Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы предоставления земельных участков для строительства в городах федерального значения 19
1. Особенности предоставления земельных участков для строительства, обусловленные конституционно-правовым статусом городов Москва и Санкт-Петербург 19
2. Соотношение законодательства Российской Федерации и городов федерального значения в сфере предоставления земельных участков для строительства 36
3. Роль территориального планирования и градостроительного зонирования в правовом регулировании предоставлении земельных участков для строительства 54
4. Тенденции совершенствования законодательства в сфере предоставления земельных участков для строительства 74
Глава 2. Особенности правоотношений по предоставлению земельных участков для строительства в городах Москва и Санкт-Петербург 95
1. Образование земельного участка как объекта правоотношений 98
2. Права и полномочия субъектов правоотношений 121
3. Процедуры предоставления земельных участков для строительства 141
4. Специфика предоставления земельных участков для отдельных видов строительства 159
Список использованной литературы 177
- Соотношение законодательства Российской Федерации и городов федерального значения в сфере предоставления земельных участков для строительства
- Тенденции совершенствования законодательства в сфере предоставления земельных участков для строительства
- Права и полномочия субъектов правоотношений
- Специфика предоставления земельных участков для отдельных видов строительства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Российская Федерация в настоящее время состоит из 85 равноправных субъектов. Два из них – города федерального значения Москва и Санкт-Петербург – обладают уникальным правовым статусом.
Москва и Санкт-Петербург являются одновременно субъектами
Российской Федерации (городами федерального значения) и населенными
пунктами (городами). Город Москва – столица Российской Федерации и
административный центр Центрального федерального округа. Город Санкт-
Петербург в течение длительного времени также являлся столицей Российского
государства, а в настоящее время выполняет ряд важнейших федеральных
функций, в том числе центра Северо-Западного федерального округа. Эти
города являются «ядрами» соответственно Московской и Санкт-Петербургской
городских агломераций, образуя с ними единую, практически полностью
урбанизированную территорию. Указанные обстоятельства влекут
возникновение специфики правового регулирования земельных и
градостроительных отношений.
При этом наряду с общей спецификой правового регулирования предоставления земельных участков для строительства в городах Москва и Санкт-Петербург, которая обусловлена их уникальным конституционно-правовым статусом, в каждом из этих городов существуют присущие только ему особенности в указанной сфере общественных отношений. Это объясняется тем, что оба города федерального значения сами по себе являются крупнейшими политическими, экономическими, историческими, культурными и транспортными центрами страны.
К настоящему моменту площадь города Москвы с учетом присоединенных территорий составляет 255 тыс. га. Площадь земельных участков, пригодных для передачи в собственность или на праве аренды в коммерческих целях, в том числе и для строительства, составляет чуть более 28 тыс. га; на праве
постоянного (бессрочного) пользования для учреждений социальной сферы –
более 10 тыс. га1. При этом историческое ядро города Москвы (в пределах
Садового кольца) является зоной наиболее плотной застройки2, здесь
сконцентрирована большая часть исторических зданий, памятников
архитектуры. Возможности экстенсивного строительства в центре города Москвы исчерпаны, в связи с чем требуется освоение новых площадей в границах города, которые пригодны для строительства.
Как известно, с 1 июля 2012 г. к городу Москве были присоединены территории Московской области, общая площадь которых 148 тыс. га3 (далее – присоединенные территории; территория «Новой Москвы»). Это повлекло необходимость размещения на присоединенных территориях объектов федерального и регионального значения, обеспечивающих реализацию государственных задач в области развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур. С целью урегулирования указанных вопросов был принят Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 43-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»4, предусматривающий значительные особенности правового регулирования предоставления земельных участков в целях строительства на присоединенных территориях. Изучение этих особенностей
1 Постановление Правительства Москвы от 20 сентября 2011 г. № 430-ПП (ред. от 24 сентября 2013
г.) «Об утверждении Государственной программы города Москвы «Имущественно-земельная
политика города Москвы на 2012-2016 гг.»» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 55. 2011.
2 Постановление Правительства Москвы от 03 октября 2011 г. № 460-ПП (ред. от 04 июля 2013 г.)
«Об утверждении Государственной программы города Москвы «Градостроительная политика» на
2012-2016 гг.» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 58. 2011.
3 См.: постановление СФ ФС РФ от 27 декабря 2011 г. № 560-СФ «Об утверждении изменения
границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и
Московской областью» // СЗ РФ. 2012. № 1. Ст. 17.
4 Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 43-ФЗ (ред. от 02 декабря 2013 г.) «Об особенностях
регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской
Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1651.
видится особо актуальным в свете того, что многие из них носят исключительный характер, так как обусловлены целью скорейшего размещения на территории Новой Москвы объектов различной инфраструктуры.
В столице Российской Федерации до недавнего времени широко применялось точечное предоставление земельных участков для строительства посредством заключения инвестиционных контрактов, минуя аукционы. При этом несколько лет назад в городе Москве наметилась тенденция перехода к предоставлению земельных участков посредством конкурсных процедур. К настоящему моменту московскими властями сделаны значительные шаги в этом направлении: были приняты важнейшие нормативные акты, проведена ревизия заключенных ранее инвестиционных контрактов, многие из которых были расторгнуты5.
На сегодняшний день общая площадь города Санкт-Петербурга – 143,6 тыс. га. Земли, отнесенные к «землям застройки» (уже застроенные или пригодные для застройки) составляют 36,6%6. В 2014 году Правительством города Санкт-Петербурга запланировано предоставить в целях строительства 62 га земли (для жилищного строительства и комплексного освоения земель 13,2 га), в 2015 году – соответственно 63 га (13,4 га)7. При этом, как подчеркнул Губернатор Санкт-Петербурга, «исторический центр города совмещает в себе слишком много функций – деловую, культурно-развлекательную, торговую, образовательную, коммуникационную. Его нужно максимально разгрузить»8.
5 См.: постановление Правительства Москвы от 02 февраля 2011 г. № 25-ПП (ред. от 28 мая 2012 г.)
«О мерах по завершению реализации инвестиционных контрактов с участием Правительства
Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 9. 2011.
6 Распределение земель Санкт-Петербурга: Управление Федеральной службы государственной
регистрации, кадастра и картографии по Санкт-Петербургу : офиц. сайт. URL: .
rosreestr.ru/ kadastr/zemmonitoringr/raspred_zemel_spb/(дата обращения 06.04.2014).
