Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Проблемы исторического становления городского самоуправления .
1. Мировая история развития самоуправления городов 14
2. Развитие самоуправления городов в России 52
Глава 2. Теория городского самоуправления .
1. Понятие городского самоуправления 85
2. Особенности правового статуса самоуправления г. Москвы - города федерального значения, субъекта Российской Федерации 109
Глава 3. Характеристика особенностей и нормативно-правового регулирование самоуправления г. Москвы .
1. Особенности организации самоуправления в г. Москве: формы прямой демократии и система органов местного самоуправления 126
2. Собственность и финансы местного самоуправления 161
3. Территория самоуправления в г. Москве 177
Заключение 193
Список использованной литературы
- Мировая история развития самоуправления городов
- Развитие самоуправления городов в России
- Особенности правового статуса самоуправления г. Москвы - города федерального значения, субъекта Российской Федерации
- Особенности организации самоуправления в г. Москве: формы прямой демократии и система органов местного самоуправления
Введение к работе
Переходный этап развития нашей страны, реформирование экономики и государственности России, отказ от официальной единой идеологии потребовали переосмысления многих социальных, в том числе и государственно-правовых ценностей. Появились новые конститумионные институты. Это в свою очередь, это вызвало необходимость новых подходов и ориентиров в понимании традиционных институтов, в трактовке их сущности; в теоретическом обосновании новых институтов, в определении тенденций и форм движения.
В условиях осуществления радикальной политической реформы важным элементом процесса развития народовластия в России стало внедрение самоуправленческих начал. Местное самоуправление является логическим выражением процесса демократизации. Появление л рашитие местного самоуправления в России в начале 90-х годов после длительного периода местного государственного управления было прервано событиями осени 1993 г.: ликвидацией представ и тел ь н ых органов системы местного самоуправления, усилением роли отдельной личности — главы местного самоуправления, снижением доверия и интереса населения к институту местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации 1993 года (ст. 3, п. 2) впервые относит местное самоуправление к числу основ конституционного строя России и определяет его в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Тем самым впервые на конституционном уровне закреплено существование независимой от государства системы власти народа, созданной для решения вопросов местного значения.
Закономерно, что проблемы становления местного самоуправления в России все более привлекают внимание научной общественности. По данной тематике проходят конференции, семинары; она получает освещение в статьях и монографиях. Естественным выглядит и стремление изучить опыт функционирования этой отрасли в других странах. Причем, если в прошлом такой опыт в известном смысле носил отвлеченный характер, рассматривался с идеологической подоплекой, то в настоящее время имеет непосредственно актуальное звучание.
История общего и городского самоуправления в России, как и в зарубежных странах, уходит своими корнями в глубину веков. Его особенности зависели от социально-экономической и классовой структуры общества, конкретных исторических условий. Однако сохранялась и определеннал преемственность традиций и форм самоуправления, которую необходимо проследить, использовать, дабы не повторять ошибок прошлого.
Можно сказать, что местное самоуправление начинается там, где заканчивается функционирование органов государственной власти. Исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти следует трактовать не как потерю ими государственно-властной природы, а как установление своеобразного разделения публичной власти "по вертикали". Местное самоуправление - это не просто форма самоорганизации населения для решения вопросов местного значения. Это и форма осуществления публичной власти. Конституция Российской Федерации установила, что местное самоуправление в пределах
своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, однако это не означает, что местное самоуправление автономно от государства и противостоит ему. Этот принцип означает не свободу от государства, а свободу внутри его. Прежде всего, местное самоуправление развивается на основе и в соответствии с законами государства при государственной поддержке и государственных гарантиях. Необходимо учитывать, что территория муниципального образования есть государственная территория, местные жители являются гражданами государства. Местные дела решаются хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной политики на основе сочетания местных и государственных интересов. Эти позиции автор прослеживает на примере Москвы.
Осмысление особенностей исторического развития и становления городского самоуправления в мире и в России, в Москве в частности, характеристика его современного конституционно-правового статуса с предлагаемым диссертантом собственным видением проблем, связанных с организацией и правовым регулированием основ местного самоуправления и взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти Российской Федерацией, может помочь в своевременном преодолен и и существующих противоречий, в становлении подлинного городского самоуправления в Москве.
