Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и основные черты правового регулирования государственного экологического контроля в Российской Федерации 12
1. Понятие правового регулирования государственного экологического контроля: термины и определения, особенности предмета и методов 12
2. Понятие государственного экологического контроля: цели, принципы, виды, задачи, формы и методы 23
3. Основные этапы правового регулирования государственного экологического контроля 66
Глава 2. Механизм правового регулирования государственного экологического контроля 79
1. Понятие и элементы механизма правового регулирования государственного экологического контроля 79
2. Система правовых норм, регулирующих отношения в сфере государственного экологического контроля, и их источников 86
3. Проблемы применения правовых норм, регулирующих отношения в сфере государственного экологического контроля 96
Глава 3. Проблемы построения современных организационной и функциональной структур государственного экологического контроля 114
1. Проблемы построения современной системы и структуры органов государственного экологического контроля 114
2. Проблемы построения современной функциональной организации государственного экологического контроля 140
3. Основные положения концепции совершенствования правового регулирования государственного экологического контроля 160
Приложения:
1. Концепция проекта Федерального закона «О государственном экологическом контроле» 166
2. Результаты экспертного опроса «Правовое регулирование государственного экологического контроля в Российской Федерации» 176
Библиография 182
Перечень нормативных правовых актов 197
Судебная практика
- Понятие правового регулирования государственного экологического контроля: термины и определения, особенности предмета и методов
- Понятие государственного экологического контроля: цели, принципы, виды, задачи, формы и методы
- Понятие и элементы механизма правового регулирования государственного экологического контроля
- Проблемы построения современной системы и структуры органов государственного экологического контроля
Введение к работе
Как было отмечено на заседании Совета Безопасности Российской Федерации 30 января 2008 г., главная задача нынешнего этапа развития России - «создать действенную систему экологической безопасности в стране». Для ее решения необходимо: совершенствовать контроль и надзор в природоохранной сфере, четко разграничить полномочия экологической экспертизы и экологического контроля, исключить дублирование, упорядочить функции федеральных структур, а также завершить процесс разграничения полномочий между федеральными и региональными органами в сфере экологии, изменить правовую базу природоохранной деятельности, которая далека от идеала и не стимулирует переход на экологически чистые технологии.
Необходимость создания эффективной системы государственного экологического контроля обозначалась и ранее. Например, в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 38-Р, в создании такой системы были определены два направления: совершенствование законодательства и оптимизация системы органов государственного экологического контроля. И в том, и в другом направлениях в указанный период велась определенная работа: в законодательство с. целью его совершенствования вносились постоянные изменения и дополнения, система и структура органов государственного экологического контроля реформировалась не один раз. Однако, это не привело к решению поставленных задач.
Несмотря на то, что проблемы государственного экологического контроля, в том числе правовые, официально обозначены в числе приоритетных злободневных проблем, в современных научных правовых исследованиях им уделяется крайне мало внимания. Ситуация парадоксальна: государство ставит «главную задачу нынешнего этапа», определяет основные направления . ее решения, в их числе -совершенствование контроля в природоохранной сфере в сочетании с изменением правовой базы природоохранной деятельности, а эколого-правовые исследования этих проблем единичны.
Степень исследованности темы.
Институт экологического контроля всегда был и остается одним из ключевых в системе экологического права. Не удивительно, что вопросы государственного экологического контроля ранее часто становились предметом научных правовых исследований. В эколого-правовой литературе рассмотрение вопросов государственного экологического контроля, проводилось как в работах, посвященных общим проблемам экологического права (О.С.Колбасов, В.В.Петров, Ю.С.Шемшученко), так и в рамках специальных научных правовых исследований экологического контроля. Одни из них были посвящены экологическому контролю в целом (А.К.Голиченков, О.Ю.Ганюхина), другие - отдельным его видам в зависимости от субъектов его осуществляющих (Н.В.Кичигин, В.Ф.Петренко), предметом третьих был контроль в сфере использования и охраны отдельных природных ресурсов (С.Ю.Королев, Г.А.Ларионов, В.Е. Лубовский, Е.С.Михайлова).
Однако, в последние годы ситуация изменилась, и не в лучшую сторону. Например, с 2005 по 2009 гг. авторами-участниками «софринских» конференций (а это самый представительный научный форум, в котором традиционно участвуют ведущие специалисты основных научных и учебных центров экологического права) вопросам совершенствования контроля и надзора в природоохранной сфере, изменению его правовой базы было посвящено 3 работы, разграничению экологической экспертизы и экологического контроля - ни одной, исключению дублирования, упорядочению функций федеральных структур в этой области - 2, разграничению полномочий между федеральными и региональными органами - 1. В общей сложности государственному экологическому контролю было посвящено всего 6 статей (что составляет 2,3% от их общего числа)1.
