Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-практическое значение института развития застроенных территорий в отрасли земельного права С. 11-64
1.1. Общая правовая характеристика института развития застроенных территорий С. 11-22
1.2. Аукцион на право заключить договор о развитии застроенной территории как основание приобретения прав на застроенные земельные участки С. 23-36
1.3. Правовая роль функции по управлению земельными ресурсами в институте развития застроенных территорий С. 37-64
Глава 2. Предоставление и изъятие земельных участков в условиях формирования института развития застроенных территорий С. 65-137
2.1. Правовой генезис предоставления и изъятия земельных участков в аспекте становления института развития застроенных территорий С. 65-93
2.2. Соотношение частных и публичных интересов при предоставлении и изъятии земельных участков - основа договорной формы регулирования перераспределения земель С. 94-108
2.3. Порядок изъятия земельных участков в рамках института развития застроенных территорий С. 109-121
2.4. Правовые особенности предоставления земельных участков для комплексного освоения и строительства в целях развития застроенных территорий С. 122-137
Заключение С. 138-143
Список используемой литературы
- Аукцион на право заключить договор о развитии застроенной территории как основание приобретения прав на застроенные земельные участки
- Правовая роль функции по управлению земельными ресурсами в институте развития застроенных территорий
- Соотношение частных и публичных интересов при предоставлении и изъятии земельных участков - основа договорной формы регулирования перераспределения земель
- Порядок изъятия земельных участков в рамках института развития застроенных территорий
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Земля – это важный территориальный и социально-экономический базис существования и деятельности людей, проживающих на соответствующей территории.
Проявлением крайней нерациональности в использовании земельных ресурсов является нахождение на территории населенных пунктов растущего в геометрической прогрессии аварийного и ветхого жилищного фонда.
Создание и результативное применение механизма, обеспечивающего рациональное, эффективное и ресурсоемкое использование земельных участков в градостроительстве, является одним из приоритетных направлений государственной и муниципальной жилищной политики РФ.
Огромное значение в гарантировании правопорядка в земельной сфере при ликвидации ветхого и аварийного жилищного фонда на сегодняшний день придается новому институту развития застроенных территорий, правовое регулирование которого складывается из норм Земельного, Градостроительного и Жилищного кодексов Российской Федерации, посвященных договору о развитии застроенной территории.
Введение в земельное право понятия «развитие застроенных территорий» актуализировали вопросы, связанные с правовым регулированием предоставления и изъятия земельных участков на землях населенных пунктов, а также придали данной функции новое содержание. В результате этого в отрасль земельного права был введен новый порядок предоставления публичных земельных участков и изъятия земельных участков для муниципальных нужд в целях развития застроенной территории, а также специальный способ образования застроенных земельных участков через их свободное перераспределение.
Изменения земельного законодательства относительно введения в земельное право института развития застроенных территорий не только не получили должного освещения в юридической литературе, но и не нашли повсеместного практического применения среди круга лиц, которые должны быть заинтересованы в урегулировании порядка предоставления и изъятия застроенных земельных участков, нуждающихся в комплексном освоении и многофункциональном развитии.
Данная работа, впервые предпринятая в отрасли земельного права, представляет собою специальное монографическое исследование правового регулирования предоставления и изъятия земельных участков в условиях становления нового института развития застроенных территорий, что предопределило выбор темы и актуальность диссертационного исследования.
Степень научной разработки проблемы. На сегодняшний день особенности предоставления и изъятия земельных участков в институте развития застроенных территорий не получили комплексного научного освещения. По данной проблеме имеются лишь немногочисленные публикации в периодике, в частности, Г.А. Волкова, В.В. Шарапова, А.А. Лазаревского, затрагивающие особенности предоставления и изъятия участков целях развития застроенных территорий.
Теоретическую основу настоящего диссертационного исследования, в части изучения проблемы согласования интересов сторон при предоставлении и изъятии земельных участков, составили труды ученых - представителей общей теории права С.С. Алексеева, С.И. Архипова, М.И. Байтина, Н.М. Коркунова, В.А. Кучинского, Е.А. Лашкова, А.А. Лепехина, Н.И. Матузова.