7 См. пункт 10.9.1.8 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 12 ноября 2012 г. № 1200
(ред. от 25 сентября 2013 г.) «Об Основных направлениях деятельности Правительства Санкт-
Петербурга на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» // Документ опубликован не был.
8 Отчет Губернатора Санкт-Петербурга Законодательному Собранию Санкт-Петербурга от 15 мая
2012 г. «Ежегодный отчет Губернатора Санкт-Петербурга Законодательному Собранию Санкт-
Петербурга» // Петербургский дневник. № 19. 2012.
Это обстоятельство, как и в городе Москве, повлечет поиск новых территорий в границах города, которые пригодны для застройки.
Нельзя обойти вниманием и тот факт, что в городе Санкт-Петербурге к настоящему моменту накоплен значительный опыт создания искусственных земельных участков. В 2005 году в целях осуществления на Васильевском острове строительства морского пассажирского терминала, а также объектов инженерной, транспортной, жилой, общественно-деловой и социальной застройки из состава земель водного фонда в земли населенных пунктов был переведен земельный участок площадью 476, 9 гектара (Невская губа Финского залива (западнее Васильевского острова))9. В 2009 году в границы города Санкт-Петербурга были включены земли водного фонда площадью 376,92 гектара (акватория Финского залива)10 в целях осуществления строительства жилой, социальной и транспортной инфраструктуры. Создание намывных территорий логически завершается предоставлением земельных участков для строительства в границах таких территорий. Процедура предоставления земельных участков в таких случаях также не может остаться за рамками внимания настоящего диссертационного исследования.
Отсутствие научных исследований в земельно-правовой науке по данной тематике, учитывающих новейшее законодательство (федеральное и городов федерального значения), адекватного законодательного регулирования ряда вопросов, а также наличие противоречивых доктринальных определений и правоприменительной практики свидетельствуют об актуальности темы диссертационного исследования.
Актуальность теоретического исследования правового регулирования предоставления земельных участков для строительства в городах Москва и
9 См.: распоряжение Правительства РФ от 05 декабря 2005 г. № 2117-р «О переводе земельного
участка (Невская губа Финского залива (западнее Васильевского острова) из состава земель водного
фонда в земли поселений и передаче его в собственность г. Санкт-Петербурга» // СЗ РФ. 2005. № 50.
Ст. 5381
10 См.: постановление СФ ФС РФ от 16 декабря 2009 г. № 490-СФ «Об утверждении изменения
границы города федерального значения Санкт-Петербурга» // СЗ РФ. 2009. № 51. Ст. 6202.
Санкт-Петербург обусловлена также необходимостью совершенствования законодательства, организационно-правового механизма и формирования доктринального понятийного аппарата.
Степень научной разработанности темы. Отдельным вопросам
предоставления земельных участков для строительства посвящено
значительное количество исследований. Предметом изучения являлось правовое регулирование указанной сферы общественных отношений как на федеральном уровне11, так и на примере одного из субъектов Российской Федерации – города Москвы12.
При этом почти все указанные исследования выполнены в период до 2010
года. Они не содержат анализа новейшего законодательства, а также тенденций
правового регулирования предоставления земельных участков для
строительства, которые обусловлены необходимостью перехода на новую Концепцию развития гражданского законодательства Российской Федерации13, предусматривающую введение вещного права застройки земельных участков.
Последние исследования, посвященные изучению правового
регулирования предоставления земельных участков для строительства в городе Москве, были проведены Д.Л. Мальцевым и И.В. Ткачевой в 2008 году. За
11 См.: Воронин А.О. Предоставление земель населенных пунктов для строительства хозяйственных и
иных объектов: дисс. … канд. юрид. наук. Тверь, 2009; Гордиенко И.И. Правовое регулирование
предоставления земельных участков для строительства: дисс. … канд. юрид. наук. М., 2010;
В.В. Гречко Правовое регулирование предоставления земельных участков для жилищного
строительства из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности: дисс. …
канд. юрид. наук. М., 2013; Грицкова Ю.В. Правовое регулирование предоставления и изъятия
земельных участков в целях развития застроенных территорий: дисс. … канд. юрид. наук. М., 2009;
Старова Е.В. Правовое регулирование предоставления и использования земельных участков для
размещения и эксплуатации промышленных объектов: дисс. … канд. юрид. наук. М., 2010.
12 См.: Андреев С.В. Земельный правопорядок в области градостроительства (с использованием
законодательства города Москвы): дисс. … канд. юрид. наук. М., 2007; Дмитриева А.В.
Государственная регистрация прав на землю в городе Москве: дисс. … канд. юрид. наук. М.. 2000;
Мальцев Д.Л. Предоставление прав на земельные участки в городе Москве: дисс. … канд. юрид.
наук. М., 2008; Солдатенков В.В. Правовое регулирование кули-продажи права аренды земельных
участков по конкурсу в городе Москве: дисс. … канд. юрид. наук. М.. 2001; Ткачева И.В. Правовое
регулирование предоставления для строительства земельных участков в городе Москве: дисс. …
канд. юрид. наук. М., 2008.
13 Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением
Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от
07.10.2009) // Вестник ВАС РФ. № 11. 2009.
прошедшие шесть лет законодательство города Москвы в указанной сфере существенно обновилось. Были приняты важнейшие нормативные акты (Закон г. Москвы от 05 мая 2010 г. № 17 «О Генеральном плане города Москвы»14, Постановление Правительства Москвы от 12 апреля 2011 г. № 119-ПП «О предоставлении земельных участков в городе Москве с проведением процедуры торгов»15, Постановление Правительства Москвы от 03 октября 2011 г. № 460-ПП «Об утверждении Государственной программы города Москвы «Градостроительная политика» на 2012-2016 гг.» и др.), сформировалась новейшая судебная практика.
Законодательство города Санкт-Петербурга в указанной сфере
общественных отношений никогда ранее не становилось предметом отдельного диссертационного исследования. Кроме того, никогда ранее комплексно не исследовалось правовое регулирование предоставления земельных участков на примере одновременно двух субъектов Российской Федерации.
