Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы государственного экологического контроля 13
1. Понятие государственного экологического контроля 13
2. Объекты государственного экологического контроля 37
3. Цели и задачи государственного экологического контроля и его место в системе государственного экологического управления 45
4. Субъекты государственного экологического контроля 55
5. Система государственного экологического контроля 67
6. Принципы государственного экологического контроля 74
Глава II. История развития государственного экологического контроля России и его современное состояние 84
1. Организация государственного экологического контроля в СССР во второй половине XX века 84
2. Трансформация системы государственного экологического контроля Российской Федерации в 1990-х годах : 95
3. Современное состояние правового регулирования государственного экологического контроля 114
Глава III. Совершенствование государственного экологического контроля 144
1. Концептуальные основы организации системы государственного экологического контроля 144
2. Совершенствование законодательства о государственном экологическом контроле 149
3. Изменения в организационной структуре государственного экологического контроля 158
Библиография 177
- Понятие государственного экологического контроля
- Объекты государственного экологического контроля
- Организация государственного экологического контроля в СССР во второй половине XX века
- Концептуальные основы организации системы государственного экологического контроля
Введение к работе
Актуальность темы исследования. «Экологический контроль не должен оставаться в нынешнем виде. Сегодня он не гарантирует обеспечение экологической безопасности, разумного природопользования, охраны окружающей природной среды»1. Эти слова, сказанные проф. А.К. Голиченковым в начале 90-х годов XX века, актуальны и сегодня, хотя с тех пор природопользование в России не стало более рациональным, а экологические проблемы - менее сложными.
Наиболее существенными признаками актуальности избранной темы исследования являются:
недостатки в научном обосновании организации и функционирования государственного экологического контроля, о чем, в первую очередь, свидетельствуют отсутствие единства мнений относительно определений и содержания базовых понятий - государственного экологического контроля и его системы;
отсутствие концепции построения эффективной системы экологического контроля, что подтверждает стихийность изменений структуры уполномоченных в этой сфере органов;
нестабильность и низкое качество правового регулирования государственного экологического контроля, несогласованность актов экологического законодательства с актами иных отраслей и внутри самой отрасли;
отсутствие единства в организационной системе государственного экологического контроля, обусловленное состоянием разграничения полномочий и механизмов взаимодействия ее элементов (субъектов контроля) и влекущее проблемы в правоприменении.
Названные и иные обстоятельства в целом формируют неадекватность современного состояния государственного экологического контроля в России значимости этой функции государственного управления и требуют продол-
Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования: Дис. ... д-раюрид. наук: 12.00.06. М., 1992. С. 197.
жения научных исследований в этой сфере.
Решение проблем государственного экологического контроля связано, во-первых, с формулированием государством экологической политики; во-вторых, с наличием интереса и политической воли к ее реализации. Можно признать, что первая из задач - формирование основ экологической политики была выполнена. Основным политико-правовым документом современной России является Конституция РФ, провозгласившая составной частью правовой системы страны общепризнанные принципы и нормы международного права. Подписав в 1992 г. на Конференции ООН в Рио-де-Жанейро документы по устойчивому развитию, Россия приняла на себя обязательства по реализации закрепленных в них принципов, при этом особую роль в этом процессе отечественное законодательство отвело государственному контролю2. Согласно Конституции России основные направления внутренней и внешней политики определяет Президент РФ. В Концепции перехода к устойчивому развитию Президент РФ определил, что в условиях изменения уклада российской экономики «повышаются роль государства - гаранта сохранности окружающей среды и экологической безопасности, действенность государственного управления и контроля в области охраны природы». В 2000 г. Президент РФ утвердил новую редакцию Концепции национальной безопасности3, которая не упоминает идеи устойчивого развития, однако прямо говорит о том, что в условиях современной экологической ситуации в стране и истощения ее природных ресурсов ослабление государственного контроля увеличивает риск катастроф во всех сферах хозяйственной деятельности. В одобренной в 2002 г. Правительством РФ Экологической доктрине России-
Закреплению приверженности рекомендациям Конференции и последовавших за ней международных форумов посвящены указы Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» // САПП. 1994. № 6. Ст. 436; от 1 апреля 1996 г. № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» // СЗ РФ. 1996. №15. Ст. 1572, ряд других политико-правовых документов. 3СЗРФ. 2000. №2. Ст. 170.
ской Федерации4 необходимость обеспечения государственного экологического контроля также названа средством реализации основанной на идеях устойчивого развития экологической политики.
