Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы местного самоуправления
1. Система публичной власти в России и место в ней местного самоуправления с.29
2. Организация местного самоуправления в городах с.53
3. Специфика правового статуса Москвы и Санкт-Петербурга как городов федерального значения, и ее влияние на организацию местного самоуправления с.82
Глава 2. Развитие самоуправления в городах России и мира
1. Становление местного самоуправления в России с. 111
2. Принятие Конституции РФ - начало нового этапа в развитии местного самоуправления в России с.142
3. Мировой опыт организации местного самоуправления с.171
Глава 3. Экономико-территориальные особенности местного самоуправления в городах федерального значения
1. Территориальная организация местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге с. 198
2. Финансовая основа местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге с.224
3. Особенности межбюджетных отношений в Москве и Санкт-Петербурге с.258
Глава 4. Механизм самоуправления внутригородских территорий городов федерального значения
1. Система органов местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге с.282
2. Участие населения в осуществлении местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге с.313
3. Оптимизация предметов ведения внутригородских территорий городов федерального значения с.340
Глава 5. Особенности функционирования местного самоуправления в городах федерального значения
1. Проблемы городского самоуправления в условиях осуществления столичных функций C.370
2. Особенности межмуниципального сотрудничества с.399
3. Основные направления совершенствования местного самоуправления в городах федерального значения с.424
Заключение.. с.447
Список использованной литературы и нормативных источников с.486
- Система публичной власти в России и место в ней местного самоуправления
- Принятие Конституции РФ - начало нового этапа в развитии местного самоуправления в России
- Территориальная организация местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге
- Система органов местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге
Введение к работе
Актуальность темы исследования. С начала 90-х годов XX века в Российской Федерации началось активное реформирование системы власти, которая с годами приобретала свои особые черты. За пятнадцать лет, прошедших со времени принятия Конституции Российской Федерации, организационно отделившей местное самоуправление от государственной власти, в российских городах накопился богатый и разносторонний опыт самостоятельного социально-экономического развития в новых условиях.
Конституционные положения нашли дальнейшее развитие в федеральном законодательстве: с 1990 года по 2003 год было принято три принципиально отличающихся друг от друга по форме и по содержанию закона, регулирующие вопросы организации местного самоуправления. Последний из них -Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", по своему замыслу должен стать единственным правовым документом, определяющим на федеральном уровне общие принципы организации местного самоуправления.
Однако в настоящее время правовое регулирование общественных отношений в сфере местного самоуправления переживает переходный период. Это создает временные недостатки, связанные с множественностью нормативных правовых актов, регулирующих одни и те же общественные отношения, повышает риск возникновения коллизий и никак не способствует четкости правового регулирования. Вступление Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ полностью в силу и одновременная окончательная утрата юридической силы предыдущих законов, регулирующих эти отношения на федеральном уровне, должны устранить этот недостаток, однако, это не решает всех насущных проблем, например, необходимость перестраиваться на новые принципы работы способна затормозить развитие муниципалитетов. В целом же необходимо отметить, что ситуация переходного периода предоставляет хороший повод проанализировать достигнутое на сегодняшний день и попытаться заглянуть в будущее.
5 Принятие Федерального закона № 131-ФЗ положило начало очередной крупномасштабной реформе местного самоуправления. Данный закон непосредственно регулирует многие вопросы организации местного самоуправления (пределы полномочий самоуправленческих структур, права граждан на участие в местном самоуправлении и др.). Несмотря на это он остается рамочным, не решает многие проблемы.
Актуальность рассматриваемой темы обусловливается во многом тем, что за время существования института местного самоуправления в России сложилась система организации внутригородского самоуправления, заслуживающая изучения, систематизации и анализа. Сегодня проблемы местного самоуправления, как в городах федерального значения, так и в России в целом, стали одними из самых актуальных и широко обсуждаемых в отечественной научной литературе. Активно издаются учебные работы по муниципальному праву; проводятся сравнительные исследования местного самоуправления; комментируется отечественное законодательство о местном самоуправлении, анализируются конституционные нормы и положения текущего законодательства; проводятся специальные исследования в сфере российского местного самоуправления, включая его исторические и прогностические моменты. Местному самоуправлению посвящается широкий круг докторских и кандидатских диссертаций. Появились специальные периодические издания о местном самоуправлении.
Сложившийся за сравнительно короткий период времени отечественный научный литературный комплекс позволяет утверждать, что к настоящему моменту создана достаточно широкая и разнообразная база, обеспечивающая в научно-методологическом плане исследование организации местного самоуправления в Российской Федерации.
В то же время, требуют более детального изучения основные концепции местного самоуправления и его место в системе институтов гражданского общества, в системе публичной власти, проблемы становления и эффективного функционирования местного самоуправления в Российской Федерации, а также
перспективы развития местного самоуправления в России как института гражданского общества.
Необходимо отметить, что в современной российской науке до настоящего времени не разработано общепризнанной теоретической концепции местного самоуправления и, соответственно, не установлены теоретические принципы соотношения местного самоуправления с другими элементами системы публичной власти. Следует добавить, что актуальность изучения современного состояния городского управления в России тем более велика сейчас, когда в развитии российских городов начинается принципиально новый этап, когда существовавшая до кризиса 2008 г. относительная экономическая стабилизация в стране и критическая масса накопленного опыта позволяли многим городам переориентироваться с решения текущих проблем и проведения институциональных преобразований на стратегическое планирование своего развития. Современный "антикризисный" характер муниципальных программ постепенно, с выходом России из экономического кризиса, должен сменяться направленностью на реализацию конкретных проектов, имеющих стратегическое значение для развития городов.
Все эти актуальные сами по себе вопросы наиболее ярко проявляются при организации местного самоуправления в двух крупнейших российских городах -Москве и Санкт-Петербурге, которые с одной стороны являют собой наиболее значимые с политической, финансовой и социальной стороны субъекты, а с другой стороны именно в данных крупнейших мегаполисах состояние и деятельность муниципального уровня власти вызывает нарекания исследователей и специалистов в силу его слабости и зависимости от городских властей.
Острота проблем муниципального устройства Москвы и Санкт-Петербурга и сложность их решения связаны с особым статусом этих городов. Специфику городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга как субъектов Российской Федерации определяет то, что это территории, где в соответствии с требованиями Конституции РФ должно осуществляться местное самоуправление, и одновременно полноценные равноправные субъекты Российской Федерации, которые имеют собственные органы государственной власти. Двойственный
7 статус и необходимость разделения органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые не должны входить в систему органов государственной власти, выделяет города федерального значения, как из ряда обычных городских округов, так и из ряда других субъектов Российской Федерации.
В течение более чем десяти лет вопросы организации и деятельности местного самоуправления в городах федерального значения занимают умы ученых и политиков, но оптимальной модели пока выработано не было. Актуальными вопросами при рассмотрении городов федерального значения являются их правовое положение в соответствии с действующим федеральным и собственным (региональным) законодательством, их внутреннее территориальное устройство, структура органов государственной власти и их взаимодействие с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления. В отношении города Москвы также очень важна специфика, определяемая статусом столицы Российской Федерации.