Объектом исследования выступают общественные отношения, связанные
с предоставлением земельных участков для строительства из земель,
находящихся в государственной и муниципальной собственности в границах городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Предметом исследования являются нормы российского права,
регулирующие отношения в сфере предоставления земельных участков для строительства; законопроекты и положения доктринальных исследований по изучаемой теме; правовые позиции, отраженные в судебной практике.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка теоретических положений в сфере предоставления земельных участков для строительства в городах федерального значения на основе анализа современного состояния и тенденций развития правового
14 Закон г. Москвы от 05 мая 2010 г. № 17 (ред. от 26 октября 2011 г.) «О Генеральном плане города
Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. Спецвыпуск № 1. Том 1-3. 2010.
15 Постановление Правительства Москвы от 12 апреля 2011 г. № 119-ПП (ред. от 17 декабря 2012 г.)
«О предоставлении земельных участков в городе Москве с проведением процедуры торгов» //
Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 22. 2011.
регулирования указанных отношений, а также выработка конкретных законодательных предложений.
Такая цель предопределяет постановку следующих задач:
-
Изучить систему нормативно-правовых актов Российской Федерации и городов федерального значения, судебную практику, правовую доктрину и иные источники по теме настоящего исследования.
-
Выявить особенности правового регулирования предоставления земельных участков для строительства, которые обусловлены уникальным правовым статусом городов Москвы и Санкт-Петербурга.
-
Определить вопросы, по которым города федерального значения вправе самостоятельно принимать региональные правовые акты в целях детализации федерального регулирования отношений по предоставлению земельных участков для строительства.
-
Показать специфику градостроительной документации в городах Москва и Санкт-Петербург и ее роль при предоставлении земельных участков для строительства в их границах.
-
Выделить и систематизировать тенденции совершенствования федерального законодательства и законодательства городов Москвы и Санкт-Петербурга в изучаемой сфере.
-
Определить особенности правоотношений по предоставлению земельных участков в целях строительства в городах федерального значения применительно к каждому из элементов правоотношений: объекту, субъекту и основаниям возникновения.
-
Исследовать значение отдельных видов строительства (жилищного, комплексного освоения земельных участков в целях жилищного строительства, развитие застроенных территорий) для городов Москвы и Санкт-Петербурга и специфику предоставления земельных участков для этих целей.
-
Обосновать выводы и выработать научные рекомендации, направленные на повышение эффективности правового регулирования отношений в сфере
предоставления земельных участков для строительства в городах федерального значения.
Методологическая основа исследования. При ее определении автор исходил из следующего: 1) методология – это учение о научном методе познания и совокупность методов, применяемых в какой-либо области человеческой деятельности, 2) метод познания – это система принципов, приемов, правил, требований, которыми необходимо руководствоваться в процессе познания16. Диссертационное исследование осуществлено на базе современных общенаучных методов познания (синтеза, системного анализа и аналогии), а также специальных научных методов (технико-юридическом анализе, сравнительно-правовом, историческом и логическом).
Теоретическую основу исследования составили труды ведущих авторов в области земельного и экологического права:
В.Б. Агафонова, А.П. Анисимова, Л.Е. Бандорина, С.А. Боголюбова, Е.С. Болтановой, Г.Е. Быстрова, Г.А. Волкова, С.Н. Волкова, Г.В. Выпхановой, Е.А. Галиновской, А.К. Голиченкова, Р.К. Гусева, А.И. Дихтяр, С.В. Дзагоева, Н.А. Духно, И.И. Евтихеева, Н.Г. Жаворонковой, Ю.Г. Жарикова, С.З. Женетль, И.А. Иконицкой, Б.Д. Клюкина, А.Л. Корнеева, И.О. Красновой, О.И. Крассова, О.М. Козырь, Н.Н. Мельникова, М.С. Пашовой, М.В. Попова, О.А. Романовой, Е.А. Савельевой, В.В. Солдатенкова, Е.А. Суховой, Н.А. Сыродоева, М.Ю. Тихомирова, В.Х. Улюкаева, В.В. Устюковой, Г.Л. Земляковой и др.
Исследовались также работы ученых в области общей теории права, конституционного и гражданского права:
С.А. Авакьяна, Е.С. Бархатовой, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, О.С. Иоффе, О.Е. Кутафина, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Л.А. Морозовой, А.В. Мадьяровой, А.С. Пиголкина, С.А. Степанова, В.В. Лазарева, С.А. Липеня, Е.А. Суханова, П.П. Стучки, Т.Н. Радько, Ю.К. Толстого, Р.О. Халфиной и др.
16 Краткий философский словарь / А.П. Алексеев. Г.Г. Васильев и др.; Под ред. А.П. Алексеева. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Велби, Проспект, 2004. С. 217-218.
Эмпирическая база. Достоверность исследования подтверждают сообщения, материалы периодической печати и судебной практики, справочная литература, имеющие отношение к теме исследования, доклады и статистические данные, размещенные на официальных сайтах государственных органов в сети «Интернет».
Научная новизна диссертации заключается в том, что она является первой монографической работой, посвященной исследованию вопросов предоставления земельных участков в двух субъектах Российской Федерации с особым конституционно-правовым статусом - городах федерального значения Москва и Санкт-Петербург.
На защиту выносятся следующие положения и выводы:
1. Диссертантом выявлены особенности правоотношений по предоставлению земельных участков для строительства в городах федерального значения, которые обусловлены:
конституционно-правовым статусом городов Москвы и Санкт-Петербурга;
совмещением территорий этих населенных пунктов и территорий соответствующих субъектов Российской Федерации;
исторически сложившейся застройкой городов Москвы и Санкт-Петербурга, наличием большого количества градостроительных ограничений в виде охраняемых объектов истории и культуры, особо охраняемых природных территорий, сложной и плотной сетью инженерной и транспортной инфраструктуры, высокой численностью населения и тесной взаимосвязью с прилегающими территориями.
Указанные факторы обусловливают специфику трех основных элементов правоотношений по предоставлению земельных участков для строительства в городах федерального значения, взятых во внутрисистемной связи и взаимодействии:
специфика земельных участков как объектов правоотношений
заключается в сложности их образования и формирования для целей строительства в условиях существующей застройки и большого количества градостроительных ограничений, что обусловливает необходимость закрепления в законодательстве городов Москвы и Санкт-Петербурга адекватного механизма учета публичных и частных интересов при разработке и принятии документов территориального планирования и документации по планировке территорий;
специфика субъектного состава правоотношений заключается в перераспределении ряда полномочий по представлению земельных участков для строительства от органов местного самоуправления к органам государственной власти этих субъектов Российской Федерации, а также в участии в соответствующих правоотношениях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти других субъектов Российской Федерации и иностранных государств;
специфика содержания правоотношений по предоставлению земельных участков для строительства в городах федерального значения заключается в необходимости размещать на территории данных субъектов Российской Федерации органы государственной и внутригородской муниципальной власти, представительства субъектов Российской Федерации, дипломатические представительства иностранных государств, объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие реализацию государственных задач в области развития инженерной, транспортной, социальной инфраструктур и иных государственных задач.
