.2011, но ещё допускающего возможность внесения существенных поправок. Этим же законопроектом целесообразно предусмотреть дополнения в ст.11 ВК РФ в части устранения необоснованных требований по заключению договора на водопользование при осуществлении рыбоводства. Это приведет к отмене платы за сброс и изъятие водных ресурсов, используемых без ухудшения качества воды в ходе инкубационной компании, а также при заполнении и осушении прудов. В сложившейся ситуации судьи при рассмотрении дел, подобных вышеперечисленным, вынуждены принимать решения по аналогии права и своему убеждению, не опираясь на конкретные нормы закона. Подобные проблемы в гражданском и арбитражном процессе описаны в трудах профессора Т.Е.Абовой на различных примерах, касающихся вопросов хозяйственного права . От этого снижается эффективность юридической ответственности в сфере природопользования и экологии, подробно описанная в работах О.С.Колбасова, Н.И.Краснова, Г.С.Башмакова, А.А.Самончика . В отдельных случаях споры возникают по причине нерасторопности правотворческих органов, что приводит к хаосу в рыбоводной деятельности. Достаточно напомнить, что Закон о рыболовстве был принят в 2004 году, а постановление Правительства РФ о порядке предоставления в пользование акваторий в виде рыбопромысловых участков (РПУ), для нужд товарного рыбоводства (от 14.02.2009 № 136) вышло только через 5 лет. Все эти годы рыбоводы оставались по сути «вне закона», а для реализации своего нелегкого труда поступали так же как и американские скваттеры, подробно описанные президентом Перуанского института свободы и демократии Эрнандо де Сото, – то есть занимались самозахватом земель и водных объектов . Предложенный правоприменителю порядок предоставления этих РПУ никак не увязан с собственностью на гидротехнические сооружения, не учитывает особенности проектов действующих рыбоводных предприятий. В результате арендатор, пользователь или даже собственник дамбы или плотины на русловом пруду проигрывая конкурс на заключение договора пользования РПУ лишается возможности заниматься рыборазведением на искусственном водоеме, созданном за счет его же собственного ГТС. Для решения этой проблемы необходимо нормативно закрепить принцип – «чьи ГТС - того и пруд, сформированный посредством этих сооружений». В противном случае законодательные требования по соблюдению безопасности ГТС останутся невыполнимыми, а проблемы владельческой защиты данного вида имущества открытыми .
. Особенности правовой регламентации аквакультуры в странах – лидерах рыбоводного производства
В целях обеспечения эпизоотического благополучия рыбоводства в соответствии с Законом РБ от 02.12.1994 № 3423-XII «О ветеринарном деле» и Ветеринарным уставом РБ, утвержденным постановлением Кабинета Министров РБ от 30.08.1995 № 475 , Минсельхозпрод РБ постановлением от 29.12.2007 № 9 утвердил Ветеринарно-санитарные правила для организаций, осуществляющих деятельность по разведению и выращиванию рыбы и других гидробионтов (гл. 17 Правил). Правила имеют ряд важных положений, затрагивающих различные сферы технологического и производственного процесса, включая требования к объектам строительства рыбоводных объектов, что, безусловно, является назидательным для отечественного правоприменения (особенно с учетом устаревших отечественных ветеринарных инструкций). Декретом Президента РБ от 13.07.1999 № 27 «О введении единого налога для производителей сельскохозяйственной продукции» право перехода на уплату единого налога в порядке, установленном в пункте 5 настоящего Декрета, предоставляется организациям, производящим сельхозпродукцию, у которых выручка от реализации произведенной продукции рыбоводства составляет не менее 50% от общей выручки этих организаций за предыдущий финансовый год. В этом документе усматривается аналогия с Налоговым кодексом РФ в части отнесения отечественных рыбоводных организаций к категории сельхозтоваропроизводителей (ст. 346.2), уплачивающих единый сельхозналог. Однако для отечественных организаций указанной статьей определен объем производства не менее 70% сельхозпродукции. Таким образом, белорусские условия хозяйствования можно считать более приемлемыми по сравнению с российскими требованиями.
