Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика аграрного законодательства субъекта Российской Федерации и предпосылки его развития в современных условиях
1.1. Понятие и особенности аграрного законодательства субъекта Российской Федерации 23
1.2. Объективная необходимость аграрного законодательства субъекта Российской Федерации и его роль в регулировании общественных отношений на селе 51
1.3. Место аграрного законодательства субъекта Российской Федерации в системе законодательства Российской Федерации 72
Глава 2. Исторические предпосылки развития аграрного законодательства субъекта Российской Федерации (на примере Башкортостана)
2.1. Становление государственности Республики Башкортостан и развитие ее аграрного законодательства 88
2.2. Аграрное законодательство Республики Башкортостан в период огосударствленной экономики 108
2.3. Объективные и субъективные предпосылки формирования
современного аграрного законодательства Республики Башкортостан 135
Глава 3. Теоретические основы структуризации аграрного законодательства субъекта Российской Федерации
3.1. Особенности содержания нормативных правовых актов как структурных элементов аграрного законодательства субъекта Российской Федерации 146
3.2. Вертикальная (иерархическая) структура аграрного законодательства субъекта Российской Федерации 174
3.3. Горизонтальная (институциональная) структура аграрного законодательства субъекта Российской Федерации 209
Глава 4. Проблемы совершенствования аграрного законодательства субъекта Российской Федерации в современных условиях
4.1. Общеконцептуальные основы развития аграрного законодательства субъекта Российской Федерации 245
4.2. Принципы развития аграрного законодательства субъекта Российской Федерации 261
4.3. Учет местных особенностей - важнейшее требование к аграрному законодательству субъекта Российской Федерации 294
4.4. Вопросы систематизации аграрного законодательства субъекта Российской Федерации 316
4.5. Концепция аграрного кодекса субъекта Российской Федерации 338
Заключение 358
Список использованных источников и литературы 367
- Понятие и особенности аграрного законодательства субъекта Российской Федерации
- Становление государственности Республики Башкортостан и развитие ее аграрного законодательства
- Особенности содержания нормативных правовых актов как структурных элементов аграрного законодательства субъекта Российской Федерации
- Общеконцептуальные основы развития аграрного законодательства субъекта Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. За последнее десятилетие в России произошли качественные и масштабные перемены во всех сферах общественной жизни, вызвавшие необходимость формирования нового российского законодательства. После заключения в 1992 году Федеративного договора и принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации все ее субъекты получили право на развитие собственного законодательства, в том числе и аграрного.
Аграрное законодательство субъектов Российской Федерации выступает сегодня в качестве важного инструмента реализации таких конституционных полномочий, как владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами, природопользование, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей и т.д., которые осуществляются ими совместно с федеральными органами власти. Кроме того, согласно предусмотренному Конституцией Российской Федерации правилу, вне предметов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, вследствие чего многие вопросы аграрной сферы относятся к их ведению.
Необходимость оптимальной децентрализации аграрного законодательства Российской Федерации объективно обусловлена федеративной природой российского государства. Сегодня стало уже очевидно, что путь от фактически унитарного государства с формальными признаками автономии, каким являлась РСФСР, до подлинно федеративной демократической России в значительной части уже пройден. Нынешняя Россия, несмотря на трудности преобразования, формирующееся демократическое федеративное государство, ориентированное на права человека, общепризнанные принципы и нормы международного права.
Следует отметить, что в каждом субъекте Российской Федерации реализуется собственная, во многом отличная от других, модель поддержки и развития сельскг хозяйства. В одних российских субъектах делается все возможное для сохране приспособления к новым условиям все тех же колхозов и совхозов. В т стремительно форсируются, несмотря на отсутствие необходимых предпосылок, перевод аграрной экономики на рыночный путь, ликвидация коллективных форм организации сельскохозяйственного труда и создание на их базе фермерских хозяйств.
Нельзя не признать, что отличающиеся модели развития сельского хозяйства и соответственно этому несовпадающие модели аграрного законодательства в определенной степени обусловлены чисто субъективными факторами: личными позициями руководителей субъектов Российской Федерации, отсутствием научных рекомендаций, недостатком опыта и т.д. Но чаще всего в их основе лежат объективные предпосылки. В связи с тем, что масштабы нашей страны и разнообразие условий в ней столь велики, управление общественными процессами исключительно из единого центра не представляется возможным. На сегодня Россия занимает площадь более 17 млн. кв. км, расположена в нескольких природных зонах с различными климатическими условиями, на ее территории проживает более 140 народов, находится более тысячи городов и несколько тысяч поселков. Между субъектами Российской Федерации существуют громадные различия по численности населения, его этно-конфессиональному составу, культурно-образовательному уровню, природным ресурсам и экономическому потенциалу, объему промышленного и сельскохозяйственного производства и т.д.
Указанные особенности свидетельствуют о недопустимости унифицированного подхода к правовому регулированию аграрных отношений в субъектах Российской Федерации. Не случайно, что решение таких вопросов, как, например, развитие аграрного производства, государственная поддержка отдельных отраслей сельского хозяйства, развитие традиционных форм земледелия, социальная политика на селе, осуществляется, как правило, на уровне субъектов Российской Федерации, посредством собственного законодательства. Распространение же для решения подобных вопросов единых шаблонов, созданных на федеральном уровне, означало бы ничто иное, как неоправданное абстрагирование от местных особенностей, излишнюю централизацию в управлении страной и не позволило бы, в конечном итоге, в должной мере учитывать местные природно-климатические, территориальные, экологические, демографические, национальные, религиозные социальные и экономические условия при правовом регулировании аграрных отношений.
В деле формирования эффективного аграрного законодательства на уровне субъектов Российской Федерации еще немало нерешенных проблем. Сложности здесь обусловлены прежде всего тяжелой экономической ситуацией в сельском хозяйстве. Развитие аграрной реформы сегодня, как известно, серьезно затормозилось. Задача по осуществлению рыночных преобразований на селе, включая введение в гражданско-правовой оборот сельскохозяйственных земель, до конца не решена. В результате этого сельскохозяйственные товаропроизводители так и не обрели в полной мере необходимых материальных стимулов и условий для саморазвития. Не случайно ряд субъектов Российской Федерации продолжает ориентироваться только на политику государственного протекционизма, включающую бюджетное финансирование, часто на безвозвратной основе, систему дотаций, установление фиксированных цен на производимую продукцию, налоговые отсрочки и освобождения, запрет на вывоз за пределы своих территорий сельскохозяйственных продуктов и продовольствия. Нередко указанные меры не соответствуют требованиям федерального законодательства.
На сегодняшний день, к сожалению, нет должного научного объяснения процессам, идущим в субъектах Российской Федерации по формированию собственного аграрного законодательства. Каждый из них ведет достаточно обособленную политику и не спешит подвести свое законодательство под единый общероссийский знаменатель. Приходится признать, что отечественная юридическая наука в этих вопросах идет позади практики, пытаясь вдогонку, с большим опозданием объяснить уже свершившиеся события. Законодательство как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации, зачастую опережает научно-философское, научно-политическое и научно-правовое осмысление происходящих процессов, законотворческая работа порой осуществляется без должного теоретического подкрепления, по существу, вслепую, интуитивно.
