Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В МОСКВЕ И САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ 15
Влияние норм международного права и федерального законодательства на правовое регулирование вопросов
местного значения в Москве и Санкт-Петербурге 48
Принципы формирования перечня вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований
городов федерального значения 66
Финансово-экономическое обеспечение решения вопросов
местного значения внутригородских муниципальных образований 97
О совершенствовании правового регулирования вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований
городов федерального значения 132
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция, принятая всенародным голосованием в 1993 году, определяет Российскую Федерацию как демократическое федеративное правовое государство, признающее и гарантирующее местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя и формы осуществления народом своей власти.
Гарантией непосредственной реализации конституционного права граждан России на местное самоуправление стало принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», редакция которого от 6 октября 2003 года (далее - Федеральный закон №131-Ф3), жестко ограничила полномочия субъектов РФ в сфере правового регулирования местного самоуправления. И только два субъекта РФ - города федерального значения Москва и Санкт-Петербург - сохранили за собой полномочие самостоятельного правового регулирования важнейших вопросов местного самоуправления на своих территориях. Согласно статьи 79 Закона, в их компетенции по-прежнему остаются: формирование перечня вопросов местного значения, источников доходов местных бюджетов и имущества, необходимого для решения вопросов местного значения.
Еще в 1997 году было признано, что в Москве и Санкт-Петербурге существуют особенности организации местного самоуправления, требующие отдельной правовой регламентации. Однако, наличие единых для такого субъекта Федерации элементов городского хозяйства и вытекающая из этого необходимость общегородской системы управления - с одной стороны, и объективная необходимость передачи в ведение органов местного самоуправления и населения внутригородских муниципальных образований круга вопросов, реально обеспечиваемых финансово-экономической основой при условии сохранения единства городского хозяйства - с другой, по- прежнему затрудняют решение задачи организации дееспособного местного самоуправления на территориях указанных субъектов РФ.
Между тем города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург
являются крупнейшими национальными мегаполисами, которые концентрируют в себе почти 1/7 всего населения страны, и поэтому проблемы местного самоуправления на их территориях не могут рассматриваться как некие частные вопросы институционализации местного самоуправления в России, а являются отражением широкомасштабных процессов, которые невозможно оставить без внимания.
Указанные обстоятельства определили выбор диссертантом темы настоящего исследования.
Степень научной разработанности понятия «вопросы местного значения» невелика, что на практике выражается в нестабильности правового регулирования перечней вопросов местного значения как в Федеральном законе №131-Ф3, так и в законодательстве городов федерального значения.
Отсутствие подробных исследований данного вопроса можно объяснить, с одной стороны, тем, что из 83 субъектов Российской Федерации таким статусом обладают только два - Москва и Санкт-Петербург, а с другой
тем, что особый правовой статус Москва и Санкт-Петербург получили только с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года. Кроме того, до 1997 года местное самоуправление в Москве и Санкт-Петербурге регламентировалось наравне с остальными субъектами Российской Федерации.
В современной научной литературе имеются попытки теоретического осмысления проблемы организации местного самоуправления в городах федерального значения, среди которых можно назвать труды Ю.М.Алпатова, Е.В. Гриценко, В.Н.Ивановой, Н.Г.Ивановой, С.А.Кирсанова, А.В.Крылова, Н.С.Бондаря, А.Т.Ошуркова, М.И.Поповой, В.В.Таболина.1
И хотя в последнее время появляются научные работы, посвященные некоторым аспектам правового регулирования особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения, выбранная диссертантом тема по-прежнему остаётся недостаточно изученной. Практически не исследованными остаются проблемы формирования перечня вопросов местного значения, обеспеченных необходимым для их решения имуществом и адекватными источниками доходов местных бюджетов.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере правового регулирования местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге.