Вторая из задач - реализация политических деклараций, к сожалению, не была выполнена. С начала 1990-х гг. происходило планомерное снижение статуса и штатной численности природоохранного ведомства, ухудшение обеспечивающих условий их деятельности.
Особую актуальность тема исследования приобретает также в связи с идеями снятия административных барьеров для хозяйствующих субъектов в рамках проводимой в стране административной реформы. Исходя из того, что «правоотношения в области взаимодействия человека и общества с окружающей средой конфликтны в принципе»5, изменения законодательства не должны влечь утрату действенного механизма государственного управления природопользованием, которым является контроль.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объект исследования - общественные отношения в сфере организации и осуществления государственного экологического контроля в Российской Федерации.
Предметом исследования являются правовые акты, регулирующие организацию государственного экологического контроля; деятельность контролирующих органов: практика реализации контрольных мер и ее результаты.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования являлась выработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование организации и повышение эффективности государственного экологического контроля в Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:
- рассмотреть выработанные в отечественной науке доктринальные подходы, взгляды и представления о природе и сущности государственного эко-
4СЗРФ. 2000. №2. Ст. 170.
Дубовик О.Л. Экологическое право и экологические конфликты // Право и политика. 2006. №5. С. 117.
логического контроля;
определить место государственного экологического контроля в российской системе государственного экологического управления, обосновать его значимость в механизме реализации экологической функции российского государства;
сформулировать точку зрения на содержание понятий государственного экологического контроля и системы государственного экологического контроля;
исследовать соотношение понятий экологического контроля и приро-доресурсного контроля; экологического контроля и экологического надзора; иных наименований контрольной деятельности;
провести анализ принципов организации и функционирования системы государственного экологического контроля;
- изучить тенденции современного этапа развития государственного
экологического контроля;
выявить роль различных субъектов государственного управления России в осуществлении экологического контроля;
определить недостатки в организации государственного экологического контроля в Российской Федерации и их причины;
разработать предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы государственного экологического контроля.
Методологические основы исследования. В процессе работы были использованы общенаучные, частные и специальные методы, в том числе: формально-логический, сравнительный, статистический, анализ и синтез, систематизация и обобщение. Историко-правовой метод применен при изучении организации и деятельности органов государственного экологического контроля в период со второй половины XX века до настоящего времени. Формально-юридический метод позволил уточнить содержание отдельный понятий, определить недостатки в правовом регулировании вопросов государственного экологического контроля и сформулировать предложения о его со-
вершенствовании.
Теоретическую базу исследования образуют труды российских ученых в области теории государства и права - С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца и др.; конституционного и административного права - А. П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Ю.М. Козлова, О.Е. Кутафина, Л.Л. Попова, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хамане-вой и др.; юристов-экологов - С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Н.Д. Вершило, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, Б.В. Ерофеева, И.А. Игнатьевой, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, И.О. Красновой, О.И. Крассова, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, А.С. Шестерюка и других ученых.
Нормативную базу исследования составляют законодательные акты, регулирующие вопросы государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды, в частности, акты советского законодательства, законодательства Российской Федерации и ее субъектов.
Эмпирическую базу исследования образуют статистические, аналитические и иные документы государственных органов по вопросам охраны окружающей среды и природопользования, данные официальных отчетов и докладов органов государственного экологического контроля, иных государственных органов, а также статистических сборников. Использованы также документы Федерального собрания РФ (в частности доклады Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О состоянии законодательства в Российской Федерации», материалы парламентских слушаний, конференций, круглых столов), связанные с темой диссертации.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Среди работ, непосредственно посвященных государственному экологическому контролю, особо выделяется диссертация А.К. Голиченкова «Экологический контроль: теория, практика правового регулирования» (М.: МГУ, 1992), в которой сформулированы теоретические основы правового регулирования государственного экологического контроля. Элементы меха-
низма правового регулирования государственного экологического контроля; проблемы правоприменения и недостатки действующего правового регулирования государственного экологического контроля в современный период рассмотрены Н.М. Заславской в диссертации «Правовое регулирование государственного экологического контроля в Российской Федерации» (М.: МГУ, 2010). Работа СВ. Тищенко «Проблемы государственного экологического контроля в субъектах Российской Федерации: административно-правовые аспекты» (М.: Всерос. гос. налоговая акад. м-ва финансов РФ, 2007), посвящена вопросам государственного экологического контроля в крупных промышленных центрах, взаимодействия федеральных и региональных органов государственного управления в этой сфере. Общие вопросы правового регулирования различных видов экологического контроля рассмотрены в работе О.Ю. Ганюхиной «Правовое регулирование экологического контроля в Российской Федерации» (Саратов: Сарат. гос. акад. права, 2008).
