Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Законодательство Российской Федерации об охране атмосферного воздуха 30
1. Законодательство об охране атмосферного воздуха: ретроспектива и новейшее понимание 30
2. Система и структура действующего законодательства Российской Федерации об охране атмосферного воздуха 54
Глава 2. Обеспечение реализации и развития законодательства об атмосферном воздухе 77
1. Инжиниринг в сфере охраны и устойчивого использования ресурсов атмосферного воздуха как основная гарантия реализации и развития законодательства об атмосферном воздухе 77
2. Организационное обеспечение реализации и развития законодательства об атмосферном воздухе 89
3. Правовое обеспечение реализации и развития законодательства об атмосферном воздухе 125
Приложение 140
Библиография 144
Законодательство
- Законодательство об охране атмосферного воздуха: ретроспектива и новейшее понимание
- Система и структура действующего законодательства Российской Федерации об охране атмосферного воздуха
- Инжиниринг в сфере охраны и устойчивого использования ресурсов атмосферного воздуха как основная гарантия реализации и развития законодательства об атмосферном воздухе
- Организационное обеспечение реализации и развития законодательства об атмосферном воздухе
Введение к работе
Актуальность темы исследования прежде всего определяется двумя группами факторов: общими для всего экологического законодательства и особенными, специфичными для законодательства об охране атмосферного воздуха.
Во-первых, в последние 10-11 лет в государстве и обществе происходят изменения политического, экономического, идеологического и иного характера. Эти изменения не могут не затрагивать правовую систему вцелом и правовое регулирование отношений в сфере общество-природа", в частности. Как влияют эти процессы друг на друга? Адекватна ли реакция законодателя на указанные изменения? В каком направлении пойдет развитие экологического законодательства и его составных частей, одной из которых является законодательство об охране атмосферного воздуха?
Необходимость разобраться в сложившейся ситуации, ответить на возникающие вопросы очевидна. Этим и обусловлена насущность проблем развития экологического законодательства, в том числе применительно к исследуемому законодательству. Как отмечает А.К Голиченков1, "в последние время интерес к ним резко возрос: в 2000 году по ним были защищены 2 докторские диссертации (Е.В.Новикова и Т.В.Злотникова ), им посвящен проект ЮНЕП/Россиия4, именно они - непременный предмет обсуждений на научных конференциях последних лет».
3 стран- членов СНГ». М: Центр международных проектов. 1999.
Во-вторых, в рамках общего процесса развития экологического законодательства изменяются и его составляющие. Это утверждение верно и в отношении законодательства об охране атмосферного воздуха: в 1999 году был принят новый Федеральный закон об охране атмосферного воздуха, а затем ряд нормативных правовых актов в его реализацию, как федеральных, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Характерно, что имено этот закон соединил в себе общее и особенное в движении экологического законодательства. С одной стороны, с его принятием завершился длившийся почти десять лет этап разработки новых, «постсоветских» отраслевых федеральных законов, регулирующих отношения в сфере «общество-природа» применительно к каждому природному объекту: земле (Земельный кодекс РСФСР 1991 г.), недрам (Закон РФ «О недрах» 1991 г в ред. 1995 г.), водам (Водный кодекс РФ 1995 г.), лесам (Лесной кодекс РФ 1997 г.), животному миру (Федеральный закон «О животном мире» 1997 г.). С другой, - вступление в силу названного закона объективно призвано было означать начало нового периода в регулировании собственно отношений по охране атмосферного воздуха.
О своевременности предпринятого исследования свидетельствует и факторы практического порядка. Общеизвестно, что принятие нормативных правовых актов таких формы и уровня как федеральный закон является своего рода юридической реакцией на существующие жизненные проблемы.
Применительно к охране атмосферного воздуха наиболее остро они проявляются в следующем6.
Однако 15% территории России (по площади больше, чем Западная и Центральная Европа, вместе взятые), на которой сосредоточены основная часть населения и производства, находится в неудовлетворительном экологическом состоянии, экологическая безопасность здесь не гарантироавана. При этом удельные показатели негативных воздействий на окружающую среду в расчете на душу населенияч и единицу валового внутреннего продукта в России являются одними из самых высоких в мире.
Превышение допустимых концентраций вредных веществ отмечается в атмосферном воздухе 185 городов и промышленных центров с населением свыше 61 млн. человек (40% всего населения страны). Случаи пятикратного превышения предельно допустимых концентраций загрязнителей воздуха отмечены более чем в 120 городах. Основными источниками загрязнения воздуха по прежнему являются предприятия черной и цветной металлургии, химии и нефтехимии, строительно
индустрии, энергетики, целлюлозно-бумажной промышленности, а также
автотранспорт.
Особенно неблагоприятное положение наблюдается в городах Архангельске, Липецке, Москве, Норильске, Братске, Екатеринбурге, Каменске-Уральском, Кемерове, Красноярске, Нижнем Тагиле, Уфе, Стерлитамаке, Челябинске, Магнитогорске, Новокузнецке, Омске, Череповце.
Оценки специалистов говорят, что доля влияния загрязнения атмосферного воздуха на общую заболеваемость у детей составляет в среднем 17%, у взрослых - 10%. Загрязнение воздуха порождает 41% заболеваний органов дыхания, 16% - эндокринной системы, 2,5% - онкологических заболеваний у лиц в возрасте 30-34 года и 11% - у лиц 55-59 лет.
Как ни парадоксально, формирующееся новое законодательство об охране атмосферного воздуха... пока не проявило себя в качестве эффективного инструмента (одного из инструментов) решения указанных проблем, которые уже можно характеризовать как типичные и даже привычные. Более, того, оно невнятно отреагировало на обозначившуюся в практие объективную необходимость усиления регионального принципа охраны атмосферного воздуха, связанные с этим потребности расширения возможностей субъектов Федерации в сфере экологического нормирования, введения дополнительных платежей за выбросы, установления адекватных остроте проблемы публичных ограничений хозяйственной деятельности на конкретной территории и др.,
Наконец, о значимости темы, своевременности ее рассмотрения свидетельствует и степень ее исследованности. В эколого-правовой литературе вопросы охраны атмосферного воздуха затрагивались в рамках общей теории экологического права (О.С.Колбасов, В.В.Петров, Ю.С.Шемшученко и др.)7.