Предметом исследования является совокупность юридических норм международного, федерального и регионального уровней, закрепляющих за городами федерального значения полномочия в сфере правового регулирования местного самоуправления; практика правового регулирования вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований в Москве и Санкт-Петербурге.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является исследование понятия «вопросы местного значения» как основной компетенционной составляющей деятельности органов местного самоуправления и выявление новых подходов к формированию перечня вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований в субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Исходя из этого, для достижения указанной цели в настоящей работе поставлены следующие задачи:
Исследовать содержание понятия «вопросы местного значения».
Проанализировать влияние норм международного права и норм действующего федерального законодательства о местном самоуправлении, на процесс правового регулирования особенностей организации местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге.
Определить принципы формирования перечня вопросов местного значения в городах федерального значения.
Провести сравнительный анализ практики правового регулирования вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований в Москве и Санкт-Петербурге.
Предложить и обосновать новый подход к формированию перечня вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований с учетом необходимости сохранения единства городского хозяйства.
Пересмотреть существующий подход к формированию финансово- экономической основы внутригородских муниципальных образований, и определить возможные пути обеспечения финансовых и экономических гарантий эффективного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения.
Сформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в сфере правового регулирования вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований.
В.Андреевой, В.И. Бабичева, Р.В.Бабуна, Г.В. Барабашева,
А.Баранчикова, А.А.Безуглова, К.С.Бельского, Г.Г.Бернацкого, Н.С.Бондаря, В.И.Васильева, Ю.А.Веденеева, В.А.Виноградова, И.В.Выдрина, Б.Н.Габричидзе, П.П.Глущенко, Л.А.Григоряна, В.В.Григорьева, Е.В.Гриценко, А.А.Гришковца, Ю.А.Дмитриева, Н.А.Емельянова, В.Н.Ивановой, А.А.Замотаева, А.Н.Кокотова, В.В.Комаровой, Е.И.Кореневской, М.А.Краснова, В.А.Кряжкова,
Н.Костюкова, М.Н.Кудилинского, А.А.Ливеровского, А.В.Мадьяровой,
М.Манохина, В.С.Мокрого, И.И.Овчинникова, Н.Л.Пешина, М.И.Пискотина, А.В.Пикулькина, В.В.Пылина, А.А.Сергеева, А.Я.Сливы,
В.Соловьевой, Н.С.Тимофеева, Н.Л.Тумановой, В.И.Фадеева, Н.А.Шевелевой, К.Ф.Шеремета, А.Н.Широкова, Е.С.Шугриной, С.Н.Юрковой, и других авторов, посвященные проблемам местного самоуправления, его организации и осуществления.
«Необходимость сохранения единства городского хозяйства» законодательно определена как объективное основание специфики правового регулирования местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге. Однако отсутствие однозначного законодательного толкования данного понятия и его слишком широкая трактовка не позволяют использовать «необходимость сохранения единства городского хозяйства» в качестве базового принципа при формировании перечня вопросов местного значения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований. В связи с этим, целесообразно определить принципы формирования указанного перечня, позволяющие решить задачу формирования перечня с учетом особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения.
Перечень полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения должен коррелировать с перечнем муниципальных услуг, предоставляемых населению муниципального образования органами местного самоуправления. В процессе решения вопросов местного значения органы местного самоуправления должны заниматься именно общественными услугами. Следует отказаться от выполнения органами местного самоуправления задач, им не свойственных, а именно - услугами, которые имеют все признаки частных и которые не должны финансироваться из местных бюджетов. Отражение данного подхода в правовых нормах позволит найти подходы к выделению критериев оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения.
Попытки трансформирования органами государственной власти субъекта Российской Федерации вопросов местного значения в передаваемые отдельные государственные полномочия, по существу умаляют самостоятельность органов местного самоуправления. Перемещение какого- либо из вопросов местного значения в список делегированных полномочий означает превращение органов местного самоуправления из самостоятельного уровня публичной власти в «исполнительное подразделение» государственной власти. Передача отдельных государственных полномочий внутригородским муниципальным образованиям должна быть не правилом, а исключением.