Концептуально важные вопросы теории права, касающиеся порядка предоставления и изъятия земельных участков, были освещены в трудах Г.А. Аксененка, В.П. Балезина, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, А.К. Голиченкова, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, А.А. Забелышенского, И.А. Иконицкой, В.А. Кабатова, В.П. Камышанского, О.С. Колбасова, О.И. Крассова, И.Ф. Панкратова, А.А. Рябова, Н.А. Сыродоева, А.М. Турубинера, И.Д. Чевского, Г.В. Чубукова, Л.Б. Шейнина и др.
При написании диссертационной работы изучены выводы и положения, научные разработки, отраженные в диссертациях, авторефератах диссертаций, связанных с предметом исследования, в частности, в трудах А.П. Анисимова, Т.В. Волковой, Ф.И. Гавзе, В.П. Грибанова, Т.В. Дамбиевой, Н.А. Дедовой, Н.В. Карловой, О.В. Назимкиной, А.М. Турубинера, О.В. Орешкиной, Н.М. Петухова, Н.А. Прохоровой, Ю.А. Халимовского, О.В. Шатровой, Г.Н. Эйриян и др.
Научная новизна диссертационной работы заключается в комплексном монографическом исследовании в рамках отрасли земельного права норм, входящих в новый институт развития застроенных территорий. В работе обосновывается авторское определение института развития застроенных территорий, а также уточняется степень его правового влияния на земельно-правовой институт предоставления и изъятия земельных участков. В диссертации выявлены противоречия в нормах, регулирующих предоставление и изъятие земельных участков в случае развития застроенных территорий, и предложены пути их устранения.
Объектом исследования являются отношения, возникающие в сфере обеспечения рационального и безопасного использования застроенных земельных участков в процессе управления землями населенных пунктов.
Предмет исследования составляют нормы земельного и градостроительного законодательства, регулирующие порядок предоставления и изъятия земельных участков в целях развития застроенных территорий.
Целями исследования являются комплексный теоретико-правовой анализ правового регулирования предоставления и изъятия земельных участков в правовом институте развития застроенных территорий, а также разработка научных предложений и рекомендаций по совершенствованию нормативных правовых актов, регламентирующих указанную сферу, для повышения эффективности их применения.
Заданные цели предопределяют постановку задач исследования:
- применить правовое понятие развитие застроенных территорий к земельным и тесно связанным с ними правоотношениям;
- обосновать формирование института развития застроенных территорий, сформулировать определение данного института, выявить его место и роль в системе земельного законодательства;
- проанализировать и осмыслить подходы современной правовой доктрины к договору, включающему в качестве своих существенных условий полномочие органов муниципальной власти по предоставлению и изъятию земельных участков;
- раскрыть особенности правового регулирования предоставления и изъятия земельных участков в целях развития застроенных территорий;
- провести сравнение порядков предоставления и изъятия земельных участков в рамках института развития застроенных территорий и вне его рамок, а также рассмотреть специфику их соотношения;
- установить и оценить правовое значение изменения порядка регулирования предоставления и изъятия участков при развитии застроенных территорий в отрасли земельного права.
Методология и методика исследования. В ходе диссертационного исследования применялись общие и специальные методы познания правовой действительности: формально-логический, историко-правовой, юридико-технический; методы правового анализа и синтеза; метод грамматического толкования и др. В качестве основного частнонаучного метода исследования применялся метод системного подхода к изучению правовых особенностей предоставления и изъятия земельных участков внутри института развития застроенных территорий, позволяющий выявить круг взаимосвязанных проблем, возникающих при реализации норм указанного института.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Проведенное диссертационное исследование современного правового регулирования предоставления и изъятия земельных участков в случае развития застроенных территорий в градостроительной сфере позволяет выйти за привычные рамки изучения этого института права, раскрывает новые возможности познания его особенностей.
Указанный подход создает условия для формулирования теоретических и практических основ решения задач по устранению последствий несогласованности нормативных предписаний, которые проявляются в первую очередь во взаимодействии земельного права с иными отраслями российского права.