2. На основе выявленных особенностей правоотношений по предоставлению земельных участков для строительства в городах федерального значения диссертантом сформулировано их авторское определение. Под такими правоотношениями предлагается понимать общественные отношения, урегулированные нормами земельного права и градостроительного законодательства, которые возникают, существуют и
прекращаются при реализации государственной функции по передаче неиспользуемых земель (при условии формирования из их состава земельных участков), незастроенных и искусственных земельных участков участникам земельных отношений в целях размещения на территории городов Москвы или Санкт-Петербурга зданий, строений и сооружений.
3. В целях унификации процедур предоставления земельных участков для строительства в городах федерального значения из земель, находящихся в публичной собственности, предлагается их авторская классификация с учетом специфики правового статуса участвующих в них субъектов:
без предварительного согласования места размещения объекта (на торгах) физическим и юридическим лицам на основе градостроительной документации;
без предварительного согласования места размещения объекта и без торгов - субъектам, которые прямо указаны законодателем (гражданам, имеющим трех и более детей, для индивидуального жилищного строительства; лицам, которые определены в конкурсном порядке в соответствии с федеральным законодательством; резидентам особых экономических зон; Российской Федерации и ее субъектам для размещения объектов федерального и регионального значения, обеспечивающих реализацию государственных задач в области развития инженерной, транспортной социальной инфраструктур и иных государственных задач; и др.);
с предварительным согласованием места размещения объекта (на торгах) - физическим и юридическим лицам (в случае предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта, если на этот земельный участок претендуют несколько лиц);
с предварительным согласованием места размещения объекта, но без торгов - Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям для размещения соответственно органов публичной власти и представительств
субъектов Российской Федерации; иностранным государствам для размещения дипломатических представительств; физическим и юридическим лицам.
4. По результатам проведенного диссертантом исследования выявлена
несогласованность употребляемых в земельном и градостроительном
законодательстве понятий «образование земельного участка» и «формирование
земельного участка», что приводит к различному толкованию данных понятий
и проблемам при применении норм законодательства на практике при
предоставлении земельных участков для строительства.
В целях установления единообразного понятийного аппарата в данной области отношений предлагается под «формированием земельного участка» понимать способ первичного образования земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В связи с этим пункт 1 статьи 112 «Образование земельных участков» ЗК РФ предлагается изложить в следующей редакции: «Земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также путем формирования из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности».
5. Актуальной проблемой при развитии городов федерального значения
является отсутствие согласованности при планировании и осуществлении
градостроительной деятельности в самих городах и прилегающих субъектах
Российской Федерации – Московской и Ленинградской областей. Учитывая
объективно сложившуюся и существующую тесную взаимосвязь этих
субъектов Российской Федерации, представляется целесообразным
предусмотреть в Градостроительном кодексе РФ совместную разработку
единых документов территориального планирования городов федерального
значения и прилегающих областей.
Разработка и принятие единых документов территориального
планирования (например, в виде Генеральных планов города Москвы и
Московской области, города Санкт-Петербурга и Ленинградской области)
позволит наиболее эффективно решить проблемы обеспечения безопасности и
создания благоприятных условий жизнедеятельности населения данных субъектов, выбора оптимальных мест размещения объектов федерального, регионального и местного значения; согласованно определить необходимые параметры застройки и совместного взаимообусловленного развития городов федерального значения и прилегающих областей.
-
Диссертантом обосновывается целесообразность изменения градостроительного законодательства с целью установления необходимости согласования с Правительством Российской Федерации проекта Генерального плана города Санкт-Петербурга в части размещения на его территории высших органов государственной власти и федеральных органов государственной власти Российской Федерации, представительств субъектов Российской Федерации и дипломатических представительств иностранных государств по аналогии с тем, как это установлено для проекта Генерального плана города Москвы.
-
Существенной новеллой, предусмотренной Концепцией развития гражданского законодательства Российской Федерации, является введение в Гражданский кодекс РФ вещного права застройки. Это позволит изменить ныне существующий подход, при котором арендатор земельного участка может приобрести право собственности на возведенные на таком участке здание, строение, сооружение. Застройщик будет приобретать лишь право владения и пользования на возведенные им на земельном участке объекты недвижимости, что прямо согласуется с конструкцией «единства судьбы земельного участка и всего того, что с ним прочно связано».
В настоящее время на законодательном уровне отсутствует дефиниция
права застройки, на доктринальном уровне единый подход к определению этого
понятия также не сложился. В связи с этим диссертантом сформулировано
авторское определение права застройки, под которым предлагается понимать
долгосрочное вещное отчуждаемое право владения и пользования за плату
чужим земельным участком с целью строительства на его поверхности или под
ней одного или нескольких объектов недвижимости и их последующей
эксплуатации, которое может переходить к правопреемнику в порядке универсального правопреемства.
Доказывается необходимость закрепления вещного права застройки не только в ГК РФ, но также и в ЗК РФ в целях гармонизации гражданского и земельного законодательства.
-
В целях обеспечения открытости и прозрачности в действиях уполномоченных органов власти при предоставлении земельного участка для строительства, а также унификации процесса предварительного согласования места размещения объекта, представляется целесообразным принять в городе Москве нормативный акт, в котором будут указаны: перечень органов власти, с которыми подлежит согласованию место размещения объекта; порядок принятия органами власти решений в рамках указанной процедуры; типовая форма заключений органов власти по вопросу возможности выбора земельного участка для размещения здания, строения и сооружения.