Они также (в форме систематизированного учебного материала) освещались в учебниках и учебных пособиях8, комментариях законодательства9. Ряд аспектов темы был рассмотрен в научных статьях об атмосферном воздухе как объекте правовой охраны10, об общих вопросах правовой охраны атмосферы11, о плате за загрязнение атмосферного воздуха12, о юридической ответственности за нарушение законодательства об охране атмосферного воздуха13и др.
На монографическом уровне отдельные аспекты темы рассматривались в рамках исследований охраны окружающей среды в промышленности14, сельском хозяйстве 3, в
На уровне же специальных, в том числе монографических, исследований (монографии, книги, брошюры) предметом исследования были: законодательство об охране атмосферного воздуха (М.М.Бринчук, А.М.Каверин, О.С.Колбасов, 1981)20; государственный контроль в этой сфере (Малышко Н.И., 1982)21, охрана атмосферного воздуха В.И. Елманов, Г.Г.Терновая, 1984) ", правовая охрана атмосферного воздуха (М.М. Бринчук, 1985) , международное право и охрана атмосферы (С.В.Виноградов, 1987)24.
надзора экологической безопасности на территории Волжского бассейна. М: Московский независимый эколого-политологический университет. 2000. С. -??. Понятный интерес представляют диссертационные исследования по рассматриваемой проблематике.
В 1978 году М.М.Бринчуком была защищена кандидатская диссертация по проблемам правовой охраны атмосферного воздуха в развитых капиталистических странах25. Это было первое специальное монографическое сравнительно-правовое исследование правовых проблем охраны атмосферного воздуха в общем контексте охраны окружающей среды.
В 1979 г. Н.И.Малышко провел диссертационное исследование состояния государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха от загрязнения26.
Защищенная М.Р.Малышевой в 1981 году кандидатская диссертация об охране окружающей среды от шумового воздействия, как следует из ее названия и содержания, была посвящена одному из наиболее острых аспектов, традиционно исследуемых в рамках проблем охраны атмосферного воздуха. Автор использует более широкий подход: рассматривает охрану окружающей среды от шупового воздействия как управление качеством аккустической среды.
В 1986 году были защищены сразу две кандидатские диссертации: Р.Х.Габитов и Д.Л. Байлетдинов Д Л. исследовали проблемы правовой охраны атмосферного воздуха, последний - на материалах Казахстана27.
В 1999 году Р.Г.Минниахметов в кандидатской диссертации проанализировал правовые вопросы охраны атмосферного воздуха от загрязнения автотранспортом28. По мнению диссертанта выбросы в атмосферный воздух выхлопных газов автомобилей следует признавать разновидностью права природопользования29. В работе сформулированы предложения по совершенствованию законодательства об охране атмосферного воздуха от автотранспортного загрязнения30.
Единственная докторская диссертация по исследуемой тематике была защищена в 2000 году Р.Х.Габитовым31. В диссертации делается вывод о необходимости признания и закрепления в законодательстве в качестве объекта охраны не атмосферного воздуха, а атмосферы Земли, так как современное экологическое законодательство, в частности
h
Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» регулирует отношения по охране не только атмосферного воздуха, но и озонового слоя, как специфической составной части атмосферы .
По мнению Р.Х.Габитова законодательство об охране атмосферы Земли образует предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, его развитие связано с региональными особенностями. Региональные же особенности, в свою очередь, зависят от своеобразия экономической, природной среды, политико-территориальной организации конкретного субъекта Российской Федерации. Поэтому каждый субъект Российской Федерации должен иметь концепцию развития воздухоохранного законодательства. При этом в законах субъектов Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха, как и в Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха» применительно к соответствующей деятельности следует предусмотреть требования о необходимости проведения оценки воздействия на атмосферу, экологической экспертизы, экологической сертификации и экологического аудита, которые являются гарантами выполнения требований по охране атмосферного воздуха. В настоящее время многие субъекты развивают собственное правовое регулирование и в области воздухоохранного права. В связи с этим есть необходимость в определении параметров развития собственного правового регулирования воздухоохранных отношений субъектами Российской Федерации в целях оздоровления воздушной среды с учетом местных условий и возможностей33.
Нетрудно заметить ряд тенденций, касающихся сроков проведения, формы и содержания названых выше научных исследований. Прежде всего, очевидно, что специальные монографические исследования интенсивно велись в период 1981-1987 гг., то есть после принятия в 1982 г. Закона РСФСР «Об охране атмосферного воздуха».
Специальные же монографические изыскания, проведенные в период 1991-2000 гг. немногочисленны, а в период после принятия нового Федерального закона об охране атмосферного воздуха - единичны.
Все это и обусловило выбор цели диссертационного исследования. Ею является - разработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на:
уяснение современного понимания и состояния законодательства об охране атмосферного воздуха;
выявление наиболее эффективных в настоящее время правовых и, опосредованных правом, организационных, экономических и инжиниринговых мер
реализации этого законодательства;
обоснование целей, задач, принципов, форм, этапов дальнейшего развития названного законодательства.
Такая цель предопределила постановку следующих задач:
определить, что представляет собой российское законодательство об охране атмосферного воздуха в его новейшем понимании;
уяснить, какова система действующего законодательства Российской Федерации об охране атмосферного воздуха; его структура;
особо, учитывая важное значение учета региональных особенностей в охране
атмосферного воздуха, исследовать существующее в этой сфере законодательство субъектов Российской Федерации;
определить ключевые инструменты (основы) организационного механизма реализации законодательства об охране атмосферного воздуха в новых экономических, политических, организационных и правовых условиях;
разработать и предложить нетрадиционные способы обеспечения реализации законодательства об охране атмосферного воздуха, находящиеся прежде всего, в сфере инжиниринга и экономики охраны атмосферного воздуха и формы их опосредствования правом;
определить основные теоретические положения о формировании нового законодательства об охране атмосферного воздуха (основы Концепции его формирования), включая, в первую очередь, определение форм кодификации этого законодательства, в том числе возможность ее проведения в рамках межотраслевой кодификации экологического законодательства.
