Содержание к диссертации
Введение
Глава 1: Теоретико-правовые основы правового режима земель историко-культурного назначения 15
1: Понятие земель историко-культурного назначения в городах федерального значения и понятие их правового режима 15
2: История развития законодательства о землях историко-культурного назначения 28
3: Общая характеристика законодательства о землях историко-культурного назначения 44
4: Состав земель историко-культурного назначения 65
Глава 2: Общая характеристика прав на земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения 86
1: Особенности возникновения и прекращения прав на земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения 86
2: Содержание права собственности и иных прав па земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения в городах федерального значения 113
3: Особенности сделок с объектами культурного наследия и земельными участками, отнесенными к землям историко-культурного назначения 128
Глава 3: Организационно-правовой механизм по охране и использованию земель историко-культурного назначения 143
1: Правовые основы государственного управления в сфере охраны и использования земель историко-культурного назначения 143
2: Разработка и утверждение проектов зон охраны объектов культурного наследия 163
Список нормативно-правовых актов и использованной литературы 178
- История развития законодательства о землях историко-культурного назначения
- Содержание права собственности и иных прав па земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения в городах федерального значения
- Особенности сделок с объектами культурного наследия и земельными участками, отнесенными к землям историко-культурного назначения
- Разработка и утверждение проектов зон охраны объектов культурного наследия
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Россия является одной из уникальных стран по количеству памятников, расположенных на ее территории. Только по данным Министерства культуры РФ зарегистрированных памятников насчитывается более 100 тысяч. При этом 15 памятников являются объектами всемирного культурного наследия. Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия.
Наше историко-культурное наследие – это духовный, экономический и социальный капитал невозместимой ценности, который, наравне с природными богатствами, является главным основанием для национального самоуважения и признания России мировым сообществом.
Земли историко-культурного наследия представляют собой подкатегорию земель особо охраняемых территорий и являются зоной особо охраняемых территорий в населенных пунктах, в том числе городах федерального значения. Особенностью земель историко-культурного назначения является специфика их правового режима, так как правовой режим земельного участка и расположенного на нем объекта культурного наследия имеют единую природу.
Специфика земель историко-культурного назначения в городах федерального значения предопределяет тесное переплетение земельно-имущественных отношений с законодательством о культуре и законодательством о градостроительной деятельности.
За последние пятнадцать лет градостроительная политика властей Москвы и Санкт-Петербурга нанесла и продолжает наносить непоправимый ущерб облику старинных городов. К сожалению, коммерческие интересы превалируют над здравым смыслом и уважением к старине. Ценность собой представляют не сами памятники истории и культуры, а земельные участки, на которых они расположены, прежде всего, в центре Москвы и Санкт-Петербурга, поэтому продолжаются процессы разрушения памятников, изменения границ земельных участков в сторону уменьшения, установления зон охраны с режимами охраны, не отвечающими сохранению, как самого объекта культурного наследия, так и градостроительной среды в целом. За последние годы в Москве и Санкт-Петербурге были уничтожены десятки памятников истории и культуры. Среди наиболее значимых утрат в г.Москве можно выделить гостиницу «Москва» на Манежной площади, здание Военторга на ул. Воздвиженка, дом князя П.И. Горчакова в Леонтьевском пер., усадьба Алексеевых на ул.Бахрушина. В Санкт-Петербурге начиная с 2004 г. проводилась плановая инвентаризация объектов культурного наследия Комитетом по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга (КГИОП Санкт-Петербурга) и ежегодно издавались приказы о лишении охранного статуса ряда исторических зданий (комплекс казарм Преображенского полка, здание начала XIX в. на Галерной улице), впоследствии, на месте которых реализовались проекты по строительству жилых комплексов и деловых центров.
Поэтому, начавшийся процесс приватизации объектов культурного наследия в Санкт-Петербурге требует пристального контроля за исполнением обязанностей возложенных на собственника по соблюдению правового режима как со стороны государственных органов в области охраны объектов культурного наследия, так и со стороны общественных организаций.
Неразрешенным вопросом в Москве остается процесс разграничения объектов культурного наследия на памятники истории и культуры, относящиеся к федеральной собственности и собственности г. Москвы. В связи с этим, невозможно обеспечить комплексный характер охраны и обеспечения правового режима использования объектов культурного наследия, и земельных участков, на которых они расположены.
В данном контексте, актуальность исследования правового режима земель историко-культурного назначения в Москве и Санкт-Петербурге обусловлена как недостаточной теоретико-методологической базой, так и прикладного характера исследований в области охраны и использования земель историко-культурного назначении. Перечисленное выше и определяет актуальность темы данного диссертационного исследования.