Имеющиеся недостатки в современном аграрном законодательстве субъектов Российской Федерации, в частности, отсутствие ясных ориентиров и приоритетов смешение административных методов управления с действием рыночных закор бессистемность, внутренние противоречия и целый ряд других, во многом вызваны отсутствием четкой и выверенной политики в области правотворчества.
Особую значимость в нынешних условиях приобрело решение проблемы гармонизации двух уровней аграрного законодательства Российской Федерации: федерального и субъектов Федерации. Указанные уровни законодательства пока развиваются параллельно, во многом дублируя друг друга, и нередко входя в противоречие. Для выхода из сложившейся ситуации нужна согласованная, научно обоснованная позиция федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации по принятию нормативных документов, содержащих аграрно-правовые нормы.
Поэтому сама жизнь требует проведения комплексных научных исследований, направленных не только на изучение происходящего, но и на выработку теоретических подходов к дальнейшему совершенствованию аграрного законодательства субъектов Российской Федерации и рекомендаций по его оптимизации.
Степень научной разработанности темы. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации и развития их законодательства, в том числе и аграрного, в отечественной юридической науке остаются малоизученными.
В советский период это в определенной степени было оправдано тем, что законодательство автономных республик не имело самостоятельного значения и не содержало в себе самобытных норм права и оригинальных нововведений. В связи с этим неудивительно, что данная тематика у ученых правоведов не вызывала повышенного интереса.
Сказанное в равной мере относится и к аграрному законодательству автономных республик. В работах ученых, специально посвященных проблемам развития советского аграрного законодательства (например, И.Ф.Казьмин. Сельскохозяйственное законодательство. Проблемы и перспективы. - М., 1980; Г.Е.Быстров. Источники советского сельскохозяйственного права. - М., 1985), вопросы о законодательстве автономных республик затронуты вскользь.
Отдельные исследования, касающиеся становления и развития аграрного законодательства автономных республик, были проведены историками-краеведами. Применительно к Башкортостану, например, это труды Р.С.Аюпова, Г.Ш.Илишева, Р.М.Раимова, Б.Х.Юлдашбаева и др.
Совершенно иное отношение к изучению проблем, связанных с формированием субъектами Российской Федерации собственного законодательства, стало складываться с начала 90-х годов. Такие проблемы под углом зрения российского федерализма подняты в исследованиях Р.Г. Абдулатипова, М.В. Баглая, Л.М. Карапетяна, В.Н.Лысенко, Ш.Б.Магомедова, В.А. Михайлова, Л.А.Морозовой, В.В.Пустогарова, К.Б.Толкачева, И.А.Умновой, А.Г.Хабибулина, Т.Я.Хабриевой, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева и др.
Собственно анализу законодательства субъектов Российской Федерации с различных точек зрения посвящены работы А.И.Абрамовой, С.А.Боголюбова, М.М.Бринчука, В.В.Гошуляка, Б.С.Крылова, М.Ф.Маликова, Н.А. Михалевой, В.В.Оксамытного, А.С.Пиголкина, Т.Н.Рахманиной, Ф.М.Раянова, В.К.Самигуллина, М.С.Студеникиной, Ю.А.Тихомирова, Н.Н.Толмачевой, В.В.Толстошеева,В.А.Туманова и др.
Основополагающие идеи по формированию современного аграрного законодательства субъектов Российской Федерации содержатся в трудах таких известных ученых правоведов-аграрников как З.С.Беляева, А.И.Бобылев, Г.Е.Быстров, Н.Н.Веденин, Б.А.Воронин, И.А. Иконицкая, Б.Д.Клюкин, М.И.Козырь, Е.Л.Минина, Ф.М.Раянов, И.Ф.Панкратов, И.А. Фаршатов, Р.А.Ханнанов, А.Е.Черноморец, Г.В.Чубуков, В.Ш.Шайхатдинов, В.Н.Яковлев и др.
Изучению тех или иных институтов аграрного законодательства Республики Башкортостан как субъекта Российской Федерации посвятили свои кандидатские диссертации Э.А.Кагирова, А.Н.Казаков, Г.Г.Файзуллин, А.Х.Хусаинова и др.
Отдельные вопросы правового регулирования аграрных отношений законодательством субъектов Российской Федерации освещены также в работах ученых-юристов, специализирующихся в области теории государства и права, истории государства и права, конституционного, административного, финансового, хозяйственного, экологического и других отраслей права. В то же время комплексных исследований всей совокупности нормативных правовых актов, образующих современное аграрное законодательство субъекта Российской Федерации, в отечественной юридической науке пока не было.
Объектом исследования служит аграрное законодательство субъектов Российской Федерации, а также деятельность по разработке, принятию и реализации на уровне субъектов Федерации нормативных правовых актов, содержащих аграрно-правовые нормы.
Предметом исследования являются понятие, особенности и общие закономерности формирования аграрного законодательства субъекта Российской Федерации, его место и роль в системе российского законодательства, специфические черты аграрного законодательства отдельно взятых субъектов Федерации, исторический опыт развития данного законодательства на примере Башкортостана, пути его дальнейшего совершенствования.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является научно-правовое осмысление формирующегося с начала 90-х годов в субъектах Российской Федерации аграрного законодательства, определение его назначения, потенциала и выработка на этой основе концепции его дальнейшего совершенствования.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
выявить объективные предпосылки формирования субъектами Российской Федерации собственного аграрного законодательства;
обосновать необходимость концепции развития аграрного законодательства субъекта Российской Федерации и выработать ее важнейшие положения;
определить задачи, стоящие перед аграрным законодательством субъекта Российской Федерации;
провести сравнительно-правовой анализ аграрного законодательства разных субъектов Российской Федерации;
установить фактическую роль, которую данное законодательство играет в регулировании общественных отношений на селе;
исследовать на примере одного из субъектов Российской Федерации историю становления и развития аграрного законодательства, начиная с 20-х годов нынешнего столетия;
выявить наиболее важные характерные черты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, содержащих аграрно-правовые нормы;
определить внутреннюю структуру аграрного законодательства субъекта Российской Федерации;
рассмотреть основные принципы дальнейшего развития аграрного законодательства субъекта Российской Федерации в современных условиях;
выработать рекомендации по оптимальному учету в аграрном законодательстве субъекта Российской Федерации местных особенностей;
обосновать необходимость кодификации аграрного законодательства субъекта Российской Федерации путем подготовки и принятия единого сводного нормативного правового акта и разработать его примерную схему.
Методологическую базу диссертации составили современные научные концепции правового государства и гражданского общества, новые представления о федерализме, демократические принципы устройства органов государственной власти, международные стандарты в области прав и свобод человека и гражданина, учение о местном самоуправлении.
В качестве методов исследования использовались диалектический подход к анализу соотношения общего, особенного и отдельного, системный, исторический и сравнительно-правовой способы познания.
Руководствуясь принципом системности в диссертации аграрное законодательство субъекта Российской Федерации рассмотрено как целостное образование, имеющее сложную внутреннюю структуру и состоящее из разных по юридической силе нормативных документов. Данный подход также позволил определить исследуемое законодательство как комплексное образование, имеющее сложное соотношение с другими нормативно - правовыми образованиями.