Выбор указанных выше цели и задач предопределили предмет исследования. Им является совокупность общественных отношений, складывающаяся в сфере охраны атмосферного воздуха и обеспечивающий их регулирование комплекс правовых, организационных, инжиниринговых, экономических и иных средств:
- система законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащиеся в них нормы права, а также правоотношения в сфере охраны атмосферного воздуха и смежных с ним сферах деятельности;
- практика реализации указанных правовых норм и правоотношений;
- опыт деятельности по охране атмосферного воздуха государственных органов, а также специализированных организаций;
-опыт законопроектной работы в области охраны атмосферного воздуха и в окружающей природной среды в целом, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, безопасности в промышленности;
научные исследования, предметом которых являлись правовые, организационные, инжиниринговые, экономические, философские, исторические, естественно-научные и иные аспекты охраны атмосферного воздуха и соответствующего законодательства.
Во всех случаях, где это было возможно, предметом исследования по названным выше позициям являлись так же материалы по истории проблемы и зарубежный опыт.
Автор счел возможным также использовать собственный опыт в области инжиниринга охраны атмосферного воздуха.
Методологической основой исследования послужили современные
естественно-научные и философские представления о типах и формах взаимодействия живых организмов и человека с окружающей их природной средой; общепризнанные международные принципы экологической деятельности в их новейшем понимании; конституционные положения, определяющие основы деятельности в экологической сфере, в том числе в сфере охраны атмосферного воздуха, закрепляющие экологические права и обязанности гражданин, гарантии их реализации.
В работе над диссертацией использованы три группы методов исследования: а) установления единичных фактов и системы сбора первичных данных: анализ нормативных правовых актов и иных источников; б) обработки первичных данных:
описание, обобщение, классификация, анализ и синтез, поиск закономерностей; в) сравнительного анализа результатов обработки первичных данных.
Исследование осуществлялось на стыке юридических и технических наук, последних - в части инжиниринга в сфере охраны атмосферного воздуха.
Теоретическую основу исследования составили труды в области общей теории права С.С.Алексеева, В.Д. Зорькина, М.Н.Марченко; теории экологического права А.С.Боголюбова, М.М.Бринчука, А.К.Голиченкова, О.С.Колбасова, В.В.Петрова, Ю.С.Шемшученко, А.С.Шестерюка.
Настоящее диссертационное исследование осуществлено с учетом специальных (по теме диссертации) разработок таких авторов, как Д.Л.Байлетдинов, Бринчук, СВ. Виноградов, Р.Х.Габитов, Н.Р.Малышева, Н.И.Малышко, Р.Г.Минниахметов, а также специалистов, которые затрагивали вопросы правовой охраны атмосферного воздуха при рассмотрении более общих проблем, таких как: В.П.Балезин, Н.Д. Казанцев, О.С.Колбасов, Ю.И. Тютекин, Х.И. Шварц.
В процессе работы над диссертацией изучены также разработки специалистов в области экологического, земельного и других природноресурсовых отраслей права В.И.Андрейцева, Р.Д.Боголепова, В.П.Виноградова, Г.А.Волкова, Н.Г.Жаворонковой, Т.В.Злотноковой, И.А.Игнатьевой, О.М.Козырь, О.И.Крассова, В.В.Круглова, О.Н.Куприевой, В.Л.Мунтяна, Н.Г.Нарышевой, Е.В.Новиковой, Т.В.Петровой, Б.Г.Розовского и др. .
Использованы, кроме того, работы экономистов, философов, историков, биологов, технологов, представителей других отраслей знаний, исследовавших те или иные экологические проблемы, смежные с анализируемыми в диссертации: Ю.А.Балашова, М.Е.Берлянда, .Н.Бобылева, А.Ю.Вальдберга, Н.М.Васильченко,
Э.В.Гирусова, В.И.Данилова-Данильяна, Н.П.Дубинина, Н.Н.Воронцова, Ю.А.Израэля, В.Б.Миляева, А.Ю.Недре, В.Д.Осипенко, Г.В.Платонова, Н.Ф.Реймерса, А.В.Яблокова. На защиту выносятся следующие теоретические выводы и положения, обладающие научной новизной:
1. Законодательство об охране атмосферного воздуха должно рассматриваться в единстве противоположностей двух видов.
Оно является самостоятельной отраслью и, одновременно, составной частью, элементом, подотраслью экологического законодательства.
Оно является предметом совместного ведения Российской Федерации, но его реализация в части: а) установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти в сфере охраны атмосферного воздуха; б) установления основ федеральной политики и федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации; в) федерального бюджета, федеральных налогов и сборов; г) федеральных энергетических систем, ядерной энергетики, федерального транспорта, деятельности в космосе; д) экологической безопасности; е) метеорологической службы и стандартов относятся к исключительному ведению Российской Федерации.
2. В систему законодательных актов, содержащих правовые нормы, регулирующие отношения по охране атмосферного воздуха входят:
а) специальный законодательный акт Российской Федерации (Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» 1999 г.) и 8 законов субъектов Российской Федерации (4 специальных и 4 закона, регулирующих отдельные виды общественных отношений в этой сфере);
б) законодательные акты об охране окружающей природной среды (природоохранительные) - Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (1991 г., с изм. и доп.1992 и 1993 гг.); Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (1995 г.); Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» (1995 г.); Федеральный закон «Об экологической экспертизе» (1995 г., с изм. и доп. 1998 г.);
в) законодательные акты, регулирующие смежные (с отношениями по охране атмосферного воздуха) отношения в сфере хозяйственной, управленческой и иной деятельности: Основы законодательства об охране здоровья (1993 г., с изм. и доп. 1993 г., 1998 г., 1999 г.); Федеральный закон «О защите населения и территорий и населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (1994 г.); Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» (1995 г., с изм. и доп. 1997 г.); Федеральный закон «О радиационной безопасности населения» (1995 г.); Градостроительный кодекс Российской Федерации (1998 г.); Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (1999 г.) и другие.