Очевидная злободневность темы, обусловленная необходимостью решать сложные практические задачи в сочетании с низкой степенью исследования темы, и предопределили цель и задачи исследования.
Цель (основная задача) исследования состоит в том, чтобы на основе результатов анализа законодательства, научной правовой литературы и
См.: Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Учебное пособие для вузов. Выпуски пятый (2005-2007 гг.) и шестой (2008-2009 гг.) / Под ред. д.ю.н., проф. А.К.Голиченкова. М.: Форгрейфер, 2009 г. С: IX-X.
правоприменительной практики разработать концепцию современного правового регулирования государственного экологического контроля, выработать практические рекомендации по его совершенствованию. Решение этой задачи имеет существенное значение для отрасли эколого-юридических знаний.
Для достижения названной цели были поставлены следующие задачи:
определить понятие и особенности правового регулирования государственного экологического контроля на современном этапе;
определить современное понятие государственного экологического контроля, его цели, принципы, виды, задачи, формы и методы, отграничить понятие государственного экологического контроля от ряда смежных понятий, прежде всего от понятий «надзор», «экспертиза» и «аудит»;
дать понятие и определить необходимые элементы механизма правового регулирования государственного экологического контроля для определения того, какие из них отсутствуют или неэффективны;
установить фактическую систему правовых норм, регулирующих отношения в сфере государственного экологического контроля, и их источники;
выявить проблемы применения правовых норм, регулирующих отношения в сфере государственного экологического контроля;
определить современные организационные систему и структуру органов государственного экологического контроля, имеющиеся и возможные проблемы их перспективного построения;
определить современную функциональную систему государственного экологического контроля, имеющиеся и возможные проблемы ее перспективного построения.
Предметом настоящего исследования являются общественные отношения в сфере государственного экологического контроля; правовые нормы, их регулирующие; соответствующие правовые отношения; практика применения (реализации) указанных правовых норм и правовых отношений; научные правовые исследования, посвященные проблемам правового регулирования государственного экологического контроля.
Методология диссертационного исследования.
При ее определении автор исходил из общеупотребительного понимания методологии науки, в том числе правовой, согласно которому она представляет собой учение, о принципах построения, формах и способах научного познания. Применительно к теме исследования можно различать три методологических среза.
Первый предопределен самой темой исследования: исследование проблемы правового регулирования, связанного с ним особого понятийного аппарата - это уже сам по себе методологический подход к исследованию правовой материи. Рассмотрение государственного экологического контроля через категорию правового регулирования - это особый аспект исследования, особый методологический подход, позволяющий объединить в системное единство различные правовые явления, увидеть их с активной работающей стороны, а также выявить закономерности их функционирования2.
Второй срез проявляется через логическую организацию данного диссертационного исследования (см. подраздел «Структура и содержание диссертационного исследования.»).
Третий - касается методов (способов) данного научного исследования. К ним относятся: поиск и сбор единичных данных; обработка первичных данных: их описание, обобщение, классификация, поиск закономерностей; анализ результатов обработки первичных данных.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды в области общей теории права С.С. Алексеева; теории экологического права С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, А.К. Голиченкова, Н.Д. Казанцева, О.С. Колбасова, О.И. Крассова, В.В. Петрова, Ю.С. Шемшученко; теории административного права А.Г. Атаманчука, Н.Д. Бахраха, В.М. Горшнева, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, A.M. Омарова, М.И. Пискотина, В.И. Рохлина, М.С. Студеникиной, И.Б. Шахова.
В процессе подготовки диссертации изучены работы В.И. Андрейцева, А.В. Бесяцкого, М.И. Васильевой, В.А. Винокурова, А.К. Веселова, Г.А. Волкова, О.Ю. Ганюхиной, О.Л. Дубовик, Н.А. Енисейской, А.И. Жмотова, И.А. Игнатьевой, Н.В. Кичигина, СЮ. Королева, И.О. Красновой, А.И. Лагуновой, Г.А. Ларионова, В.Е.
2 См.: Алексеев С.С. Общая теория права. В 2-х т. М.: Юрид. лит., 1981. Т.1. С. 288.
/
Лубовского, Н.И. Малышко, А.О. Миняева, Е.С. Михайловой, Э.С. Навасардовой, О.Н. Сапрановой, Т.В. Петровой, А.С. Тимошенко, Д.В. Хаустова, Ю.Р. Храмовой, А.С. Шестерюка и других.
Научная новизна и основные положения, выносимые на защиту.