Данная проблема, на взгляд диссертанта может быть решена путем проведения комплекса правовых мероприятий по установлению принципов правового российского государства в России в его подлинном значении, через признание гарантирования прав человека и гражданина на осуществление местного самоуправления, с учетом преемственности государственно-правовых традиций российской государственности и эффективности государственного управления.
Состояние научной разработанности темы.
Проблемы становления и развития местного самоуправления за рубежом и в России разрабатывались представителями различных научных направлений. По сей день актуальны труды мыслителей прошлого, разработавших идеи различных теорий местного самоуправления. Самого пристального внимания заслуживают труды выдающихся российских ученых: Дживелегова А.К., В.О. Ключевского, М. Покровского, Петрушевскича Д.М. А. Градовского, Молчановского КВ., А.И. Герцена, М.А. Бакунина, Н.Г. Чернышевского, П.Л. Лаврова, Н. К. Михайловского, П.В. Струве.
Богатейшим источником государственного строительства дореволюционного периода являются произведения видных государственных деятелей России: СЮ. Витте, А.И. Гучкова, П.Н. Милюкова, В.В. Шульгина, М.В. Родзянко, П.А. Столыпина и др.
Период реформирований российской государственности реанимировал интерес специалистов к трудам Н.М. Коркунова, Г.Ф. Шершеневича, Л.И Петражи цкого, Сергеева Д., А.Н. Ильина, Н.И. Палиенко, А.С. Ященко, в которых содержится анализ развития российской государственности и предпринимавшихся в период преобразований.
Непосредственное отношение к исследуемой проблемам в диссертации проблемам имеют работы современных ученых: Бабичева П.Е., Боткина Л.М.. Велихова Л.А., Грацианского Н.Н.,
Ю.А. Дмитриева, ИЛ. Ильинского, Стам СМ., Л.М. Карапетяна, О.Е. Кутафина, В.А. Михайлова, В.И. Фадеева, Иваненко А., Котельникова Л.А., Стоклнцкая-Терешкович В.В. и других. В работах названных авторов рассматриваются вопросы становления местного самоуправления, процесс изменения его сущности, наполнения полномочиями.
Диссертантом использованы работы таких зарубежных государствоведов и политиков как Перси Ашлей, Д. Елизар, Вернер Макс Вебер, Дюверже, С. Эдварде, Уильям Райкер, Хуэр, Г. Хессе, Льюис Штейн, Вильяме, Мейер. Гнейст, Вотье, Иосифа Редлиха и др.
В разное время вопросы истории и становления местного самоуправления в России рассматривались в работах Б.Б. Веселовского, А.Г. Михайловского, М. М. Ковалевского, М. Петрова, П. Стучки, А.К. Дживелегова, СМ. Бородовича, Ф. И. Леонтовича, И. Н. Березина, С. М. Броневского, С. Гмелина, Н. Ф. Дубровина, К. И. Прушановского, и многих других.
Становлению городского самоуправления в Москве, к сожалению, в советской и российской литературе уделено недостаточно внимания. Этот вопрос рассматривался в работах
Объектом диссертационного исследования являются городского самоуправлении в Москве, процесс его становления, историческая ретроспектива и анализ сущностного наполнения в сравнительной характеристике, нормативно-правовое регулирование общественных отношений в этой сфере.
Предметом диссертационного исследования выступает юридическая природа Москвы как территории местного самоуправления, субъекта российской Федерации, столицы и мегаполиса, форма отражения общественных отношений в сфере организации и правового регулирования устройства городского самоуправления Москвы и правовой статус местного самоуправления.
Цель и задачи исследования диссертант видит в том, чтобы отразить теоретическое богатство и практику деятельности местного самоуправления как в России, так и за рубежом, дать анализ и характеристику правового статуса городского самоуправления Москвы. Проведенный в работе правовой анализ теоретических и практических предпосылок формирования концепции местного самоуправления, становится своего рода основанием для выработки механизма их реализации в ходе конституционно-правового строительства, образования, развития, совершенствования в субъектах Российской Федерации - прежде всего в городах федерального значения, правовых отношений в области осуществления права граждан России на местное самоуправление и практики деятельности его органов, а также разработки практических предложений и рекомендаций по оптимизации государственной политики России в этой области, совершенствования федерального законодательства законодательства субъектов федерации, практике его применения с учетом современных тенденций развития России.