Исторический подход к аграрному законодательству субъекта Российской Федерации дал возможность объяснить специфику современных нормативных правовых актов того или иного субъекта Федерации сложившимися на протяжении веков традициями и обычаями народов, проживающих на данной территории.
Широко использовался в работе сравнительно-правовой метод познания. Он позволил выявить существенное и общее, присущее аграрному законодательству всех субъектов Российской Федерации, и в то же время особенности законодательства отдельных субъектов Федерации. Это создало возможность выработать общие рекомендации по совершенствованию аграрного законодательства, применительно ко всем российским субъектам.
Кроме того, в работе использованы методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, социологический, формально-юридический и некоторые другие.
Теоретическую основу исследования составляют научные труды в области права, философии, истории, социологии и экономики.
Диссертация прежде всего основана на работах Г.А.Аксененка, З.С.Беляевой, А.И.Бобылева, Г.Е.Быстрова, Н.Н.Веденина, А.И.Волкова, Б.А.Воронина, Ю.Г.Жарикова, И.А. Иконицкой, И.Ф.Казьмина, В.А.Кикотя, Б.Д.Клюкина, М.И.Козыря, Н.И.Краснова, Э.И.Павловой, И.Ф.Панкратова, А.Г.Первушина, В.В.Петрова, Ф.М.Раянова, Н.И.Титовой, И.А.Фаршатова, Л.П.Фоминой, Р.А.Ханнанова, Г.В.Чубукова, В.Ш. Шайхатдинова, Э.Х.Юсупова, В.Н.Яковлева, В.З.Янчука и др.
Вопросы, являющиеся предметом исследования, автор рассматривал с позиции общей теории права, которая представлена в диссертации трудами С.С.Алексеева, В.К.Бабаева, В.М.Баранова, А.М.Васильева, Л.И.Дембо, О.С.Иоффе, Д.А.Керимова, В.В.Лазарева, Н.И.Матузова, А.В.Мицкевича, П.Е.Недбайло, В.С.Нерсесянца, А.С.Пиголкина, С.В.Полениной, Ю.С. Решетова,
М.С.Студеникиной, В.Д.Сорокина, Л.Б.Тиуновой, Ю.А.Тихомирова,
Ф.Н.Фаткуллина, А.Ф.Черданцева, А.Ф.Шебанова, Л.С.Явича и др.
Кроме того, в работе использованы труды таких известных правоведов, специализирующихся в различных смежных отраслевых юридических науках, как С.А.Боголюбов, М.М.Бринчук, Р.Х.Габитов, Т.Н.Добровольская, З.Д.Еникеев, С.Г.Келина, Б.С.Крылов, В.Н.Кудрявцев, Р.З.Лившиц, В.С.Мартемьянов, И.Ш.Муксинов, В.В.Пустогаров, В.К.Самигуллин, А.Н.Тимонин, В.В.Толстошеев, И.А.Умнова, М.М.Утяшев и др.
Нормативная и эмпирическая основа диссертации. Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов Федерации, Федеративный договор и двусторонние договоры между Российской Федерацией и ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий, иные нормативные правовые акты, содержащие аграрно-правовые нормы.
В диссертации проанализировано аграрное законодательство всех 89 субъектов Российской Федерации, хотя основное внимание уделено законодательству Республики Башкортостан. Исходя из широкого толкования термина «законодательство» законы рассмотрены в единстве с подзаконными актами. Это позволило изучить весь спектр правового регулирования аграрных отношений нормативными решениями органов государственной власти субъектов Федерации.
Эмпирическую основу диссертации составили результаты правотворческой и правоприменительной практики, полученные автором в результате проведения социологических исследований и обобщений.
Значительную долю в источниковой базе диссертации занимают архивные документы и материалы, полученные из ряда государственных и ведомственных архивов. Ключевое значение для разработки темы имели материалы Центрального государственного исторического архива Республики Башкортостан, по которым удалось проследить весь путь формирования аграрного законодательства Башкортостана, начиная с 20-х годов по настоящее время.
Положения и рекомендации, сформулированные в диссертации, основаны на личном опыте многолетней работы автора в Администрации Президента Республики Башкортостан, а также являются результатом исследовательской деятельности по изучению проблем формирования системы законодательства субъектов Российской Федерации.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой специальное комплексное исследование проблем развития аграрного законодательства субъекта Российской Федерации. Новизна исследования заключается прежде всего в обосновании необходимости самостоятельной концепции развития аграрного законодательства субъекта Российской Федерации и выработке основных ее положений с учетом конкретно-исторических условий современной России.
В диссертации выработано понятие и раскрыта природа аграрного законодательства субъекта Российской Федерации, показано его место в системе законодательства субъекта Российской Федерации и всего российского аграрного законодательства.
В работе уточнены правомерность и целесообразность использования для обозначения аграрного законодательства субъекта Российской Федерации иных внешне схожих терминов. В частности, подвергнуто критическому анализу получившее широкое распространение в науке и на практике употребление термина «региональное законодательство» как синонима конституционного термина «законодательство субъекта Российской Федерации». Отмечается, что отождествление указанных понятий может способствовать утрате подлинного смысла слов «законодательство субъекта Российской Федерации» как законодательства составной части федеративной России и превращению его в законодательство, выделенное по чисто территориальным (региональным) признакам, без учета специфики правового статуса субъектов Российской Федерации.
До настоящей диссертации в юридической литературе еще не было специальных исследований исторического пути становления и развития аграрного законодательства субъекта Российской Федерации.
В работе предпринята попытка выявить потенциальные возможности рассматриваемого законодательства и соотнести их с фактической ролью, которую данное законодательство играет на практике в регулировании общественных отношений на селе. Выработана методика определения эффективности аграрного законодательства субъекта Российской Федерации и вскрыты его нереализованные возможности.
В правовой науке аграрное законодательство субъекта Российской Федерации еще не подвергалось структурному анализу по вертикали и по горизонтали. В диссертации выработаны качественно новые подходы к структурированию законодательства, в соответствии с которыми, в частности, горизонтальная структура данного законодательства представлена как сложное явление, складывающееся из нескольких относительно самостоятельных структур.
В работе подверглась изучению проблема правового обеспечения возрождения традиционных отраслей сельского хозяйства и сформулированы конкретные предложения по достижению этой цели.
Применительно к новым условиям получила дальнейшее развитие, высказанная автором еще в начале 90-х годов, идея о необходимости кодификации аграрного законодательства субъектов Российской Федерации путем разработки и принятия собственных аграрных кодексов.
Основные положения, выводы и рекомендации, выносимые на защиту:
1. Концепция развития аграрного законодательства субъекта Российской Федерации, включающая в себя систему теоретических положений и выводов, а также комплекс предложений и рекомендаций, направленных на устранение ныне существующих недостатков в рассматриваемом законодательстве и дальнейшее его совершенствование в гармонии с федеральным аграрным законодательством и актами местного самоуправления, с учетом особенностей конкретных субъектов Российской Федерации в пределах единого правового пространства России.