На защиту выносятся следующие основные положения и результаты,
которые характеризуются научной новизной:
Правовое регулирование государственного экологического контроля в Российской Федерации3 в настоящее время характеризуется следующими чертами: отсутствие законодательного закрепления предметной сферы государственного экологического контроля (с. 36-42), преимущественно подзаконный уровень правового регулирования (с. 86-95); незавершенность разграничения полномочий между федеральными и региональными уровнями власти в сфере государственного экологического контроля (с. 114-129); множественность абсолютных и относительных пробелов на уровне федерального законодательства, и, как следствие, значительная роль законодательства субъектов Российской Федерации (с. 116, 120, 153-158 и др.); наличие коллизий как на уровне федерального законодательства, так и на уровне законодательства субъектов Российской Федерации (с. 40-41 и др.).
Механизм правового регулирования государственного экологического контроля включает: правовые нормы, регулирующие поведение участников общественных отношений в сфере государственного экологического контроля с целью упорядочения таких отношений; правовые отношения, возникающие из* реализации этих норм; акты принудительного применения указанных норм, в случае, их неисполнения; реальное поведение субъектов правоотношений. Каждый из этих элементов, начиная с целей, имеет свою специфику, предопределяемую содержанием предмета правового регулирования — общественных отношений в сфере государственного экологического контроля.
Государственный экологический контроль — это проверка уполномоченным государственным органом исполнительной власти текущей деятельности организаций и физических лиц на предмет соблюдения и выполнения ими требований, установленных законодательством в целях охраны окружающей среды, составляющих ее компонентов (земля, недра, почвы, поверхностные и подземные
Далее по тексту слова «в Российской Федерации» могут быть опущены.
воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и др.) от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия.
4. Систему принципов государственного экологического контроля, выработанную в науке экологического права и закрепленную в законодательстве, необходимо дополнить следующими принципами:
принцип сочетания разумной периодичности и оперативности проведения мероприятий по государственному экологическому контролю. С одной стороны, периодичность проведения мероприятий по государственному экологическому контролю должна определяться с учетом соблюдения прав и законных интересов организаций и физических лиц, в отношении которых контроль проводится. С другой стороны, оперативность этих мероприятий должна обеспечивать соблюдение права каждого на благоприятную окружающую среду (сочетание частных и публичных интересов);
принцип совпадения прав и обязанностей. Права и обязанности подконтрольных участников правоотношений в сфере государственного экологического контроля должны четко корреспондировать правам и обязанностям контролирующих их субъектов. Следует особо отметить, что для органов государственного экологического контроля, их должностных лиц осуществление контроля - это не только право, но и обязанность. Неисполнение или недолжное исполнение этой обязанности, повлекшее неблагоприятные последствия для подконтрольных субъектов и/или окружающей среды, должно являться основанием для возникновения правовых последствий;
принцип концентрации и взаимосвязанности полномочий. Во-первых,
данный принцип предполагает наделение полномочиями по осуществлению
государственного экологического контроля только одного специально
уполномоченного на то федерального государственного органа. Во-вторых, в системе
и структуре органов государственного экологического управления недопустим
имеющийся в настоящее разрыв некоторых единых по своей сути функций,
формально не являющихся частью государственного экологического контроля, но
тесно с ним связанных (государственная экологическая экспертиза федерального
уровня, государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на
окружающую среду, государственный кадастр, учет отходов, паспортизация опасных
отходов, регистрация опасных производственных объектов и ведение их реестра,
выдача разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух, утверждение нормативов образования отходов и лимитов на их размещение).
5. При разграничении полномочий в сфере государственного экологического
контроля между уровнями федеральным и субъектов Российской Федерации
необходимо: 1) исходить из того, что такой контроль должен осуществляться на том
уровне публичной власти, на котором делать это возможно наиболее эффективно; 2)
основываться на том, что федеральные органы власти должны осуществлять
государственной экологический контроль только в той части, в которой это не
целесообразно делать на уровне субъектов Российской Федерации; 3) учитывать
территориальные, природно-климатические, демографические, социально-
экономические и иные особенности субъектов Российской Федерации.
Правовые основы такого разграничения должны быть определены в федеральном законе. В частности, в таком законе следует закрепить критерии и процедуру отнесения объектов государственного экологического контроля к федеральным и субъектов Российской Федерации.
Установленные действующим законодательством требования к порядку проведения государственного экологического контроля в части периодичности, оснований, сроков его проведения и др., направленные на защиту прав и законных интересов организаций и физических лиц, могут ущемлять конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду. Следует либо вообще исключить отношения в области государственного экологического контроля из круга отношений, регулируемых Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», либо отнести их к отношениям, для которых предусмотрена возможность установления особенностей организации и проведения проверок (вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения) другими федеральными законами.