Вопросы местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге актуальны с самого принятия и вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 г. Множество аспектов местного самоуправления на территории этих субъектов Российской Федерации неоднократно рассматривались в научной литературе. Наиболее частым предметом исследования становился вопрос о соотношении государственной власти и местного самоуправления на территории городов федерального значения.
Система местного самоуправления в городах федерального значения требует качественных сущностных и структурных изменений. В совершенствовании нуждаются базовые основы организации и функционирования системы местного самоуправления, а именно ее экономико-территориальные аспекты, организационные основы местного самоуправления. Необходимо совершенствование основ взаимодействия органов местного самоуправления с городскими властями и между собой, укрепление взаимодействия населения и местных органов власти. Таким образом,
8 вышеназванные обстоятельства обусловливают своевременность и оправданность обращения диссертанта к вопросам, очерченным темой данного исследования.
Степень научной разработанности темы. Теоретические основы местного самоуправления в России неоднократно анализировались отечественными и зарубежными учеными-юристами. Общетеоретической основой исследования организации местного самоуправления в городах федерального значения послужили работы таких отечественных ученых правоведов, как: Акмалова А.А., Алексеев Ю.П., Анимица Е.Г., Анфимова Н.М., Бондарь Н.С., Вагин В.В., Васильев В.И., Власова Н.Ю., Воронин Л.Г.; Выдрин И:В., Годин A.M., Денисов А.Ф., Замотаев А.А., Игнатюк Н.А., Козлова Е.И., Кутафин О.Е., Кокотов А.Н., Краснов М.А., Крохина Ю.А., Лапин В.А., Овчинников И.И., Павлушкин А.В., Писарев А.Н., Подпорина И.В., Рудой В.В., Саломаткин А.С., Уткин Э.А., Фадеев В.И., Чеботарев Г.Н., Чиркин В.Е., Широков А.Н., Шугрина Е.С. и других.
Об истории становления и развития самоуправления в городах России писали и пишут многие авторы, в частности, Беликова- Л.В., Белковец Л.П., Белковец В.В., Беляев И.Д., Бойко Н.А., Бондарь Н.С., Гильченко Л.В., Иванютина Е.В., Игнатов В.Г., Исаев И.А., Карамзин Н.М., Кизеветтер А.А., Латкин В.Н., Личман Б.В., Мицкевич А.В., Мокрый B.C., Писарькова Л.Ф., Постовой Н.В., Семенов А.К., Тихомирова Г.В., Федоров В.А., Хаманева Н.Ю., Чичерова И.А., Ящук Т.Ф. и др.
Отдельного внимания заслуживают работы ученых-юристов, занимающихся исследованиями экономико-территориальных особенностей местного самоуправления в городах федерального значения. Основу диссертационного исследования- составили работы современных авторов: Александрова А.О., Бежаева О.Г., Вагаповой А.Р., Воронина Л.Г., Герасименко Н.В., Герасимовой М.А., Зотова В.Б., Зуева В.М., Иванченко А.В., Иванова. А.И, Игудина А.Г., Иконникова В.Н., Илькиной Н.А., Казанцевой Т.В., Калих С.Л., Кириенко В. Е., Колесова А.С., Коровкина Д.И., Кузнецова А.С., Лапина В.А., Овчинникова И.И., Пыховой И.А., Ревенко Л.А., Родионовой А.К., Рубан В.А., Садкова В.Г., Скворцова О.Ю., Стародубровской И.В., Татаркина А.Й., Химичевой Н.И., Шевелевой Н.А., Шкатуллы В.И., Шмаковой С.А., Шубы В.Б. и других.
Серьезное влияние при работе над диссертацией оказали труды, посвященные механизму самоуправления внутригородских территорий городов федерального значения, таких ученых-правоведов;как: Алехичева А.В;, Бялкина Т.М:, Бородкин Ф.М;, Великая НМ;, Джагарян А.А., Добрынин М.Н., Кандалов П.М., Корнев А.В., Курманов М.М;, Медведев И.Р., Миннегулов И:Х., Мокрый B.C., Мохорова А.КЭ;, Палагнюк А.Ф;, Резниченко Л.Ю., Сиддиков P.P., Слепак В.А., Смирнов СВ;, Таболин В'іВі, Тимофеев Н.С., Трофимова И;Н., УмноваИ:А., Хитров Г.М;, Шевченко Н.В., Шеремет К.Ф., Ярошенко А.А. и других.
Особенностям функционирования местного самоуправления в городах федерального значения; посвящены труды Беккера В.Я1, Васильева А.А., Ветрова Г.Ю., Гриценко Е.В;5 Крылова А.В:, Карелиной В;В., Ланцева Д.М:, Мирошниченко Е.В., Михайлова И:П., Ошуркова А.Т., Петрова А.В;, Путимцева Д;Н., Решетникова 0:В., Серебренниковой А.С., Сергиенко A.M., Ткаченко Л.Я., Томилова А.В., Уварова А.А., Шувалова И:И:, Юсина Г.С. и др.
Вопросы, связанные с проблемами организации местного самоуправления в городах федерального значения; приобрели особую актуальность в современный период. По этому поводу появляется множество публикаций в журналах, газетах, на интернет-сайтах. В этой связи следует отметить, работы Алексеева 0;Б., Арбузова СВ., Астафичева П.А., Барсегяна А.Г., Барциц И:Н., Булатова Р.Б., Горшковой; Н;Г., Егорова С.А., Кандалова П.М., Карасевой М.В., Кармолицкого А. А., Кетова Ю.М., Клисторина ВМІ, Колкневой Т.Ф:, Лавровского Б.Л., Левакина И1В;, Лободы Т.Щ Мельниковой В.И., Мироновой Н;И., Мозговой А.В:, Новикова А.В., Ноздрачева; А.Ф., Палагнюка А.Ф., Парамонова А;Р., Полуяна ЛЯ;, Рабко Т.А., Резниченко Л.Ю., Селиверстова В:Е., Сикайло А.В:, Скобянина С.С, Соболевош Л.Б;,.Соловьева С.Г.,СуспицынаС.А., Сухаревой Н.В;, Тютиной Ю:В:, Федорова А.В., Федорященко A.G., Цветкова Н:Ю., Ципко А.С. и многих других.
Специально отметим работы Дерюгиной А.В., Захаровой Н.Н., Зверева СИ., Крылова А.В;, Кокорева Д.А., Лютфалиева Р.Т., Лагуткина А.В., Мрсковцевой Л.В:, Маторина A.M., Малараевой Ю:М., Мартынова М.Ю., Пупенко Д.П., Сагань О.С., Штань СИ., Черкасова В;А. и других авторов., непосредственно
10 исследующих и раскрывающих проблемы организации местного самоуправления в городах федерального значения.
Нормативную основу исследования вопросов организации местного самоуправления в городах федерального значения составили нормативно-правовые акты Российской Федерации и ее субъектов. К числу федеральных нормативно-правовых актов следует отнести: Конституцию РФ 1993 г. (с изм.), Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 (с изм.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (с изм.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ (с изм.) "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-1 (с изм.) "О статусе столицы Российской Федерации" и др.