Практическая значимость диссертации заключается в разработке предложений, имеющих важное значение в правоприменительной деятельности органов власти в ходе решения повседневных задач, связанных с обеспечением земельного правопорядка в строительстве. Сформулированные автором выводы представляют интерес для дальнейшего совершенствования российского земельного и градостроительного законодательства в области правового регулирования процедур по предоставлению публичных земель и изъятию земельных участков для муниципальных нужд при развитии застроенных территорий.
Настоящее диссертационное исследование содержит положения, способные служить в качестве методических рекомендаций для органов публичной власти, в компетенцию которых входит осуществление функции по управлению рынком земли в градостроительной деятельности, в частности, непосредственно в области развития застроенных территорий.
Выводы, сформулированные в диссертации, могут быть также использованы в учебном процессе для подготовки учебных курсов, при чтении лекций и проведении семинаров по земельному праву.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Совокупность норм, устанавливающих специальный порядок образования, предоставления и изъятия смежных земельных участков, включенных в развивающуюся застроенную территорию, в целях закрепления их за единственным застройщиком и обеспечения на них рационального и безопасного землепользования посредством сочетания договорных и административных методов правового регулирования, стала основой формирования в отрасли земельного права института развития застроенных территорий.
2. Для установления единого правового режима и территориальной целостности на пространстве смежных земельных участков, подлежащих комплексному освоению и развитию, институтом развития застроенных территорий предусмотрен административный инструмент – решение органа местного самоуправления о развитии застроенной территории. Данным решением накладывается запрет на вывод земельных участков из развивающейся застроенной территории посредством ограничения прав законных землеобладателей, а соответствующие участки объединяются в специальный объект земельных правоотношений.
3. Исключение из земельного законодательства процедур изъятие земельного участка в связи с его предоставлением и изъятие земельного участка в целях застройки, вызванное выделением их в институте развития застроенных территорий в качестве специальных механизмов по приобретению прав на застроенные земельные участки, - выступает средством по стабилизации частных и публичных методов в регулировании земельных отношений.
4. Соотношение частного и публичного интересов при предоставлении и изъятии земельных участков должно достигаться путем сочетания договорных и административно-договорных методов регулирования отношений между участниками процесса управления земельными ресурсами Российской Федерации на различных его стадиях.
В институте развития застроенных территорий согласование интересов сторон при предоставлении и изъятии земельных участков осуществляется при активном участии частного субъекта соответствующего договора, не обладающего властными полномочиями и включенного в управленческий процесс в качестве заинтересованного лица, что стимулирует применение договорной формы в регулировании частных и частно-публичных интересов.
5. Принятие органами местного самоуправления решения о развитии застроенной территории не может являться основанием изъятия земельных участков для муниципальных нужд, а установление такого основания на уровне субъектов РФ - является незаконным изменением федерального порядка оборота земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства вид разрешенного использования и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту.
6. Предлагается исключить пункт 8 ч. 3 ст. 46.2. ГрК РФ об изъятии земельных участков в случае развития застроенных территорий, но сохранить обязанность соответствующего лица по выплате выкупной цены за их изъятие у законных правообладателей в пункте 5 ч. 3 ст. 46.2. ГрК РФ, так как полномочие по изъятию земельного участка не может выступать в качестве договорных обязанностей органа местного самоуправления. Указанное полномочие продиктовано объективными обстоятельствами, существующими вне зависимости от исполнения целей развития застроенных территорий, и самостоятельно осуществляется органами власти в рамках функции управления земельными ресурсами Российской Федерации.
7. Объектами земельных правоотношений в рамках института развития застроенных территорий могут быть земельные участки, формирование которых не проведено в установленном законом порядке и которые предоставляются органами местного самоуправления застройщику для завершения процесса формирования, а также последующего их образования с применением способа по перераспределению участков в соответствии с документацией по планировке застроенной территории.