Основными проблемами применения должностными лицами органов государственного экологического контроля правовых норм при осуществлении ими своих полномочий являются:
1) неправильное применение органами государственного экологического
контроля, их должностными лицами норм материального права (неправильное
(расширительное) толкование объективной стороны экологических правонарушений; неправильная квалификация экологических правонарушений; отсутствие состава вменяемого экологического правонарушения (одного из его элементов: отсутствие объективной стороны, установление субъекта и др.));
2) неправильное применение (несоблюдение) ими же норм процедурного характера (проведение контрольных мероприятий в сфере государственного экологического контроля в отсутствии лица, в отношении которого эти мероприятия осуществляются, или его законного представителя; нарушение порядка получения доказательств (например, в части требований: по технике отбора проб, к устройствам отбора, посуде для хранения проб, по условиям консервации, транспортировки и др.); нарушение предусмотренных законом сроков проведения контрольных мероприятий; нарушение оформления результатов проверок).
С учетом сформулированных выше научных положений и результатов исследования предлагается Концепция проекта Федерального закона «О государственном экологическом контроле» в качестве основы современного правового регулирования государственного экологического контроля, с учетом его истории и существующего состояния. Ее использование позволяет решать задачи совершенствования правового регулирования государственного экологического контроля, исключения дублирования, упорядочения функций федеральных структур в этой сфере, завершения разграничения полномочий между федеральными и региональными органами в процессе изменения (создания современной) правовой' базы природоохранной деятельности.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что в ней решена задача, имеющая существенное значение для исследованной отрасли юридических знаний - сформулирован ряд положений, в совокупности представляющих собой концепцию современного правового регулирования государственного экологического контроля.
Практическая значимость исследования состоит в том, что выработаны
практические предложения по совершенствованию правового регулирования
государственного экологического контроля в Российской Федерации. Эти
предложения рекомендуется использовать в практической работе Правового
департамента Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации,
куда они переданы в виде Аналитической записки «Современное правовое
регулирование государственного экологического контроля и практические рекомендации по его совершенствованию».
Кроме того, на основе теоретических положений, сформулированных автором, им разработана Концепция проекта Федерального закона «О государственном экологическом контроле» (Приложение 1), которая передана в Правовое управление Аппарата и Комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (соответствующие справки в личном деле диссертанта имеются).
Апробация результатов исследования.
Основные положения и выводы, сформулированные в диссертации, отражены в опубликованных работах по теме диссертации, доложены в выступлениях на круглом столе «Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России» (г. Москва, 9 апреля 2008 г.), на XIV Всероссийской научной практической конференции «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства» (г. Солнечногорск М.О., 19-20 мая 2008 г.), на X Международной научно-практической конференции «Право на защите прав и свобод человека и гражданина (к 15-летию Конституции Российской Федерации и 60-летию принятия Всеобщей декларации прав человека) (г. Москва, 5 декабря 2008 г.), на XV Всероссийской научной практической конференции «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства» (г. Солнечногорск М.О., 18-19 мая 2009 г.), опробованы на практических занятиях по экологическому и земельному праву, проводимых автором на юридическом факультете Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова.
Они также были апробированы в ходе проведенного диссертантом социологического исследования - экспертного опроса, результаты которого приведены в Приложение 2 к диссертации.
Структура диссертационного исследования обусловлена целью, задачами и предметом исследования, строго увязанными между собою, что обеспечивает внутреннее единство диссертации.
Диссертация состоит из введения, трех глав, двух приложений, библиографии, перечня нормативных правовых актов и судебной практики.
Понятие правового регулирования государственного экологического контроля: термины и определения, особенности предмета и методов
В основе понимания правового регулирования государственного экологического контроля лежат общетеоретические взгляды на правовое регулирование как важнейшую составную часть предмета общей теории права, выявляющую «динамическую, активно-действенную сторону правовой действительности»6.
При этом исследованию подлежат как общая проблематика правового регулирования - «собственные» вопросы правового регулирования, число которых не так уж велико (понятие, механизм, предмет, методы и некоторые другие), так и главное, которое заключается в том, что «проблемы правового регулирования, связанный с ними особый понятийный аппарат — это, в сущности, особый угол зрения на всю правовую действительность, это методологический подход, демонстрирующий в области права познавательную силу материалистической диалектики»7.
Как отмечает С.С.Алексеев, «право как регулятор — это не только одна из важнейших проблем теории права, рассматриваемое в качестве институционного нормативного образования. Перед нами - проблема более широкого научного значения. Здесь открывается перспектива нового подхода к праву в целом. Такого подхода, который неведом догматической юриспруденции, выходит за ее границы, характеризуется тем, что право рассматривается в действии, в движении сообразно заложенным в нем потенциям и закономерностям, что и позволяет увидеть наиболее существенные стороны логики права. Категорией, через которую реализуется такая научная перспектива, является понятие "правовое регулирование"»8.