В основу рассмотрения местного самоуправления в России положены современные представления и идеи построения открытого процветающего гражданского общества на принципах локальной демократии, децентрализации и деконцентрации государственной власти.
Теоретико-методологическая и историческая база исследования. В своей работе диссертант исходил из мировоззренческой посылки о необходимости развития российского общества на принципах демократии и свободы. Многогранность проблемы исследования обусловила привлечение материала не только по теме правового статуса местного самоуправления, но и научной литературы по общей теории государства и права, истории, отечественному и зарубежному государствоведению, иных отраслей права, философии, политологии, социологии, теории государства и права. Положения и выводы диссертации основываются на изучении трудов отечественных и зарубежных ученых как дореволюционных, так и современных.
Методологической основой исследования служит общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: системно- структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, метод сравнительного правоведения и других научных методов познания социально-политических явлений и процессов. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Комплексность предмета исследования обусловила использование монографий по теории управления, теории систем, общей теории государства и права.
Источниками диссертационного исследования являются фундаментальные труды отечественных ученых дореволюционного и советского периодов; опубликованные за последние годы работы по исследуемым в диссертации проблемам; проанализированы Конституция Российской Федерации, Указы Президента России,
Постановления Правительства Российской Федерации, Устав г. Москвы, Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города Москвы, Устав и текущее законодательство Москвы и других субъектов Российской Федерации по вопросам организации и деятельности местного самоуправления, а также ряд нормативных, правовых актов министерств и ведомств, материалы парламентских слушаний палат Федерального Собрания Российской Федерации и научно-практических конференций.
Научная новизна диссертации выразилась в проведении исследования в аспектах, недостаточно изученных современной отечественной наукой. Диссертант предпринимает попытку представить наиболее актуальные проблемы становления и развития российского местного самоуправления сквозь призму отечественной практики и мировых тенденций, развитие городского самоуправления Москвы с учетом специфики ее правового статуса и законодательного регламентирования; смоделировать применительно к на данном этапе и в перспективе Москве конституционные основы местного самоуправления, обеспечивающие демократическую и эффективную систему их построения в Российской Федерации. Научная новизна работы усматривается также в сформулированных основаниях для выработки механизма реализации истинного местного самоуправления в Москве и его конституционно-правового статуса.
В этой связи в диссертации вносятся предложения по совершенствованию действующего федерального законодательства и законодательства Москвы в сфере местного самоуправления.
Положения, выносимые на защиту.
1.Анализ исторического становления местного самоуправления за рубежом и воспринятых современным законодателем позиций по регламентированию местного самоуправления в России и в особенностей городского самоуправления в городах федерального значения позволяет сделать вывод о преемственности идеи органического сочетания двух начал при формировании местного самоуправления в России общественного и государственного. Автор признает сформированное в Москве в переходный период местное самоуправление дуалистической модели, при которой городские органы власти признаются одновременно и органами местного самоуправления.
2. Рассматривается и обосновывается новое явление в Российской правовой действительности, имеющее непосредственное значение в становлении истинного городского самоуправления в Москве - мегаполис. Мегаполис в России - скорее явление будущего если не считать его незрелой и противоречивой формы сегодняшнего московского прототипа, не имеющего ни строго правового статуса, ни четких административных границ. Между тем, процесс формирования близлежащих городов и деревень в агломерации занимает весьма длительный срок и, как показывает неудавшийся опыт России, без соответствующей экономической и правовой базы остается нереализованным прожектом. Такие агломерации могли бы способствовать совершенствованию расселения на пути к его более зрелой формы к - "мегаполису", самодостаточному и целостному территориальному комплексу современной жизнедеятельности людей на уровне их сегодняшних потребностей.
3. Исходя из анализа реальных полномочий органов местного самоуправления Москвы в сфере управления собственностью и финансами (практического их отсутствия) автор делает вывод об отсутствии сущностного наполнения, декларированности местного самоуправления в Москве.
4. Сложившаяся в Москве система финансирования не соответствует в полной мере новому финансовому законодательству, принятому на федеральном уровне. Формально эти противоречия устраняются, исходя из дуалистической модели московского самоуправления, однако, по существу, с позиции обеспечения верховенства норм Конституции Российской Федерации, необходим пересмотр и изменение нормативно- правового регулирования организации власти в Москве и в финансовой сфере.