В ряде диссертационных работ подробно исследовались отдельные виды и направления экологического контроля (Н.А. Енисейской «Государственный контроль в области обращения с отходами производства и потребления» (М.: ИГП РАН, 2007); Н.В. Кичигина «Правовые проблемы муниципального экологического контроля» (М.: Ин-т законодательства и сравнит, правоведения при Правительстве РФ, 2004); Г.А. Ларионова «Правовое регулирование земельного контроля в Российской Федерации» (М.: МГУ, 1997); Н.И. Малыш-ко «Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха» (Киев: Наук, думка, 1982); Е.С. Михайловой «Государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха» (М.: МГЮА, 2004) и др.
Вместе с тем, очевидно, что значительный круг вопросов государственного экологического контроля разработан недостаточно и требует дальнейших научных исследований.
Научная новизна диссертационного исследования. Она определяется поставленной целью исследования и решавшимися для ее достижения задачами. В работе проанализирован значительный объем научного, нормативно-
го и статистического материала по исследуемой теме, рассмотрены дискуссионные теоретические вопросы, учтены особенности современного состояния организации государственного экологического контроля и практики осуществления контрольных мероприятий.
В диссертации определены актуальные задачи развития государственного экологического контроля и выработаны предложения по совершенствованию законодательства и практической деятельности субъектов контроля.
Основные положения и выводы, выносимые на защиту.
В настоящее время государственный экологический контроль в Российской Федерации является наиболее эффективным из ныне существующих средств выявления, пресечения и предупреждения нарушений экологического законодательства. Он представляет собой деятельность уполномоченных государственных органов, должностных лиц по проверке соблюдения субъектами экологических правоотношений норм и правил экологического законодательства.
Непосредственной целью государственного экологического контроля является обеспечение исполнения законодательства об охране окружающей среды, которая достигается путем реализации различных, но тесно связанных между собою задач. В их числе: выявление и пресечение экологических правонарушений; привлечение к ответственности виновных лиц; выработка предложений по устранению выявленных нарушений; установление причин и условий выявленных правонарушений; предупреждение нарушений экологического законодательства. Конечной целью государственного экологического контроля является достижение состояния максимальной эффективности государственного экологического управления.
Современное состояние правового регулирования государственного экологического контроля не является оптимальным. Нормы о нем содержатся практически во всех федеральных законах, регулирующих охрану окружающей среды и природопользование, но они носят либо слишком общий (абстрактный) характер, либо не исходят из общей концепции государственного
экологического контроля. Детализация общих положений в постановлениях Правительства РФ и ведомственных нормативных правовых актах в ряде случаев приводит к возникновению противоречий в практическом использовании методов и форм государственного экологического контроля.
4. Включение в законодательство, регулирующее вопросы государст
венного экологического контроля, недостаточно обоснованных новелл обу
словлено многими факторами, важнейшими из которых являются недооценка
идейной, концептуальной основы законотворчества; отсутствие системности
в законотворческом процессе; недостатки в планировании законотворческих
работ; недостаточное участие специалистов в подготовке правовых актов.
Для устранения недостатков действующего законодательства предложены такие меры как восстановление утраченных в ходе административных реформ норм законодательства об экологическом контроле, внесение поправок в законодательство о защите прав юридических и физических лиц при проведении государственного и муниципального контроля, направленных на определение особого статуса государственного экологического контроля, регулирование которого устанавливается природоохранным законодательством.
Потребность в комплексном подходе к вопросам организации и осуществления государственного экологического контроля обусловлена как внутренней, так и внешней, носящей надгосударственный характер, необходимостью унификации. В связи с этим предлагается использовать опыт Европейского Союза, отраженный, в первую очередь, в Директиве Совета ЕС 96/61/ЕС от 24 сентября 2006 г. «О комплексном предотвращении и контроле загрязнений».
Субъекты государственного экологического контроля - совокупность различных по правовому статусу, кругу полномочий, юридическим и организационным возможностям органов и лиц, для которых осуществление государственного экологического контроля является как основным видом деятельности, так и одним из видов деятельности наряду с исполнением иных
функций государственного управления.