Учитывая, что местные бюджеты являются важнейшей составляющей финансово-экономической основы деятельности органов местного самоуправления, необходимо пересмотреть существующий в настоящее время подход к формированию перечня источников доходов местных бюджетов, который не позволяет органам местного самоуправления осуществлять планирование своей деятельности даже на среднесрочную перспективу, не говоря уже о долгосрочных планах развития муниципального образования, а также привязывает по срокам разработку и принятие местного бюджета к бюджету субъекта Федерации, что, в свою очередь, негативно отражается на эффективности деятельности органов местного самоуправления. Перечень источников доходов местных бюджетов должен получить правовое закрепление в законе субъекта РФ - города федерального значения, независимое от ежегодного закона о бюджете, с
при работе в Комиссии по местному самоуправлению Ассоциации «Северо-Запад» и рабочей группы по разработке модельных законов для субъектов РФ Северо-Западного федерального округа по вопросам местного самоуправления при полномочном представителе Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе (ноябрь 2004г.);
при разработке Методики решения вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований, представленной в монографии «Бюджеты муниципальных образований Санкт- Петербурга в условиях реформы местного самоуправления» (СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2005);
при подготовке раздела о правовых основах местного самоуправления учебного пособия «Муниципальный менеджмент» (СПб.: СПбИГО,
на круглом столе комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления, на тему: «Организация местного самоуправления в городах федерального значения: состояние, проблемы и направления совершенствования» (Москва, 25 октября 2007 года);
при проведении занятий с государственными и муниципальными служащими Санкт-Петербурга и Ленинградской области, обучающимися по образовательным программам повышения квалификации и профессиональной переподготовки в Санкт- Петербургском государственном университете экономики и финансов и Межрегиональном институте экономики и права.
Методология исследования. Методологическую основу исследования составили известные способы современного научного познания общественных явлений: диалектический, формально-логический, структурно-функциональный, историко-аналитический. Из специально- юридических методов использовались сравнительно-правовой, юридико- технический, формально-юридический, прогнозирования.
Нормативной правовой базой исследования являются Конституция Российской Федерации; международные договоры Российской Федерации, и, прежде всего, Европейская хартия местного самоуправления; нормативные правовые акты Российской Федерации; решения Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации; решения Уставного суда Санкт-Петербурга; нормативные правовые акты субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; муниципальные правовые акты.
Теоретическая основа исследования. Характер темы исследования обусловил необходимость обращения к научным трудам по общей теории права и государства, международному праву, конституционному, муниципальному и финансовому праву, государственному и муниципальному управлению, а также материалам, опубликованным в средствах массовой информации.
Теоретической основой диссертационного исследования стали труды известных классиков теории государства и права: В.П.Безобразова, Б.Б.Веселовского, А.А.Градовского, Г.Еллинека, A.B.Зиновьева, Н.М.Коркунова, О.Е.Кутафина, Б.М.Лазарева, Н.И.Лазаревского, В.А.Пертцика, Л.И.Спиридонова.
В работе над диссертацией были использованы труды специалистов в области общей теории государства и права, конституционного, административного, гражданского и других отраслей права, государственного и муниципального управления: С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, Г.В.Атаманчука, Г.В.Барабашева, М.Н.Бродского, А.А.Белкина, А.А.Головачеа, Л.Б.Ескиной, А.И.Коваленко, А.Н.Кокотова, М.А.Краснова, Е.И.Козлова, Л.Е.Лаптевой, В.В.Пылина, С.Л.Сергевнина, А.П.Сергеева, Ю.А.Тихомирова, В.Е.Чиркина, К.Ф.Шеремета.
Значительную роль в понимании организации городского хозяйства и городского местного самоуправления имели труды Л.А.Велихова, Т.Д.Говоренковой, В.В.Таболина.
Существенное влияние оказали научные работы отечественных ученых советского и постсоветского периода: И.А.Азовкина, А.А.Аскерова,
Кроме того, в основу работы положены исследования, посвященные исследованию проблем компетенции органов местного самоуправления и стратегии развития законодательства о местном самоуправлении Т.М.Бялкиной, В.Э.Волкова, Л.В.Гильченко, П.М.Китаева, О.А.Мотяковой, Н.В.Постового, Ю.Н.Старилова.