-
В результате проведенного исследования диссертантом выявлены пробелы и коллизии федерального законодательства и законодательства городов Москвы и Санкт-Петербурга, которые приводят к нарушениям законных прав и интересов субъектов правоотношений по предоставлению и использованию земельных участков для строительства в данных городах. В целях их устранения и приведения регионального земельного и градостроительного законодательства в соответствие с федеральным диссертантом предлагается внести следующие изменения в нормативные правовые акты:
для устранения несоответствия ЗК РФ федерального нормативного акта -Закона 15 апреля 1993 г. № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации», а также региональных нормативных актов города Москвы - Закона от 19 декабря 2007 г. № 48 «О землепользовании в городе Москве» и Закона от 25 июня 2008 г. № 26 «О государственном имуществе города Москвы», обосновывается необходимость внесения в них изменений, согласно которым земельные участки для размещения органов государственной власти
Российской Федерации предоставляются на праве постоянного (бессрочного) пользования;
в связи с тем, что значительное количество представительств субъектов Российской Федерации и дипломатических представительств иностранных государств фактически размещается в городе Санкт-Петербурге, а вопросы предоставления земельных участков федеральным законодателем не урегулированы, предлагается дополнить Закон Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 г. № 508-100 «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» положением, устанавливающим, что земельные участки для указанных целей предоставляются без торгов на праве аренды;
в целях урегулирования порядка предоставления в границах города Санкт-Петербурга земельных участков для размещения органов государственной власти Ленинградской области видится целесообразным дополнить Закон Санкт-Петербурга «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» статьей, согласно которой такое предоставление осуществляется без торгов на праве постоянного (бессрочного) пользования;
поскольку пунктом 4 статьи 8 Закона г. Москвы «О землепользовании в городе Москве» фактически исключается процедура предоставления земельных участков с предварительным согласованием мест размещения объектов (без проведения торгов) и нарушается право заинтересованных лиц на предоставление земельных участков с предварительным согласованием мест размещения объектов, этот пункт должен быть исключен из указанного нормативного акта;
в развитие вывода 6, выносимого на защиту, необходимо закрепить в Законе Санкт-Петербурга «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» порядок согласования проекта Генерального плана Санкт-Петербурга с Правительством Российской Федерации в части размещения высших федеральных и федеральных органов государственной власти Российской Федерации, представительств субъектов Российской Федерации и
дипломатических представительств иностранных государств по аналогии со статьей 26 ГрК г. Москвы;
поскольку Правила землепользования и застройки города Москвы
официально не были опубликованы, рекомендуется исключить из пункта 5
статьи 78 ГрК г. Москвы и пункта 1.3 Административного регламента
предоставления государственной услуги «Подготовка, утверждение и
изменение градостроительных планов земельных участков» (утв.
Постановлением Правительства Москвы от 25 мая 2011 г. № 229-ПП) норму,
согласно которым вид разрешенного использования земельного участка на
территории города Москвы определяется в том числе с учетом результатов
публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки,
одобренных Правительством Москвы.
Теоретическая и практическая значимость диссертации обусловлена актуальностью исследуемой темы. Сформулированные автором выводы и положения, выносимые на защиту, могут быть использованы как в теории земельного права, так и на практике в качестве возможных предложений по совершенствованию законодательства. Ряд выдвинутых предложений может быть использован в научных исследованиях, проводимых в области предоставления земельных участков для строительства.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертационной работы:
обсуждены и одобрены на заседании кафедры экологического и природоресурсного права ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина» (МГЮА), а также изложены в рамках V международной заочной научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых: «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики» (МО, г. Щелково, 2013),
опубликованы в ведущем рецензируемом научном журнале «Актуальные проблемы российского права», рекомендованном Высшей аттестационной
комиссией Министерства образования и науки РФ (2010, № 4; 2012, № 3; 2014, № 3), и изданы в виде монографии.
Результаты исследования были использованы автором в учебном процессе при проведении практических занятий по курсу «Земельное право» в ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина» (МГЮА).
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, состоящих из восьми параграфов, и библиографии.
Соотношение законодательства Российской Федерации и городов федерального значения в сфере предоставления земельных участков для строительства
Определимся с толкованием понятий, вынесенных в название параграфа. Как известно из общей теории права, термин «законодательство» может пониматься как в широком, так и в узком смыслах. В связи с этим для целей настоящего исследования термин «законодательство» автор предлагает трактовать в широком смысле, в силу чего оно включает в себя «весь комплекс издаваемых уполномоченными правотворческими органами нормативных актов, начиная с законов и заканчивая ведомственными нормативными правовыми актами»51. Под «законодательством в сфере предоставления земельных участков для строительства» будет подразумеваться земельное и градостроительное законодательство, поскольку именно эти отрасли составляют основу правового регулирования общественных отношений по предоставлению земельных участков для строительства. Земельное законодательство относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в силу прямого указания Конституции РФ (подпункт «к» пункта 1 статьи 72).
Что касается градостроительного законодательства, то здесь все не так очевидно, поскольку оно в статьях 71-73 Конституции РФ не упоминается. Как верно отмечается в научной литературе, на момент принятия Конституции РФ в ней и не могло быть указания на законодательство о градостроительной деятельности как на самостоятельную отрасль российской правовой системы52. Причины для этого видятся следующие. Правовое регулирование указанной сферы общественных отношений являлось крайне непоследовательным и фрагментарным, отсутствовал кодифицированный акт. В то время действовал Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 года № 3295-1 «Об основах градостроительства в Российской Федерации»53, который не основывался на принципах разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Полноценная система градостроительного законодательства стала складываться несколько позднее, после принятия первого кодифицированного акта в области градостроительства – Градостроительного кодекса РФ 1998 года54 (далее – ГрК РФ 1998 года). До принятия этого федерального закона правовые нормы, регулирующие указанную сферу общественных отношений, тяготели к административному законодательству, поскольку «по методу регулирования отношений законодательству о градостроительной деятельности свойствен императивно-административный характер, а сами отношения возникают между различными органами публичной власти, а также между органами публичной власти, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами – с другой»55. Административное законодательство, в свою очередь, со дня принятия Конституции отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Такая правовая неопределенность с градостроительным законодательством до какого-то момента порождала в некоторых субъектах Российской Федерации (в частности, в городе федерального значения Москве) любопытную позицию регионального законодателя. Согласно этой позиции градостроительное законодательство априори считалась отнесенным к исключительной компетенции субъектов Российской Федерации, так как оно Конституцией РФ прямо не отнесено ни исключительному ведению Российской Федерации (статья 71), ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72). Такой подход был реализован, в частности, в подпункте 22 пункта 1 статьи 13 Закона г. Москвы от 28 июня 1995 года «Устав города Москвы», который прямо закреплял, что «градостроительное законодательство города Москвы находится в ведении города Москвы». В 2005 году Московской городской Думой был направлен запрос в Конституционный Суд РФ о признании неконституционными положений статьи 3 ГрК РФ об отнесении законодательства о градостроительной деятельности к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В ответ на этот запрос Конституционный суд РФ в своем Определении от 01 декабря 2005 г. № 468-О56 указал, что «отношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, а их содержание составляют преимущественно предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, перечисленные в статье 72 Конституции Российской Федерации, – природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры (пункт «д» части 1), а потому законодательство о градостроительной деятельности в своей основе находится, как и административное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство об охране окружающей среды (пункт «к»), в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, несмотря на отсутствие специального указания на него как на обособленную отрасль в статье 72 Конституции Российской Федерации». Таким образом, Конституционный суд РФ внес ясность в рассматриваемый вопрос и положил конец спорам относительно того, в чьем ведении находится градостроительное законодательство.