8. Необходимо в пункт 9 части 3 ст. 46.2. ГрК РФ, посвященный существенным условиям заключения договора о развитии застроенной территории, внести следующее изменение: слова «предоставить указанному лицу» заменить словами «заключить с указанным лицом либо договор аренды, либо договор купли-продажи земельных участков».
Данное изменение позволит исключить использование земельно-правовой функции по предоставлению земельных участков в имущественных отношениях при развитии застроенных территорий, которое можно охарактеризовать как перемещение объекта публично-правового регулирования в частноправовую сферу и смешение общих принципов земельного и гражданского права.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в процессе их обсуждения на заседаниях кафедры земельного и экологического права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Основные выводы и предложения исследовательской работы изложены в публикациях автора, а также апробированы на VI Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы российского права на современном этапе» (г. Пенза, 2007), Международной научно-практической конференции «Трансформационное общество: проблемы, их решения и перспективы развития» (г. Саратов, 2007), Международной научно-практической конференции «Транспортное право в условиях реформирования транспортной отрасли Российской Федерации» (г. Саратов, 2007), Всероссийской научно-практической конференции «Правовое регулирование экономической деятельности» (г. Саратов, 2008), Международной научно-практической конференции «Политико-правовые приоритеты социально-экономического развития России» (г. Саратов, 2008), IX Международная научно-практическая конференция: «Право на защите прав и свобод человека и гражданина (к 15-летию Конституции Российской Федерации и 60-летию принятия Всеобщей декларации прав человека)» (г. Москва, 2008). Материалы диссертационного исследования использовались диссертантом в научных разработках, применялись в практической деятельности при разрешении правовых вопросов.
Структура диссертации. Поставленные цель и задачи исследования предопределили ее структуру. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и списка используемой литературы.
Аукцион на право заключить договор о развитии застроенной территории как основание приобретения прав на застроенные земельные участки
В работе автор приходит к выводу, что совокупность норм, устанавливающих специальный порядок образования, предоставления и изъятия смежных земельных участков, включенных в развивающуюся застроенную территорию, в целях их приобретения, комплексного освоения, застройки и обеспечения рационального и безопасного их использования единственным застройщиком посредством сочетания договорных и административных методов правового регулирования, стала основой формирования в отрасли земельного права института развития застроенных территорий.
Обеспечение институтом развития застроенных территорий соблюдения критерия безопасности при эксплуатации объектов капитального строительства, предопределяет необходимость применения данного критерия и к процессу рационального и эффективного использования земельных участков земель населенных пунктов. Выделение критерия безопасного при использовании этой категории земель позволит гарантировать на застроенной территории, подлежащей комплексному развитию и освоению, исполнение нескольких принципов землепользования: единства судьбы земельного участка и прочно связанного с ним объекта; приоритет охраны жизни и здоровья человека при осуществлении деятельности по использованию земель; дифференцированный подход к установлению правового режима земель.
Объединяя в себе схожие, близкие по содержанию нормы, но относящиеся к различным отраслям права, комплексный институт развития застроенных территорий формирует специфический предмет правового регулирования, который изменяет в этой узкой сфере, развития застроенных территорий, общий правовой порядок регулирования предоставления и изъятия земельных участков .
В институте развития застроенных территорий земельные правоотношения складываются между двумя частным и публичным субъектами. Одной стороной договора о развитии застроенной территории является победитель открытого аукциона или иное лицо в соответствии с ч. 25 и 28 ст. 46.3. ГрК РФ. Другой стороной указанного договора является орган местного самоуправления в лице главы муниципального образования" или коллегиального органа исполнительной власти муниципального образования3, принявшего решение о развитии и обязавшегося создать все необходимые условия для реализации данного договора4.
Частным субъектом в институте развития застроенных территорий может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, предоставившее выписку из единого государственного реестра юридических лиц, или любое физическое лицо, предоставившее выписку из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, которое своими силами и за свой счет и (или) с привлечением других лиц и (или) средств других лиц обязуется реализовать инвестпроект развития застроенной территории.