К числу нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации следует отнести: Устав г. Москвы от 28 июня 1995 г., Устав г. Санкт-Петербурга от 28 февраля 1998 г., Закон г. Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве", Закон г. Санкт-Петербурга от 7 июня 2005 г. № 237-30 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге", Закон г. Москвы от 05 июля 1995 г. № 13-47 "О территориальном делении города Москвы", Закон г. Санкт-Петербурга от 25.07.2005 г. № 411-68 "О территориальном устройстве Санкт-Петербурга, Закон г. Москвы от 09.10.2002 г. №51 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве", Закон г. Москвы от 27.04.2005 №14 "О Генеральном плане города Москвы (основные направления градостроительного развития города Москвы)", Закон г. Санкт-Петербурга от 17.04.2006 г. № 115-19 "О форме, порядке и условиях предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга из бюджета Санкт-Петербурга", Закон г. Санкт-Петербурга от 23 июня 1997 г. № 111-35 "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" и др.
В историческом аспекте проанализировано развитие законодательства в данной сфере, в частности уже утратившие силу акты Российской империи и СССР. Исследованы современные источники: указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, законы и подзаконные акты Союза ССР, действующие в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, судебная практика (акты Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ), а также законопроекты, находящиеся на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания России.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации местным самоуправлением своих публично-правовых функций. Предметом диссертационного' исследования являются конституционно-правовые основы местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является раскрытие на основе комплексного системного анализа особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения, определение их экономико-территориальных особенностей и специфики механизма самоуправления их внутригородских территорий.
Достижению поставленной цели способствовало решение следующих основных задач:
1. Определить место местного самоуправления в системе публичной власти
в России, а также в системе институтов гражданского общества.
2. Исследовать теоретические основы местного самоуправления,
проанализировать содержание различных дефиниций, используемых в науке для
характеристики местного самоуправления и в частности, внутригородского
самоуправления. Показать влияние столичных функций на осуществление
внутригородского самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге.
3. Показать специфику правового статуса Москвы и Санкт-Петербурга как
городов федерального значения и ее влияние на организацию внутригородского
самоуправления, определить тенденции развития внутригородского
12 самоуправления в будущем.
4. Раскрыть основные этапы становления местного самоуправления в
России и проанализировать мировой опыт управления городами такого уровня,
как Москва и Санкт-Петербург в современный период.
5. Определить особенности территориальной организации местного
самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге.
6. Исследовать финансовые основы местного самоуправления
применительно к внутригородскому самоуправлению, определить их понятие и
правовые принципы, раскрыть содержание, выявить особенности межбюджетных
отношений в Москве и Санкт-Петербурге, изучить их формы, определить понятие
и содержание.
7. Проанализировать понятие системы органов местного самоуправления,
охарактеризовать виды систем органов местного самоуправления, структуру,
изучить конкретные виды органов местного самоуправления, соотнести с опытом
других регионов и зарубежных стран.
Оценить роль участия населения в осуществлении местного самоуправления в РФ, проанализировать основные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге и рассмотреть их практическую реализацию.
Раскрыть проблемы разграничения предметов ведения органов государственной власти Москвы и органов местного самоуправления внутригородских территорий, определить правовые механизмы оптимизации предметов ведения внутригородских территорий и ее перспективы.
Изучить вопросы взаимодействия внутригородских территорий между собой, показать особую роль в организации межмуниципального сотрудничества органов государственной власти, выявить особенности межмуниципального сотрудничества.
11. Определить основные направления совершенствования местного
самоуправления в городах федерального значения и разработать конкретные
предложения и рекомендации по развитию организации местного самоуправления
в городах федерального значения.
Методологическая основа исследования. Методологией
диссертационного исследования служит общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, историко-правовои, метод сравнительного анализа. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили:
1. Участие в экспертном анализе проектов Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в
2006 г.
2. Аналитическая работа по проблемам нормотворческой деятельности
городского самоуправления в городах федерального значения 2003- 2007 гг.
3. Исследование социологических опросов с применением методов
интервьюирования, свободного рассказа и разведывательного опроса (Агентство
региональных политических исследований) с целью выявления особенностей
организации местного самоуправления в городах федерального значения, а также
отношения к нему в 2003 - 2006 гг. 743 государственных служащих органов
законодательной и исполнительной власти и муниципальных служащих местных
органов власти в г. Москве и г. Санкт-Петербурге.
Результаты социологического опроса руководителей муниципальных органов власти, проведенного социологической лабораторией Ассоциации Сибирских и Дальневосточных городов в 2005 г., по вопросу пассивности населения в политической жизни.
Аналитические материалы государственных и негосударственных научных центров, результаты социально-правовых и иных исследований:
а) мониторинга реформы местного самоуправления: Сравнительный анализ исследований "Реализация Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в муниципальных образованиях городского типа" (2006 г.), "Городское управление в современной России (2004 г.).
14 б) деятельности местных органов власти. Оценка направлений
повышения эффективности муниципального управления. Информационные
технологии в деятельности местных органов власти. Итоги контрольной
деятельности местных органов власти в связи с возможностью коррупции в
2006 г.
6. Организация и проведение исследования "Городское управление в
современной России" в течение 2002-2005* гг. Предмет, изучения проекта - процесс
развития муниципального управления в России.
7. Участие в научном исследовании "Местное самоуправление в городах
федерального значения" в 2004 г. Цель проекта - рассмотрение существующих
теоретических подходов к развитию крупных городских территорий и
управлению ими, анализ международного опыта; организации управления
крупными городами и городскими агломерациями; изучение практики местного
самоуправления в городах федерального значения и разработка рекомендаций по
ее совершенствованию.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем впервые на основе комплексного; исследования? организации местного самоуправления в городах федерального значения показано влияние специфики организации местного самоуправления в городах федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга на организацию городского самоуправления в России.
Определено место городского самоуправления в системе публичной власти в России, проанализировано содержание различных дефиниций; используемых в науке для характеристики городского самоуправления, таких как: "городское самоуправление", "внутригородская территория городов федерального значения"; "столица Российской Федерации", "предметы ведения'', "вопросы местного значения'1, "город федерального значения''и др.
Предложена периодизация этапов развития местного самоуправления; произведенная с учетом степени самостоятельности городских поселений, возможности жителей города участвовать в самоуправлении и способа правового урегулирования- местного самоуправления. Выявлены экономико-территориальные особенности местного самоуправления в городах федерального
15 значения и рассмотрено их содержание, включая содержание территориальной организации, финансовых основ, межбюджетных отношений в Москве и Санкт-Петербурге.
Раскрыто содержание механизма самоуправления внутригородских территорий городов федерального значения, оценена роль участия населения в осуществлении местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге, определены правовые механизмы оптимизации предметов ведения внутригородских территорий и перспективы этой оптимизации.
Проанализированы проблемы внутригородского самоуправления в условиях осуществления столичных функций, выявлены особенности межмуниципального сотрудничества и определены основные направления совершенствования местного самоуправления в городах федерального значения.
Основные положения, обладающие признаками научной новизны, выносимые на защиту.
Выводы по теоретическим проблемам местного самоуправления в России:
Вывод о том, что система публичной власти - комплекс взаимосвязанных институтов управления и особых механизмов, направленных на поддержание и восстановление функциональности государства. При определении места местного самоуправления в системе публичной власти необходимо обратить внимание на порядок взаимодействия его с иными уровнями публичной власти, который выражается через принятие субъектами Федерации значительного массива законов в области местного самоуправления, решения некоторых кадровых вопросов, механизмы косвенного влияния.