На основании указанного Определения Конституционного суда РФ были внесены изменения в статью 13 Закона г. Москвы от 28 июня 1995 года «Устав города Москвы». В действующей редакции формулировка звучит следующим образом: «к полномочиям города Москвы по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится, в числе прочего, законодательство о градостроительной деятельности» (подпункт 9 пункта 1 статьи 13). Итак, земельное и градостроительное законодательство составляют предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Что это означает в практической плоскости? А означает это следующее. Как верно указывает Ю.А. Умеренко, правовое регулирование отношений по предоставлению земельных участков для строительства можно условно разделить на два уровня – федеральный уровень и уровень субъектов РФ. При этом Российская Федерация предоставляет субъектам РФ определенную свободу в регулировании указанных отношений57, позволяя тем самым учесть региональную специфику (например, социально-экономические особенности развития регионов, исторически сложившуюся застройку населенных пунктов и т.д.). Слово «определенную» Ю.А. Умеренко использует неслучайно, поскольку такая свобода в действительности жестко ограничена рамками закона. В подтверждение сказанного обратимся к нормам ЗК РФ и ГрК РФ. В силу пункта 1 статьи 2 ЗК РФ нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать ЗК РФ. Согласно пункту 3 статьи 2 ЗК РФ на основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права. В соответствии с пунктом 3 статьи 3 ГрК РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить ГрК РФ.
Тенденции совершенствования законодательства в сфере предоставления земельных участков для строительства
Большинство правовых институтов современного земельного и градостроительного законодательства Российской Федерации урегулированы противоречиво и пробельно. Это обстоятельство не раз подчеркивалось в специальной литературе Н.А. Сыродоевым125, Н.Н. Мельниковым и Е.А. Савельевой126 и другими учеными. В связи с развитием и непрерывным усложнением общественных отношений законодательство постоянно нуждается в дополнениях и уточнениях. А.А. Завьялов и Э. Маркварт в связи с этим совершенно верно констатируют, что процесс совершенствования законодательства в принципе является бесконечным127.
О тенденциях совершенствования законодательства можно говорить, в том числе, исходя из: складывающейся судебной практики; рамочных нормативных актов, содержащих перечень мероприятий по развитию и детализации нормативных актов в той или иной сфере; законопроектов, внесенных или подготовленных к внесению в Государственную Думу Российской Федерации128. Рассмотрим каждое из указанных оснований применительно к законодательству в сфере предоставления земельных участков для строительства.
Первое основание. Законодательство зачастую дополняется правовыми нормами, которые были фактически сформулированы высшими судами Российской Федерации в ответ на объективную потребность единообразного урегулирования сходных общественных отношений. В настоящий момент Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации объединены, однако судебно-арбитражная практика сохранилась. Несмотря на то, что нет ясности, каким образом она будет формально соотноситься с новыми судебными постановления Верховного Суда Российской Федерации по экономическим спорам, игнорировать правовые позиции, выработанные Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, оснований на настоящий момент не имеется. В соответствии с пунктом 2 статьи 10 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»129 Высшему Арбитражному Суду РФ принадлежало право законодательной инициативы по вопросам его ведения. Аналогичная норма в отношении Верховного Суда РФ закреплена в пункте 3 статьи 9 Федерального конституционного закона от 07 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»130. Е.А. Григорьева и О.С. Черникова, комментируя наличие права законодательной инициативы у Высшего Арбитражного Суда РФ, разъясняют, что оно реализуется в несколько этапов131: изучение и обобщение арбитражной практики; формирование на основе обзоров предложений по совершенствованию нормативных правовых актов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; подготовка проектов о внесении изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты; направление предложений в Государственную Думу Федерального Собрания РФ с целью посредством реализации права законодательной инициативы устранить выявленные им пробелы в действующих нормативных актах. Аналогичная модель реализации законодательной инициативы с учетом специфики категорий дел усматривается в отношении Верховного Суда РФ. Таким образом, любой из выводов высших судов может быть рассмотрен как потенциальное предложение для законодательной инициативы в целях совершенствования законодательства в сфере предоставления земельных участков для строительства. При этом нужно понимать, что постановления Верховного Суда РФ или Высшего Арбитражного Суда РФ находятся чуть ближе к тому, чтобы выводы, содержащиеся в них, стали законопроектом, нежели постановления нижестоящих судов, которые прежде должны пройти проверку на законность и обоснованность в высших судах РФ. В сфере предоставления земельных участков для строительства к настоящему моменту сформировалась многочисленная судебная практика по тем вопросам, которые прямо не урегулированы законодательством. Ниже приведем ряд выводов из судебных постановлений: 1. Предоставление земельного участка, находящегося в государственной (муниципальной) собственности, для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, если на данный земельный участок претендуют несколько лиц, должно осуществляться путем проведения торгов по правилам пункта 4 статьи 30 ЗК РФ (см. Постановление Президиума ВАС РФ от 14 сентября 2010 г. № 4224/10 по делу № А76-4758/2009-63-92132). 2. Земельный участок, на котором находится недвижимое имущество, является несвободным (застроенным), поэтому процедура предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта к такому участку не может быть применима (см. Постановление Президиума ВАС РФ от 24 мая 2012 г. № 604/12 по делу № А12-2570/2011133).