Степень научной разработанности. Отдельным вопросам правового режима земель историко-культурного назначения уделяли внимание С.А. Боголюбов, Г.Е. Быстров, Ю.Г. Жариков, И.О. Краснова, А.А. Рождествина, Е.А. Сухова, М.Ю. Тихомирова, Г.В. Чубукова др. Интерес представляет диссертация И.Л. Краевой на тему «Организация рационального использования и охраны земель историко-культурного назначения в рыночных условиях: на примере Центрального округа РФ». Большинство научных работ посвящены непосредственно охране и использованию объектов культурного наследия. К примеру, в 2007 г. М.В. Алексеевой была защищена диссертация на тему «Государственное управление в сфере охраны культурного наследия», А.К. Вахитовым на тему «Административно правовая охрана объектов культурного наследия» в 2007 г.. Другая часть исследований посвящена лишь гражданско-правовому изучению объектов культурного наследия, в 2005 г. А.А. Джамбатовым была защищена диссертация по теме ««Гражданско-правовой режим объектов культурного наследия», М.А. Александровой по теме «Гражданско-правовой режим культурных ценностей в Российской Федерации» в 2007 г.
Данная диссертация является одним из первых специальных комплексных исследований правового режима земель историко-культурного назначения в городах федерального значения.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере использования и охраны земель историко-культурного назначения в городах федерального значения.
Предметом диссертационного исследования является федеральное законодательство и законодательство города Москвы и Санкт-Петербурга, регулирующее вопросы использования земель историко-культурного назначения, судебная практика, а также правовая доктрина.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка теоретических положений о правовом режиме земель историко-культурного назначения посредством анализа современного состояния и тенденций развития правового регулирования отношений по использованию и охране этих земель и выработка конкретных законодательных предложений.
Для реализации этой цели были поставлены следующие задачи:
- комплексно изучить всю совокупность правовых аспектов проблем правового режима земель историко-культурного назначения в городах федерального значения;
- сформулировать определение земель историко-культурного назначения, проанализировать состав данной подкатегории земель и выявить особенности ее правового режима;
- проанализировать соотношение понятий «земли историко-культурного назначения» и «территории объектов культурного наследия»;
- провести анализ законодательства в сфере использования и охраны земель историко-культурного назначения; сравнить федеральное законодательство с законодательством Москвы и Санкт-Петербурга в области историко-культурного наследия;
- исследовать особенности возникновения и прекращения прав на земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения;
- выявить особенности права собственности и иных прав на земельные участки, на которых расположены объекты культурного наследия;
- раскрыть юридическое содержание и особенности правового режима зон охраны объектов культурного наследия в городах федерального значения;
- проанализировать особенности разработки и утверждения проектов зон охраны объектов культурного наследия в городах федерального назначения;
- выработать научно-практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства о правовом режиме земель населенных пунктов.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют как общенаучные методы познания, такие, как системный, единство логического и исторического, статистический метод, так и частно-научные правовые методы исследования: технико-юридический, сравнительного правоведения, формально-юридический, толкования и т.д.
Теоретическую основу исследования составили труды следующих ученых: Н.М. Агаркова, С.С. Алексеева, А.П. Анисимова, Л.Е. Бандорина, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Е.В. Васьковского, В.В. Витрянского, Г.А. Волкова, Г.В Выпхановой, Е.А. Галиновской, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, И.И. Евтихиева, Н.Г. Жаворонковой, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, О.М. Козырь, И.О. Красновой, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, М.И. Палладиной, В.В. Петрова, А.А. Рождествиной, О.Н. Садикова, Е.А. Суханова, Э.К. Трутнева, Г.Ф. Шершеневича, Ю.Г. Шпаковского, Г.В. Чубукова, А.А. Ялбуганова и др.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, а также нормативные правовые акты Москвы и Санкт-Петербурга, регулирующие отношения в сфере охраны и использования земель историко-культурного назначения в городах федерального значения.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в данной работе проведено комплексное исследование особенностей правового режима земель историко-культурного назначения. Исследуются особенности законодательного регулирования отношений по использованию и охране земель историко-культурного назначения в Москве и Санкт-Петербурге.
В работе сформулированы теоретические выводы, обладающие научной новизной. В целях повышения эффективности правового регулирования отношений по использованию и охране земель историко-культурного назначения вносятся предложения по совершенствованию законодательства.