2. Положение о том, что в силу объективных предпосылок природно-климатического, территориального, экологического, демографического, национального, религиозного, социального, экономического характера, а также принимая во внимание федеративную природу российского государства и высокий политико-правовой статус субъектов Российской Федерации, каждый субъект Российской Федерации нуждается в собственном аграрном законодательстве, основанном на федеральном законодательстве, но существенно дополняющем и конкретизирующем его общие положения.
3. Вывод о недопустимости замены термина «законодательство субъекта Российской Федерации» неконституционным термином «региональное законодательство», так как это приводит к «выхолащиванию» из понятия законодательства субъекта Российской Федерации федеративной сути и превращению данного законодательства в разновидность чисто территориального законодательства, что необоснованно снижает его значение и искажает суть.
4. Положение о понятии аграрного законодательства субъекта Российской Федерации как органической части (уровня) аграрного законодательства Российской Федерации и института законодательства субъекта Федерации, представляющего собой относительно самостоятельную систему нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах ведения субъекта Российской Федерации и по предметам совместного ведения (вне полномочий Российской Федерации), которые призваны урегулировать аграрные отношения с учетом комплекса местных территориальных и социальных условий.
Вывод о том, что основными признаками аграрного законодательства субъекта Российской Федерации являются: его вхождение частью в аграрное законодательство Российской Федерации и одновременно с этим в законодательство субъекта Российской Федерации, комплексный и системный характер, относительная самостоятельность и направленность на учет местной специфики.
5. Положение о том, что важнейшими задачами, стоящими перед аграрным законодательством субъекта Российской Федерации, являются: правовое обеспечение производственной сельскохозяйственной деятельности с учетом местной специфики; финансово-правовое обеспечение развития аграрной сферы; организационно- правовое обеспечение управления в сельскохозяйственной сфере; создание правовых основ для регулирования аграрных отношений органами местного самоуправления; создание правовых предпосылок для социального развития села; обеспечение продовольственной безопасности субъекта Федерации.
6. Вывод о том, что аграрное законодательство субъекта Российской Федерации обладает большим потенциалом в правовом регулировании общественных отношений и в целом справляется с поставленными задачами, находя при этом интересные и самобытные варианты решений. Вместе с тем, оно еще содержит старые подходы к управлению сельским хозяйством, что объясняется отчасти сложной ситуацией в данном секторе экономики, когда требуются чрезвычайные меры государственного вмешательства, а отчасти прежним мышлением, изжившими себя представлениями о государственном управлении экономикой.
7. Положение о периодизации истории развития аграрного законодательства республик в составе России:
- первый этап охватывает 20-е годы и характеризуется началом формирования республиканского аграрного законодательства в относительно самостоятельную отрасль законодательства, которая, несмотря на недостатки, довольно удачно сочетала интересы центра с интересами автономной республики;
- второй этап охватывает период с конца 20-х годов и до начала 90-х годов и характеризуется огосударствлением экономики, постепенной и в конце концов полной потерей аграрным законодательством автономных республик самостоятельности и самобытности, «обслуживанием» союзного и российского законодательства, отсутствием в исследуемом законодательстве собственных норм права и дублированием положений вышестоящего законодательства;
- третий этап (начало 90-х годов и по настоящее время) - период повышения значения аграрного законодательства субъекта Российской Федерации и закрепления в нем оригинальных и самобытных норм. В то же время этот этап отличается возрастанием количества правовых коллизий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации и несогласованным их развитием.
8. Вывод о том, что отличительными признаками содержания нормативных правовых актов, образующих современное аграрное законодательство субъекта Российской Федерации, являются: сочетание дифференцированного и интегрированного подходов в определении адресатов; комплексный характер; наличие повторов содержания федерального законодательства; значительное количество правовых коллизий; большое число рекомендательных и поощрительных норм.
9. Положение о новой трактовке вертикальной (иерархической) структуры аграрного законодательства субъекта Российской Федерации, которую образует целый ряд отличающихся по юридической силе, разных по форме, соподчиненных между собой нормативных правовых актов, принятых различными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (иногда при участии общественных объединений). К ним относятся: конституции (уставы); законы, в том числе кодексы; постановления (решения) парламентов и их палат; указы (постановления) высших должностных лиц; постановления правительств, администраций; нормативные акты ведомств; нормативные решения территориальных (окружных, районных, городских) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; соглашения между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по аграрным вопросам.
Понимание содержания юридической силы нормативных правовых актов как основы построения вертикальной (иерархической) структуры законодательства, в том числе и аграрного законодательства субъекта Российской Федерации. Как оценочная категория, юридическая сила для каждого вида актов дифференцирована. На ее уровень влияют: правовое положение органа, принявшего нормативное решение, форма акта и специальные юридические нормы, позволяющие согласовать между собой в тех или иных случаях конкретные виды нормативных документов.
10. Положение о том, что горизонтальная структура аграрного законодательства субъекта Российской Федерации складывается из множества институтов, имеющих свои специфические предметы и методы правового регулирования. В данном законодательстве следует выделять три группы правовых институтов:
а) институты, образованные по юридическому статусу сельскохозяйственных товаропроизводителей (о регулировании деятельности сельскохозяйственных кооперативов, о развитии крестьянских (фермерских) хозяйств, об ассоциациях крестьянских (фермерских) хозяйств и производственных кооперативов, о государственной поддержке личных подсобных хозяйств, о регулировании деятельности хозяйственных товариществ и обществ сельскохозяйственной направленности, о регулировании деятельности государственных и муниципальных унитарных предприятий сельскохозяйственной направленности, о государственной поддержке садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, о развитии сельских подсобных хозяйств промышленных предприятий);
б) институты, образованные по сферам аграрной деятельности (о производстве сельскохозяйственной продукции, о первичной переработке
сельскохозяйственной продукции, о заготовках сельскохозяйственной продукции для государственных нужд, о реализации сельскохозяйственной продукции, о материально-техническом и ином обеспечении, производственно-технологическом обслуживании сельскохозяйственного производства, о социальных проблемах села);
в) комплексные институты, находящиеся на стыке аграрного и других отраслей законодательства (о кредитовании и финансировании сельскохозяйственных товаропроизводителей, о регулировании трудовых отношений в сельском хозяйстве, об экологизации сельскохозяйственной деятельности, о развитии договорных отношений в сельском хозяйстве, об управлении аграрной сферой, о сельскохозяйственном землепользовании, о деликтных отношениях в сельском хозяйстве и др.).
11. Принципы дальнейшего совершенствования аграрного законодательства субъекта Российской Федерации, в числе которых:
- соблюдение основных ориентиров и приоритетов, к которым относятся рыночные отношения, многообразие форм собственности на землю, повышение хозяйственной самостоятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей, постепенный отказ от решения несвойственных сельскохозяйственным предприятиям вопросов социального характера с передачей их в ведение муниципальных органов, учет местных особенностей;
- гармонизация аграрного законодательства субъекта Российской Федерации с федеральным законодательством на основе пересмотра ранее принятых актов законодательства субъектов Федерации и федерального законодательства, согласованной законотворческой работы центра и российских субъектов, определения собственных ниш для аграрного законодательства того и другого уровней;
- отграничение аграрного законодательства субъекта Российской Федерации от актов местного самоуправления путем четкого разграничения полномочий государственных органов и органов местной власти по регулированию аграрных отношений;
- научность при разработке нормативных правовых актов, содержащих аграрно-правовые нормы;
- необходимая достаточность правового регулирования аграрных отношений законодательством субъекта Российской Федерации;
- учет международного опыта в формировании аграрного законодательства субъекта Российской Федерации;
- сближение аграрного законодательства разных субъектов Российской Федерации в общих вопросах;
- преемственность в развитии аграрного законодательства субъекта Российской Федерации, позволяющая учесть исторический опыт, традиции, обычаи народов, проживающих на данной территории;
системность при планировании и формировании аграрного законодательства субъекта Российской Федерации;
- своевременное обновление аграрного законодательства субъекта Российской Федерации;
- внутренняя согласованность аграрного законодательства субъекта Российской Федерации;
- сбалансированное развитие разных институтов аграрного законодательства субъекта Российской Федерации.