В одних случаях застройщик рассматривается как профессиональный участник строительства, а в других — как инвестор или «заказчик». Соответственно застройщик (рассматриваемый в качестве «заказчика» -субъект строительной деятельности и «заказчика» - субъекта инвестиционной деятельности) понимается как субъект профессиональной или предпринимательской деятельности3.
В целях развития застроенных территорий речь идет о спецсубъектах -частных застройщиках земельных участков земель населенных пунктов. Это субъекты, которые осуществляют застройку в целях реализации вновь создаваемой недвижимости заинтересованным в ней лицам. Понятно, что целью таких частных застройщиков является не обретение титула собственника вновь созданной недвижимости, а извлечение прибыли от своей деятельности по инициированию и осуществлению проекта застройки.
Основу деятельности «коммерческого застройщика» составляют: 1) разработка и предложение инвестиционного проекта; 2) организационная и финансовая самостоятельность при реализации данного проекта; 3) распоряжение правами на создаваемые в рамках инвестиционного проекта объекты недвижимости; 4) продажа созданной недвижимости в рамках инвестиционного проекта; 5) распоряжение правами на доход (часть дохода, при привлечении средств других лиц) от реализации инвестпроекта. Очевидно, что деятельность коммерческого застройщика не связана с выполнением работ или оказанием услуг за плату. Однако, в настоящее время она не имеет отражения в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности (ОКВЭД)1 и не является объектом лицензирования2.
По нашему мнению, имеет смысл ввести в российское законодательство наряду с понятием «застройщик» понятие «коммерческий застройщик» и уточнить специфику его правового положения. Такая специфика может состоять в правовой модели заключаемых им договоров: договоров между «коммерческими застройщиками» и органами государственной власти (местного самоуправления) или договоров между «коммерческими застройщиками» и собственниками земельных участков, а также договоров, известным под собирательным названием «долевого участия в строительстве»3.
Институт развития застроенных территорий отягощен публичными элементами, что проявляется в следующем: а) одной стороной договора всегда является публично-правовое образование; б) в договор в качестве встречных обязанностей публично-правового образования включены его властные полномочия; в) договор о развитии, как при его заключении, так и на этапе его непосредственной реализации, обеспечен механизмами, которые ограничивают принцип свободы договора (то есть обусловлен административным режимом, который выражается не в изначальном неравноправном положении сторон, а в административном поведении органов власти внутри договорных отношений).
Правовая роль функции по управлению земельными ресурсами в институте развития застроенных территорий
С началом активного проведения аукционов, как нам представляется, изменится состав застройщиков. С рынка будут вынуждены уйти аффилированные компании. При этом возможно формирование компаний, которые специализируются только на участии в аукционах. Их цель -выиграть аукцион и перепродать земельный участок (право его аренды) третьему лицу. «Ведь в настоящее время, - отмечает В. Шарапов, - закон не запрещает победителю аукциона привлекать к развитию территории инвестиции через уже известные строительному рынку гражданско-правовые механизмы, такие как: инвестиционные договоры, договоры простого товарищества»
Условия проведения аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории определены в ст. 46.3. ГрК РФ.
Как следует из ч. 2 ст. 46.3. ГрК РФ, «в качестве организатора аукциона выступает орган местного самоуправления, принявший решение о развитии застроенной территории, или действующая на основании договора с ним специализированная организация».
Согласно ст. 447 ГК РФ, гражданский договор, в том числе инвестиционный, может быть заключен на торгах. В качестве организатора торгов может выступать только собственник вещи или обладатель имущественного права либо специализированная организация, действующая на основе соответствующих договоров.
Очевидно, что возникает коллизия, так как на момент проведения аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории орган муниципальной власти не является не только собственником, но и законным правообладателем всего имущественного комплекса в целом, расположенного на конкретной территории, соответственно не обладает правом инициировать проведение данного аукциона. Приобретение законных прав на объекты недвижимого имущества, подлежащие комплексному
На наш взгляд, в связи с этим правоприменитель должен избрать в качестве рекомендуемой и юридически благоприятной последовательность принятия решения о развитии застроенной территории одновременно с решением о проведении аукциона на право заключить соответствующий договор, где первое решение будет автоматически служить административным подкреплением для второго решения.