Вывод о том, что структура местного самоуправления должна строиться на сочетании принципов комплементарности, субсидиарности, демократизма, департаментализации, инновационности порядка и функционирования управленческого звена. Это обеспечит непрерывность системы власти как в муниципальных образованиях, так и в стране в целом, взаимодействие и взаимоответственность органов власти различных уровней, будет способствовать привлечению общественности в текущие дела муниципалитетов.
3. Авторская характеристика этапов развития местного самоуправления, произведенная с учетом степени самостоятельности муниципальных образований, возможности их жителей участвовать в самоуправлении и способа правового урегулирования местного самоуправления. Выделены следующие периоды:
I. Период обычно-правового регулирования местного самоуправления (V -
XVII вв.):
Первый этап полного отсутствия правового регулирования городского самоуправления (V-XIV вв.);
Второй этап первого реформирования местного самоуправления (XIV-XVII вв.) - начало попыток реформирования и довольно обрывочного его регулирования.
II. Период становления формально-правового регулирования городского
самоуправления — (конец XVII в. - середина XIX в.):
Первый этап петровских реформ (1699 - 1766 гг.);
Второй этап - реформа, произведенная Екатериной II (1766 -1864 гг.).
III. Период расцвета городского самоуправления (вторая половина XIX в.-
начало XX в.):
Первый этап - подготовительный - реформа 1846 г. Указ "О новом положении об общественном управлении Санкт-Петербурга" (1846-1870);
Второй этап - реформенный, связанный с принятием Городового положения 1870 г. (1870-1892);
Третий этап - контрреформы 1892 г. (1892-1917).
IV. Переходный период между самоуправлением эпохи абсолютной
монархии и советской республикой (февраль-октябрь 1917 г.).
V. Время существования России как советского государства (1917-1990).
VI. Переходный период от советской России к демократической
Российской Федерации (1990 - 1993 г.).
Современный период становления местного самоуправления (1993 г. -настоящее время).
Выводы и предложения, характеризующие экономико-территориальные особенности местного самоуправления в городах федерального значения:
17 4. Вывод о том, что в целях разграничения территориальной организации и территориальной основы местного самоуправления последнее следует рассматривать как более широкое понятие, включающее в себя территориальную организацию местного самоуправления. Под территориальной организацией местного самоуправления городов федерального значения понимается форма организации местного самоуправления в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых в городах федерального значения. Территориальные основы и территориальная организация местного самоуправления являются хотя и взаимозависимыми, но все же отдельными понятиями и их отождествление представляется крайне не корректным.
Вывод о том, что финансовые основы местного самоуправления, осуществляемые в городах федерального значения, представляют собой систему финансово-экономических отношений, связанных с формированием, распределением и использованием местных бюджетов и иных местных денежных ресурсов внутригородских территорий городов федерального значения в целях решения соответствующих вопросов местного значения, а также отдельных государственных полномочий.
Заключение о том, что в качестве принципов финансовых основ, присущих исключительно местному самоуправлению, осуществляемому в городах федерального значения, можно выделить следующие: принцип сбалансированности требования о единстве городского хозяйства и финансовой самостоятельности местного самоуправления; принцип сохранения единства бюджетной системы города.
7. Дано определение межбюджетных отношений в городах федерального
значения в широком и узком смысле слова.
В широком смысле межбюджетные отношения - это складывающиеся в процессе реализации бюджетных полномочий общественные отношения, возникающие между субъектами РФ - городами федерального значения и муниципальными образованиями - внутригородскими территориями в лице их уполномоченных органов по поводу формирования доходов и осуществления расходов соответствующих бюджетов.
В узком смысле межбюджетные отношения — это отношения между органами власти субъектов РФ - городов федерального значения — и органами муниципальных образований - внутригородских территорий по поводу межбюджетных трансфертов.
8. Вывод о том, что субъектами межбюджетных отношений в городах федерального значения являются субъекты федерации (города Москва и Санкт-Петербург) и муниципальные образования (внутригородские территории городов федерального значения).
Выводы и предложения, касающиеся содержания механизма самоуправления внутригородских территорий городов федерального значения:
9. Вывод о том, что система органов внутригородского самоуправления
представляет собой самостоятельную, имеющую четкую иерархическую
структуру и основанную на внутренних взаимосвязях, совокупность органов
публичной власти, которые осуществляют свои полномочия на территории
отдельного муниципального образования и не входят в систему органов
государственной власти, но могут обладать отдельными полномочиями органов
государственной власти в случае их делегирования. Структура органов
внутригородского самоуправления является необходимым элементом системы
органов местного самоуправления, определяющим ее строение.
10. Заключение о том, что система органов местного самоуправления в
муниципальных образованиях на территории города Москвы и Санкт-Петербурга
в Российской Федерации наиболее близка к англо-саксонской системе органов
местного самоуправления, поскольку органы местного самоуправления отделены
от системы государственных органов и самостоятельны в решении вопросов
местного значения.
11. Вывод о том, что систему органов местного самоуправления,
действующую на территории города Москвы и Санкт-Петербурга можно сравнить
с полупрезидентской формой правления, при которой глава публичного
образования имеет широкие полномочия, но, тем не менее, остается в
определенной степени подконтрольным представительному органу и населению.
12. Вывод о том, что предметы ведения местного самоуправления включают
в себя совокупность общественных отношений, регулируемых органами местного
самоуправления при осуществлении: вопросов местного значения, отдельных
государственных полномочий, организации работы органов и должностных лиц
органов местного самоуправления, иных вопросов, не отнесенных к компетенции
органов государственной власти и не исключенных из компетенции местного
самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.
13. Дано понятие оптимизации предметов ведения внутригородских
территорий городов федерального значения, под которыми понимается, во-
первых, отражение в нормах действующего законодательства фактического
соотношения государственной и муниципальной власти в городах федерального
значения, а, во-вторых, научное обоснование наиболее перспективных
направлений совершенствования правовых основ такого соотношения с учетом
имеющегося опыта законодательного оформления предметов ведения и
полномочий, практического опыта деятельности органов исполнительной власти
городов федерального значения и органов местного самоуправления
внутригородских территорий в решении вопросов государственного и местного
значения с целью сохранения единства городского хозяйства.
14. Вывод о том, что способами оптимизации бюджетного процесса в
городах федерального значения являются стимулирование бюджетной
самостоятельности внутригородских территорий, увеличение доходности
бюджетов, а также повышение профессионального уровня работников
администраций внутригородских территорий.
Выводы и предложения, касающиеся функционирования местного самоуправления в городах федерального значения:
15. Вывод о том, что межмуниципальное сотрудничество представляет собой форму взаимодействия органов местного самоуправления смежных территорий, способствующую выражению и защите общих интересов муниципальных образований, эффективному решению задач местного значения и осуществлению прав граждан на местное самоуправление, обеспечению взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ.