7. Неоправданно частые преобразование системы и структуры государственного экологического контроля могут привести и приводят к снижению его эффективности. Их негативным последствием зачастую являются дублирование функций отдельных субъектов, конфликт ведомственных интересов, дополнительные финансовые и материальные расходы, снижение оценок действенности данного правового инструмента в общественном мнении. По этой причине первоочередной задачей представляются выработка оптимальной структуры органов контроля, а также надлежащее кадровое и финансовое обеспечение их деятельности. Система территориальных органов государственного экологического контроля должна строиться с учетом реальных потребностей региона и особенностей его социально-экологической ситуации.
В диссертации предлагаются меры по совершенствованию системы и структуры органов государственного экологического контроля, улучшению их взаимодействия с иными субъектами природоохранной и правоохранительной деятельности, а также с общественными организациями и иными заинтересованными лицами.
Теоретическая значимость исследования состоит в результатах анализа научных основ государственного экологического контроля и посвященного ему законодательства. Сделанные выводы могут служить основой для уточнения отдельных теоретических положений, а критические замечания -для привлечения к их объектам дополнительного внимания. Проведенный анализ исторического опыта и современного состояния организации государственного экологического контроля позволяет более полно оценить существующие проблемы и учесть накопленный опыт.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования результатов работы для решения вопросов, возникающих в процессе осуществления государственного экологического контроля.
Результаты анализа законодательных и иных нормативных правовых ак-
тов, сформулированные выводы и предложения могут быть учтены в процессе правотворчества по вопросам государственного экологического контроля. Также они могут быть использованы в учебном процессе и правоприменительной практике.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации на различных этапах работы докладывались и обсуждались на заседаниях сектора эколого-правовых исследований Института государства и права Российской академии наук, на заседаниях кафедры правовой охраны окружающей среды Санкт-Петербургского государственного университета, использовались при чтении лекций в Институте сельского хозяйства и природных ресурсов Новгородского государственного университета имени Ярослава Мудрого. По теме диссертации опубликовано пять работ общим объемом 4,7 п.л.
Структура диссертации. Она обусловлена поставленной целью и решаемыми задачами, состоит из введения, трех глав, библиографии.
Понятие государственного экологического контроля
Государственный, экологический контроль, не может быть эффективным без надлежащего теоретического обеспечения. От того, насколько і разработаны вопросы данного правового института в юридической науке, зависит качество их нормативного закрепления и эффективность правового регулирования соответствующих общественных отношений.
В свою очередь научное обеспечение может быть надлежащим при наличии четкого понятийного аппарата, отсутствие которого, по выражению О.С. Колбасова, ведет к «терминологическим блужданиям в экологии»ч Поскольку в процессе организации государством контрольной деятельности используются такие понятия, как экологический и природоресурсный контроль, надзор, субъекты, объекты и система экологического контроля, очевидно, что f именно эти смысловые единицы, прежде всего, должны удовлетворять требованию определенности. Несмотря на то, что «проблема единообразного понимания того или иного термина является на сегодняшний день одной из первоочередных .. .»7, нет единства точек зрения относительно определения и содержания ключевых понятий правового института государственного экологического контроля, встречаются и кардинально противоположные взгляды. Отсюда1 необходимость проведения исследованиями сопоставление точек зрения юристов-экологов по данному вопросу.
Концептуальные основы государственного экологического контроля были сформулированы отечественной юридической наукой, а с принятием Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей, ири- родной среды»8 термин «экологический контроль» вошел в российское законодательство.
Впервые Закон, вступивший в силу в марте 1992 г., был постатейно прокомментирован уже в начале 1993 г. группой ученых, участвовавших в его разработке во главе с B.Bt Петровым. Работа в, значительной части посвящена трактовке терминов, объяснению значения основных понятий;
ВіВь Петров назвал экологический контроль проверкой соблюдения предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами экологических требований по охране окружающей природной среды и обеспечению экологической безопасности9. С его точки зрения, экологический контроль следует рассматривать с двух позиций: «Во-первых, как функцию управления охраной окружающей природной среды. В этом смысле он представляет собой самостоятельный вид деятельности, в содержание которой входят сбор информации о подконтрольных объектах, ее обработка, оценка и передача для принятия управленческих решений в заранее определенных целях. Во-вторых, в»качестве гарантии выполнения экологических мероприятий и реализации регулирующих их правовых норм, способа обеспечения» законности в экологическом управлении»10.