5. Районные Управы не являются органами самоуправления ни по названию, ни по перечни) признаков, ни по полномочиям. Их можно рассматривать как органы, переходные от органов государственного управления муниципальными округами к органам самоуправления. Устав Москвы нуждается в существенной доработке в части прямого введения в него положений о местном самоуправлении в районах и устранения противоречий с Конституцией России.
б.Проанализировав законодательство Москвы, оценивая ситуацию в целом, автор, отмечая недостаточность регулирования народовластия при самостоятельном осуществлении властных полномочий в сфере местного самоуправления, предлагает законодателям путем внесения дополнений в Действующее законодательство и принятием дополнительных актов сбалансировать указанные пробелы.
7. Во избежание смешивания понятий автор мотивирует тезис о том, что такую форму объединения в кондоминиумах как товарищества собственников жилья нельзя относить к органам территориального обществен н ого самоуправления. Однако подчеркивает, что в общем плане элементы самоуправления свойственны всем общественным организациям, связанным с решением местных нужд и забот населения и товарищества собственников жилья не составляют исключения. Но, исходя из анализа законодательства, товарищества собственников жилья в кондоминиумах не могут по своей природе приравниваться и тем более заменить собой территориальное общественное самоуправление.
8. Проводится анализ полномочий властных структур города, результат которого показывает, что установленный ст.6 Устава города двойной статус представительных и исполнительных органов власти не позволяет разделить их компетенцию и оценить сложившееся положение как легитимно обеспечивающее самостоятельное функционирование органов местного самоуправления.
9. Проанализировав положения Конституции РФ и федерального законодательства, Постановления Конституционного Суда РФ по исследуемому вопросу, законодательство стран Содружества независимых государств, автор приходит к мнению, что само по себе включение вышестоящих представительных органов власти в сферу местного самоуправления допустимо, но при четком определении их полномочия в этой сфере, и соответствии их функции природе муниципальной власти. Таким образом, речь идет о характере объектов, на которые распространяются предметы их ведения, о координационном, а не управляющем воздействии, т.е. согласовании решений местных сообществ, без вмешательства в их деятельность. Администрация местного самоуправления не должна входить в систему исполнительных органов государственной власти и подчиняться тому представительному органу, который ее создал.
На основе проведенного исследования и изложенных выводов внесены предложения по совершенствованию федерального законодательства и законодательства Москвы, определяющего статус местного самоуправления, и повышению эффективности его применения.
Практическая значимость результатов исследования заключается в обосновании и выделении наиболее важных в методологическом и теоретическом плане вопросов сущности и содержания местного самоуправления в России, в частности - в Москве.
Теоретические выводы диссертации и практические рекомендации могут быть использованы при совершенствовании нормотворческой и правопоименительной деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Материалы диссертации имеют прикладное значение для отраслей юридических наук. Они могут быть применены в научно- педагогической работе по курсу муниципального, конституционного права, тории и истории государства и права, в практической деятельности федеральных и республиканских органов государственной власти и органов местного самоуправления
Апробация результатов исследования. В процессе подготовки диссертация рецензировалась и обсуждалась на кафедре Конституционного и международного права Московского юридического института МВД РФ.
Отдельные проблемы, исследованные в диссертации рассматривались по докладам автора на научно-практических конференциях, круглых столах.
Ряд выводов диссертант использовал при подготовке ряда законодательных актов Московской Городской Думы, в нормотворческой деятельности Мэрии, Правительства, префектур г. Москвы. Например, автором разработано Положение о комиссии по защите прав граждан при реализации градостроительных решений района "Дорогомилово".
Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертаци и на шли отражение в публикациях, подготовленных автором.
Мировая история развития самоуправления городов
В европейской историографии сложилось комплексное понимание природы европейского города эпохи начавшегося расцвета феодальных отношений и мануфактурного производства, прообраза раннекапиталистических отношений. Для М. Вебера средневековый город - это и рыночные поселения, и укрепленный пункт, и автономная корпорация, причем все эти признаки постоянно развивается в ходе сложных социально-экономических и военно-политических процессов1. Известный русский историк А. К. Дживелегов, так же как и М. Вебер, считая основной движущей пружиной возникновения европейских городов в Х-ХІ вв. эволюцию экономических отношений, относил к главному образующему признаку города его социально-политическую структуру: "Средневековый город прежде всего - община. Другие отношения городского устройства: судебные, военные - не больше как приобретения города-общины. Поэтому важнейший вопрос при исследовании возникновения городского устройства - вопрос о городской общине" . При этом он подчеркивал, что, политические условия докончили то, что начали экономические: там, где дробность государственной власти и "политическая анархия" достигли наибольшего развития, там и города добились наибольшей самостоятельности в управлении 3.