20 16. Заключение о том, что особенностями межмуниципального сотрудничества городов федерального значения являются:
- разнонаправленность интересов муниципальных образований,
непосредственно входящих в территорию Москвы и Санкт-Петербурга и районов,
связанных с ними (имеющих общую инфраструктуру, систему сферы услуг и
т.д.);
- централизация системы местного самоуправления;
- структура органов власти построена таким образом, что органы
государственные власти субъекта РФ и органы местного самоуправления
размещаются на одной территории;
невысокий профессиональный уровень муниципальных служащих на фоне построения сложных многоступенчатых социально-экономических отношений;
международное межмуниципальное сотрудничество.
17. Заключение о том, что приоритетными направлениями, в рамках которых должны быть проведены конкретные комплексы мер по дальнейшему совершенствованию местного самоуправления в городах федерального значения, являются:
- реформирование экономико-территориальных особенностей местного
уровня власти;
- совершенствование организационных основ местного самоуправления;
совершенствование основ взаимодействия органов местного самоуправления с городскими властями и между собой.
Законодательные предложения, явившиеся результатом проведенного исследования:
18. Предложение о необходимости внесения следующих дополнений и изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации":
а) оставить наименования "город", "поселок", "район", исключив понятие
"поселение", "городской округ";
б) закрепить понятие "город федерального значения";
в) часть 2 ст. 79 изложить в следующей редакции:
21 "В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге
установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований,
их преобразование осуществляются законами городов федерального значения
Москвы и Санкт-Петербурга, в соответствии с выявленным мнением населения
соответствующих внутригородских территорий";
г) абзац 1 п. 3 ст. 79 изложить в следующей редакции:
"Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга — исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства, которые принимаются законодательными (представительными) органами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с обязательным учетом мнения представительных органов внутригородских муниципальных образований";
д) внести в ст. 79 указание на обязательность взаимодействия
представительных органов внутригородских муниципальных образований и
законодательного органа государственной власти города федерального значения
Москвы и Санкт-Петербурга при рассмотрении законопроекта о бюджете на
очередной финансовый год и его утверждении (путем создания постоянно
действующей комиссии при соответствующем законодательном органе из
представителей органов местного самоуправления);
е) внести изменения в ст. 79 дополнив ее перечнем вопросов местного
значения, которые в обязательном порядке должны решаться органами местного
самоуправления;
ж) внести определенные изменения с тем, чтобы сделать более детальным
правовое регулирование статуса органа местного самоуправления как
юридического лица, в том числе определить порядок ведения хозяйственной
деятельности органов местного самоуправления в муниципальных образованиях
на территории города Москвы и Санкт-Петербурга, пределы осуществления ими
22 предпринимательской деятельности, закрепить особенности налогообложения и
т.д.;
з) необходимо установить квалификационные требования в области образования и опыта работы для кандидатов на занятие выборных должностей в муниципальном образовании;
и) часть 9 ст. 35 следует изложить в следующей редакции:
"9. Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица, за исключением представительного органа муниципального образования, в котором предусмотрено исполнение главой муниципального образования полномочий председателя представительного органа и полномочий главы исполнительно-распорядительного органа на основании части 3 статьи 36 настоящего Федерального закона";
к) представляется необходимым закрепить на законодательном уровне институт отзыва депутатов местного самоуправления, а также, проводя информационную и воспитательную работу с населением, предоставлять последнему необходимые сведения о данной процедуре;
л) предоставить Москве и Санкт-Петербургу федеральные гарантии, обеспечивающие самостоятельное осуществление органами городского самоуправления вопросов, связанных с реализацией столичных функций в городах федерального значения, путем внесения изменений по расширению перечня полномочий, предоставленных органам городского самоуправления, включая города Москву и Санкт-Петербург, по вопросам:
- обеспечения безопасности при проведении общегосударственных и
международных мероприятий по регулированию вопросов деятельности
муниципальной милиции, которая создается местным самоуправлением и
подчиняется только ему;
распоряжения земельными участками на территориях муниципального образования;
- осуществления градостроительной деятельности в городах федерального
значения Москве и Санкт-Петербурге, с указанием конкретного перечня
23 полномочий, которые предоставляются органам местного самоуправления при решении вопросов градостроительной деятельности;
подготовки проектов целевых программ;
управления муниципальной собственностью.
19. Предложение о внесение следующих изменений и дополнений в Закон города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 (с изм.) "Об организации местного самоуправления в городе Москве":
а) внести изменения в ст. 26, с целью сокращения путей давления органов
государственной власти города Москвы на органы местного самоуправления в
муниципальных образованиях на территории города Москвы и предоставления им
большей самостоятельности в решении вопросов местного значения;
б) необходимо части 1-4 ст. 1, а также второе предложение из названия
данной статьи исключить, поскольку они непосредственно затрагивают вопросы
территориальной организации местного самоуправления и к территориальным
основам отношения не имеют.
Из исключенных положений необходимо сформировать и законодательно закрепить новую статью в следующей редакции:
"Территориальная организация местного самоуправления в городе Москве.
Местное самоуправление в городе Москве осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территории районов города Москвы (включая районы города Зеленограда).
Образование муниципальных образований, установление их территорий и наименований осуществляются законом города Москвы по представлению Мэра Москвы с учетом исторических и иных местных традиций, географических, градостроительных особенностей, социально - экономических характеристик соответствующих территорий, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры и других особенностей территорий.
Установление, изменение территорий муниципальных образований и преобразование муниципальных образований осуществляются законами города Москвы по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти города Москвы в соответствии с Уставом города
24 Москвы и на основании выявленного мнения населения соответствующей территории. Инициатива населения соответствующих муниципальных образований об установлении и изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом Москвы для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти Москвы о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти Москвы.
4. Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований и разделение муниципальных образований.
Преобразование муниципальных образований осуществляется законом Москвы на основании выявленного мнения населения соответствующих муниципальных образований по инициативе населения соответствующих муниципальных образований, органов местного самоуправления, органов государственной власти Москвы, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом. Инициатива населения соответствующих муниципальных образований о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом Москвы для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти Москвы о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти Москвы".
20. Предложение о внесение следующих изменений и дополнений в Закон города Санкт-Петербурга от 7 июня 2005 г. № 237-30 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге":
а) следует сформировать в Санкт-Петербурге двухуровневую модель местного самоуправления, в целях устранения противоречий федеральному законодательству в области территориальной организации местного самоуправления.
На нижнем уровне местного самоуправления, возможно, сократить количество муниципальных образований, тем самым увеличить контроль за каждым из них со стороны окружных органов местного самоуправления. Верхний уровень местного самоуправления следует формировать на основании районного деления Санкт-Петербурга — муниципальный округ, включающий в свой состав несколько муниципальных образований нижнего уровня - муниципалитетов, находящихся в границах существующих районов города;
б) необходимо изменить и дополнить ст. 8:
- первое предложение статьи изложить в следующей редакции:
"1. Изменение границ муниципальных образований осуществляется законом Санкт-Петербурга на основании выявленного мнения населения соответствующих муниципальных образований по инициативе населения соответствующих муниципальных образований, органов местного самоуправления, органов государственной власти Санкт-Петербурга, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом";
- дополнить статью ч. 2:
"2. Установление или изменение внутригородских муниципальных образований осуществляется законом города Санкт-Петербург с учетом исторических и иных местных традиций, географических, градостроительных особенностей, социально-экономических характеристик соответствующих территорий, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры и других особенностей территории".