В.В. Петров использовал широкий подход к определению субъектов государственного экологического контроля, не считая его прерогативой органов исполнительной власти, а его формами называл информационный, предупредительный, карательный контроль. Государственный экологический мониторинг и экспертиза были определены им как самостоятельные виды экологического контроля11. Объектами экологического контроля В.В. Петров называл состояние окружающей природной среды и ее отдельных объектов, их изменение под влиянием хозяйственной деятельности, выполнение мер по охране природы и ее объектов, соблюдение природоохранительного законодательства. При этом под объектами окружающей природной среды понимаются составные части окружающей природной среды, взятые под охрану законом — естественные экологические системы, озоновый слой атмосферы; земля, ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная, растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты, приодно-заповедныйфонд .
Теоретические основы экологического контроля подробно разработаны в трудах А.К. Голиченкова. Экологический контроль рассматривается в трех уровнях. Во-первых, как функция экологического управления . В этом смысле экологический контроль - система действий по сбору информации о подконтрольных объектах, ее обработке, оценке и передаче для принятия управленческих решений в заранее определенных целях14. Во-вторых, как элемент механизма управления качеством окружающей природной среды. Этот срез экологического контроля позволяет рассматривать его в качестве гарантии выполнения природоохранительных мероприятий и реализации.регулирующих эти мероприятия правовых норм, способа обеспечения законности в государственном управлении15. В-третьих, как правовая форма экологической деятельности, которая является системой действий по обеспечению соблюдения законодательства об экологической безопасности, об охране окружающей природной среды, об использовании природных ресурсов, применение предусмотренных им мер государственного принуждения, а также формирование законодательства, адекватного происходящим в этой области изменениям16. Помимо информационной, предупредительной, правоохранительной функции ученым выделена и обоснована коррегирующая функция экологического контроля.
В работах начала 1990-х гг. А.К. Голиченков, в соответствии с действовавшим в то время законодательством включал в систему органов государственного экологического контроля высшие органы государственной власти и управления, то есть.законодательной, исполнительной ветвей,власти1, Президента, местные Советы народных депутатов местную администрацию; специально уполномоченные на проведение контроля государственные органы.
Объекты государственного экологического контроля
В юридической литературе предлагаются различные варианты определения содержания и соотношения понятий и видов контроля в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Каждый из них обусловлен подходом исследователя к определению объектов соответствующего вида контроля, что, в свою очередь, так или иначе зависит от его понимания предмета экологического права.
По мнению И.А. Игнатьевой, «до сих пор понятия «экологическое законодательство», «экологическое право», «экологические нормативные правовые акты» являются лишь доктринальными, они не используются в «действующем законодательстве»94.
Между тем, доктринальное понимание экологического права и его предмета ведущими юристами-экологами сформулировано достаточно давно и вполне однозначно. С.А. Боголюбов, ссылаясь, в частности, на работы М.М. Бринчука, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик и О.И. Крассова отмечает: «...в основном мы едины: экологическое право и законодательство - комплексная самостоятельная отрасль российского права и законодательства, регулирующая общественно значимые отношения людей, общества, государства в связи с использованием и охраной природных ресурсов, природы, окружающеи природной-среды» .
О.Л. Дубовик полагает, что «объекты, экологического права, по господствующему мнению, - это окружающая среда и ее отдельные элементы, т. е. природные; естественные феномены, реально существующие и, внешне противостоящие законодателю и субъектам экологического права. Это понятие близко понятию «предмет экологического права», под которым понимается1 обычно определенная область общественных отношений, как часто пишут, «в области взаимодействия человека с окружающей средой», «по использованию и охране природных ресурсов»96.
По определению М.М. Бринчука, «предметом экологического права являются отношения собственности на природные объекты и ресурсы; по природопользованию; по охране окружающей среды от разных форм деградации и по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц. Следовательно, общие черты правового регулирования собственности, использования и охраны природных ресурсов? должны,рассматриваться с учетом принципа всеобщей взаимосвязи и взаимозависимости в природе, в рамках интегрированного подхода к регулированию таких отношений, в качестве объекта которых выступает окружающая среда в, целом. Соответственно, при регламентации использования и охраны природных ресурсов общими должны являться требования, касающиеся экологического государственного, ведомственного, производственного, муниципального и общественного контроля в области рационального использования w охраны земель, вод, недр и иных объектов окружающей среды»97.
Как было показано выше, приведенные основополагающие идеи1 нашли свое отражение и в определении ведущими учеными объектов экологического контроля.