12. Вывод о том, что особую актуальность на сегодняшний день приобрела проблема развития (а в некоторых случаях возрождения) традиционных для народов субъектов Российской Федерации отраслей сельского хозяйства, которые отражают в себе многие местные особенности. Для разрешения этой проблемы следует создать нормативно-правовую базу с юридическим механизмом ее реализации, в частности принять специальные законы субъектов Федерации и комплексные целевые программы по развитию данных отраслей сельского хозяйства.
13. Положение о правовой систематизации как важнейшем направлении совершенствования современного аграрного законодательства субъекта Российской Федерации.
Вывод о том, что особое внимание в современных условиях следует уделять созданию электронных версий инкорпорационных правовых материалов по сформулированным в диссертации требованиям.
14. Рекомендации по консолидированию аграрного законодательства субъекта Российской Федерации, а также по проведению сплошной кодификации данного законодательства путем издания аграрных кодексов по разработанной и содержащейся в диссертации схеме.
15. Предложения по совершенствованию конкретных законов и других нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, приведению их в соответствие с федеральным законодательством.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что результаты исследования, его выводы и рекомендации могут быть использованы в процессе правотворческой работы на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации, при разработке законов и иных нормативных правовых актов, содержащих аграрно-правовые нормы. Определенная часть предложений уже сейчас в той или иной степени реализуется на практике при совершенствовании аграрного законодательства Республики Башкортостан.
Значительная часть работы может быть использована научно-исследовательскими учреждениями при разработке концепций развития законодательства, концепций отдельных нормативных правовых актов, планов и программ законопроектных работ, механизмов разрешения противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации.
Материалы диссертации могут быть также использованы при изучении общей теории государства и права, истории государства и права, аграрного, административного, земельного и экологического права. Частично они уже используются при преподавании предметов «Аграрное право» и «Земельное право» в Институте права Башкирского государственного университета, Башкирском государственном аграрном университете, Уфимском юридическом институте Министерства внутренних дел Российской Федерации и Восточном институте экономики, гуманитарных наук, управления и права.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы и рекомендации отражены в опубликованных трех монографиях и более 40 научных статьях.
Результаты исследования были обсуждены и одобрены на кафедре теории и истории государства и права Института права Башкирского государственного университета. Они также получили апробацию в выступлениях автора на:
Региональной научно-практической конференции «Основные направления социального и экономического развития Башкирии в 13 пятилетке и до 2005 года» (Уфа, 1989 г.);
Региональной научно-практической конференции «Актуальные проблемы развития автономии в условиях формирования социалистического правового государства» (Уфа, 1990 г.);
Республиканской научно-практической конференции «Осуществление и защита имущественных прав граждан и организаций в условиях формирования социалистического правового государства» (Уфа, 1991 г.);
Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы совершенствования экологического законодательства и эффективность его реализации» (Москва, 1993);
Республиканской научно-практической конференции «Конституция Республики Башкортостан: теория и практика ее реализации» (Уфа, 1996 г.);
Республиканской научно-практической конференции «Конституционная реформа и развитие Республики Башкортостан как субъекта Российской Федерации» (Уфа, 1997 г.);
Республиканской научно-практической конференции «Система
законодательства Республики Башкортостан: становление и дальнейшее развитие» (Уфа, 1998 г.);
Всероссийской научно-практической конференции «Российская Федерация в Совете Европы: Проблемы применения норм и защита прав человека» (Екатеринбург, 1998 г.);
Республиканской научно-практической конференции «Конституция Республики Башкортостан: история, теория, практика» (Уфа, 1999 г.);
Парламентских слушаниях, посвященных пятой годовщине Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан (Уфа, 1999);
Международном симпозиуме «Профсоюзы и проблемы местного самоуправления» (Уфа, 1999 г.);
Международном конгрессе «Правовые проблемы земельной и аграрной реформы в странах Центральной и Восточной Европы, России, Беларуси, Украины и других стран СНГ, государствах Балтии» (Минск, 1999 г.);
Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы правового регулирования государственного протекционизма аграрного сектора экономики в России» (Уфа, 1999 г.)
Международной научно-практической конференции, посвященной 50-летию со дня принятия ООН Всеобщей декларации прав человека» (Уфа, 1999 г.);
Республиканской научно-практической конференции «Теоретические проблемы согласования законодательства Российской Федерации и Республики Башкортостан: формы и способы реализации» (Уфа, 2000 г.);
Республиканской научно-практической конференции «Проблемы совершенствования деятельности органов местной власти Республики
Башкортостан» (Уфа, 2000 г.);
Республиканской научно-практической конференции «Суверенитет Российской Федерации: итоги десятилетия» (Уфа, 2000 г.).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих 14 разделов, заключения и списка использованных источников и литературы.
Понятие и особенности аграрного законодательства субъекта Российской Федерации
На сегодняшний день во многих субъектах Российской Федерации уже приняты основополагающие законы, регулирующие аграрные отношения, и большое число подзаконных актов. При этом одни субъекты Федерации стремятся как можно скорее заполнить правовой вакуум своими нормативными правовыми актами, не дожидаясь принятия подобных актов на федеральном уровне. Другие, придерживаясь принципа «экономии законодательства», больше ориентируются на федеральные акты аграрного законодательства.
Несмотря на многовариантность аграрного законодательства субъектов Российской Федерации, разные концептуальные основы его формирования, рассматриваемое законодательство на сегодняшний день - это уже объективная реальность, сложившееся правовое явление, развивающееся по своим законам, основанным на объективных предпосылках, требующее научного осмысления и выработки теоретических основ его дальнейшего совершенствования.
Раскрывая понятие «аграрное законодательство субъекта Российской Федерации», нельзя не коснуться содержания некоторых ключевых юридических терминов, имеющих непосредственное отношение к предмету нашего исследования и не получивших до сих пор в юридической литературе и в законодательстве более или менее однозначной трактовки.
Основным среди них является термин «законодательство». Несмотря на то что данный термин часто используется в правотворческой деятельности и является предметом исследования многих ученых-юристов , тем не менее четкого однозначного определения на сегодняшний день он не имеет. Анализ нормативно-правового материала, взглядов российских ученых и юридической практики позволяет выделить несколько подходов к определению его значения.