21. Предложение о внесение изменений и дополнений в законодательство городов федерального значения:
а) необходимо исключить понятие "внутригородское муниципальное
образование" и использовать термин "внутригородская территория";
б) необходимо обеспечить либо совмещение постов главы муниципального
образования и главы местной администрации в случае избрания главы местной
администрации на муниципальных выборах, либо назначение на должность главы
местной администрации по результатам конкурса в случае избрания главы
муниципального образования из состава представительного органа
26 муниципального образования и совмещения его поста с должностью председателя представительного органа муниципального образования;
в) расширить объем полномочий местных органов власти, введение императивного мандата для депутатов, закрепление профессиональной основы деятельности последних, развитие различных форм самоорганизации граждан (в рамках кварталов, домов, кондоминиумов, а также КТОСов и ассоциаций) путем оказания организационной, финансовой и административной помощи последним; г) следует закрепить перечень местных вопросов с тем, чтобы примерно одни и те же полномочия в решении городских проблем имели бы государственные органы власти города1 федерального значения и городские органы местного самоуправления города - муниципального образования; органы местного самоуправления района в городе федерального значения и органы местного самоуправления района в городе - муниципальном образовании;
д) закрепить императивность реализации мнения населения при решении отдельных вопросов местного значения. Это касается в первую очередь местного референдума, результаты которого на настоящий момент носят лишь консультативный характер. Необходимо, используя западный опыт (в частности США) закрепить различные виды референдумов в зависимости от характера юридических последствий (обязательный и консультативный) с соответствующим разграничением вопросов между последними.
Теоретическая значимость исследования состоит в научном осмыслении важных аспектов правового регулирования вопросов организации местного самоуправления в городах федерального значения.
Полученные в ходе исследования выводы, развивают и дополняют понятийный материал, сопутствующий формированию концепции понимания научного содержания категорий "городское самоуправление", "внутригородская территория городов федерального значения",- "столица Российской Федерации", "предметы ведения", "оптимизация предметов ведения внутригородских территорий городов федерального значения", "вопросы местного значения", "город федерального значения", "территориальная организация местного
27 самоуправления городов федерального значения", "межмуниципальное сотрудничество", "межбюджетные отношения в городах федерального значения".
Практическая значимость исследования проявляется в том, что полученные в ходе исследования выводы и выработанные на их основе предложения и рекомендации могут быть применены в правотворческой и правоприменительной деятельности. Результаты диссертационного исследования могут создать теоретико-методологическую базу нормотворческой деятельности по совершенствованию действующего законодательства, закрепляющего и развивающего местное самоуправление в городах федерального значения.
Положения диссертации расширяют теоретико-методологическую основу для дальнейшего проведения исследований по правовому обеспечению местного самоуправления, могут быть использованы в процессе преподавания конституционного, муниципального права, основанных на них спецкурсов и семинаров, а также в практической деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Апробация результатов исследования происходила в форме обсуждения диссертационных материалов на всероссийских научно-практических, международных конференциях: международных, экспертных, учебно-практических семинарах, "круглых столах", всероссийском экономическом форуме, на семинар-совещании, всероссийской конференции-семинаре "Финансовые основы местного самоуправления" (Москва, 16-18 апреля 1999 г.); учебно-практическом семинаре "Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность" (Нижний Новгород, 2001 г.); международном семинаре "Проблемы совершенствования и гармонизации федерального и регионального законодательства" (Воронеж, 2001 г.); круглом столе на тему: "Об особенностях правового регулирования местного самоуправления в городах федерального значения" (Москва, 4-5 апреля 2002 г.); всероссийском экономическом форуме под названием "Экономические проблемы развития городов России" (Москва, 26 ноября 2002 г.); всероссийской конференции на тему "Гражданское общество и местное самоуправление" (Санкт-Петербург, 2003 г.); экспертном семинаре на тему "Местное самоуправление и
28 федерализм в России: перспективы законотворчества" (Москва, 2003 г.); научно-практической конференции "Становление и развитие местного самоуправления в условиях федеративного государства" (Казань, 2003 г); семинар-совещании на тему: «Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения. Взаимодействие органов местного самоуправления с населением и органами государственной власти» (Санкт-Петербург, 4 июня 2004 г.); на круглом столе "Интеллектуальный фундамент эффективной власти" (Москва, 2005 г.); на семинаре «Бюджет муниципального образования» (Москва, 19 апреля 2006 г.); на международной научно-практической конференции "Организация публичной власти в городах федерального значения: организационно-правовые и практические аспекты" (Москва, 6-7 сентября 2007 г.). Результаты диссертационного исследования были опубликованы в монографиях, других научных публикациях, в т.ч. в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК.
Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе и научной деятельности Московской государственной юридической академии, имеются акты о внедрении их в практическую деятельность федеральных и региональных органов государственной власти, а также местных органов власти.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих пятнадцать параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов.
Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам.
Система публичной власти в России и место в ней местного самоуправления
Современная теория государства исходит из того, что одним из основных признаков государства является наличие публичной власти.1 Главными отличительными особенностями, которой от существовавшей в догосударственный период власти является обособление от общества и осуществление чиновничьим аппаратом, который чаще всего представляет собой особую группу людей, занимающуюся исключительно управлением и выражающую интересы лишь части общества. Несмотря на это публичная власть провозглашается от имени всего общества. "Олицетворенная в государственных органах и учреждениях, публичная власть становится государственной властью, т.е. той реальной силой, которая обеспечивает, государственное принуждение, насилие".2 В то же время публичная власть не ограничивается только государственными органами власти, это сложная система, куда следует относить, в частности, органы местного самоуправления.3
Структурирование публичной власти в каждом конкретном государстве мира имеет свои особенности, часть из которых предопределена наличием и развитием исторически сложившихся внутригосударственных институтов, традиционным соотношением различных ветвей власти, тяготением к тем или иным формам государства. Что касается России, то исследование системы публичной власти в ней представляется одной из наиболее актуальных и востребованных с практической точки зрения проблем. Это связано с тем, что сейчас можно говорить об условной стабилизации законодательства в этой сфере, создании большинства базовых (в том числе предусмотренных Конституцией РФ1) правовых актов в сочетании с недостаточной эффективностью действий элементов построенной системы. Причем довольно часто это связано с тем, что остаются не задействованными (полностью или частично), некоторые ресурсы публичной власти, в частности, органы местного самоуправления. Учитывая усиливающийся процесс урбанизации, когда значительная часть населения сосредоточена именно в городах, подобное не допустимо.
Переходя к непосредственной характеристике системы публичной власти в РФ, целесообразным представляется рассмотреть факторы, предопределяющие ее организационно-структурные особенности, к которым, в частности, относится форма государства (форма правления, государственно-территориальное устройство, политический режим).