Комплексное исследование теоретико-правовых аспектов регулирования правового режима земель историко-культурного назначения в городах федерального значения позволяет сформулировать и вынести на защиту следующие положения, которые отражают новизну исследования:
1. В целях восполнения пробела федерального законодательства, заключающегося в отсутствии, в настоящее время, легального определения понятия «земель историко-культурного назначения» предлагается следующее авторское определение понятия: земли историко-культурного назначения представляют собой земельные участки (территории), достопримечательные места, на которых расположены объекты культурного наследия, гражданские и военные захоронения, имеющие историко-культурное значение, в границах которых в установленном порядке определены особые правовые режимы охраны и использования в соответствии с требованиями законодательства. Данное определение будет способствовать унификации правового режима земель и расположенных на них памятников.
2. Особенность правового режима земель историко-культурного назначения состоит в том, что функциональным назначением данной подкатегории земель является использование их в качестве пространственного базиса для размещения объектов культурного наследия, или установления зон охраны. Они также выступают в качестве компонентов природного ландшафта, или служат для размещения гражданских или военных захоронений, имеющих историко-культурное значение. Целевое назначение и юридическая судьба земельных участков определяется расположенными в его границах объектами культурного наследия, группой памятников и застройкой формировавшейся на протяжении многих лет, а не другими возможными факторами. Уничтожение или гибель, а также снос объекта культурного наследия влечет утрату соответствующими земельными участками своего историко-культурного назначения.
3. В диссертации доказана двойственность правового режима земельных участков, расположенных в зонах охраны объектов культурного наследия. Действительно, хотя формально данные земельные участки расположены в иных категориях земель, в том числе, земель населенных пунктов, земель лесного фонда, фактически на них распространяется режим использования земель историко-культурного назначения. При этом устанавливается особый режим использования данных земель, предусмотренный Правилами землепользования и застройки и градостроительными регламентами.
4. В диссертации выявлена определенная несогласованность норм, закрепляющих статус достопримечательных мест: по-разному определено понятие «достопримечательное место». Это, с одной стороны, вносит путаницу в правовое регулирование, с другой стороны, влечет сложность в определении адекватного режима охраны и использования данного термина в региональном законодательстве. Так, в ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ» достопримечательное место выступает как вид объекта культурного наследия, а по ЗК РФ достопримечательные места являются отдельным видом подкатегории земель историко-культурного назначения, отличным от земель объектов культурного наследия.
Данная коллизия могла бы быть устранена либо изменением п. 1 ст. 99 ЗК РФ путем включения земель достопримечательных мест в состав земель объектов культурного наследия, либо путем исключения достопримечательного места из перечня объектов культурного наследия, предусмотренного в настоящее время в ст. 3 ФЗ «Об объектах культурного наследия».
5. Состав земель историко-культурного назначения, установленный в ст. 99 ЗК РФ, не передает всего многообразия режимов существующих земельных участков, на которых расположены памятники истории и культуры. Необходимо внести изменения в статью 99 ЗК РФ посредством включения в состав земель объектов культурного наследия территорий памятников садово-паркого искусства и ансамблей, а в состав земель достопримечательных мест –заповедные исторические территории и территории историко-культурных заповедников, в том числе музеев-заповедников.
6. В целях конкретизации статуса земель гражданских и военных захоронений в составе земель историко-культурного назначения необходимо внести изменение в п.1 ст. 99 ЗК РФ и дополнить его следующей формулировкой «к землям историко-культурного назначения относятся земли гражданских и военных захоронений, обладающие историко-культурным значением».
В действующем законодательстве отсутствуют критерии отнесения тех или иных захоронений к историко-мемориальным или признания таковыми, что негативно сказывается на их сохранности. В то же время, в соответствии с ч.1 ст. 4 ФЗ «О погребении и похоронном деле», места погребения могут относиться к объектам, имеющим культурно-историческое значение, а в законодательстве о похоронной деятельности Москвы и Санкт-Петербурга выделяется особый вид мест погребения – историко-мемориальные (некрополи).
В диссертации предлагаются следующие критерии отнесения мест погребения к историко-мемориальным захоронениям, а, следовательно, и критерии отнесения их к землям гражданских и военных захоронений:
- социально-значимый вклад в общественную жизнь лиц, похороненных на данных кладбищах (выдающиеся государственные и военные деятели, лица, имеющие особые заслуги перед государством или погибшие при защите Отечества, народные герои, деятели науки, литературы и искусства)
- захоронения должны быть закрытого типа, т.е. на них не должны создаваться новые места для погребения.
7. В законодательстве об объектах культурного наследия наряду с выявленными и зарегистрированными объектами культурного наследия существуют заявленные объекты культурного наследия.
Объект, обладающий признаками объекта культурного наследия, в отношении которого в государственный орган охраны объектов культурного наследия поступило заявление об его обнаружении, относится к заявленным объектам, обладающим историко-культурной ценностью. Правовой статус заявленных объектов и режим использования земельных участков, на которых они расположены, в законодательстве четкого выражения не нашел, что влечет возникновение множества спорных ситуаций с использованием и охраной заявленного объекта культурного наследия, и установление особого правового режима на земельный участок, на котором расположен памятник истории, имеющий историко-культурную ценность.