Законом РБ от 18.02.1991 № 611-XII «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» предусмотрены формы государственной поддержки и гарантии деятельности фермерских хозяйств, занимающихся рыбоводством (ст. 3). К ним относятся: поддержка в сфере материально-технического снабжения, приобретение (в том числе по договору финансовой аренды (лизинга)), ремонта и технического обслуживания сельхозтехники и оборудования, мелиорации земель и известкования почв, ветеринарного и племенного дела, научного обслуживания, а также в иных сферах наравне с другими производителями сельхозпродукции. Напомним, что поддержка отечественных рыбоводных организаций предусмотрена статьей 7 Федерального закона от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» и её формы подобны тем, что установлены белорусским законодательством. Закон РБ от 28.09.1994 № 3244-XII «О племенном деле в животноводстве» определяет правовые основы осуществления племенного дела в животноводстве, взаимоотношения государства и владельцев племенных животных и племенной продукции, а также направлен на государственное «стимулирование и регулирование деятельности по совершенствованию существующих и созданию новых пород, сохранению генофонда, размножению сельскохозяйственных животных… и рыб» (преамбула Закона). То есть нормы данного закона аналогичны положениям Федерального закона от 03.08.1995 № 123-ФЗ «О племенном животноводстве» , который в полной мере относится к племенному рыбоводству. 5. Республика Казахстан. Отдельные вопросы, касающиеся рыбоводной деятельности, в этой стране регулируются следующими законодательными актами: Водным кодексом Республики Казахстан (РКз), Земельным кодексом РКз, Экологическим кодексом РКз, Законами РКз «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О ветеринарии» и т.д. Но в бльшей степени аквакультура регламентирована Законом РКз от 09.07.2004 № 593 «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира» . Основным достоинством данного акта, на наш взгляд, является следующее.
Статья 1 содержит основные понятия, используемые в указанном Законе РКз. В ней предусмотрены понятия и дефиниции, которые отсутствуют в российском законодательстве, несмотря на их практическую значимость. Так, в пункте 2 приводится понятие «замороопасный водоем и (или) участок – рыбохозяйственный водоем и (или) участок, подверженный периодическим заморам», далее даны определения: «замор» (п. 19), «рыбохозяйственная мелиорация водных объектов» (п. 57). Логичным продолжением придания особого статуса водоемам указанной категории, как и определения сопутствующих ему терминов, служит упрощенный порядок сохранения и эксплуатации заморных водных объектов (части 3, 4 ст. 21), позволяющий вовремя оценить чрезвычайную ситуацию и эффективно использовать данные водоемы в хозяйственных целях, включая рыбоводство. Введение понятия «зарыбление водоемов» (п.п. 56 п. 48 ст. 1), а также отделение указанной деятельности от «акклиматизации рыб» (ст. 20) позволяет регулировать пастбищную аквакультуру с учетом специфики этих разных по своим целям видов рыбоводства. Российское законодательство не предусматривает зарыбления водоемов, а Закон о рыболовстве содержит только нормы, касающиеся акклиматизации, что ограничивает работу рыбоводных хозяйств, действующих в режиме выращивания гидробионтов на нагуле в естественных водных объектах. Поучителен тот факт, что рыбохозяйственные водоемы (аналог рыбопромыловых участков в российском законодательстве) разбиты на категории по их расположению и значению на международные, республиканские и местные (части 2 и 3 ст. 39). При этом последние имеют упрощенный порядок предоставления в собственность (ст. 40). Традиционные рыбоводные хозяйства в некоторых случаях (п. 3. ст. 40) наделяются рыбохозяйственными водоемами и (или) участками без конкурса, а срок закрепления водоемов составляет от 5 до 49 лет (п. 2 ст. 40). Принятия подобных норм добиваются много лет отдельные субъекты Российской Федерации, а также отечественные рыбоводные союзы и ассоциации.
Рассматриваемым Законом РКз закреплены полномочия общественного контроля в области охраны, воспроизводства и использования животного мира (включая объекты рыбоводства) за общественными организациями (ст. 57), чего, по сути, лишены аквакультурные общественные союзы и ассоциации в России. Особое внимание в Законе РКз уделено госмонополии (ст. 8) осетроводства (прим.: что, на наш взгляд, является не вполне подходящей нормой для товарного рыбоводства в России, входящей в противоречие с антимонопольным законодательством), а также недопустимости совмещения деятельности по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной животного мира с деятельностью по использованию объектов животного мира (п. 3 ст. 6). Последний принцип, напротив, не учитывается российским законодательством, позволяющим совмещать указанные виды деятельности.