3. Законодательство об охране атмосферного воздуха субъектов Российской Федерации следует признать неразвитым, в значительной части не согласованным с новым федеральным законом, ограниченным в доступе.
Оно не развито так как: а) удельный вес законодательных актов в общем числе нормативных правовых актов составляет лишь 8 %34; б) более, чем в трети субъектов
Законодательство анализировалось по базе данных Консультант Плюс: Региональное законодательство, выпуск: октябрь 2000 г.
Российской Федерации, законодательство которых было изучено, нет специальных нормативных правовых актов по охране атмосферного воздуха.
Законодательство об охране атмосферного воздуха субъектов Российской Федерации не согласованно с новым федеральным законом: 79 % нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации об охране атмосферного воздуха (в том числе половина законов) принято до принятия нового одноименного федерального закона.
Доступ к законодательству об охране атмосферного воздуха ограничен: 53 % нормативных правовых актов не опубликован; 14 % субъектов Российской Федерации не представляют информацию о своем законодательстве в сфере охраны атмосферного воздуха в доступные общественности базы данных (на примере базы данных «Консультант Плюс»).
4. Необходимым условием реализации имеющегося законодательства об охране атмосферного воздуха и законопроектных работ в его развитие является инжиниринг в сфере охраны окружающей природной среды и в частности охраны и устойчивого использования ресурсов атмосферного воздуха - экоинжиниринг.
Экоинжиниринг - основная гарантия реализации реализации и развития законодательства об атмосферном воздухе в условиях рыночной экономики, представляющая собой осуществляемый в определенный организационных и правовых формах комплекс целенаправленных последовательных решений и действий, имеющий результатом создание новых производственных мощностей в целях минимизации ущерба в сфере охраны атмосферного воздуха и устойчивого использования его ресурсов, характеризующийся обязательным участием государства и наличием специальным субъектов.
5. Система органов экоинжиниринга прошла в своем развитии три этапа: а) в период плановой экономики он осуществлялся - только государственными органами и организациями (заказчик - государственные предприятия-загрязнители; исполнитель -государственные учреждения и организации; иницирование, фининасовое обеспечение и контроль - государство в лице соответствующих органов) на основе административно-командных методов управления; б) в условиях переходной экономики - как государственными органами, так и коммерческими организациями в соотвествии с принципом сочетания государственного финансирования и самоокупаемости предприятий (заказчик - предприятия различных форм собственности, исполнитель -государственное объединение ПО «Газооочистка») при фактическом устранении государства от финансирования и контроля) на основе комплексных договоров (контрактов) на установку газоочистного оборудования; в) в условиях рыночной экономики экоинжиниринг организационно должен обеспечиваться по схеме: заказчик-организация загрязнитель выбирает исполнителя на принципе конкуренции по результатам тендера на основе контракта.
6. Обеспечение реализации законодательства об охране атмосферного воздуха в условиях рыночной экономики предполагает систему взаимосвязанных и взаимообусловленных организационно-правовых мер, включающих: а) стимулирование природоохранной деятельности предприятий - источников загрязнений введением экономически обоснованной платы за выбросы; б) введение принципа финансирования государством не организацию-загрязнителя, а природоохранных инжиниринговых организаций; в) воссоздание на новых экономических принципах и в иной организационной структуре Государственной инспекции по контролю за работой газоочистных сооружений; г) внесение соответствующих изменений и дополнений в
действующее законодательство об охране атмосферного воздуха; д) поэтапное формирование новой, адекватной существующим экономическим, организационным и правовым реалиям структуры этого законодательства.
7. Предметом правового регулирования формируемого законодательства в данной сфере являются общественные отношения двух видов: а) традиционные - об охране атмосферного воздуха; б) получающие признание в последние время - по устойчивому использованию ресурсов атмосферного воздуха. При этом под ресурсами атмосферного воздуха понимается используемые для хозяйственных и иных целей части (объемы) естественного природного объекта - атмосферного воздуха. Под использованием ресурсов атмосферного воздуха понимается использование его для выбросов загрязняющих веществ, для извлечения извлечения его компонентов в различных целях, а также в рамках общего природопользования..
8. Такое законодательство целесообразно обозначать термином «законодательство об атмосферном воздухе», что позволит обеспечить соответствие его формы и содержания: учет того, что регулируемые им отношения не сводятся только к охране атмосферного воздуха, но и включают отношения по использованию его ресурсов. Это приведет также к дальнейшей унификации терминов, обозначающих природоресурсные отрасли законодательства (законодательство о недрах, законодательство о животном мире), а также более краткое написание термина в сравнении с существующим.
9. Новая кодификация законодательства об охране атмосферного воздуха может осуществляться в рамках межотраслевой кодификации экологического законодательства, итогом которой может стать Экологический кодекс Российской Федерации (ЭК РФ). Она должна представлять собой систематизацию правовых норм об охране атмосферного воздуха с распределением их на две группы: а) нормы, аналогичные нормам об охране
всех или большинства природных объектов и использованию всех или большинства природных ресурсов, б) нормы, присущие только сфере охраны атмосферного воздуха. Они подлежат включению соответственно в Общую и Особенную части ЭК РФ.
Практическая значимость содержащихся в диссертации выводов и рекомендаций подтверждается тем, что они могут быть использованы в процессе формирования нового экологического законодательства Российской Федерации, прежде всего - разработки концепции и структуры Экологического кодекса Российской Федерации. К ним, в частности, относятся: предложения по внесению изменений и дополнений в ряд действующих нормативных правовых актов; методика расчета экономически обосснованной платы за выбросы в атмосферный воздух, разработке ряда новых нормативных правовых актов; предложение о воссоздании на новой организационной и правовой основах Государственной инспекции по работе газоочистных сооружений и другие.