Если застройщик заведомо знал о неправомерности предоставления ему земельного участка для строительства, то его затраты, связанные с таким предоставлением, не подлежат возмещению в виде убытков (см. Постановление Президиума ВАС РФ от 17 июля 2012 г. № 2683/12 по делу № А60-25348/2010134). 4. Отсутствие проекта планировки территории и проекта межевания территории не является основанием для отказа в предоставлении земельного участка под строительство с предварительным согласованием места размещения объекта (см. Определение ВАС РФ от 28 декабря 2011 г. № ВАС-5094/11 по делу № А12-8891/2010135). 5. Решение о предварительном согласовании места размещения объекта, являющееся основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства, действует в течение трех лет. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления, поименованные в статье 29 ЗК РФ, не вправе устанавливать сокращенный срок действия решения о предварительном согласовании мест размещения объекта (см. Постановление ФАС Московского округа от 20 ноября 2012 г. по делу № А41-7997/12136. Аналогичный вывод сделан в Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 09 февраля 2010 г. по делу № А21-9206/2008137). 6. Трехгодичный срок действия предварительного согласования места размещения объекта не является пресекательным, поскольку закон не содержит оговорок о невозможности его продления. Орган, уполномоченный распоряжаться земельными участками, может продлить указанный срок в случае, если такое продление вызвано необходимостью завершить выполнение процедур, предусмотренных статьей 31 ЗК РФ для предоставления участка в аренду, и лицо, которому данный участок был предварительно согласован, не смогло по объективным, не зависящим от него причинам, выполнить указанные процедуры в обозначенный срок (см. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 15 марта 2010 г. по делу № А21-9075/2008138. Аналогичный вывод сделан в Постановлении ФАС Поволжского округа от 20 апреля 2010 г. по делу № А72-15323/2009139).
Права и полномочия субъектов правоотношений
В земельном праве различают два понятия субъектов правоотношений. В первом случае говориться о возможном по закону участнике земельных правоотношений, а во втором – о реальном носителе субъективных прав и обязанностей231. Согласно пункту 1 статьи 5 ЗК РФ участниками земельных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования232. Круг субъектов правоотношений по предоставлению земельных участков для строительства довольно широк, поскольку эти правоотношения являются сложными и многоэтапными. Можно говорить о субъекте, предоставляющем земельный участок, и субъекте, который приобретает этот земельный участок на каком-либо праве – они являются основными в указанном правоотношении. При этом если применяется процедура предоставления «без предварительного согласования места размещения объекта», то земельный участок необходимо сформировать (или образовать), выставить на торги, заключить договор с победителем торгов и т.д. Если применяется процедура предоставления «с предварительным согласованием места размещения объекта», требуется осуществить предварительное согласование места размещения объекта и выбор земельного участка, выполнить в отношении будущего земельного участка кадастровые работы, принять решение о предоставлении земельного участка и т.д. В каждом из этапов правоотношения участвуют различные субъекты, не являющиеся «предоставляющими» земельные участки или «приобретающими» права на них. Таким образом, в правоотношениях по предоставлению земельных участков для строительства участвуют следующие субъекты: лица, приобретающие права на земельный участок; органы государственной и муниципальной власти, уполномоченные распоряжаться земельными участками; иные субъекты, принимающие участие в процедурах предоставления земельных участков.
Обратим внимание на первую группу субъектов. Физические и юридические лица как потенциальные носители прав и обязанностей должны обладать правоспособностью, под которой понимается способность иметь в силу правовых норм субъективные права и юридические обязанности. Правоспособность физических лиц возникает с рождения человека и прекращается его смертью233. Содержание правоспособности граждан закреплено в статье 18 ГК РФ. Для участия в правоотношениях этим субъектам необходимо обладать также дееспособностью, то есть способность своими действиями осуществлять права и выполнять обязанности234. Дееспособность физических лиц в полном объеме наступает по достижении 18-летнего возраста (пункт 1 статьи 21 ГК РФ), частичная - 14-летнего возраста (статья 26 ГК РФ). Как верно подчеркивает Н.А. Сыродоев235, частичная дееспособность вряд ли имеет для земельного права какое-либо значение, однако имеет значение правило об эмансипации (статья 27 ГК РФ). В силу этой статьи несовершеннолетний, достигший шестнадцати лет, может быть объявлен полностью дееспособным, если он работает по трудовому договору, в том числе по контракту, или с согласия родителей, усыновителей или попечителя занимается предпринимательской деятельностью.
Что же касается юридических лиц, то ГК РФ дает определение лишь правоспособности юридического лица, ничего не говоря об их дееспособности, при этом в большинстве случаев вопрос дееспособности юридических лиц исследуется в совокупности с их правоспособностью236. В силу статьи 49 ГК РФ юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, установленным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. Как полагает Д.А. Сумский, правоспособность и дееспособность юридических лиц возникают одновременно в момент их создания и прекращаются в момент внесения записи об их исключении из Единого государственного реестра юридических лиц237. О.С. Иоффе также пишет о том, что гражданская дееспособность юридического лица возникает одновременно с его гражданской правоспособностью с момента государственной регистрации организации и обладает специальным содержанием238. Российский законодатель предусматривает специфику правового регулирования земельных отношений в случае участия в них иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц. Согласно пункту 2 статьи 5 ЗК РФ права указанных субъектов на приобретение в собственность земельных участков определяются в соответствии с ЗК РФ и другими федеральными законами: иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом Российской Федерации239 (пункт 3 статьи 15 ЗК РФ); иностранные граждане, лица без гражданства могут иметь расположенные в пределах территории Российской Федерации земельные участки на праве аренды, за исключением случаев, предусмотренных ЗК РФ (пункт 2 статьи 22 ЗК РФ); иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам земельные участки предоставляются в собственность только за плату, размер которой устанавливается ЗК РФ (пункт 5 статьи 28 ЗК РФ); земельные участки в границах морского порта не могут находиться в собственности иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных организаций (пункт 2 статьи 28 Федеральный закон от 08 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»240). Первая группа субъектов представлена также особыми участниками земельных отношений: Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Особенность их положения заключается в том, что в реальных правоотношениях эти участники представлены различными органами государственной власти и местного самоуправления, которые уполномочены выражать их интересы241. При этом в силу пункта 2 статьи 124 ГК РФ к отношениям с участием указанных выше субъектов применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.