Научная новизна исследования заключается в том, что в работе
раскрывается содержание понятия «вопросы местного значения», а также предложено определение указанного понятия для возможного его законодательного закрепления в Федеральном законе №131-Ф3; осуществлена попытка формулирования, обоснования и систематизации требований к перечню вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований; определяются принципы формирования перечня вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований; предложен новый подход к формированию указанного перечня и источников доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения.
Основные научные результаты и положения, выносимые на защиту.
1. Вопросы местного значения составляют сферу деятельности органов местного самоуправления, определенную часть публичных дел на местах. Необходимыми условиями этой деятельности являются: наличие перечня вопросов местного значения, наделение органов местного самоуправления полномочиями по решению этих вопросов и адекватная финансово- экономическая основа, включающая в себя источники доходов местных, бюджетов и имущество, необходимое для решения вопросов местного значения.
Понятие «вопросы местного значения» должно получить определение, отражающее его содержание. По мнению автора, вопросы местного значения - это совокупность хозяйственных, социально-культурных и экономических дел, осуществляемых в интересах эффективного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, закрепление которых в нормативном правовом акте является основанием для наделения органов местного самоуправления и/или населения непосредственно полномочиями по решению вопросов местного значения и соответствующей финансово-экономической основой. Представляется целесообразным законодательно закрепить это определение, внеся изменение в часть 1 статьи
2 Федерального закона №131-Ф3.
По мнению автора, при формировании перечня вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований следует опираться на: принцип компетенционного равноправия однотипных внутригородских муниципальных образований, гарантирующий равные права всех граждан на осуществление местного самоуправления на территориях городов федерального значения; и принцип несовпадения полномочий органов государственной власти города федерального значения с полномочиями органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований по решению вопросов местного значения, позволяющий избежать конфликтных ситуаций в процессе разграничения полномочий между местным и региональным уровнями публичной власти и обеспечить эффективное расходование бюджетных средств двух уровней.
целью обеспечения стабильности финансовой базы муниципалитетов.
6. Следует вернуть городам федерального значения законодательное полномочие по определению перечня имущества, необходимого для решения вопросов местного значения1, с этой целью исключить из части 4 статьи 79 Федерального закона №131-ФЗ ссылку на части 1-3 статьи 50 Закона.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что разработанные в ней научные положения и выводы вносят определенный вклад в науку муниципального права России и могут быть использованы в дальнейших научных и практических разработках.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в возможности использования органами государственной власти субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований предлагаемых диссертантом теоретических выводов и практических рекомендаций в решении проблем, возникающих в сфере правового регулирования вопросов местного значения. Кроме того, предложенные подходы к решению исследуемой проблемы могут быть использованы в законотворческой деятельности на федеральном уровне в сфере правового регулирования местного самоуправления.
Результаты исследования могут использоваться также в процессе преподавания дисциплин: «Муниципальное право», «Местное самоуправление», «Муниципальный менеджмент».
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование неоднократно обсуждалось и было одобрено на заседаниях кафедры государственного и международного права Северо-Западной академии государственной службы.
Выводы и предложения диссертанта нашли практическое применение при разработке пакета законопроектов в сфере правового регулирования местного самоуправления в Санкт-Петербурге, два из которых: «О перечне вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований в Санкт-Петербурге и полномочиях органов местного самоуправления в Санкт- Петербурге по решению вопросов местного значения» и «Об источниках доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований города федерального значения Санкт-Петербурга» представлены в Приложениях 1 и 2.
Теоретические выводы и практические рекомендации, сформулированные в диссертации, докладывались автором на различных научно-практических конференциях в Санкт-Петербурге, Москве и Великом Новгороде с 2003 по 2009 годы; на семинаре-совещании на тему: «Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения. Взаимодействие органов местного самоуправления с населением и органами государственной власти» (Санкт-Петербург, Смольный, июнь 2004г.).
Положения и выводы, сформулированные в диссертации использовались:
ООО «Книжный дом», 2005);
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и научной литературы и приложений.