Материалы и основные теоретические положения, полученные в результате исследования используются в процессе преподавания организационно-правовых основ экоинжиниринга в МГТУ им.Н.Э.Баумана. Они могут быть использованы при преподавании курсса "Экологическое право" в высших юридических учебных заведениях, а также специального курса лекций "Законодательство об охране атмосферного воздуха" для студентов как юридических, так и неюридических вузов.
Аппробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения, а также практические рекомендации, полученные в результате диссертационного исследования, были обсуждены и одобрены на заседании кафедры экологического и земельного права Юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова (2000г.).
Они излагались в виде доклада на Четвертой Всероссийской Школе молодых ученых юристов-экологов (г. Тверь, 1999 г.), докладывались на международных конференциии и семинаре (г.Барселона, Испания, 1998 г., г.Котка, Финляндия, 1999 г.,), а также на на ряде научно-технических конференций: Всероссийской конференции «Актуальные вопросы организации производства газоочистного оборудования» (Москва., 1998 г.), Международной научно-техническая конференции «Проблемы организации и поставок экологического оборудования» (Москва., 1999 г.), Межотраслевой научно-практической конференции «Экологическое машиностроение -перспективы развития на принципах экоинжиниринга» (М., 1999 г.), Международной научно-технической конференции «Проблемы и перспективы развития науки и техники в области охраны окружающей природной среды» (М., 2000 г.).
Основные положения диссертации опубликованы в 4 научных работах, в том числе одной монографии.
Структура и содержание диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографии, приложения.
В введении охарактеризована актуальность темы диссертации; определена степень ее исследования в эколого-правовой литературе; определены цели и задачи диссертационного исследования; сформулированы те из полученных в результате исследования теоретических выводов и положений, которые по мнению автора обладают научной новизной и выносятся на защиту; дана характеристика практической значимости работы и информация о результатах ее практической аппробации; показана структура и изложено краткое содержание работы.
В первой главе «Законодательство Российской Федерации об охране атмосферного воздуха» исследованы понятие законодательства об охране
атмосферного воздуха в ретроспективе и в новейшем понимании; система и структура действующего законодательства Российской Федерации об охране атмосферного воздуха. Особое внимание уделено развитию эколого-правовой терминологии, используемой в данной сфере; системной и структурной организации существующего законодательства об охране атмосферного воздуха, особенно на уровне субъектов Российской Федерации,
Вторая глава «Обеспечение реализации и развития законодательства об атмосферном воздухе» священа трем основным проблемам. Во-первых, в ней исследуется инжиниринг в сфере охраны и устойчивого использования ресурсов атмосферного воздуха.(аэроинжиниринг), рассматриваемый как основная гарантии реализации и развития соответствующего законодательства в условиях рыночной экономики.
Кроме того, рассотрено состояние имеющегося современного организационного Р обеспечения реализации и развития законодательства об атмосферном воздухе в части
его структурной организации, то есть структуры органов исполнительной власти.
Наконец, здесь же сделана попытка обосновать основные теоретические взгляды на развитие законодательства Российской Федерации в этой сфере, понимаемого как «законодательство об атмосферном воздухе». Акцент при этом поставлен на определении возможности и форм кодификации этого законодательства в рамках межотраслевой кодификации экологического законодательства.
В тексте имеются таблицы: Таблица 1. «Законодательство об охране атмосферного воздуха субъектов Российской Федерации. Республики»; Таблица 2. «Законодательство об охране атмосферного воздуха субъектов Российской Федерации. Края»; Таблица 3. «Законодательство об охране атмосферного воздуха субъектов Российской Федерации.
Области; Таблица 4. «Законодательство об охране атмосферного воздуха субъектов Российской Федерации. города Москва и Санкт-Петербург; Таблица 5. «Законодательство об охране атмосферного воздуха субъектов Российской Федерации. Автономная область, автономные округа; Таблица 6. «Законодательство об охране атмосферного воздуха субъектов Российской Федерации. Сранительная характеристика».
Текст проиллюстрирован схемами: Схемаї. "Состав сухого атмосферного воздуха"; Схема 2. "Потребители основных компонентов атмосферного воздуха"; Схема 3. "Законодательство об охране атмосферного воздуха в период плановой экономики"; Схема 4. "Организационно-правовое обеспечение законодательства об охране атмосферного воздуха в период плановой экономики"; Схема 5. "Инженерное обеспечение законодательства об охране атмосферного воздуха в период плановой экономики"; Схема 6. "Законодательство об охране атмосферного воздуха в переходный период"; Схема 7. "Организационно-правовое обеспечение законодательства об охране атмосферного воздуха в переходный период"; Схема 8. "Инжиниринговое обеспечение законодательства об охране атмосферного воздуха в переходный период"; Схема 9. "Динамика формирования законодательства об охране атмосферного воздуха, общего уровня производства, количества загрязняющих выбросов и объема поставок газоочистного оборудования"; Схема 10. "Эффективный инжиниринг рыночной экономики"; Схема 11. "Основные этапы бизнес-плана"; Схема 12. "Методика определения экономически обоснованной платы за выбросы в атмосферный воздух"; Схема 13. "Совершенствование организационно-правового обеспечения законодательства об охране атмосферного воздуха в период рыночной экономики";
Схема 14. Совершенствование законодательства об охране атмосферного воздуха в период рыночной экономики".
В Приложении 1 дана Постатейная схема раздела "Охрана атмосферного воздуха и устойчивое использование его ресурсов" в качестве предложения к будущему проекту Экологического кодекса Российской Федерации..
Библиография включает 74 источника.
По теме диссертации обубликованы следующие научные работы:
1. Федоров Б.С. Организационные, экономические и правовые аспекты экоинжиниринга. Монография. М.: Мак-центр. 1999. - 224 с. (разделы 2.2. Организационно-правовые формы экоин жиниринговой деятельности"; 5.3."Организационно-правовое обеспечение экоинжиниринга").