Для разрешения неопределенности вокруг статуса заявленного объекта, обладающего историко-культурной ценностью, и правового режима земельного участка, на котором он расположен, необходимо внести изменения, как в федеральное законодательство, так и в законодательство городов федерального значения и поставить под государственную охрану сам объект, и установить временные ограничения в использовании земельных участков в границах территорий данных объектов, как это установлено для земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения.
8. В законодательстве городов федерального значения широко используется термин «территория объекта культурного наследия», который не отождествляется с понятием земельного участка. Поэтому, в законодательство следует внести уточнение в понимание территории объекта культурного наследия как земельного участка (целого или части), а также нескольких земельных участков, в границах которых расположен объект культурного наследия, связанный с ним исторически и функционально.
9. В целях охраны земель историко-культурного назначения и расположенных в их границах объектов культурного наследия, а также земельных участков, расположенных в зонах охраны объектов культурного наследия, требуется введение единого порядка государственного контроля и мониторинга. В частности, исследования показали, что в настоящее время государственный контроль и мониторинг проводится в отношении объектов культурного наследия отдельно от земельных участков, на которых они расположены, в то время как такие земельные участки являются неотъемлемой частью самих памятников, без которых они фактически теряют ценность.
10. Учитывая неопределенность в положениях законодательства о границах земель историко-культурного назначения, предлагается установить единый порядок определения границ с учетом сохранности планировочных, объемно-пространственных и архитектурно-художественных характеристик исторического владения, наличия ансамблевых качеств комплекса застройки исторического владения, в структуре которого расположен объект культурного наследия.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Полученные в ходе исследования выводы направлены на развитие и дополнение понятийного аппарата о правовом режиме земель историко-культурного назначения, дефиниции «земли историко-культурного назначения», унификации терминов «земли историко-культурного назначения» и «территории объектов культурного наследия». Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в работе по совершенствованию законодательства, в дальнейших научных исследованиях по данной теме, в учебном процессе, при чтении лекций и проведении практических занятий по курсу «Земельное право», подготовке спецкурсов по этой учебной дисциплине, проведении научно-исследовательской работы со студентами на юридических факультетах высших учебных заведениях и других заведениях специального профиля.
Положения работы могут быть использованы в нормотворческой деятельности, практике работы органов государственной исполнительной власти в области охраны культурного наследия РФ и субъектов РФ по применению правового режима земель историко-культурного назначения, а также для самих субъектов земельных правоотношений.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли свое отражение в статьях, опубликованных в различных научных журналах, в том числе рекомендованных ВАК. Кроме того, диссертация являлась предметом обсуждения на кафедре экологического и природоресурсного права ФГБОУ ВПО «Московская государственная юридическая академия имени О.Е. Кутафина».
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, списка нормативных правовых актов и литературы.
История развития законодательства о землях историко-культурного назначения
Понятие земли историко-культурного назначения в законодательстве России достаточно новое и возникло в 90-х годах XX века. До этого времени земля, и объект культурного наследия представляли собой одно целое, и в законодательстве было не принято как-то акцентировать внимание на данную подкатегорию земель. Так как традиционно наиболее значимые объекты недвижимости, которые можно было отнести к памятникам истории и культуры, находились в государственной собственности и земля соответственно тоже. Тем самым обеспечивалась сохранность объектов, а также их доступность для населения. Гражданские законы XIX века не знали понятия культурного наследия, однако, это не помешало в законодательстве установить ограничения в распоряжении наиболее ценными объектами недвижимости того времени. Так, Статья 412 Свода Законов гражданских Российской Империи определяла, что «Имущества, приписанные к содержанию разных дворцов Императорского Дома, называются дворцовыми». Дворцовые Государевы имущества, включая дворцы и имения, всегда принадлежали царствующелгу императору и не могли быть завещаны, разделены или отчуждены34. То есть за императором закреплялось ограниченное право пользования дворцовым имуществом. Церковное имущество, в том числе храмы, церкви и монастыри, приравнивались по своему статусу к государственному имуществу. Также устанавливались определенные ограничения в отношении дворянских имений, путем создания особого института заповедных наследственных имений, которые учреждались непосредственно Императором или с его разрешения в целях сохранения нераздельного имущественного комплекса. В соответствии со ст.391, 432, 467-492 Свода Законов гражданских, владелец заповедного (наследственного) имения не являлся его полным собственником, а только пользователем; поэтому он не только не мог отчуждать даже часть заповедного имения, но и любым способом обременять его (ст. 488 Свода). Имение в целом как имущественный комплекс считалось недвижимостью, а для наследования такого имущества устанавливался особый порядок.