Несмотря на названные обстоятельства, в отечественной литературе до настоящего времени продолжается дискуссия по поводу соотношения различных наименований контрольной деятельности в сфере правоотношений связанных с окружающей средой и ее компонентами. Так, одни исследователи соотносят контроль в области охраны- окружающей среды w экологический контроль как общее и частное , другие считают экологический и природоресурсныи контроль самостоятельными видами деятельности- ипр:
Например, по мнению Н.В. Кичигина, в состав контроля в области охраны окружающей среды помимо экологического, входит природоресурсныи контроль (контроль за охраной и использованием отдельных видов природных ресурсов). Критерием разграничения указанных видов контроля определена деятельность физических и юридических лиц, оказывающая какое-либо воздействие на окружающую среду. Если данная деятельность воздействует на природные комплексы и объекты вне процесса природопользования, то контролироваться она должна при проведении экологического контроля. В случаях какого-либо воздействия на окружающую среду в процессе природопользования должен проводиться природоресурсныи (лесной, водный, земельный, геологический) контроль.
На этой основе Н.В. Кичигиным предлагается определение контроля в области охраны окружающей среды «как системы мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативных и иных документов, в области охраны окружающей среды путем осуществления экологического и природоресурсного контроля»100.
Данная позиция является спорной по следующим причинам. В первую очередь, избранное в качестве общего наименования словосочетание «контроль в области охраны окружающей среды» означает, что объект контроля- -отношения по охране окружающей среды, то есть природоохранная деятельность. Не вполне удачным представляется выбор в качестве критерия1 подразделения контроля»на экологический и природоресурсный наличие-(отсутствие) факта природопользования, поскольку возникает вопрос, что признавать «фактом природопользования». Если считать, что природопользование это использование «ресурсов среды, потребляемых людьми непосредственно как необходимые жизненные средства»101, то воздействие на природные комплексы и объекты не может происходить вне природопользования и следует признать, что в сфере природопользования может существовать исключительно природоресурсный контроль. Так же, если природопользование - «использование природных ресурсов в качестве ресурсов материального производства, выступающих в роли предмета труда, средств производства, производительной силы»102, то следует признать, что деятельность добывающей промышленности (одного из главных загрязнителей окружающей среды) не является объектом экологического контроля. Таким образом, в любом случае экологический контроль теряет свой объект, вытесняется «природоресурс-ным контролем». Следовательно, предлагаемое соотношение экологического и «природоресурсного контроля» трудно выдержать на практике.
В целях определения- установленного законодательством соотношения видов контроля в исследуемой сфере специалисты анализируют нормы действующих правовых актов. Толкование норм приводит к противоречивым результатам.
Организация государственного экологического контроля в СССР во второй половине XX века
Общая характеристика системы государственного экологического управления (1960-1991 гг.). К концу 1980-х гг. в среде юристов-экологов преобладающей стала негативная оценка государственного управления природопользованием и в сфере охраны окружающей среды. Резкие суждения сопровождались указанием причин сложившейся ситуации.
Одни специалисты выдвигали на первое место вопросы собственности. Можно привести следующие суждения. «Ранее считалось, что государственная собственность на природные богатства является наиболее оптимальной формой собственности, способствующей охране природы. Однако последующее развитие показало, что государственная собственность на природные ресурсы со временем превратилась в тормоз охраны окружающей среды» . Отмечалось, что в условиях «исчерпавшего свои возможности социализма» отчетливо видно, что процветание стран с развитой рыночной экономикой, в которой главная фигура — частный собственник, бесспорно доказало, что причины заключаются в пороках социалистической экономики181. Или - монополизм государственной собственности на природные ресурсы и средства производства «лишал природопользователей стимулов в охране природной среды ... сводил к формальностям государственный контроль за охраной природы»182. Также существовало мнение, что «механизм управления, базирующийся на государственной собственности, требует относительно громоздкой, разветвленной и дорогостоящей системы органов управления. Частная собственность позволяет значительно сократить государственный аппарат, так как коренным образом изменяет и упрощает функции государственного управления» .
К сожалению, опыт показал, что приватизация природных ресурсов не привела к улучшению ситуации, а многие вопросы непосильны для появившихся частных собственников. (Наглядный пример непосильной для частных лиц проблемы, как показали лесные пожары в России 2009-2010 гг., является мелиорация, которой будет заниматься государство). Соответствующие надежды на то, что система государственного управления станет менее громоздкой и дорогостоящей, также не оправдались.