Для частного инвестора положительный момент нововведений заключается в том, что аукцион проводится только один раз и только на право заключить договор о развитии застроенной территории в целом. Если бы в этом случае применялись общие положения ЗК РФ, то для приобретения прав на все эти участки потребовалось бы проведение отдельных торгов по продаже прав на земельные участки для жилищного или иного строительства после проведения аукциона на право заключить указанный договор.
Одновременное применение ч. 2 ст. 46.3. ГрК РФ и ст. 447 ГК РФ создает правовую предпосылку для поэтапного проведения нескольких аукционов на право заключить договор о развитии.
Организатор аукциона не менее чем за тридцать дней до дня проведения аукциона обязан опубликовать извещение о проведении аукциона в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, а также разместить указанное сообщение на официальном сайте муниципального образования в сети «Интернет». В случае отсутствия у муниципального образования официального сайта извещение о проведении аукциона размещается без взимания платы на официальном сайте субъекта РФ, в границах которого расположено такое муниципальное образование. Извещение о проведении аукциона, размещенное на официальном сайте, должно быть доступно для ознакомления без взимания платы.
В ч. 7 ст. 46.3. ГрК РФ содержится закрытый перечень информации, предоставляемой организатором торгов в адрес потенциальных участников торгов. Законодатель не обязывает организатора аукциона заблаговременно сформировать весь соответствующий пакет документов для предоставления участникам торгов1, что, на наш взгляд, является одним из недостатков предлагаемой законодателем схемы реализации подобных градостроительных проектов. Отсутствие достаточной информации о застроенной территории и правах на объекты недвижимости, расположенные в ее границах, вынуждает частного инвестора принимать решение об участии в таком градостроительном проекте практически вслепую без предварительного анализа юридических рисков и предстоящих финансовых затрат".
Согласно ч. 26 ст. 46.3. ГрК РФ договор о развитии заключается на условиях, указанных в извещении о проведении аукциона. При заключении договора изменение условий аукциона на основании соглашения сторон такого договора или по требованию одной из его сторон не допускается. Между тем в соответствии с ч. 30 ст. 46.3. ГрК РФ в ходе проведения повторного аукциона условия, указанные в извещении, могут изменяться.
Факт наличия аукционной конкуренции корректирует только ценовое условие договора, предложенное победителем. Следовательно, сведения, указанные в извещении, можно рассматривать в соответствии с п. 1 ст. 427 ГК РФ в качестве примерных условий, разработанных для соответствующего вида договора и опубликованных в печати.
Соотношение частных и публичных интересов при предоставлении и изъятии земельных участков - основа договорной формы регулирования перераспределения земель
Важнейшей задачей ближайшего времени должно стать обеспечение институциональных преобразований системы управления недвижимостью и развитие инфраструктуры рынка недвижимости, которые должны быть выражены посредством концентрации в одном федеральном органе исполнительной власти полномочий по государственному регулированию и стратегическому планированию развития рынка земли и иной недвижимости, отделение выполнения этих функций в сфере недвижимости, включая распоряжение имуществом, в специальный орган по управлению .
Проблему земельных преобразований в России стратегически следует решать не только и не столько в сфере земельной собственности, сколько в сфере прав на способы и результаты использования земельных ресурсов как объектов хозяйствования".
Так, в частности, исторически обусловлено разделение в обороте и в сфере вещных прав многоквартирных домов и земельных участков. Это следует рассматривать как переходную меру, исключение из нормального гражданского правопорядка, направленное на оперативный ввод в оборот недвижимых объектов . Последние изменения в законодательстве говорят об активном формировании законодателем в системе управления такого объекта правоотношений, как единый имущественный комплекс и введение его в правовое поле .
Именно правовая взаимосвязь «земельный участок - объект капитального строительства, прочно связанный с ним», должна стать единым объектом управления недвижимостью на всех хозяйственных уровнях власти. Эта тенденция ярко выражена в рамках института развития застроенных территорий.