2. Федоров Б.С. Законодательство об охране атмосферного воздуха // Экологическое право России. Экологическое право России: Сборник материалов научно- практических конференций 1996-1998 гг. Сост.: А.К.Голиченков, И.А.Игнатьева. / Под ред. А.К.Голиченкова. М.: Зерцало. 1999. С.342-347.
3. Федоров Б.С. Понятие, система и принципы развития законодательства РФ об охране атмосферного воздуха // Экологическое право. 1999. № 2. С. 39-43.
4. Федоров Б.С. Законодательство об охране атмосферного воздуха в его новейшем понимании (в связи с принятием Федерального закона «Об охране окружающей природной среде») // Экологическое право России на рубеже XXI века. Сборник научных статей преподавателей и аспирантов кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова, посвященный
•
памяти профессора В.В.Петрова. Составители: А.К. Голиченков, Т.В.Петрова / Под ред. проф. А. К. Голиченкова. М.: Зерцало. 2000. СЛ 75-181.
Законодательство об охране атмосферного воздуха: ретроспектива и новейшее понимание
Постановка проблемы. Принятие нового Федерального закона об охране атмосферного воздуха завершило длившийся почти десять лет этап разработки новых, «постсоветских» отраслевых федеральных законов, регулирующих отношения в сфере «общество-природа» применительно к каждому природному объекту: земле (Земельный кодекс РСФСР 1991 г.), недрам (Закон РФ «О недрах» 1991 г в ред. 1995 г.), водам (Водный кодекс РФ 1995 г.), лесам (Лесной кодекс РФ 1997 г.), животному миру (Федеральный закон «О животном мире» 1997 г.).
Каково же новейшее понимание законодательства об охране атмосферного воздуха в сопоставлении с историей и теорией вопроса? Термины и определения. Легальное определение законодательства об охране атмосферного воздуха отсутствует. Однако его можно вывести из смысла статьи 2 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха»1. В соответствии с установленными там нормами законодательство Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из названного Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Таким образом законодатель закрепляет как минимум два важнейших положения, необходимых для современного понимания законодательства об охране атмосферного воздуха: а) это система не только законодательных, но и иных нормативных правовых актов; б) это система указанных актов не только федеральных, но и субъектов Федерации.
Однако, прежде, чем рассмотреть систему исследуемого законодательства, следует вернуться к истории вопроса о его понятии.
История проблемы. С точки зрения истории развития законодательства об охране атмосферного воздуха интересны два подхода к определению его места в системе отраслей законодательства: а) законодательство об охране атмосферного воздуха как составная часть санитарного законодательства; б) как воздушное законодательство и (или) его разновидности2.
Так, М.М. Бринчук считает, что «правовые основы охраны атмосферного воздуха в стране начали создаваться в первые десятилетия Советской власти и совершенствовались в порядке развития санитарного законодательства»3.
В период с середины 1960-х до конца 1970-х годов получила распространение концепции «воздухоохранительного права», а затем «воздушного права», сторонниками которых являлись соответственно Х.И. Шварц и Ю.И. Тютекин4, Н.Д. Казанцев5, В.П. Балезин6, О.С. Колбасов7.
Чуть позднее Н.И.Малышко предложил термин «атмосферное законодательство» применительно к наименованию отрасли законодательства8. Итоговую позицию по этому вопросу в свое время дал М.М. Бринчук: «По аналогиями с наименованиями других отраслей ... - земельного, водного, горного, лесного... наиболее точным, отвечающим сути регулируемых отношений наименованием складывающейся отрасли права является «воздушное право», соответственно и «воздушное законодательство»9. Однако, термины «воздушное право» и «воздушное законодательство» в дальнейшем ни в доктрине, ни в законодательстве восприняты не были. Сегодня имеется необходимость четко разграничить две созвучные (даже не смежные) отрасли законодательства: с одной стороны, - законодательство об охране і атмосферного воздуха, с другой - массив нормативных правовых актов во главе с Воздушным кодексом Российской Федерации. Именно это, последнее, получило легальное наименование «воздушное законодательство». Согласно статье 5 названного Кодекса «Воздушное законодательство Российской Федерации регулирует отношения в области использования воздушного пространства, отношения, возникающие в связи с деятельностью в области авиации на территории Российской Федерации, а также отношения, возникающие в связи с нахождением воздушных судов Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, если иное не предусмотрено законами страны пребывания или международным договором
Российской Федерации, и отношения, возникающие в связи с выполнением полетов воздушных судов иностранных государств в воздушном пространстве Российской Федерации, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации»10.
Не был востребован и термин «атмосферное законодательство», на наш взгляд наиболее удачный для того времени, однако требовавший для своего восприятия изменения взглядов на объект, по поводу которого возникают общественные отношения, регулируемые правом. В данном случае точнее было бы говорить об «атмосфере», а не об «атмосферном воздухе». Но научная общественность готова к этому не была. Пожалуй, единственным исключением стал Закон Республики Татарстан от 21 ноября 1999 года N 2442 «Об охране и рациональном использовании атмосферного воздуха». Однако востребованность эта свелась только к использовании термина «рациональное использование» (подробнее см.: с. ? настоящей диссертации). В конце 1990-х годов были предприняты попытки обосновать существование «воздухоохранного права» и соответствующей ему отрасли с названием «воздухоохранное законодательство». В наиболее целостном виде это было сделано в докторской диссертации Р.Х.Габитова11. Учитывая, что эта работа: а) по названию созвучна настоящей диссертационной работе; б) затронула принципиальные для исследуемой темы вопросы: название и понятие законодательства об охране атмосферного воздуха, его предмет, структура, направления развития и др.; в) является одной из последних по времени работ по правовой охране атмосферного по времени, она нуждается в более детальном рассмотрении.