Другие исследователи называли причиной экологических проблем особенности социально-экономического развития советского государства второй половины XX века. Так, А.К. Голиченков считает, что история развития экологического контроля в этот период, «по существу представляет собой историю становления, расцвета, неоднократных попыток реформирования ведомственно-отраслевой системы управления и контроля в этой области»184. С его точки зрения эта система достигла пика в начале семидесятых годов и была зафиксирована в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 г. № 898 «Об усилении охраны природы и улучшения использования природных ресурсов» и одноименном Постановлении Совета министров РСФСР № 296 от 31 мая 1973 г.186
Действительно, поскольку до 1988 г. в СССР не существовало единого государственного природоохранного органа, государственный контроль за природопользованием и охрана окружающей среды осуществлялись различными органами отраслевого управления. Однако это не означает, что система плоха только по определению. Так, А.К. Голиченков считает, что к началу
За исключением, законодательства о недрах и об охране и использовании животного мира указанные акты в вопросах установления основ контроля отличались строгим единообразием содержа типовую формулировку из двух, положений: а) государственный контроль имеет своей задачей обеспечить соблюдение министерствами, ведомствами, государственными, кооперативными, общественными предприятиями, организациями и учреждениями, а также гражданами законодательства, порядка» пользования соответствующим ресурсом в целях его рационального использованиям охраны; б) государственный контроль осуществляется Советами депутатов трудящихся, их исполнительными и распорядительными органами, а также специально уполномоченными на то государственными органами в порядке, устанавливаемом законодательством Союза ССР.
Более подробно вопросы государственного контроля регламентировались законодательством о недрах и о животном мире.
Так, названные Основы законодательства о недрах СССР и Кодекс РСФСР «О недрах» выделяя государственный горный надзор и государственный контроль за ведением работ по геологическому изучению недр,- определяли четкий перечень вопросов органов государственного горного надзора-и органов государственного геологического контроля, закрепляли их права.
Законодательством о животном мире определялись полномочия и права специально уполномоченных на то государственных органов по охране и регулированию использования животного мира.
Утвержденные Совмином СССР Положения о государственном земельном контроле196, о государственном контроле за ведением работ по геологическому изучению недр197, за использованием и охраной вод198, за состоянием, использованием, воспроизводством и защитой лесов199, за охраной атмосферного воздуха200 в определении контроля повторяли положения соответствующих Законов.
В рассматриваемый период были приняты различные политико-правовые нормативные правовые акты, знаменовавшие поступательное развитие государственного управления природопользованием. Принятие постановления ЦК КПСС и Совмина СССР от 7 января 1988 г. № 32 «О Коренной перестройке дела охраны природы в стране» означило высшую точку развития государственного экологического управления в СССР.
Система органов государственного экологического контроля. В декабре 1972 г. на первой специальной сессии Верховного Совета СССР по проблемам охраны природы было принято Постановление Центрального Комитета КПСС и Совета Министров Союза ССР от 29 декабря 1972 г. № 898 «Об усилении охраны природы и улучшения использования природных ресур-сов» , (на основании которого принято одноименное Постановление Совета министров РСФСР № 296 от 31 мая 1973 г.203).
Значение принятых Постановлений, по нашему мнению, заключается не столько в том, что в них отражена обусловленная объективными причинами «ведомственно-отраслевая система управления», о чем говорит А.К. Го-личенков, сколько в том, что они главным образом посвящены вопросам организации системы государственного контроля. Постановления содержали прямое указание на то, что усиление охраны природы и обеспечение рационального использования природных ресурсов должно быть обеспечено «систематическим контролем за правильным использованием земель, вод, лесов, недр и других природных богатств, по сохранению и воспроизводству животного и растительного мира, по предотвращению загрязнения атмосферного воздуха, по усилению борьбы с производственным и бытовым шумом»204.
Концептуальные основы организации системы государственного экологического контроля
Система российского государственного экологического контроля пребывает в процессе активного формирования/реформирования с начала 1990-х гг., но ее современное состояние не позволяет считать, что этот процесс закончен оптимальным результатом.
Вопрос о том, какой станет система государственного экологического контроля в России зависит от многих факторов, во-первых от того, какая модель социально-экономического развития будет реализовываться - экстенсивное, основанное на сырьевой ориентации экономики либо устойчивое интенсивное развитие, основанное на балансе экологических и экономических интересов, будет ли преобладать модель либерального капитализма либо капитализма с государственным регулированием; во-вторых, как в будущем пойдет процесс развития федеративных отношений и организации государственного экологического управления на этой основе; и, наконец, в-третьих, будет ли использован накопленный за десятилетия положительный опыт и будут ли учтены совершенные ошибки в вопросах организации и осуществления государственного экологического контроля.