И в экономическом, и в политическом смысле складывавшийся городской строй был отрицанием феодального строя с его тягой к натуральному обмену, жесткой иерархической подчиненностью, отсутствием индивидуальных и коллективных прав и свобод. Разумеется, такая историческая коллизия не могла происходить без острых социальных столкновений, в них и выковывалась та общность (communio), которая легла в основу городского строя - коммун XII-XIV вв.
Внутри городского населения существовали острые противоречия, в нем шла острейшая социальная борьба, ибо город оставался частью феодального общества с его жесткой социальной иерархией1. И если массовую опорную базу заговоров (conjuratio) против сеньоров в ходе прокатившейся в ХІ-ХЇІ вв. волны "коммунальных революций" составляли прежде всего ремесленники, торговцы, бежавшие от феодалов крестьяне, то в сам "заговор" принимались только имущие, городская верхушка, составившая затем костяк правящей олигархии.
Важную роль в коммунальных революциях сыграли цеховые организации, значение которых в западноевропейских городах зрелого и позднего Средневековья выходило далеко за пределы сугубо профессиональной организации: цех был и союзом взаимопомощи, и религиозно-благотворительным братством, и организацией досуга2. В нем был заложен генотип коммунального самоуправления. Цех был общиной со своей особой внутренней жизнью, судебной властью, кодексами чести, статусами, регламентами.
Д.М. Петрушевский различал следующие основные стадии и этапы в развитии городов: стадию монархического сеньориального режима, стадию аристократического (олигархического) режима, стадию режима ремесленной демократии, а В.В. Стоклицкая-Терешкович считала, что победителями в борьбе с патрициатом вышли лишь "богатые элементы цехов" .
Иными путями и в иных условиях шла эмансипация городов Германии, Англии, Скандинавии, где городское самоуправление утверждалось в результате получения городами "вольностей" от королевской или княжеской впасти. Романский же мир представлен прежде всего городскими коммунами, давшими особый исторический тип городского самоуправления, который мы и рассмотрим.
На севере Франции, во Фландрии коммунальные революции обычно проходили в острых схватках с сеньорами, а на юге Франции, в Италии более богатые города : традициями еще римских муниципий часто выкупали свои свободы у местных феодалов и учреждали консулаты, хотя там перипетии борьбы городов за свою самостоятельность нередко приобретали драматичный оборот. Поскольку условия возникновения городских коммун в этих регионах были неодинаковыми, их городской строй также имел свои особенности, поэтому мы рассмотрим отдельно северофранцузские и итальянские формы городского коммунального самоуправления.
Во Франции в ходе коммунальной революции XI-XII вв. создавались десятки городских коммун. Первой в 1076 г. в результате заговора была провозглашена коммуна в древней муниципии г. Камбре на севере Франции, затем последовало провозглашение коммун в Нуайоне (1110), Амвене (1113), Реймсе (1120), Бове (1122), Лане (1128) и в других городах . На юге страны процесс выкупа вольностей у сеньоров мог растягиваться на десятилетия: так, в Тулузе с 1120г. выкупаются у графа одна за другой пошлины и лишь в 1202-1204 гг. с изменением состава консулат и проведения вооруженных экспедиций против феодалов, графов, притеснявших горожан, подписываются договоры о капитуляции феодалов. К этому же времени возникают выборные консулаты в Арле, Авиньоне, Марсели, Нарбонне, Монпелье.
В Италии коммунальное движение возникает уже в IX в. как выступления против епископов и графов. На рубеже ХІ-ХІІ вв. провозглашаются коммуны в Кремоне (1078), Пизе (1081), Генуе (1099), Вероне (1107), Флоренции (1115). В 1167 г. возникает Ломбардская лига городов, направленная против германцев, а в 1183 г. Фридрих Барбаросса по Констанцскому миру вынужден признать завоеванные городами комму-нальные свободы .