Учреждая заповедные имения, государство стремилось максимально сохранить для российского общества накопленные многими поколениями культурно-исторические ценности. В период, когда в России установилась Советская власть, изменилось само понимание культуры, понимание ценности, что особо остро проявилось в 20-30 гг. Декретами ВЦИК 1917 г. культурные ценности, в том числе объекты культурного наследия были национализированы, среди них Третьяковская галерея, усадьбы поэтов и писателей, музеи и т.д.; а также церковное имущество и земли. Так Декрет от 12 апреля 1918 года «О памятниках республики»35 предписывал «заменить воздвигнутые в честь царей и их слуг», памятники, не представляющие интереса ни с исторической, ни с художественной стороны». В большей части законодательство того времени регулировало оборот движимых культурных ценностей, особенно в части касающейся оценки, ввоза и вывоза. В том числе законодательство не касалось земель, на которых расположены памятники. Основным органом, занимающимся охраной объектов культурного наследия был Народный комиссариат просвещения (Наркомпрос), при котором были созданы Всероссийская коллегия по делам музеев и охраны памятников искусства и старины и Главное управление научным, художественными и музейными учреждениями Академического центра (Главнаука). Складывающиеся во второй половине 20-х годов условия в области сбережения памятников искусства и старины требовали нового правового обеспечения. Ввиду того, что первые советские декреты по регистрации памятников истории и культуры в РСФСР являлись лишь регуляторами отношений административных структур с центральными и губернскими коллегиями и комиссиями, занимающиеся охраной данного вида отечественного достояния, их принятие оказалось недостаточно эффективным. Но, постепенно сложилась единая иерархическая система нормативно-правовых актов, состоящая из декретов
Советской власти и подзаконных актов (инструкций, постановлений) различных органов власти. Так ,7 января 1924 года выходит постановление ВЦИК и СНК РСФСР «Об учете и охране памятников искусства, старины, быта и природы»36, основные положения которого были разработаны Музейным отделом Главнауки. Впоследствии, в развитие данного постановления, Наркомпосом РСФСР была принята Инструкция «Об учете и охране памятников 5 искусства, старины, быта и природы» , утвержденная Президиумом ВЦИК от 7 июля 1924 г. Инструкция предусматривала проведение исполнительными комитетами автономных республик и областей, областными и губернскими исполнительными комитетами мероприятий по охране в отношении памятников зодчества, памятников археологии, памятников природы, садов и парков. В отношении упомянутых памятников зодчества, без письменного разрешения Отдела по делам музеев или губернских подотделов по делам музеев (губмузеев) не допускались: а) сломка; б) переделка или приспособления, изменяющие внутренний или наружный вид их; в) ремонт (кроме эксплуатационно-хозяйственного); г) пристройки или возведение новых сооружений, заграждающих памятники. В инструкциях также предусмотрен порядок заключения договоров на предоставление исполнительными комитетами учреждениям, общественным организациям и лицам права использования памятников зодчества и договоров аренды. Впервые в советском законодательстве устанавливался порядок природоохранных мер. Без предварительного письменного разрешения Отдела по делам музеев или губернских его подотделов запрещались самочинная рубка деревьев, истребление лесонасаждений, изменение планов и историко
Содержание права собственности и иных прав па земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения в городах федерального значения
Земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения могут принадлежать землепользователям на всех правах, предусмотренных ЗК РФ, то есть на праве собственности, постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, безвозмездного срочно пользования, аренды, ограниченного пользования. Право собственности представляет собой наиболее интересный и полный институт вещных прав. На территории Российской Федерации каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35 Конституции РФ). Правомочия владения, пользования и распоряжения следует отличать от 1 Ґ0 фактических действий, в которых эти правомочия реализуются . Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц и если это не наносит ущерба окружающей среде (ч.2 ст. 36 Конституции РФ), в том числе, отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог исполнять его другими способами, распоряжаться им иным образом (ст. 209 ГК РФ). Характеризуя содержание права собственности на землю, Г.Ф. Шершеневич писал, что в пределах границ своих владений собственник земли - полный хозяин. Все, что на земле произрастает, все равно, вследствие труда и искусства, как, например, трава, грибы, плоды составляют достояние собственника того участка земли, на поверхности которой оно появилось .