В юридической науке встречаются различные определения этого понятия. Например, В.Н.Протасов под правовым регулированием понимает «установление целесообразных отношений между субъектами в определенной социальной сфере через представление им субъективных юридических обязанностей с тем, чтобы вызвать нужное поведение»9.
А.Б.Венгеров рассматривает правовое регулирование с точки зрения «процесса наделения участников общественных отношений правомочиями, обязанностями, ответственностью (дозволениями, запретами, управомочиями), реализации этих правомочий, обязанностей, ответственности, превращения упомянутых участников в субъектов правовых отношений»10.
Наиболее распространенным является определение правового регулирования через понятие «правовое воздействие».
При этом одни исследователи, изучая категорию «правовое регулирование» в этом срезе, включают в него все виды воздействия права на сознание и поведение людей, другие, выводя за его пределы идеологию, воспитание и проч., под правовым регулированием понимают особую форму воздействия права на общественные отношения с помощью системы специальных юридических средств11.
По мнению последних, правовое регулирование в отличие от других форм правого воздействия12 есть специфическое воздействие, своеобразие которого заключается в двух чертах: оно представляет собой нормативно-организационное опосредствование общественных отношений и всегда осуществляется с помощью особого, свойственного только праву, механизма13.
В качестве характерных признаков правового регулирования можно выделить: - особый предмет правового регулирования, в качестве которого выступают общественные отношения, которые могут быть урегулированы правом. Это отношения, которые по своей природе могут поддаваться нормативно-организационному воздействию и требуют такого воздействия; - особые средства, методы и способы правового регулирования. Средства правового регулирования — это правовые инструменты, с помощью которых обеспечивается достижение необходимых результатов. Методы правового регулирования - это приемы правового воздействия, их сочетание. Под способом правового регулирования следует понимать те пути юридического воздействия, которые выражены в юридических нормах, в других элементах правовой системы14; - направленность на достижение юридических целей и социальных результатов .
На этой общетеоретической базе будут рассмотрены особенности правового регулирования отношений в сфере экологического контроля: особенности предмета и методов правового регулирования государственного экологического контроля; его история; особенности системы правовых норм, регулирующих отношения в сфере государственного экологического контроля, и их источников; специфические проблемы применения правовых норм, регулирующих отношения в- сфере государственного экологического контроля.
Следует согласиться с утверждением С.С.Алексеева о том, что «от содержания и характера предмета во многом зависят особенности содержания правового регулирования»1б.
Предметом правового регулирования государственного экологического контроля являются соответствующие общественные отношения, которые в свою очередь являются разновидностью экологических отношений — весьма специфичных в силу ряда причин.
Так, А.К.Голиченков отмечает ряд общих особенностей экологического права: специфика предмета, нетрадиционность, парадоксальность общественного восприятия (востребованность на словах и игнорирование на деле), динамичность развития .
В дополнение к названным специфическим чертам экологического права О.Л.Дубовик называет такие, как: его молодость, специфичность терминологии, универсальность и юстициарность, объемность нормативного материала и одновременно его разнородность, глобальность и значимость экологического права, взаимозависимость международного и национального регулирования, открытость экологического права, исключительные обновляемость и новизна, концептуальность и высокий уровень адаптированное экологического права к реальным проблемам, конфликтность, которая проявляется в первую очередь между экологическими и экономическими интересами и
Уникальность предмета правового регулирования экологических правовых отношений в целом, и отношений в сфере государственного экологического контроля в частности, во многом обусловлена самим предметом этих отношений, в качестве которого выступают природные объекты — земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и др., обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле (ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» - далее также Закон об охране окружающей среды19). Отличительными признаками таких объектов являются естественный источник их происхождения, неизменное состояние в экологической системе природы и социально-экономическая ценность для общества20.
В самом общем виде правоотношения в сфере государственного экологического контроля21 можно охарактеризовать как определенную опосредованную правом социальную связь субъектов таких отношений. Эта связь заключается в их взаимных правах и обязанностях и устанавливается для достижения социально значимых целей.
Специфика таких правоотношений предопределяется их назначением, как уже было отмечено, спецификой их предмета и субъектного состава, основаниями возникновения, а также особым порядком реализации прав и обязанностей его субъектов.
Понятие государственного экологического контроля: цели, принципы, виды, задачи, формы и методы
Словосочетание «государственный экологический контроль» включает в себя три составляющих (термина): «государственный», «экологический» и «контроль». Четкое понимание значения каждого из них очень важно, так как эти термины не являются случайными, а каждый определяет (характеризует) ту или иную сторону этого правового явления. Для определения понятия государственного экологического контроля необходимо рассмотреть каждую из его составляющих отдельно.