Согласно ст. 1 Конституции РФ, Россия - есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Указанные характеристики предназначают наличие наиболее важных, ключевых идей и положений, лежащих в основе построения и функционирования государственного аппарата и его органов - принципов организации и деятельности органов публичной власти РФ. Наиболее важными из них являются: 1. Принцип законности, который находит свое базовое закрепление в п. 2 ст. 15 Конституции РФ и уточняется различными материальными и процессуальными нормами. Относительно рассматриваемого вопроса он выражается в том, что при построении системы публичной власти и реализации органами власти различного уровня своих полномочий наличествует верховенство закона и непосредственное действие конституционно закрепленных прав и свобод человека и гражданина. Все элементы органов власти имеют право 31 на существование только в случае закрепления их статуса в нормативных правовых актах.1 2. Принцип народовластия проявляется в демократической организации государства, республиканской форме правления, при которых носитель суверенитета и единственный источник власти в РФ - многонациональный народ.2 "Народное представительство в демократическом государстве обеспечивается механизмом конституционного регулирования общественных отношений, включающим определение субъективных прав и обязанностей субъектов правоотношений. К числу таких прав... целесообразно отнести права граждан на представительство в органах публичной власти".3 3. Принцип разделения властей: согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Причем органы, относящиеся к различным ветвям власти, самостоятельны, их взаимодействие построено так, чтобы обеспечить эффективный механизм сдержек и противовесов, направленный на предотвращение чрезмерного усиления одной ветви власти, захвата каким либо органом власти, установления недемократического режима. Заметим, что, несмотря на провозглашение в указанной статье Конституции РФ классической системы разделения властей, для России характерен институт президентства с широкими полномочиями. Это вполне оправданно, учитывая неустойчивость многих важнейших институтов страны.4 В дальнейшем целесообразно внесение поправок в Конституцию РФ для устранения дисбаланса властей и предупреждения возможности узурпации власти Президентом РФ либо, по меньшей мере, необходимо толкование Конституционного Суда РФ положений Конституции РФ, которое бы ограничило прерогативы Президента РФ, прежде всего,, обеспечив, его невмешательство в полномочия? парламента.1 Необходимо также уменьшить влияние Президента на Правительство РФ.
Принятие Конституции РФ - начало нового этапа в развитии местного самоуправления в России
К началу 90-х годов XX в. административно-территориальная система Российской Федерации, унаследованная; еще с советских времен, перестала отвечать требованиям времени и общим планам реформирования государственного устройства Российской Федерации. В начале 1990 г. в качестве эксперимента, вместо администраций, представлявших собой низовые структурные элементы общей вертикали государственной власти,1 были введены отдельные институты самоуправления в Кемеровской, Московской областях и Москве. Вскоре, последовало принятие закона СССР а затем и РФ о местном самоуправлении. Являясь, по сути, полумерами они в тоже время, заложили фундамент муниципальной реформы 1993 г., позволив создать и опробовать на практике новые для России механизмы местного управления. Начало местному самоуправлению было положено Законом СССР от 09.04.1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" "...который, несмотря на еще "советское" понимание его авторами самой сути самоуправления, был серьезным шагом вперед. Основной новеллой закона стало создание на местах таких органов самоуправления, как советы народных депутатов. Права, полномочия, ответственность, финансовая и материальная основа самоуправления были гарантированы законодательно...".5 Указанный Закон определял только основные черты местного самоуправления и предусматривал принятие ряда других нормативных актов различных уровней, конкретно определяющих круг полномочий городских органов самоуправления6. Естественно, что такое положение вещей не позволяло оперативно решить вопрос, о создании жизнеспособных структур местного самоуправления откладывая его на длительный срок и вызывая ошибки и коллизии в его применении. Так, в бюллетене Верховного суда РФ отмечалось: "...Как показала практика, основные причины возникновения споров в сфере применения норм этого муниципального права заключаются в недостаточном правовом регулировании вопросов,- местного самоуправления субъектом; Российской? Федерации; непризнании в ряде случаев права; отдельных территорий; на осуществление- местного; самоуправления; отсутствии уставов-; муниципальных образований; неназначении в;установленные сроки, выборов в органы городского\ самоуправлениям.". Воисполнение Закона? от г. "06; общих; началах местного? самоуправленияШ Местного хозяйстваш:СССР""в;1991жг; был принят ЗакошРФот: 06І06;1991;: г. №1550-1? " местном? самоуправлении, в «Российской Федерации 2, ""...который с одной стороны-предусматривал разграничение: полномочий;советов . неисполнительных органов местного; самоуправления- местных;администраций; с другой! закреплял унифицированную» систему территориальной организации местной? властш в; соответствии с административно-территориальным делением; предусматривал: многоуровневость местного; самоуправления"!3 В целому Закон РФ ві значительной мере восполнял пробельь закона ЄЄСРІ В! рассматриваемом законе было; проведено, разделение органов?; самоуправления в; зависимости; от статуса населенного! пункта; в котором; они; образовываются на? поселковые, районные и городские Советы; и- администрации; Каких либо принципиальных; различий? между указанными- тремя- видами; административных. единиц закон не? предусматривал, исключение составлял только; круг полномочий! каждого і из Советов; Для городского Совета (т.е. органов именнотородекого;самоуправления)? предусматривались, некоторые дополнительные права; (в; большинстве: случаев? аналогичные правам районных Советов)! которые; в свою, очередь,, предоставлялись исходяшз самой специфики жизнедеятельности города; К таким, в частности были отнесеньг право выделения» дотаций; бюджетам» нижестоящих административно-территориальных образований; установление порядка назначения на должности; руководителей? муниципальных учреждений; установление порядка; пользования? нежилыми помещениями и т.п. Таким образом, до известной степени понятия городского и местного самоуправления являлись тождественными.
Положительные результаты деятельности советов народных депутатов, доказавших в минимальные сроки свою самостоятельность и эффективность, стали еще одним существенным доводом в пользу реформирования местного самоуправления. Вместе с тем, на; работу советов не могла не наложить своего отпечатка текущая общественно-политическая ситуация в стране. Так, 1993 г. ознаменовался серьезным политическим кризисом, в преддверии которого советы были распущены, указом Президента, а власть на местах вновь была передана государственным административным органам. Однако, "...реставрация1 исполнительной вертикали в новых условиях не могла привести к достижению целей, которые во всех странах связываются с введениемиразвитием институтов местного самоуправления. Восстановление исполнительной вертикали государственной власти не привело и к формированию эффективной, ответственной и открытой для граждан местной.власти.. "
Следует отметить, что необходимость проведения реформы местного (в частности, городского) самоуправления совпала с необходимостью вывода страны из политического и экономического кризиса общего реформирования государства и принятия новой; Конституции Российской Федерации. Таким образом, сама логика развития общественно-политической ситуации в стране потребовала со стороны разработчиков Конституции РФ включение в нее ряда общих положений и принципов, определяющих основные черты местного самоуправления;
Территориальная организация местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге
На современном этапе становления российской государственности одной из наиболее сложных и противоречивых проблем является формирование местного самоуправления.
Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Закон № 131-ФЗ)1 положило начало очередной крупномасштабной реформе местного самоуправления. Одно из ключевых ее направлений -изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Данный Федеральный закон не только актуализировал практический характер проблемы местного самоуправления, но и оживил дискуссии об оптимальных формах его территориальной организации2.
Теоретические, правовые и практические аспекты территориальной организации местного самоуправления, необходимо рассматривать с учетом опыта региональной организации местного самоуправления, в этой связи следует выделить особенности территориальной организации местного самоуправления городов федерального значения .