Для реализации любого из указанных прав необходимо наличие документов, удостоверяющих право собственности или иного права на земельный участок, отнесенный к землям историко-культурного назначения и расположенный на нем объект культурного наследия. Такими документами в соответствии с ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», ФЗ «Об объектах культурного наследия» являются свидетельство о государственной регистрации права, кадастровый паспорт на земельный участок и паспорт объекта культурного наследия, если объект зарегистрирован в Едином реестре объектов культурного наследия. При этом необходимо отметить, что при регистрации и оформлении кадастрового паспорта земельного участка, на котором расположен объект культурного наследия или выявленный объект культурного наследия, в городах федерального значения нередко указывается категория земельного участка как земли населенных пунктов, а наличие объекта культурного наследия и правового режима земель историко-культурного назначения как обременение. Судебной практикой, в частности Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 10.06.2010 по делу № А40-159901/09-130-934,164 предусмотрено, что указание в кадастровом паспорте земельного участка на отнесение его к категории земель населенных пунктов не свидетельствует о невозможности отнесения его к числу объектов культурного наследия и является правомерным. Более того, кадастровые паспорта земельных участков не являются документами, подтверждающими факт принятия либо непринятия на государственную охрану того или иного объекта культурного наследия. Субъектами права собственности и иных прав на объекты культурного наследия и земельные участки, на которых расположены памятники истории и культуры могут выступать граждане (физических лиц), юридические лица, Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования (публично-правовые образования). На территории современной России исторически наиболее значимые объекты недвижимости, которые можно было отнести к памятникам истории и культуры, находились в государственной собственности.
Тем самым обеспечивалась сохранность объектов и их доступность для населения. В 90-е гг. Российская Федерация перестала быть единственным субъектом права собственности на культурные ценности. Законом РСФСР «О собственности в РСФСР»165 (ст. 20) устанавливалось, что государственная собственность РСФСР является достоянием многонационального народа РСФСР. Государственная собственность в РСФСР выступает федеральная собственность и собственность республик, входящих в Российскую Федерацию, автономных областей, краев и областей. РСФСР, республика, входящая в Российскую Федерацию, автономная область, автономный округ, край, область независимы как собственники принадлежащего им имущества и не отвечают по обязательствам друг друга. Законодатель определил, что в государственной собственности РСФСР находятся «культурные и исторические ценности общегосударственного значения», а в собственности субъектов РФ - культурные, исторические ценности народов республик, входящих в Российскую Федерацию, автономных областей, автономных округов, краев и областей (ст.21 Закона «О собственности в РСФСР»).
В Конституции РФ публичный характер государственной собственности не получил четкого выражения. В ст. 71 Конституции РФ устанавливается только то, что в ведении Российской Федерации находится «федеральная государственная собственность и управление ею» (п. «д»), а ст. 72 - - что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится «разграничение государственной собственности» (п. «г»). Аналогичные формулировки законодатель использовал и применительно к органам государства, в частности, как указывается в ст. 114 Конституции Правительство РФ «осуществляет управление федеральной собственностью» (п.«г ); при этом также не устанавливается связь с осуществлением публичных функций. ФЗ от 29.12.2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»1 был начат процесс разграничения собственности на объекты культурного наследия, являвшихся недвижимыми памятниками истории и культуры государственного (общесоюзного и республиканского) значения до 27 декабря 1991 г. между Российской Федерацией и её субъектами. Процесс разграничения в Санкт-Петербурге завершен, в Москве - еще продолжается. Функции публичного собственника выполняет Министерство культуры РФ, сами объекты культурного наследия федерального значения, особо ценные и занесенные в Список всемирного наследия находятся на балансе Федерального агентства по управлению государственным имуществом. Распоряжением Министерства культуры РФ и Министерства имущественных отношений РФ от 22 декабря 2000 г. № 429/1367-р1 утвержден Перечень памятников истории и культуры общефедерального значения. Все названные в перечне объекты культурного наследия переданы в оперативное управление Агентству по управлению и использованию памятников истории и культуры Министерства культуры РФ. Агентство, в рамках своих полномочий, комплексно осуществляет функции по использованию находящихся в собственности РФ и оперативном управлении Агентства объектов культурного наследия, а также функции государственного заказчика на выполнение работ по сохранению указанных объектов. В субъектах РФ, в частности Москве и Санкт-Петербурге, данные функции осуществляют - Мосгорнаследие и КГИОП Санкт-Петербурга, при этом объекты культурного наследия регионального значения находятся на балансе соответствующих департаментов (в Москве - Департамент имущества) и комитетов (в Санкт-Петербурге - Комитет по управлению городским имуществом).