Мероприятия по сносу, строительству и (или) реконструкции, то есть комплексному развитию и освоению объектов капитального строительства в рамках договора о развитии осуществляется в границах квартала, микрорайона или его частей, в границах смежных элементов планировочной структуры или их частей. Имущественный комплекс под названием «развивающаяся застроенная территория» в рамках указанного договора является консолидированным объектом имущественных и земельных правоотношений (в том числе включающим имущественные права) внутри возникающих хозяйственных связей. Эта специфика должна проявляться, по мнению автора, как в хозяйственном обороте данного единого объекта, так и при осуществлении функции по управлению недвижимым имуществом в исполнении земельно-правового принципа единства судьбы.
На данной территории могут располагаться в основном только многоквартирные дома, признанные в установленном Правительством РФ порядке аварийными и подлежащими сносу, или снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ, утвержденных представительным органом местного самоуправления1.
Кроме того, могут быть включены «иные объекты капитального строительства», вид разрешенного использования и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту. В соответствии со ст. 36 ГрК РФ эти объекты недвижимости либо используются, либо на их использование наложен запрет. Дальнейшая судьба указанных объектов, в случае если они не будут своевременно приведены в соответствие с градостроительным регламентом, сопряжена с признанием их в установленном порядке аварийными и подлежащими сносу или реконструкции.
По смыслу ч. 3 и ч. 4 ст. 46.1. под «иными объектами капитального строительства» не следует понимать следующие объекты недвижимости: 1) по виду разрешенного использования и предельным параметрам, соответствующие градостроительному регламенту; 2) не являющиеся многоквартирными домами по смыслу ч. 3 ст. 46.1. ГрК РФ.
Иными словами, развитие застроенных территорий предполагает привлечение инвесторов и подрядчиков для реконструкции или сноса уже имеющихся капитальных строений, не отвечающих требованиям безопасности, социальной и экономической эффективности, а также возведение новых капитальных строений1.
Существенным недостатком нововведений в ГрК РФ является то, что в целях развития застроенной территории не предусматривается отдельным положением регулирование режима земельных участков, не соответствующих градостроительному регламенту, так как их включение в границы развивающейся территории не противоречит ч. 5 ст. 46.1. ГрК РФ.
Таким образом, процесс усиления децентрализации управления земельными ресурсами, сопровождающийся активным региональным и муниципальным нормотворчеством, а также правовое развитие и регламентация хозяйственных связей, опосредующих порядок перераспределения земельных ресурсов и дополняющих его правовое регулирование, между частноправовыми и публичноправовыми субъектами, определяют важность и актуальность нормативно-правового разграничения прежде всего на федеральном уровне, правового статуса публичного образования как носителя власти и как участника договорных правоотношений, в частности связанных с оборотом земельных участков.
Правовое установление и применение на практике прозрачных процедур управления государственной и муниципальной собственностью в общественных интересах, решение стратегических задач организации рационального землепользования, формирование системы оборота земельных участков и прочно связанных с ними объектов капитального
Порядок изъятия земельных участков в рамках института развития застроенных территорий
Такие повседневные механизмы управленческого процесса в земельно-правовой сфере, как предоставление и изъятие земельных участков, являются привлекательными объектами бюрократического самоуправства, так как составляют основу перемещения земельной собственности на рынке недвижимости. Становление и развитие земельно-экономической структуры рынка в современных условиях хозяйствования в целом зависит от справедливого соотношения интересов участников оборота земли.
Так, в частности, относительно изъятия земельных участков для публичных нужд в Земельном кодексе РФ до сих пор нет четкого определения государственных и муниципальных нужд, что приводит к серьезным трудностям на практике при изъятии земельных участков и неоднородное понимание государственных или муниципальных нужд в определенных ситуациях может препятствовать экономическому развитию.
Дело в том, что и в ст. 279 ГК РФ понятие «изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд» вводится без расшифровки. Предполагается, что указанные нужды - это публичные нужды, удовлетворение которых идет на пользу либо всему населению страны, либо жителям муниципального образования или региона.