Как справедливо было замечено Н.В.Кичигиным в отношении муниципального экологического контроля, термин «муниципальный» определяет внешнюю форму, «экологический» определяет содержание деятельности, «контроль» - опосредует функциональное назначение этого вида деятельности, определяет общие принципы, формы, методы его осуществления. При этом экологический компонент является определяющим, основным в данной системе, он придает специфику иным компонентам системы.
В научной литературе институту «контроля» уделено большое внимание.
Так, в административно-правовой литературе природа и содержание контрольной деятельности были неоднократно исследованы как в рамках общей теории административного права41, так и в качестве самостоятельного объекта исследования .
В эколого-правовой литературе, так же как и в административно-правовой, рассмотрение вопросов экологического контроля, проводилось как в работах, посвященных общим вопросам экологического права43, так и в рамках специальных научных правовых исследований по вопросам экологического контроля. Одни
исследования посвящены экологическому контролю в целом , другие - отдельным видам экологического контроля в зависимости от субъектов его осуществляющих , третьи рассматривают вопросы контроля в сфере использования и охраны отдельных природных ресурсов.
Столь частое обращение к вопросам контроля первоначально создает впечатление, что его правовая природа изучена в полной мере.
Однако при более внимательном рассмотрении возникает ощущение, что в названных исследованиях «речь идет о разных вещах»47. Каждый исследователь дает свое определение контроля, его целей, задач, принципов, форм и методов, субъектов и объектов, его содержания, роли и места в управленческом процессе и т.д.
И, наконец, при ближайшем изучении приходит понимание того, что «все они характеризуют один и тот же процесс контроля как проверочной деятельности в различных аспектах, с разных точек зрения» .
Разница в подходах обусловлена тем, что контроль - многоплановое и многогранное явление, и в каждом исследовании его определение дается через призму научного направления, в рамках которого проходит исследование (философского, политического, правового и др.), объекта исследования, методологии исследования, целей и задач исследования и т.д.
В философской, социологической и юридической литературе одни авторы понимают под контролем совокупность процессов, посредством которых обеспечивается следование определенным «образцам» деятельности, а также соблюдение ограничений в поведении, нарушение которых отрицательно сказывается на функционировании системы. Другие -механизм, с помощью которого общество и его подразделения (группы, организации) обеспечивают соблюдение определенных ограничений, условий, нарушение которых наносит ущерб функционированию определенной системы. Третьи полагают, что контроль - это целостная система всех социальных регуляторов (государственных и общественных институтов, права, морали, обычаев, традиций, установок). Наконец, специалисты в области управления исходят из того, что контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью устранить его отклонения от заданных параметров .
Последнее из приведенных определений получило наибольшее распространение в юридической науке50.
При этом в качестве наименования деятельности, задачей которой является проверка управляющим субъектом функционирования соответствующего управляемого в рамках заданных параметров, в научной правовой литературе и в нормативных правовых актах кроме термина «контроль»51, можно встретить употребление такого термина как «надзор»52, а в ряде случаев53 - «контрольно-надзорная деятельность (полномочие)»5 .
Проведенная аккумуляция научных взглядов позволяет сделать вывод о том, что существует две диаметрально противоположные позиции по вопросу соотношений названных понятий.
В соответствии с одной из указанных позиций понятия «контроль» и «надзор» рассматриваются как тождественные, «поскольку расхождение в их сущностных качествах довольно едва заметно, если не сказать, даже условно. И контроль, и надзор — прежде всего, наблюдение, проверка чьей-либо деятельности и реагирование, в случае выявления отклонения (правонарушения). Как контроль, так и надзор направлены, прежде всего, на коррекцию поведения, деятельности и сдерживание, упреждение их от отклоняющихся форм»56.
Большинство ученых57 полагают, что употребление терминов «контроль» и «надзор» как синонимов является ошибочным, так как, особенно в юриспруденции, под ними понимаются разные явления, государственные функции и правовые институты.
Однако сторонникам данной позиции не удается достигнуть взаимопонимания о содержании того и другого терминов и их соотношении.
Одни исследователи считают контроль и надзор самостоятельными видами деятельности58. Более распространенным является соотношение контроля и надзора как целого и части59. При этом одни60 представители последнего из названных подходов рассматривают надзор как часть контроля, другие61 - контроль как часть надзора.
Понятие и элементы механизма правового регулирования государственного экологического контроля
Прямое значение термина «механизм» (от греч. mechane - машина) - техническое -это внутреннее устройство машины или прибора, приводящее машину, прибор в действие226.