Особенности сделок с объектами культурного наследия и земельными участками, отнесенными к землям историко-культурного назначения
В 2011 г. Мосгорнаследием оформлены 510 охранных обязательств пользователей и собственников объектов культурного наследия с актами технического состояния, включающими в себя характеристику состояния объекта в целом, историю его создания и видоизменений, оцененные визуально состояние архитектурно-конструктивных элементов, прилегающей территории и ее элементов и определяющими состав необходимых работ и сроки их проведения. Содержание прав и ограничений на земельные участки (разрешенное использование), расположенные в зонах охраны объектов культурного наследия предусматриваются в Правилах землепользования и застройки или утвержденных в соответствии с законом градостроительных регламентах. При этом, в отношении земельного участка, находящегося в соответствующей зоне должен устанавливаться такой режим использования, который наименьшим образом влияет на правовой режим земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных на них объектов. 128
Особенности сделок с объектами культурного наследия и земельными участками, отнесенными к землям историко-культурного назначения Рассмотрение вопроса об особенностях отдельных гражданско-правовых сделок с объектами культурного наследия и соответственно с землями историко-культурного назначения предполагает изучение вопроса об обороте земельных участков, цивилистическом понятии сделки, а также анализ допустимости заключения отдельных гражданско-правовых договоров в отношении земель историко-культурного назначения. Под оборотом земельных участков понимается совокупность фактов изменения состояния и принадлежности земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения в результате совершения сделок, а также в случае совершения иных действий, предусмотренных гражданским и земельным законодательствами. Если исходить из определения понятия оборота земельных участков, данного В.В. Романовой , то под оборотом земельных участков отнесенных к землям историко-культурного назначения можно рассматривать как переход прав на земельные участки данной подкатегории земель в результате совершения гражданско-правовых сделок, направленных на установление, изменение и прекращение земельных прав и обязанностей, и иных гражданско-правовых способов, осуществляемых в определенных рамках, установленных законом и при соблюдении правил, вытекающих из действующего законодательства. При рассмотрении вопроса, связанного с оборотом земельных участков, представляется интересной точка зрения Д.В. Жернакова, который считает, что на правовой режим земель оказывает влияние гражданско-правовой режим. Это выражается в том, что гражданско-правовой режим земельного участка ограничен рамками правового режима земель соответствующей территории, являющегося носителем большего числа ограничений и запретов, а он в свою I ОЛ очередь ограничен рамками правового режима природного комплекса РФ . Виды объектов, нахождение которых в обороте не допускается или допускается по специальному разрешению, должны быть прямо указаны в законе (ст. 129 ГК РФ), Так, например, ГК РФ введено понятие оборотоспособности объектов гражданских прав, которые могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследования, реорганизации юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте (п. 1 ст. 129 ГК РФ). Земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах (п.З ст. 129 ГК РФ). Если, согласно общему правилу, оборотоспособность объектов гражданских прав презюмируется, и ограничения их оборотоспособности должны прямо указаны в законе, то по отношению к земельным участкам действует обратное, в соответствии с которым закон должен определить случаи оборотоспособности земельных участков. При этом, понятие «оборот земли» включает в себя не только ситуации, когда меняется собственник, но и когда собственник земельных участков и расположенного на них объектов культурного наследия не меняется, однако у другого субъекта появляется право, которое раньше не существовало, например, при аренде земельного участка, на котором расположен объект культурного наследия. Что касается оборота земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения, то существуют свои особенности и ограничения. Так, согласно подп. 4 п. 5 ст. 27 ЗК РФ земельные участки, занятые особо ценными объектами культурного наследия народов РФ, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, а также объектами археологического наследия ограничены в обороте. При этом отнесение объектов культурного наследия к числу особо ценных осуществляется Указом Президента РФ в соответствии с п. п. 1 и 2
Положения об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 30 ноября 1992 г. № 1487. Следует иметь в виду, что в обороте ограничиваются лишь земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и только лишь в форме запрета на предоставление их в частную собственность. В том случае, если объект культурного наследия относится к объектам, перечисленным в подп. 4 п. 5 ст. 27 ЗК РФ, и располагается на земельном участке, находящемся в частной собственности, земельный участок у собственника не изымается при условии, что в законе нет прямого указания на обратное181. В п. 2 ст. 54 ФЗ «Об объектах культурного наследия» содержатся ограничения по видам сделок, совершаемых с земельными участками, занятыми объектами культурного наследия, в части запрета на раздел земельных участков, находящихся в общей собственности, в границах которых расположены памятники и ансамбли, а также запрет на выдел доли в натуре. В законодательстве советского периода в области охраны памятников истории и культуры (Постановление Совмина СССР от 16.09.1982 № 865 «Об утверждении Положения об охране и использовании памятников истории и культуры»182 и Приказ Минкультуры СССР от 13.05.1986 № 203 «Об утверждении «Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и 1 1)1 культуры» ) содержится норма о том, что продажа, дарение или иное отчуждение памятников истории и культуры допускаются с обязательным предварительным уведомлением государственных органов охраны памятников. Таким образом, при продаже памятников истории и культуры государство имеет