Самое узкое понимание законодательства сводится к его отождествлению с законами. Так, Ю.А. Тихомиров под законодательством понимает упорядоченную совокупность законов.1 Т.Н. Рахманина, говоря о законодательстве субъектов Российской Федерации, подразумевает под этим понятием лишь их учредительные документы (конституции республик и уставы других субъектов Федерации) и законы.2 Такое понимание законодательства получило практическое подтверждение, например, в ст. 46 Устава Кировской области и ст. 39 Устава Костромской области.
Иногда термином «законодательство» обозначают законы и иные нормативные правовые акты законодательного органа. Например, такое понимание законодательства содержится в ст. 3 Федерального закона «О товариществах собственников жилья». Аналогичное понимание законодательства заложено, например, в ст. 10 Устава г. Москвы, где говорится, что законодательство Москвы образует Устав города, законы и постановления городской Думы.
По мнению С.С. Алексеева, в состав законодательства кроме законов допустимо включать иные нормативные акты, например, указы Президента, изданные в порядке делегирования законодательных полномочий, то есть переданных ему законодательным органом, или в условиях, когда высший представительный орган не действует3.
Нередко термин «законодательство» используют для обозначения законов, иных нормативных правовых актов парламента, нормативных документов главы государства и правительства. Например, этот подход был использован при формировании еще в советское время «Собрания действующего законодательства СССР» и аналогичных сборников союзно-республиканских и автономно-республиканских нормативных правовых актов. В настоящее время, базируясь на приблизительно таком понимании законодательства, комплектуются «Собрания законодательства Российской Федерации», куда включаются федеральные законы, постановления Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, указы Президента России, постановления и распоряжения российского Правительства, а также постановления Конституционного Суда Российской Федерации и международные договоры и соглашения Российской Федерации.
Кроме того, под законодательством, как указывает А.С. Пиголкин, иногда понимается также деятельность высшего органа государственной власти по принятию законов. Законодательство в этом смысле - основная, наиболее важная форма правотворческой деятельности.1
Однако чаще всего термин «законодательство» используется для обозначения всего массива нормативных правовых актов определенного уровня: федерального и субъектов Федерации. Такая трактовка вытекает из анализа положений Конституции Российской Федерации, конституций и уставов большинства субъектов Российской Федерации, многих федеральных законов и законов субъектов Федерации. В широком смысле слова термин «законодательство», как правило, используется и в отраслевой литературе.2
В то же время некоторые ученые термин «законодательство» рассматривают в узком и широком смыслах. По мнению, например, Р.З. Лившица, при широкой трактовке законодательство включает акты законодательных органов, а также подзаконные, а при узком - только акты законодательных органов3.
В основу настоящей работы положена самая широкая из рассмотренных траісговок законодательства. На наш взгляд, понимание законодательства как совокупности всех нормативных правовых актов на сегодняшний день наиболее оптимальное. Более того, оно является традиционным в юридической науке и соответствует практике правотворчества и правоприменения.
Широкое понимание законодательства, в отличие от узкого, позволяет рассматривать законы в единстве, взаимосвязи и взаимозависимости с подзаконными актами. Лишь такой подход может создать полную картину состояния правового регулирования общественных отношений. Это особенно важно с точки зрения предмета нашего исследования. Ведь только законами субъектов Российской Федерации невозможно регулировать аграрные отношения. Они нуждаются в различных подзаконных актах, которые создают механизм реализации норм законов, и только вместе (законы и подзаконные акты) образуют единое целое, называемое нами аграрным законодательством.
Вместе с тем мы осознаем, что этимологическое значение слова «законодательство» не совсем адекватно отражает содержание рассматриваемого правового явления. Использование термина «законодательство» наводит на мысль, что речь в данном случае идет лишь о законах, так как слово «законодательство» -производное от слова «закон». Не случайно, например, Л.Б.Тиунова указывает: «В настоящее время очень остро стоит вопрос о практической недопустимости объединения под общим термином «законодательство» не только законов, но также указов, актов исполнительной власти. Это подрывает авторитет закона, подменяет его актами управления».1 С таким опасением в известной степени можно согласиться. Однако отказ от использования термина «законодательство» в указанном широком смысле ставит другой вопрос: каким термином обозначить всю совокупность разного рода нормативных правовых актов. Использование для этого таких словосочетаний, как «нормативный массив», «правовая система», на наш взгляд, вряд ли может быть оправданным, так как ни одно из них в полной мере не отражает сущность данного явления. Введение же какого-либо нового термина сопряжено с большими трудностями, вызванными необходимостью его научного обоснования.
Вполне можно согласиться с Т.В.Худойкиной, которая пишет: «Решение вопроса, связанного с определением понятия законодательства, представляется сложным в теоретическом и практическом плане. Сегодня нельзя сказать однозначно, что следует пользоваться только понятием законодательства в самом узком смысле и полностью отвергать другие варианты»1.
Становление государственности Республики Башкортостан и развитие ее аграрного законодательства
Как уже указывалось, реформирование аграрной сферы в стране требует большой работы по формированию эффективного российского аграрного законодательства, составной частью которого является аграрное законодательство субъектов Российской Федерации. Однако сегодня трудно наметить пути его создания и дальнейшего развития, если не учесть исторический опыт формирования этого законодательства, который, несомненно, является отражением самой общественной жизни. Обращение к истории развития аграрного законодательства республик в составе РСФСР имеет значение не только для современных республик в плане совершенствования их законодательства, но и для других субъектов Российской Федерации, для всей страны. Дело в том, что аграрное законодательство субъекта Федерации является составной частью всего российского аграрного законодательства и, соответственно, тенденции, имевшие место в его истории, в достаточной мере отражают процесс становления аграрного законодательства России в целом. Опыт развития аграрного законодательства республик РСФСР может послужить фактической базой, опираясь на которую субъекты России должны разработать свои концепции развития данного законодательства. Тем более, что научных исследований в области истории развития аграрного законодательства субъектов Российской Федерации на сегодняшний день нет.
Исходной идейной и нормативной базой для формирования аграрного законодательства автономных республик явился «Декрет о земле», принятый II Всероссийским съездом Советов 26 октября 1917 года.
«Декрет о земле» провозгласил конфискацию помещичьей, удельной, монастырской и церковной земель, отмену частной собственности на землю и переход всех земель страны в государственную собственность. Местным органам власти по этому декрету предлагалось руководствоваться на практике «Крестьянским Наказом о земле», который, в частности, предусматривал уравнительное землепользование, то есть распределение земли между крестьянами по трудовой или потребительской норме с учетом местных условий. Важным положением «Декрета о земле» явилось предоставление крестьянам права самим решать вопрос о выборе форм землепользования: подворное, хуторское, общинное, артельное хозяйства.
Следует подчеркнуть, что «Декрет о земле» содержал лишь самые общие, принципиальные положения аграрной политики того времени, так как практически каждый регион нашей огромной страны имел свои неповторимые особенности, которые при всем желании невозможно было учесть в одном нормативном документе. Данное положение имело особое значение применительно к автономным республикам, поскольку здесь при решении конкретных аграрных вопросов помимо природно-климатических условий должны были учитываться и многочисленные особенности национального характера.
Таким образом, уже в «Декрете о земле» были заложены необходимые предпосылки для формирования аграрного законодательства автономной республики. Надо отметить, что этот процесс был довольно сложным и противоречивым. Убедительным примером тому служит становление аграрного законодательства Башкирской АССР.