Исследование применения принципа общеполезности приводит У. Маттеи к следующему выводу: «Юридическая наука на современном этапе признает, что регулирование принудительного отчуждения имущества в значительной степени подвержено произволу властей. Соблюдение официальной или формальной процедуры призвано превратить этот произвол в демократическую свободу усмотрения. Оптимальным было бы ужесточение критерия общеполезности, в особенности если выгодоприобретателем в результате принудительного отчуждения имущества одного частного собственника становится другой частный собственник»
Формулировка критерия общеполезности в российском законодательстве нуждается в исследовании. Н.А. Сыродоев считает, что целесообразно было бы вернуться к понятию «общественные нужды», так как понятие «государственные и муниципальные нужды» не всегда совпадают с действительными потребностями общества2.
По своей сути изъятие всегда предполагает ущемление интересов законных правообладателей, так называемых частных интересов, и преследование публичных интересов, так как ущемляет волю лица, у которого изымается имущество во благо общегосударственному интересу.
Наиболее верной, на наш взгляд, является точка зрения О.В. Шатровой, которая полагает, что цель изъятия земельного участка для государственных или муниципальных должна подтверждаться в целях его дальнейшего использования. «После изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд строительство объектов недвижимости (или иное использование) предполагается вести в публичных интересах»"5.
Публичный характер очевиден, утверждает В.А. Евсегнеев, когда строящийся объект является бездоходным (например, новая улица), то вопроса здесь не возникает, и городские власти нельзя «заподозрить» в том, что они изымают чужие земельные участки только под видом общественной надобности, а на самом деле - чтобы с их помощью пополнить бюджет4.
Публичные интересы органов государственной власти или органов местного самоуправления при изъятии земельных участков должны быть обоснованы, и лишь только после изъятия непосредственно реализованы таким образом, чтобы в какой-то степени включали и представляли частные интересы лица, имущество которого было изъято, в общественных интересах.
По нашему мнению, законодатель избегает умышленно законодательного определения государственного и частного интереса, оставляя тем самым больше пространства для лоббирования публичных интересов и принудительных действий, направленных на изъятие.
В новом Федеральном Олимпийском законе от 1 декабря 2007 № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Параолимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1 конкретные государственные нужды преобразованы в принцип «обеспечения единства архитектурно-планировочной организации города Сочи как места проведения Олимпийских игр и Параолимпийских игр». Подобный подход законодателя существенно расширяет границы экстренных мероприятий по изъятию соответствующего недвижимого имущества, проводимых, на наш взгляд, далеко не всегда в частных интересах.
Положительным этапом в процессе совершенствования правового регулирования отношений по изъятию земельных участков является принятие редакции п. 1 ст. 49 ЗК РФ, в котором установлен конкретный перечень объектов государственного и муниципального значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков2.
Согласно ст. 49 ЗК РФ при изъятии земельного участка для публичных нужд в случае размещения указанных выше объектов необходимо прозондировать ситуацию и документально подтвердить отсутствие альтернативы их размещения. При этом «альтернативу» следует понимать достаточно широко. Это и осуществление проекта за пределами данной административно-территориальной единицы, а может быть, и окончательный отказ от его осуществления .
Изъятие земельных участков для публичных нужд, осуществляемое в исключительных случаях, связанных с обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию земельных участков из региональной или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов РФ, должно подчиняться порядку изъятия непрямого (косвенного) действия, предусмотренного пп. 2 п. 1 ст. 49 ЗК РФ, согласно которому изъятие возможно только при отсутствии других вариантов возможного размещения либо иного возможного способа разрешения возникшей ситуации.
Только в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств РФ, изъятие, в том числе путем выкупа, осуществляется в порядке «прямого действия», то есть даже при наличии других возможных вариантов2.
Предусмотренный ст. 49 ЗК РФ перечень нельзя толковать произвольно, без учета норм-дефиниций. Так, например, ссылка на цели обеспечения международных обязательств РФ, сделанная органом, издавшим акт изъятия земельного участка, без учета положений Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» , была признана судом не соответствующей закону.