Специфика территориальной организации местного самоуправления в городах федерального значения обусловливается тем, что Москва и Санкт-Петербург являются крупнейшими городами и в тоже время полноправными субъектами Российской Федерации. Города Москва и Санкт-Петербург представляют собой единые хозяйственные комплексы, в силу чего многие вопросы местного значения в них необходимо решать на уровне субъекта
Российской Федерации в целом, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства1.
Проблема совершенствования территориальной организации местного самоуправления городов федерального значения, представляется актуальной в связи с тем, что территориальные основы местного самоуправления являются одним из базовых институтов муниципального права, и поэтому данные проблемы предопределяют возникновение или наоборот разрешение проблем в иных сферах организации и функционирования местного самоуправления городов федерального значения.
Территориальная организация местного самоуправления является одним из базовых институтов муниципального права, следовательно, правовое содержание данного института предопределяет возникновение или наоборот разрешение проблем организации и функционирования системы местного самоуправления в целом2.
Однако в настоящее время единого подхода к пониманию территориальной организации местного самоуправления в науке муниципального права не выработано, что является существенным недостатком, который нуждается в устранении.
Рассматривая данный вопрос, также необходимо отметить, что территориальная организация местного самоуправления относится к разряду правовых явлений, выступающих в форме положительного права и урегулированных правовыми нормами общественных отношений.
Вместе с тем, в науке муниципального права понятие территориальной организации местного самоуправления зачастую считается синонимом территориальных основ местного самоуправления3. Необходимо отметить, что подобное объединение понятий не корректно, ввиду чего создается двойственное впечатление о территориальной составляющей местного самоуправления, в дальнейшем же данное несоответствие находит свое воплощение на нормативном уровне.
Таким образом, прежде чем- перейти к рассмотрению непосредственно понятия территориальной организации местного самоуправления; следует выделить отличия и, взаимосвязи территориальной организации и территориальной основьгместного самоуправления.
ЕГюридической литературе высказываются различные мнения относительно-определения территориальных основ местного самоуправления. Одни4 ученые определяют основы местного самоуправления через совокупность правовых норм, содержащихся в законодательстве1. Другие, определяют основы местного самоуправления как. совокупность отношений, складывающихся в, результате организации осуществления местного самоуправления2.
Однако, в целях разграничения- территориальной организации и территориальной- основы местного самоуправления, последнее, следует рассматривать с различных позиций, позволяющих определить, роль и- место, занимаемое территориальными основами в системе местного самоуправления.
В связи, с этим, целесообразно привести мнение В.И.Фадеева, который считает, что территориальная основа местного, самоуправления как институт муниципального права представляет собой совокупность -муниципально-правовых норм, закрепляющих и-регулирующих территориальную организацию местного-самоуправления3.
Система органов местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге
Вопросы местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге актуальны с самого принятия и вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 г.1 Множество аспектов местного самоуправления на территории этих субъектов Российской Федерации неоднократно рассматривались в научной литературе. Наиболее частым предметом исследования становился вопрос о соотношении государственной власти и местного самоуправления на территории городов федерального значения.
Такую же актуальность благодаря принятию Федерального закона от Об октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации"2 приобрел не менее важный и принципиальный вопрос системы органов местного самоуправления. "Важным направлением развития законодательной регламентации местного самоуправления стала корректировка его организационно-правовой основы, затронувшая структуризацию органов муниципальной власти, порядок наделения их полномочиями, формы и механизмы взаимного сдерживания, взаимодействия, ответственности. ... Одной из значимых новаций, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ, явилось введение в качестве общего правила двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления, предполагающей образование и функционирование органов муниципальной власти по поселенческому и одновременно территориальному принципу и, соответственно, формирование в качестве муниципальных образований сельских и городских поселений, с одной стороны, и муниципальных районов, с другой"1.
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. местное самоуправление стало самостоятельным и не входит в систему органов государственной власти, изменилось и правовое положение органов местного самоуправления. Однако система органов местного самоуправления не претерпела существенных изменений по сравнению с периодом местных Советов народных депутатов. Структура исполнительных органов почти полностью сохранилась в прежнем виде, а эффективность их деятельности не только не повысилась, но по некоторым показателям даже понизилась. Кроме того, существуют такие трудности как отсутствие четких критериев эффективности и оценки деятельности органов местного самоуправления; отсутствие продуманной направленности деятельности, долгосрочной цели, преобладание деятельности, направленной на решение текущих срочных задач; отсутствие четкого разделения полномочий и ответственности, недостаточная координация деятельности различных подразделений, сложность организационной структуры и т.д.3
Целью настоящего исследования является рассмотрение системы и структуры органов местного самоуправления в городах федерального значения. Наиболее важными аспектами в данной тематике представляются принципы организации системы и структуры органов местного самоуправления, правовой статус органов местного самоуправления, порядок их формирования, состав, функции, численность, прекращение деятельности.
Правовую основу организации местного самоуправления составляют, прежде всего, Конституция Российской Федерации, федеральные законы и подзаконные нормативные акты, законы и подзаконные нормативные акты соответствующих субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты непосредственно органов местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании. Установление общих принципов организации органов государственной власти и местного самоуправления отнесено Конституцией Российской Федерации и Уставами города Москвы и Санкт-Петербурга к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В настоящее время правовое регулирование местного самоуправления находится в переходном периоде. Одновременно действуют три закона о местном самоуправлении. Это, по мнению автора, является большим недостатком в правовом регулировании вопросов местного самоуправления и создает предпосылки для множества коллизий и затруднений в процессе правоприменения. Несмотря на то, что законодатель постарался максимально четко разграничить пределы действия этих законов, учет всех особенностей и нюансов представляется весьма непростой задачей. Так, например, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ дают разный порядок формирования системы органов местного самоуправления. При этом на переходный период, пока не утратил силу Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, определяются условия, при которых действует прежний порядок формирования уже образованных органов местного самоуправления. Но и для этого правила устанавливается ряд исключений.2
Органы местного самоуправления не могут представлять собой бесформенную совокупность, т.к. реализация властных полномочий требует наличия "строго сбалансированной и иерархически соподчиненной системы органов, характеризующейся единством и дифференциацией составных элементов"3. Говоря о системе органов местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, необходимо, прежде всего, определить это понятие. Нет сомнений в том, что система органов местного самоуправления является системой публичной власти, а в качестве одного из основных признаков системы публичной власти выделяется опора на специализированный и законодательно обособленный аппарат, реализующий публично-властные полномочия. В рамках этой системы "выделяются органы и должностные лица, системно и скоординировано осуществляющие управление определенными сферами местных общественных отношений"1. Система органов местного самоуправления охватывает не только набор органов местного самоуправления, взаимоотношения между ними, внутреннюю структуру отдельных органов местного самоуправления, но также их компетенцию, компетенцию их должностных лиц, нормативную основу и материально-финансовые ресурсы их деятельности.2
Согласно ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской федерации осуществляется гражданами как путем различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления. Частью 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации определено, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Установлено также, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. При этом следует обратить внимание на то, что абз. 2 п. 1 ст. 5 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления отнесено определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации,