Исходным учредительным документом, положившим основу для образования Башкирской автономной республики, стало Соглашение Центральной Советской власти с Башкирским правительством, подписанное 20 марта 1919 года. Башкирская автономия создавалась в тяжелые годы гражданской войны. Но несмотря на это, ею с первых дней своего существования большое внимание уделялось решению аграрного вопроса в республике, так как за годы колониальной политики царского правительства коренное население края лишилось значительной части своих исконных земель. Поэтому решение земельного вопроса для молодого Башкортостана, как впрочем и для других автономных республик, имело принципиальное значение.
Опираясь на «Декрет о земле», Закон РСФСР «О социализации земли» от 19 февраля 1918 года, Положение ВЦИК «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» от 14 февраля 1919 года, созданный Башкирским Временным Революционным Комитетом (Башревкомом) Народный Комиссариат Земледелия (Наркомзем) принял ряд постановлений по земельному вопросу. В частности, к ним относятся: «Инструкция по сельскому хозяйству» от 17 сентября 1919 года1, «Временные правила о пользовании и распределении земли в Башкирской Советской Республике» от 19 сентября 1919 года2, «Инструкция о пользовании землей в Башкирии» от 15 апреля 1920 года3 и другие. Некоторые из них были утверждены Башревкомом и поэтому, на наш взгляд, по своей юридической силе близки к законодательным актам.
Среди указанных документов основополагающими являлись «Временные правила о пользовании и распределении земли в Башкирском Советской Республике». Этот документ, хотя и не был актом высшего органа власти республики, но он имел большое значение. В нем впервые в законодательстве Башкирской АССР нашли отражение основные положения «Декрета о земле». В нем закреплялась отмена частной собственности на землю, недра, воды, леса, животный мир, сельскохозяйственный инвентарь и провозглашалась их национализация. Снимались всякие ограничения (национальные, расовые, религиозные и т.д.) на право пользования землей в Башкирии. Устанавливалось уравнительное распределение земли между крестьянами. Причем, право владения и распоряжения землей предоставлялось земельным отделам местных Советов.
Наряду с общими положениями в рассматриваемых документах большое внимание уделялось учету на местах при организации сельскохозяйственного производства природно-климатических и национальных особенностей отдельных районов республики.
Особенности содержания нормативных правовых актов как структурных элементов аграрного законодательства субъекта Российской Федерации
По ранее сформулированному выводу, аграрное законодательство субъекта Российской Федерации - это система нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти субъекта Российской Федерации, призванных урегулировать аграрные отношения в регионе с учетом комплекса местных условий. Это означает, что структурным элементом данного, как впрочем и любого другого, законодательства, его «кирпичиком» служит нормативный правовой акт.
В рамках науки аграрного права нормативные правовые акты как источники сельскохозяйственного права исследованы в трудах З.С.Беляевой, Г.Е.Быстрова, И.Ф.Казьмина, Ф.М.Раянова и других ученых1. Однако все эти работы были написаны еще в советское время и базировались на анализе законодательства того периода. В нынешних условиях в связи с качественными изменениями аграрных отношений, утверждением новых подходов к их урегулированию, и как следствие этого, обновлением законодательства появилась потребность вновь вернуться к проблеме осмысления нормативных правовых актов, содержащих аграрно-правовые нормы.
С точки зрения предмета нашего исследования указанная проблема также представляет большой интерес. В связи с тем что нормативные правовые акты аграрной направленности, принятые на уровне субъектов Федерации, в совокупности образуют исследуемое нами законодательство, специфика отдельно взятых актов в конечном счете определяет свойства всего законодательства. Поэтому, не выявив характерных черт, присущих отдельным документам, бывает трудно осмыслить особенности всего законодательства. Кроме того, только через исследование нормативных правовых актов можно подойти к проблеме структуризации законодательства, что имеет принципиальное значение для настоящего исследования.
Категория «нормативный правовой акт» является одним из ключевых понятий теории права и его содержание не вызывает каких-либо серьезных дискуссий у юристов. Под нормативным правовым актом обычно понимается официальный акт -результат правотворчества компетентного органа, содержащий юридические нормы . К основным признакам нормативного правового акта чаще всего относят документальную форму, нормативное содержание, государственно-властный характер предписаний.
Следует учесть, что термин «нормативный правовой акт» в настоящее время стал широко использоваться и правотворческими органами, в том числе и субъектов Российской Федерации. Исключением является, пожалуй, лишь Воронежская область, в Уставе которой вплоть до ноября 1998 года употреблялся термин «правовой нормативный акт».
Термин «нормативный правовой акт» имеет легальное определение. Его понятие раскрыто в законах субъектов Российской Федерации о нормативных правовых актах. Одно из наиболее полных определений этого термина содержится в Законе Республики Башкортостан «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан», статья 2 которого гласит: «Нормативный правовой акт Республики Башкортостан - это письменный официальный документ установленной формы, изданный полномочным на то органом государственной власти Республики Башкортостан в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, то есть общеобязательных предписаний (правил) постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение и исполнение органами государственной власти, органами местного государственного управления и местного самоуправления, организациями и учреждениями, должностными лицами, гражданами и их объединениями на всей территории республики»1. Как видим, данное законодательно закрепленное определение термина «нормативный правовой акт» по ключевым моментам совпадает с его научной трактовкой2.
Синонимом термина «нормативный правовой акт» применительно к российской правовой действительности является словосочетание «источник права»3. Вместе с тем, на наш взгляд, их служебные роли различаются. Понятие нормативный правовой акт чаще всего используют для характеристики законодательства, так как первый -часть второго. Употребление термина «источник права» ставит его в зависимость от права, точнее сказать, от той или иной отрасли права, то есть, говоря об источнике права, подспудно задаешься вопросом: это источник какой отрасли права? В связи с этим термин «источник права», как правило, используется для характеристики нормативного правового акта под углом зрения его принадлежности к определенной отрасли права. Не случайно, например, авторы, признающие существование аграрного права как отрасли права, для обозначения нормативных правовых актов, содержащих аграрно-правовые нормы, используют термин «источник аграрного права»4. В то же время противники признания аграрного права отраслью права всячески избегают этого термина5.
В настоящее время термин «источник аграрного права» уже прочно вошел в научный лексикон, так как подавляющее большинство российских ученых признают существование самостоятельной комплексной отрасли аграрного права.
Говоря об источниках права, нельзя не отметить и то, что термин «источник права» иногда употребляется и в материальном смысле для обозначения тех общественно-экономических условий, которые оказывают решающее воздействие на содержание норм права. Материальные источники формирования сельскохозяйственного права в юридической литературе советского периода достаточно подробно рассмотрены1. А вот применительно к нынешним условиям анализ указанных материальных источников остается до сих пор вне поля зрения российских ученых.
Некоторые авторы вместо термина «источник аграрного права» употребляют термин «источник аграрного законодательства»2. На наш взгляд, данный термин не совсем логичен, так как смысл слова «источник» в русском языке - «то, что дает начало чему-нибудь, откуда исходит что-нибудь»3. Данное слово в сочетании со словом «право» приобретает особый смысл и означает: где содержится право, откуда оно исходит, черпается. Словосочетание же «источник законодательства» для обозначения нормативных правовых актов не поддается подобному логическому толкованию: нормативный правовой акт не может быть одновременно частью законодательства и его источником.