Развитие самоуправления городов в России
Местное самоуправление в нашей стране имеет глубокие корни, которые уходят в догосударственные образования восточных славян с их патриархальным (мирским) самоуправлением. Широко известны слова византийского историка VI века Прокопия Кесарийского: «Славяне и анты не управляются одним человеком, но с давних времен живут в демократии, и потому у них счастье и несчастье в жизни считается делом общим». Коммуналистские отношения членов первых общин, коллективная собственность на средства производства, жилище и добываемую пищу формировали уклад их жизни, определенные нормы самоуправления. В этих условиях субъектом местного самоуправления выступали род или племя. В ходе неолитической революции самоуправление приобрело более иерархический структурированный характер. Значительные изменения в политической и социально-экономической сферах привели к организационному формированию таких институтов самоуправления, как вождь, совет старейшин, вече. Территориальной основой самоуправления являлась преимущественно сельская община, о которой упоминает и такой памятник древнерусского права, как Русская Правда.
Традиции вечевых собраний отмечают первые русские летописи в древнейших городах, независимо оттого, являлись ли первые города результатом развития торговых связей или возникали в основном как военные или административные центры. В одной из первых древнерусских летописей, в известной «Повести временных лет», указывалось, что восточные славяне сохранили одну из наиболее важных традиций вечевого самоуправления - избрание (приглашение на княжение) главного должностного лица города. Авторы Новгородского «Начального свода» с особым вниманием описали механизм функционирования вече.
Связь вечевых порядков с догосударственными демократическими традициями подчеркивают и современные исследователи И.Я. Фроянов и А.Ю. Дворниченко: "Древняя Русь стояла на грани двух эпох: доклассовой и раннеклассовой. Переходный период древнерусского общества с присущей ему общинностью без первобытности и вытекающим отсюда демократизмом общественных отношений обусловил становление республиканского строя на Руси XI-XII столетий как демократического, воплощавшего политическое творчество народных масс"l.
Унаследованные от родового строя, от периода перехода к государственности республиканские формы правления приспосабливались к складывающемуся феодализму и стали способом обеспечения гегемонии бояр. Но при последовательно феодальном характере власти политический строй Новгорода создавал постоянные возможности для непосредственного участия народа в делах управления, совершенно несравнимые с теми, что наблюдались в княжествах. Он воспитывал чувство гражданственности и гордости положением жителя вольного города, вовлеченности в общую жизнь земли и тем самым содействовал росту общей и политической культуры. История новгородских институтов самоуправления представляет собой один из любопытнейших образцов диалектически противоречивой связи формы и содержания.
Отечественным исследователям послереволюционной поры чужды представления об изначальных особенностях политического строя Новгорода в сравнении с другими русскими землями и городами, хотя сам этот строй толкуется по-разному. Б.Д. Греков стоял у истоков весьма распространившейся традиции, в соответствии с которой основу единообразия политического строя русских Городов после образования в IX в. ранне-феодального Киевского государства составляла сильная княжеская власть, а не вечевой строй, и лишь с наступлением периода феодальной раздробленности (примерно с середины XII в.) возникли условия для отстаивания независимости и для вечевых собраний1. Из новейших исследователей категорически отрицают особенности политического строя Новгорода И.Я. Фроянов и А.Ю. Дворниченко, причем не только до смерти Владимира Мономаха, с которой обычно связывают окончательное торжество феодальной раздробленности, но и позже» до начала ХШ в., ках у М.Н. Покровского. "Нет оснований... противопоставлять в этом отношении Юг и Север, Киев и Новгород, полагая, будто волховская столица конституировалась на республиканских началах, а днепровская - на монархических"2. Но в отличие от Б.Д. Грекова и его школы И.Я. Фроянов считает, что верховным органом власти на Руси второй половины XI - начала ХШ в. было вече3
Специфика Новгорода в период полного развития республиканских институтов заключается не в том, что там часто собиралось вече, а в том, что сложилась система избираемых и сменяемых по воле веча должностных лиц, что приглашение и изгнание князя рассматривалось как нормальный ход государственных дел. Именно устоявшаяся система выборных магистратов отличала новгородские вечевые порядки от тех единичных в жизни ряда других русских городов случаев, когда вече изгоняло или приглашало князя, а также решало другие вопросы. Созывалось ли вече в таких случаях князем или против князя, речь шла о чрезвычайных обстоятельствах. Антикняжеское вече напоминает здесь народное возмущение, восстание, каковые случались и при явно монархическом строе во всех странах мира.