Однако этот термин широко используется не только в своем прямом, но и в переносном значении: внутреннее устройство, определяющие порядок какого-нибудь вида деятельности, система функционирования чего-либо, аппарат какого-нибудь вида деятельности .
В последнем значении термин «механизм» часто употребляется в научной правовой литературе и актах законодательства.
В теории права взятые в единстве правовые средства, при помощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения именуются механизмом правового регулирования .
Как отмечает С.С.Алексеев, понятие механизма правового регулирования производно от самого понятия правового регулирования, что в большей степени и определяет место и значение первого в общей теории права: «как и понятие правового регулирования, оно в рамках правоведения представляет собой методологическую категорию, конкретизировано выражающую последовательно научные требования к явлениям правовой действительности... Вместе с тем понятие механизма правового регулирования... имеет самостоятельное высокозначимое место в категориальном аппарате общей теории права. Оно призвано отразить анатомию правовой действительности с ее динамической стороны и, следовательно, обрисовать саму субстанцию права, т.е. элементы правовой системы, через которые осуществляется правовое регулирование» .
В качестве характерных особенностей, отличительных признаков механизма правового регулирования традиционно выделяют следующее .
Первой отличительной чертой механизма правового регулирования является то, что это не просто совокупность правовых средств, а их особая система, в которой одни элементы относятся к числу основных, иные рассматриваются уже под их углом зрения, и те и другие организованы «особым образом, выстроены так, чтобы действовать согласовано, последовательно, поэтапно» и результативно.
Вторая характерная черта механизма правового регулирования — это его «функциональная, динамическая сущность». Механизм правового регулирования - это механизм «поэтапного развертывания объективного права вовне, в область реальных общественных отношений. В правовой системе он играет роль своеобразного постоянно действующего «привода», «регулятивной цепи», связывающей право (должное) и жизнь (сущее), идеальные модели и реальные процессы и явления».
Основное назначение, конечный результат механизма правового регулирования -это третья его особенность. С формальной точки зрения, он направлен на претворение в жизнь правил поведения, установленных правовыми нормами. С другой стороны, этот механизм «характеризует его способность по достижению не всяких, а только социально полезных результатов».
В эколого-правовой литературе, в числе прочих, выделяют механизм правового регулирования государственного экологического контроля. Как отмечает А.К.Голиченков, такой механизм, «как и любой другой механизм, обладает несколькими признаками. Прежде всего он состоит из определенных элементов. Очевидно также, что эти элементы должны взаимодействовать между собой по определенным правилам. К тому же вряд ли кто будет отрицать, что среди этих взаимодействующих элементов один должен выполнять роль движителя, своего рода пружины, источника питания и т.п., приводя в движение остальные. Наконец, все это действует работает с определенной целью, для достижения которой собственно и создавался. Такой механизм в свою очередь может состоять из более простых или более мелких механизмов, каждый из которых возможно охарактеризовать по тем же параметрам: элементы, правила их взаимодействия, движитель, цель»231.
Статика такого механизма - это совокупность правовых средств , посредством которых устанавливаются определенные правила поведения, динамика - это общественные отношения, на которые оказывается воздействие, посредством установления названных правил.
В настоящее время в Российской Федерации статика и динамика правового регулирования государственного экологического контроля — это его полярные элементы. С одной стороны — это существующие правила поведения, установленные действующим законодательством, а с другой — это фактическое поведение, выражающееся в их игнорировании.
Противоречие между экологическим правом бумажным (как совокупности норм) и экологическим правом реальным (как совокупности правоотношений) было отмечено еще В.В.Петровым.
«С точки зрения бумажного права, - писал В.В.Петров, - экологическое право у нас существует. Оно выражено в действующих (в смысле неотмененных) законах... С точки зрения реального права, такого права у нас практически нет, ибо многие и многие нормы, зафиксированные в довольно значительном числе законов и постановлений, не нашли реализации в жизни, не стали реальностью, остались только идеей» .
Для устранения этого противоречия, отмечал В.В.Петров, необходимо отказаться от традиционного понимания права как совокупности норм. По его мнению, право (в том числе экологическое) следует трактовать в единстве таких форм его проявления как: нормы и правоотношения .
В развитие этого подхода им была предложена концепция «эколого-правового механизма». В основе этой концепции лежат общетеоретические подходы к вопросу механизма исполнения правовых норм, в то же время она имеет ряд особенностей, вытекающих из особенностей самих экологических отношений.
Согласно этой концепции «эколого-правовой механизм, являясь составным элементом управления качеством окружающей природной среды, находит свое проявление в системе юридических норм и правоотношений, при помощи которых государство, используя свои материально-технические, организационные, идеологические средства, обеспечивает выполнение эколого-правовых предписаний». Цель такого механизма — «обеспечить материализацию эколого-правовой нормы», его структура — система юридических норм и правоотношении .