Специфика предоставления земельных участков для отдельных видов строительства
Земельным кодексом РФ предусматриваются различные процедуры предоставления земельных участков: для строительства и для целей, которые не связаны со строительством. При выборе основания для такой классификации законодатель, видимо, руководствовался тем, что строительство и последующая эксплуатация зданий, строений и сооружений является одним из главных видов использования земли как пространственного базиса. Согласно статье 1 ГрК РФ под строительством понимается создание зданий, строений и сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства). При этом объекты капитального строительства определяются в той же статье ГрК РФ как здания, строения, сооружения и объекты, строительство которых не завершено (за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек). В статье 30 ЗК РФ закрепляет общие нормы, опосредующие предоставление земельных участков для строительства различных видов объектов недвижимости: административных зданий, промышленных объектов, хозяйственных построек и т.д. В последующих статьях ЗК РФ (30.1, 30.2, 38.1, 38.2 и др.) установлены специальные правовые нормы, регулирующие процедуры предоставления земельных участков для отдельных видов строительства: жилищного и комплексного освоения в целях жилищного строительства. К видам строительства с некой долей условности можно отнести также «развитие застроенных территорий» (статьи 46.1 – 46.3 ГрК РФ). С некой долей условности, поскольку в этом случае на земельных участках могут осуществляться не только строительство, но также снос и реконструкция объектов недвижимости. Однако, принимая во внимание, что основной целью предоставления земельных участков для развития застроенной территории является именно его застройка новыми объектами недвижимости, будем относить «развитие застроенных территорий» к видам строительства. Остановимся подробнее на специфике, характерной для тех видов строительства, которым законодатель уделяет особое внимание. Первый вид. Жилищное строительство.
Президент Российской Федерации Владимир Путин в своем Послании Федеральному Собранию отметил, что в ближайшее десятилетие есть уникальный шанс решить застарелую российскую проблему – жилищную. Поставлена задача – перейти к решению жилищного вопроса для более широкого круга граждан: молодых семей, специалистов социальной сферы, врачей, учителей, ученых и инженеров. Это должно стать продолжением политики государства в обеспечении граждан России доступным жильем, которая определена правовыми актами, в частности Федеральной целевой программой «Жилище» в 2011-2015 годах290. В настоящее время в рамках Федеральной целевой программы «Жилище» на 2011-2015 годы291 в городах федерального значения проводится курс на значительное увеличение объемов жилищного фонда. Правовой основой этих мероприятий являются, помимо указанной федеральной программы, специально принятые региональные программы: в городе Москве – Государственная программа города Москвы на среднесрочный период (2012-2016 гг.) «Жилище»292, в городе Санкт-Петербурге – Региональная программа «Стимулирование развития жилищного строительства в Санкт-Петербурге» на 2011-2015 годы293. Согласно расчетным показателям этих программ в городе Москве к 31 января 2016 года планируется ввести в эксплуатацию 12,7 млн. кв. м. жилья, а уровень обеспеченности населения жильем довести до 24 кв. м. на человека, в городе Санкт-Петербурге в одном только 2015 году планируется ввести в эксплуатацию 3050 тыс. кв. м, а уровень обеспеченности жильем довести к 2015 году до 28,0 кв. м на человека. В рамках столь масштабных задач большую актуальность приобретает процедура предоставления земельных участков для жилищного строительства, которая регламентируется на федеральном уровне статьями 30.1 и 38.1 ЗК РФ. Законодатель разделяет жилищное строительство и индивидуальное жилищное строительство. Под объектом индивидуального жилищного строительства понимается отдельно стоящий жилой дом с количеством этажей не более чем три, предназначенных для проживания одной семьи (пункт 3 статьи 48, подпункт 1 пункта 2 статьи 49 ГрК РФ). Как видно, критериями разграничения указанных понятий служат два признака: количество этажей в жилом доме и количество семей, проживающих в нем. При этом существует правовая позиция Роснедвижимости РФ, согласно которой законодательством якобы не ограничено количество этажей для объекта индивидуального жилищного строительства. Согласно этой позиции дефиниции «индивидуального жилищного строительства» в указанных статьях ГрК РФ не содержат легального определения этого понятия, а используются лишь как ограничение при осуществлении подготовки проектной документации при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте таких объектов, а также при проведении государственной экспертизы в отношении проектной документации указанных объектов294. Такое толкование понятия объекта индивидуального жилищного строительства представляется нам спорным. Судебная практика, в свою очередь, также не поддерживает эту позицию Роснедвижимости РФ295.
Сначала рассмотрим процедуру предоставления земельных участков для жилищного строительства, а затем коснемся особенностей, предусмотренных для индивидуального жилищного строительства.
В целях жилищного строительства земельные участки предоставляются без предварительного согласования места размещения объекта в собственность и в аренду, а в случаях, предусмотренных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24 ЗК РФ, - на праве безвозмездного срочного пользования. Согласно пункту 2 статьи 30.1 ЗК РФ продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется только на аукционах, за исключением четырех случаев: на строительство объекта недвижимости заключен государственный или муниципальный контракт, а само строительство осуществляется полностью за счет бюджетных средств (подпункт 5 пункт 1 статьи 24 ЗК РФ); земельные участки из государственной или муниципальной собственности предоставлены жилищно-строительным кооперативам в случаях, предусмотренных законодательством296 (подпункт 5.1 пункта 1 статьи 24 ЗК РФ); земельный участок предоставляется лицу, с которым заключен договор о развитии застроенной территории (пункт 2.1 статьи 30 ЗК РФ); аукцион по продаже земельного участка либо права его аренды признан несостоявшимся по причине того, что в нем приняло участие менее двух участников (пункт 27 статьи 38.1 ЗК РФ). В таком случае единственный участник аукциона вправе заключить договор купли-продажи или договор аренды выставленного на аукцион земельного участка. Порядок организации и проведения аукциона при предоставлении земельного участка в целях жилищного строительства закреплен в статье 38.1 ЗК РФ. По поводу обоснованности введения в ЗК РФ статьи 38.1 (а также статьи 38.2) в литературе высказаны две противоположные позиции. М. Попов считает, что эти статьи можно было бы и не вводить непосредственно в ЗК РФ, так как общие предписания, регулирующие процедуру земельных торгов, закреплены на подзаконном уровне и более логично было бы включить нормы об особенностях торгов по предоставлению участков для жилищного строительства и комплексного освоения в целях жилищного строительства именно в этот подзаконный акт – Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 808.