Система и структура действующего законодательства Российской Федерации об охране атмосферного воздуха
Постановка проблемы. В современном понимании законодательство об охране атмосферного воздуха представляет собой: а) систему не только законодательных, но и иных нормативных правовых актов; б) систему указанных актов не только федеральных, но и субъектов Федерации.
Законодательство об охране атмосферного воздух как система не только законодательных, но и иных нормативных правовых актов.
Следует отметить, что такой подход не является новым. Согласно ранее действующему одноименному Закону РСФСР, законодательство об охране атмосферного воздуха также представляло собой систему актов, состоящую из названного закона и «других актов законодательства РСФСР об охране атмосферного воздуха»24. В эту систему входили также Закон СССР «Об охране атмосферного воздуха» и издаваемых в соответствии с ним иных актов законодательства Союза ССР.
В 1991 г. наметился было иной подход к определению круга актов, составляющих законодательство об охране атмосферного воздуха. Он был связан с принятием Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»26. В статье 2 этого закона было записано, что «Природоохранительные отношения в Российской Федерации регулируются настоящим Законом, разрабатываемыми в соответствии с ним законодательными актами Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации». То есть, он рассматривал данную отрасль законодательства как систему только законодательных актов.
Однако, этот подход не был воспринят ни одним из последующих законодательных актов, регулирующих отношения как по охране окружающей природной среды, так и по использованию земли и иных природных ресурсов. Не явился исключением и новый Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха».
Законодательство об охране атмосферного воздуха как система федеральных актов и актов субъектов Федерации.
Согласно Конституции Российской Федерации отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (пункт «к» ст.72). В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
На федеральном уровне к современным источникам норм об охране атмосферного воздуха можно отнести 4 группы актов: а) специальные - об охране атмосферного воздуха; б) акты экологического законодательства (в широком смысле слова), содержащие нормы об охране атмосферного воздуха; в) акты «смежных» с экологическим отраслей законодательства, содержащие нормы об охране атмосферного воздуха; г) акты иных (кроме экологического и смежных с ним) отраслей законодательства, содержащие нормы об атмосферном воздухе.
К первой группе специальных (об охране атмосферного воздуха) относятся такие нормативные правовые акты как Закон РСФСР «Об охране атмосферного воздуха», а из числа подзаконных актов - «Временные рекомендации по расчету выбросов вредных веществ в атмосферу в результате сгорания на полигонах твердых бытовых отходов и размера предъявляемого иска за загрязнение атмосферного воздуха»27 и т. п.
Вторую группу составляют акты экологического законодательства (в широком смысле слова), содержащие нормы об охране атмосферного воздуха. К ним относятся, например, Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», статья 4 которого относит атмосферный воздух к объектам правовой охраны, статья 26 говорит о нормативах предельно допустимых концентраций вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух и т.д.
В третью группу входят акты «смежных» с экологическим отраслей законодательства: о градостроительстве, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, о промышленной безопасности, о радиационной безопасности. Например, Положение о Государственной санитарно - эпидемиологической службе Российской Федерации28 устанавливает, что ее органы осуществляют контроль за выполнением гигиенических и противоэпидемических мероприятий, санитарных правил, норм и гигиенических нормативов, в частности, при осуществлении мероприятий по охране от загрязнения атмосферного воздуха, воздуха рабочей зоны производственных и других помещений в местах постоянного и временного пребывания людей (п. 10).
Четвертая группа объединяет акты иных (кроме экологического и смежных с ним) отраслей законодательства, содержащие нормы об атмосферном воздухе. К ним можно отнести например, Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации29», согласно которому к их полномочиям в числе прочих относится содействие осуществлению контроля за использованием и охраной вод, лесов, недр, атмосферного воздуха...(ст.51).
Инжиниринг в сфере охраны и устойчивого использования ресурсов атмосферного воздуха как основная гарантия реализации и развития законодательства об атмосферном воздухе
Постановка проблемы. Организационные меры традиционно и справедливо рассматриваются в качестве необходимых гарантий реализации законодательства во всех сферах, в том числе в сфере охраны атмосферного воздуха. Однако столь же традиционно все сводится к определению набора управленческих функций, системы органов, которым поручено их осуществлять, полномочий этих органов и применению исключительно административных методов управления.
В рассматриваемой сфере такой подход оказался не эффективным. В силу специфики технологий, в рамках которых осуществляются охрана и использование атмосферного воздуха, необходим иной подход. На передний план выходит их инжиниринговое (на ранних этапах - инженерное) обеспечение. Изменения же в экономической организации общества требуют применения преимущественно экономических методов управления, но под контролем и при поддержке государства.
В свою очередь, инжиниринг в сфере охраны и устойчивого использования атмосферного воздуха сам нуждается в организационном и правовом опосредствовании. Последнее не всегда возможно в рамках существующих законов, что предопределяет необходимость поисков новых форм развития законодательства об атмосферном воздухе.
Термины и определения. Согласно сложившимся канонам, при рассмотрении любой деятельности анализу должны подвергаться: 1) предмет (содержание), 2) субъекты (участники), 3) объекты деятельности. В полной мере это относится и к инжинирингу.
Термин «инжиниринг» пришел в нашу страну вместе с рыночной экономикой. Сегодня в общеупотребительном (бытовом) значении понимается в двух аспектах. Прежде всего, под инжинирингом понимаются инженерно-консультационные услуги, работы исследовательского, проекти о-конструкторского, расчетно аналитического характера, подготовка технико-экономических обоснований проектов, выработка рекомендаций в области внутренней организации производства и управления, реализации продукции1. Одновременно инжиниринг рассматривается как одна из форм международных коммерческих связей в сфере науки и техники, основное направление которой предоставление услуг по доведению научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок до стадии производства2.
Этимология этого слова такова. Дословно глагольную форму «инжиниринг» можно перевести как «инженерствовать», т.е. заниматься самой инженерной деятельностью и ее обеспечением. Любопытно, что в первых отечественных работах использовалось написание «инДжиниринг», т.е. написание созвучное с английским произношением engineering, что оправдывало грамматическую ошибку при производной от слова «инженер».