Первый из названных факторов играет основополагающую роль. В сложившейся в нашей стране социально-экономической ситуации нельзя ис-ключать разговор об интенсивном развитии страны, основанном на сырьевой ориентации экономики. Как показала история, подобное интенсивное развитие экономики хотя и позволяет решать многочисленные проблемы и реали-зовывать масштабные национальные проекты, однако является тупиковым и губительным для избравших подобный путь стран.
К сожалению, в настоящее время в России не наблюдается признаков наступления научно-технической революции либо приближения прорыва в мире высоких технологий, в ближайшие годы, по всей видимости, не про изойдет и взрывного (в переносном смысле) развития высоких технологий. Представляется, что в ближайшие годы сохранится преобладание доходов,от эксплуатации природных ресурсов России. В данных обстоятельствах реализация- либеральною модели развития капитализма, предполагающая минимальное участие государства в экономике может привести к катастрофическим экологическим последствиям. По этой- причине, как справедливо отмечает Н. Д. Вершило «в настоящее время назрела остраяшеобходимость сформулировать и. обнародовать четкое видение того, как и куда должно двигаться общество, какие задачи оно перед собой ставит и какие действия органов государственной власти и рядовых граждан необходимы для их достижения»
Значимость экологических вопросов требует тщательной проработки реформ и отдельных решений в. том числе в вопросах снятия административных барьеров в сфере природопользования. Это обстоятельство обусловлено тем, что только государство, обладая присущими ему механизмами способно обеспечить баланс экономических и экологических интересов, составляющий основу полноценного устойчивого развития.
Организация государственного экологического" управления напрямую зависит и от того, как будут разграничиваться полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Изучению проблемы разграничения полномочий по государственному управлению в сфере природопользования и охраны окружающей среды между органами федеральной власти и органами власти субъектов Российской Федерации в последние годы посвящено особое внимание исследователей. По мнению О. Л. Дубовик, данный вопрос - один из самых сложных как в конституционной теории, так и в реальной жизни313.
Известно, что любой успешной деятельности, в том числе реформам государственного управления» должна предшествовать разработка концепции ее проведения. К сожалению, происходившие в последние годы изменения законодательства, регламентирующего распределение полномочий в сфере природопользования и охраны окружающей среды между федеральными и региональными органами, не могут свидетельствовать отом, что реформам предшествовала тщательная подготовка.
Можно признать, что несмотря на некоторую позитивную-роль преобразований в рамках проводимой административной реформы, существуют концептуальные недостатки в части построения системы, государственного экологического контроля по федеративному признаку, в том числе связанные с вопросами передачи полномочий по осуществлению контроля в сфере использования отдельных природных ресурсов в ведение субъектов. Реализованный механизм передачи полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов трудно признать оптимальным. Таюке его нельзя признать в полной мере соответствующим Конституции Российской Федерации как с позиции о том, что. эта сфера является предметом совместного ведения, так и в части обеспечения экологических прав граждан.
Действующие в субъектах Российской Федерации государственные органы федерального экологического контроля и органы экологического контроля субъектов по существу автономны, каждая из подсистем создает собственные механизмы реализации административного контроля, что не обеспечивает единства правоприменения, единообразия практики. Все это делает государственный экологический контроль раздробленным и малоэффективным.
Децентрализация полномочий по осуществлению государственного экологического контроля порождает и другие проблемы. Известно, что государственный экологический контроль призван быть инструментом информационного обеспечения государственного экологического управления основой для принятия управленческих решений. По этой причине сложившаяся-ве домственная-разобщенность информационных ресурсов органов, реализующих контрольные полномочия не может способствовать их максимально эффективному использованию.
Таким образом, необходимость, организационного единства российской» системы государственного экологического1 контроля обусловлена как положениями Конституции России, так и реальными1 потребностями- государственного управления.
Поскольку ничто так не подтверждает теорию как практика - о большей эффективности централизованной системы может свидетельствовать сравнительный анализ посвященных государственному контролю разделов Государственных докладов о состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации, издававшихся до и после крупномасштабных реформ 2000-х гг., перераспределявших полномочия» по осуществлению государственного экологического контроля.
По нашему мнению, в вопросе организации системы государственного экологического управления не достаточно принимается во внимание принцип единства системы государственной власти, который ч. Зет. 5 Конституции России назван одним из основ- федеративного устройства страны. Єо-блюдение этого принципа особенно актуально для государственного экологического контроля, поскольку только единая система может гарантировать единообразное применение норм, правил и стандартов, реализацию единых процедур и, соответственно, гарантировать соблюдение конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду.