В качестве еще одного синонима термину «нормативные правовые акты» в юридической литературе довольно часто используется выражение «формы права»4. Обычно данный термин употребляется в качестве вспомогательного термину «источники права» и берется в скобки. Это явилось следствием развернувшейся в середине 60-х годов в юридической литературе дискуссии о замене термина «источники права» термином «формы права». В итоге ученым так и не удалось прийти к единому мнению, а указанные термины стали употребляться как тождественные, причем термин «источники права» как основной, а термин «формы права» как дополнительный.
Общеконцептуальные основы развития аграрного законодательства субъекта Российской Федерации
В предыдущих частях настоящей работы при раскрытии современного состояния аграрного законодательства субъектов Российской Федерации, наряду с несомненными достижениями, отмечалось, что потенциал данного законодательства, закрепленный в его целях и задачах, еще до конца не реализован. Основными недостатками данного законодательства, как уже было указано, являются: отсутствие в его актах четко выраженных ориентиров и приоритетов, сочетание новых и устаревших методов управления сельскохозяйственными товаропроизводителями, бессистемность при его формировании и в содержании, противоречия с федеральным законодательством, неправомерное вмешательство в компетенцию органов местного самоуправления, внутренние противоречия, разбалансированное развитие разных его институтов, несоответствие формы нормативных правовых актов характеру содержащихся в них норм права, неполный учет местных условий, излишняя декларативность предписаний и целый ряд других.
Как видно, перечисленные недостатки во многом вызваны отсутствием ясной и четкой, подкрепленной научными рекомендациями, общей для всех органов государственной власти политики в области формирования аграрного законодательства субъекта Российской Федерации. Это означает, что для устранения и недопущения впредь таких негативных моментов целесообразно разработать концепцию дальнейшего развития данного законодательства.
Термином «концепция» в науке обычно определяют способ понимания, трактовки, руководящую идею, ведущий замысел, конструктивный принцип построения.1 При подготовке концепции в социальной сфере ее разработчики, как правило, ставят перед собой следующие задачи: осмыслить происходящее, определить цели и задачи по преобразованию каких-либо общественных отношений, выработать основные направления таких преобразований, создать механизм осуществления этих преобразований с определением в общих чертах состава участников, финансовых и иных затрат и конечного результата.
Важное значение для предмета нашего исследования имеет классификация концепций социальной направленности на неофициальные и официальные. Неофициальные концепции по-другому, с определенной долей условности, на наш взгляд, можно назвать доктринальными, а официальные - программными.
Доктринальная концепция - это результат проведенных исследований ученых, представленный в систематизированном виде, в качестве логически завершенного учения с анализом существующего положения, прогнозами на будущее и конкретными рекомендациями по оптимизации изучаемых явлений. Такие концепции могут разрабатываться, как по собственной инициативе ученых, так и по чьему-либо заказу, в том числе и государства в лице его органов.
В отличие от доктринальной официальная концепция - это концепция, утвержденная каким-нибудь государственным органом и являющаяся обязательной на территории государства или его части для всех субъектов, кому она адресована. Основной упор в официальных концепциях делается на выработку конкретных мер с указанием адресатов и их обязанностей. Именно в этом смысле такие концепции логично именовать, как уже указывалось, программными. Как замечено в литературе, они имеют политико-правовой характер1, так как содержат политические ориентиры для разработки и принятия нормативных правовых актов.
Одобренная в официальном порядке концепция представляет собой акт программно-ценностного характера, в ней дается обоснование выбора целей развития, стратегии их достижения, способов решения задач. Заложенная в концепциях новизна теоретических подходов придает им смысл правообразующего документа, предшествующего серии правовых актов разных видов и намечаемых преобразований.
Более того, как нам представляется, многие концептуальные положения можно назвать даже особыми разновидностями нормативных предписаний. По классификации норм права, предложенной С.С. Алексеевым, в отдельные группы им выделены декларативные, общезакрепительные и дефинитивные нормы.1 Все их можно встретить в официальных концепциях. В декларативных нормах фиксируются правовые принципы и задачи, стоящие перед государственными органами. Общезакрепительные нормы устанавливают определенные приоритеты. Дефинитивные нормы закрепляют признаки той или иной используемой категории или содержат определения каких-нибудь терминов. Нередко в официальных концепциях можно встретить даже регулятивные нормы, находящие воплощение в правах и обязанностях исполнителей программных мероприятий. В связи с этим официальную концепцию можно считать даже особой разновидностью нормативного правового акта.
Имеются ли в настоящее время доктринальные и официальные концепции развития аграрного законодательства субъекта Российской Федерации?
Конечно, трудно сказать, что в каком-нибудь субъекте Российской Федерации на сегодняшний день такая доктринальная концепция уже разработана. В то же время нельзя не признать и того, что в некоторых российских субъектах проведены серьезные научные исследования проблем, связанных с собственным аграрным законодательством. Например, традиционно большое внимание аграрному законодательству субъектов Российской Федерации уделяется в Воронежской и Свердловской областях. В Оренбургской области в 1997 году была проведена научно-практическая конференция «Проблемы развития экологического, аграрного, земельного законодательства в субъектах Российской Федерации», где данная проблема широко обсуждалась. Особо среди субъектов Федерации следует выделить Республику Башкортостан, где под руководством профессора Ф.М.Раянова сформировалась целая научная школа, одной из исследовательских направлений которой является совершенствование аграрного законодательства Республики Башкортостан. Из более чем двадцати подготовленных Ф.М.Раяновым докторов и кандидатов юридических наук около трети защитили свои диссертации по тем или иным проблемам аграрного законодательства республики. В их числе: Р.А.Ханнанов, Ф.Р.Муратшин, Г.Г.Файзуллин, А.Н.Казаков, Э.А.Кагирова и другие. По проблемам системы законодательства Республики Башкортостан в 1996 году была проведена научно-практическая конференция и по ее материалам выпущен сборник статей, где вопросы совершенствования республиканского аграрного законодательства заняли одно из центральных мест.1 В 1998 году в Уфе прошла еще одна конференция по проблемам правового регулирования государственного протекционизма аграрного сектора экономики, где рассматриваемые вопросы также нашли достойное место.2 Поэтому вполне закономерно, что именно в Республике Башкортостан, первой среди российских субъектов, сегодня началась работа по подготовке к изданию коллективной монографии «Концепции развития законодательства Республики Башкортостан» по примеру подобной книги, выпущенной Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. В этой работе, так же как и в ее федеральном аналоге, отдельная концепция будет посвящена развитию республиканского аграрного законодательства. Нет на сегодняшний день на уровне субъектов Российской Федерации и официальных (программных) концепций о комплексном развитии аграрного законодательства. Иное в условиях отсутствия доктринальной концепции и предположить невозможно, так как последняя должна служить теоретической базой, своего рода идеологией для официальной концепции. Вместе с тем во многих субъектах Российской Федерации разработаны, утверждены и реализуются концепции развития всей аграрной сферы или ее отдельных отраслей, где вопросам совершенствования законодательства уделяется определенное внимание.