Отмечалось, что первоначально термин «инжиниринг» возник в Англии (от англ. engineering) в гражданском строительстве в метрополии и колониях, и применялся для характеристики консультационной деятельности в области сооружения дорог, мостов, портов, аэродромов, систем водо- и энергоснабжения, работ по мелиорации и др.
Позднее инженерно-консультационный услуги стали предоставляться также и в области промышленности. «Инжиниринг» в США начал развиваться так же с предоставления консультационных услуг, однако обслуживал исключительно внутренний рынок.
Толчком для распространения американского «инжиниринга» за пределами США послужила вторая мировая война, во время которой осуществлялись в широких масштабах работы по строительству аэродромов, дорог, портов, военных объектов в других странах. Эти работы выполнялись как частными американскими инженерными фирмами по правительственным заказам, так и специальными отделами американской армии, укомплектованными специалистами по «инжинирингу».
«Инджиниринг» здесь понимался, как торговля техническими услугами, которые выделялись в самостоятельный вид коммерческих операций и разделялись на две группы. Первая группа: консультации, предоставление технической документации, результатов исследований, исходных данных для строительства, экономических расчетов, смет, рекомендаций и др. Вторая группа: технические услуги, непосредственно связанные со строительством определенного объекта или поставкой комплектного оборудования. Полный комплекс такого рода услуг включает разработку технико-экономических показателей; составление проекта и сметы; закупку оборудования и материалов; осуществление строительства предприятия; монтаж, наладку и пуск оборудования в эксплуатацию с доведением предприятия до расчетных показателей; обучение специалистов Заказчика и передачу им необходимых знаний по использованию объекта.
Предоставление полного комплекса технических услуг в практике принято называть поставкой «под ключ», (англ. — tern key), предполагающей передачу в распоряжение Заказчика целиком построенного и введенного в строй предприятия.
Позднее, в работе С.В.Валдайцева и соавторов4 перевод термина engineering приводится уже с грамматической ошибкой «инжИнИринг» (по отношению к корневому «инжЕнЕр») и понимается в широком смысле слова как название сферы предпринимательской деятельности, связанной с созданием промышленных предприятий, объектов инфраструктуры, строительных и других объектов, т. е. инженерно-консультационной деятельности.
Организационное обеспечение реализации и развития законодательства об атмосферном воздухе
Прежде чем приступить к рассмотрению вынесенной в название параграфа проблемы, необходимо сделать два пояснения.
Первое касается терминологии. Под организационным обеспечением реализации законодательства об атмосферном воздухе для целей настоящего исследования будут пониматься структурная и функциональная организация исполнения названного законодательства.
При рассмотрении структурной организации исследованию подлежит структура органов исполнительной власти, на которые, согласно действующему законодательству, возложены полномочия по организации исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха. С точки зрения функциональной организации - система функций (понимаемых как основные направления деятельности) этих органов.
То же можно сказать и приминительно к организационному обеспечению развития законодательства об атмосферном воздухе, с теми различиями, конечно, которые проистекают из различий между деятельностью по реализации нормативных правовых актов и деятельностью по их созданию.
Второе пояснение связано с границами исследования проблемы. Ниже будет рассмотрена только структурная организация реализации и развития законодательства об атмосферном воздухе. Причина очевидна: главным направлением деятельности, то есть главной функцией, выступающей в качестве гарантии реализации и развития этого законодательства в условиях рыночной экономики, автор считает экоинжиниринг, в том понимание, которое было дано в первой главе настоящей работы.
Это не отрицает важности традиционных функций: нормирование, выдача разрешений на выброс, установление платежей, контроль и других. Но, в силу избранного подхода, предполагает не самостоятельное их исследование, а только в связи и сквозь призму экоинжиниринга. В развитии как собственно экоинжиниринга, так и его организационно правового обеспечения можно выделить три основных этапа. Они в целом соответствуют трем периодам развития российской экономики: а) экоинжниринг плановой экономики, б) экоинжиниринг экономики переходного периода, в) экоинжиниринг рыночной экономики. В период плановой экономики процесс экоинжиниринга осуществлялся на основе Закона РСФСР 1982 г. «Об охране атмосферного воздуха» и актах, регулирующих отношения в сфере народного хозяйства, построенного на жестких административно-командных принципах (Схема 4).
С организационной точки зрения строился следующим образом: государство через систему организационных и правовых механизмов устанавливало предприятию, осуществляющему выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ (далее -организация-загрязнитель) нормы предельно-допустимых выбросов и требовало обеспечить соответствующую степень очистки промышленных выбросов (Схема 5).
Организация-загрязнитель выступала как Заказчик инженерного обеспечения для решения поставленной задачи привлекало в качестве Исполнителя Научно исследовательский институт газоочистки (НИИОГАЗ) на основании выдаваемого технического задания на выполнение научно-исследовательских работ и получала подробный научный отчет
Это была достаточно стройная и эффективная система организации инжиниринга, позволявшая ежегодно внедрять до 25 тыс. тонн газоочистного оборудования. При этом бремя расходов по реализации воздухоохранных мероприятий (то есть по установке газоочистных сооружений) лежало на государстве.
В условиях переходной экономики процесс инжиниринга в сфере охраны атмосферного воздуха осуществлялся на основе Закона РСФСР 1991 г. «Об охране окружающей среды» и актов, регулирующих отношения в сфере народного хозяйства, отразивших идеи самофинансирования и самоокупаемости предприятий (Схема 7.).
В организационном плане государство продолжало регулирование в данной сфере через известные механизмы: финансирование воздухоохранных мероприятий и другие (Схема 8).
Применительно к экоинжинирингу происходящие изменения отразились в решении об объединении науки, проектирования и производства в единую инжиниринговую организацию ПО «Газоочистка», в которую вошли НИИОГАЗ, ГИПРОГазоочистка, Семибратовский завод газоочистной аппаратуры. При этом ПО Газоочистка заключало с заказчиками комплексный договор - контракт на установку газоочистного оборудования (Схему 9).