Проблемы построения современной системы и структуры органов государственного экологического контроля
В крупных государствах вопрос разграничения полномочий в сфере осуществления публичного экологического контроля между федеральным, региональным и местным уровнями власти - один из основных, и целесообразность многоступенчатости экологического контроля не подлежит сомнению, однако обуславливает необходимость его четкого разграничения между общегосударственными, региональными и муниципальными органами .
В настоящее время в Российской Федерации общее количество объектов, подлежащих государственному экологическому контролю, составляет около 800 тысяч, из -которых только 80 тысяч (10 %) должны быть объектами федерального государственного экологического контроля. Однако в связи с незавершенностью процедуры разграничения компетенции по осуществлению государственного экологического контроля между органами исполнительной власти федерального уровня и субъектов Российской Федерации в отношении практически всех хозяйствующих субъектов государственный экологический контроль осуществлялся федеральными органами исполнительной власти. В результате чего, например, в 2007 г. общее количество проверок соблюдений экологических требований было проведено в отношении лишь 25 401 объекта (что составляет только 3 % от их общего числа)325.
С момента принятия Закона об охране окружающей среды в Российской Федерации не один раз производилось перераспределение государственного экологического контроля по уровням публичной власти.
Изначально в Законе об охране окружающей среды экологический контроль был разделен между тремя уровнями публичной власти в следующем порядке.
Государственный экологический контроль должен был осуществляться федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации: федеральный государственный экологический контроль - на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся в ведении Российской Федерации, объектах, способствующих трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающих негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов Российской Федерации; государственный экологический контроль субъектов Российской Федерации - за объектами хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящимися на территориях субъектов Российской Федерации, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю (статьи 5, 6 и 65 Закона об охране окружающей среды).
Разграничение полномочий в сфере осуществления государственного экологического контроля между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации предполагалось произвести путем разделения объектов хозяйственной и иной деятельности на объекты федерального государственного экологического контроля и объекты государственного экологического контроля субъектов Российской Федерации. Первые из которых должно было определить Правительство Российской Федерации, вторые по остаточному принципу - все те, которые не отнесены к первым (статья 64 Закона об охране окружающей среды).
Правительством Российской Федерации было принято Постановление от 29 октября 2002 г. № 777 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю»326. В нем вслед за Законом об охране окружающей среды было предусмотрело два типа критериев отнесения объектов хозяйственной и иной деятельности к объектам федерального государственного экологического контроля.
Это, во-первых, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, находящиеся в ведении Российской Федерации.
К таким объектам, например, были отнесены: объекты, относящиеся к федеральным энергетическим системам, ядерной энергетике, федеральным транспорту, путям сообщения, информации и связи; объекты, расположенные на землях, находящихся в федеральной собственности, в том числе землях лесного фонда Российской Федерации и др.
Во-вторых, к объектам федерального государственного экологического контроля были отнесены объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, которые способствуют трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывают негативное воздействие на окружающую среду.
Например, такими объектами были признаны: объекты для размещения более 10000 тонн в год отходов 1-го и 2-го класса опасности; объекты, имеющие более 500 тонн годовых выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и др.
Несмотря на требование Закона об охране окружающей среды, Правительство Российской Федерации в своем Постановлении определило не перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю (несмотря на название самого Постановления), а перечень критериев, которым должны удовлетворять объекты хозяйственной и иной деятельности, чтобы являться объектами федерального государственного экологического контроля.
В научной правовой литературе вопрос о легитимности подобной реализации требований Закона об охране окружающей среды поднимался неоднократно. Большинство исследователей сходятся во мнении, что отсутствие поименного перечня не должно быть формальной преградой для осуществления контрольных мероприятий.
Как пишут Н.А.Енисейская и Н.В. Кичигин, из содержания Постановления Правительства Российской Федерации от 29 октября 2002 г. № 777 не вытекает обязанность утверждения соответствующими органами государственной власти подобного поименного перечня и отсутствие поименных утвержденных перечней объектов, относящихся к объектам федерального государственного экологического контроля не должно быть преградой для осуществления контрольных мероприятий327.
Представляется что, подобная обязанность действительно не вытекает из содержания Постановления Правительства Российской Федерации от 29 октября 2002 г. № 777, а является требованием пункта 2 статьи 65 Закона об охране окружающей среды, и даже если не считать отсутствие такого перечня формальной преградой к осуществлению государственного экологического контроля, то с организационной стороны - это оказался существенный пробел законодательства.