Разработка и утверждение проектов зон охраны объектов культурного наследия
Одной из функций государственного управления в сфере охраны и использования земель историко-культурного назначения является разработка и утверждение проектов зон охраны объектов культурного наследия. Для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия (далее - ЗООКН). ГрК РФ рассматривает ЗООКН как зоны с особыми условиями использования. Приказ Минкультуры СССР от 24.01.1986 № 33 «Об утверждении "Инструкции по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР» определяет зоны охраны памятников как специально выделенные территории, предназначенные для обеспечения сохранности памятников и их среды, выявления их историко-художественной ценности и целесообразного использования. Проблема разработки и утверждения ЗООКН занимает важное место при развитии старинных городов и сохранении памятников истории и культуры. Властями данная проблема обсуждается мало и неохотно, потому что напрямую затрагивает интересы крупного строительного бизнеса. Как известно самая дорогая земля в центре Москвы и Санкт-Петербурга. И многие годы городские власти замалчивали о ситуации вокруг разработки проектов ЗООКН. Например, не так давно бывшим губернатором Санкт-Петербурга Валентиной Матвиенко было предложено исключить Санкт-Петербург из списка так называемых исторических поселений, застройка которых должна согласовываться с Росохранкультурой, так как исторический центр Петербурга занимает не более четверти от общей площади, поэтому город не может считаться историческим поселением. Согласование в столице любого строительства, пусть даже на окраинах Петербурга, неизбежно затянет сроки реализации проектов и может серьезно затормозить развитие города.
В Москве, например существующая до сих пор система зон охраны объектов культурного наследия разрабатывалась также в конце 1990-х годов в рамках программы «Корректировка зон охраны объектов культурного наследия г. Москвы», включавшей четыре этапа: «Зоны охраны ансамбля Московского Кремля», «Корректировка зон охраны объектов культурного наследия центральной части Москвы в пределах Садового кольца», «Корректировка зон охраны объектов культурного наследия центральной части Москвы в пределах Камер-Коллежского вала», «Корректировка зон охраны объектов культурного наследия Москвы на территории между Камер-Коллежским валом и административной границей города». Сформированные зоны в большинстве своем являлись объединенными, поскольку призваны были сохранить не единичные памятники, но ценную городскую среду - основу традиционного ландшафта Москвы ". Одновременно режимы их использования предполагали реконструкцию территорий с низкой сохранностью историко-градостроительной среды или диссонирующей позднейшей застройкой (зачастую включавшейся в границы охранных зон в целях разработки мероприятий по ее дальнейшей адаптации). Отчасти это стимулировало строительство в охранных зонах и позднее -изменение их границ. Отрицательным опытом того же времени следует считать недостаточную защищенность памятников истории (мемориальных квартир, домов), поскольку мемориальную составляющую в ряде случаев можно было зафиксировать только памятной доской: сами же обветшавшие здания -свидетели жизни выдающихся людей или значимых событий - под напором интенсивной реконструкции заменялись новыми. В 2002-2008 годах последовали значительные изменения федерального законодательства в части охраны культурного наследия, это связано с принятием в первую очередь ФЗ от 14.06.2002 г. № 73-ФЗ, «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», ГрК РФ, принятого 22.12.2004 г. и Постановления Правительства РФ от 26.04.2008 № 315 «Об утверждении
Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации». Главным новшеством законодательства стала «объектоцентристская» позиция, направленная на физическое сохранение памятников, что предполагало жесткие ограничения градостроительной и хозяйственной деятельности в охранных зонах, а также проектирование самих зон применительно к конкретному памятнику. При разработке проекта нового актуализированного Генерального плана развития Москвы на период до 2025 года встал вопрос о пересмотре информационно-аналитической базы по объектам и зонам охраны культурного наследия, создания детализированной системы оценки объектов охраны, позволяющей соблюсти условия их сохранения на стадии территориального планирования.
Одним из базовых документов в работе над актуализированным Генеральным планом являлся историко-культурный опорный план. Историко-культурный опорный план является основой для определения границ территорий объектов культурного наследия, зон охраны объектов культурного наследия, исторических зон, установления на указанных территориях соответствующих требований, ограничений и условий градостроительной деятельности, подготовки историко-культурных регулятивных планов. Генплан — документ длительного действия и рассчитан на ближайшие пятнадцать лет, и несмотря на это для памятников истории и культуры (как и для охраняемых природных территорий) сделана особая поправка: все изменения, связанные с охраняемыми территориями, должны вноситься в Генплан в срок не позднее трех месяцев. То есть любые изменения, связанные с памятниками, появление новых территорий немедленно отражаются в Генплане и становятся законом.