Установление узких хронологических рамок появления новгородских вольностей рискованно. Надежнее говорить о своего рода переходном периоде, на протяжении которого институты самоуправления в Новгороде: возникали, укреплялись и шаг за шагом вытесняли монархические тенденции князей.
Раннее средневековье отличало становление новых институтов городского самоуправления. Право на самоуправление являлось вольностью, которой пользовались в древнерусских городах преимущественно купеческие и ремесленные организации. Ивановская организация в Новгороде была одной из первых организаций в Европе. Купеческие гильдии в силу большого количества городов древней Руси (более 300 в домонгольский период) представляли весьма крупную динамическую силу в истории самоуправления. Гильдии были замкнутыми организациями, основу их деятельности составляли уставы. (Устав Ивановской организации декларировал ее независимость в решении собственных дел от боярства, возглавляемого посадником. Действовали они как правило при церкви, сохраняя свою внутреннюю автономию.
Особенности правового статуса самоуправления г. Москвы - города федерального значения, субъекта Российской Федерации
Москва, как мегаполис, как субъект Российской Федерации, как ее столица, в то же время является и территорией осуществления местного самоуправления. Каждая из перечисленных характеристик Москвы накладывает свой отпечаток на правовой статус этого города, в определенных случаях определяет особенности организации и деятельности властных структур города. Чтобы определить особенности и характерные черты нетрадиционного правового статуса города Москвы, коротко остановимся на характеристике правовых статусов, зарубежном опыте организации управления и самоуправления в крупных городах - столицах государств. Сразу заметим, что найти аналог, в полной мере соответствующий особенностям правового положения Москвы, невозможно, так как Москва не только столица государства, но и полноправный субъект этого федеративного государства.
Известно, что в большинстве федеративных государств столицы (Вашингтон, Дели, Мехико и др.) выделены в особые админисративные единицы, не являющиеся субъектами федерации. Вместе с тем, некоторые крупные города - столицы (Париж, Лондон, Берлин) одновременно и административные единицы основного уровня административно - территориального деления. И в этом отношении их опыт организации местного самоуправления в общей системе управления городами-мегаполисами может представлять определенный интерес.
Париж, имеет статус административно-территориальной единицы - департамента Франции и в то же время статус основной единицы местного самоуправления - коммуны. Избираемый населением Совет Парижа управляет делами коммуны. Территория города включает 20 округов, в которых действуют также избираемые населением собственные Советы, пределы полномочий которых несколько ограничены. Мэр Парижа - глава исполнительной власти - избирается из состава Совета Парижа, официально назначается декретом Правительства и не может быть смещен Советом.
Полномочия Совета (финансы, собственность, социальные службы, городское хозяйство) разделены в зависимости от того, в качестве какого органа он действует. В тех случаях, когда он выступает как орган департамента, осуществляющего государственную власть, его полномочия регламентированы Положением о Генеральных Советах департамента. Как органа самоуправления полномочия регламентированы нормами Положения о муниципальных советах.
Отметим особую роль комиссаров Республики в деятельности органов самоуправления. Комиссар Республики департамента Парижа, назначенный декретом Правительства, руководит государственными службами города, несет ответственность за соблюдением законов и поддержание общественного порядка, осуществляет административный контроль за деятельностью местных органов департамента.
В Лондоне, реализуется традиционная (англосаксонская) модель местного самоуправления, для которой характерно отсутствие на местах полномочных представителей государственной власти, осуществление муниципальными органами только тех полномочий, которые прямо предусмотрены законом и широкое использование общественных начал в деятельности местных властных структур.
После ликвидации Совета Большого Лондона (1986 г.) децентрализация управления, расходы и ответственность были разделены между государством и местными органами -администрациями районов. В сферу деятельности 32-х административных районов Лондона включены жилищное строительство, общественное питание, транспортные услуги, контроль за работой общественных учреждений, магазинов, систем местного здравоохранения и др. Координационную функцию осуществляет Координация Лондона (Сити). Управляют делами районов избираемые населением Советы, во главе с мэром.
Характерная черта организации самоуправления - участие в работе советов районов консультантов на общественных началах (выполняющих свои обязанности по совместительству), а также развитие многообразных горизонтальных связей и объединений: добровольные объединения по стратегическому планированию распределения правительственных субсидий, жилищному строительству и т.д. Объединения не являются корпоративными органами, не обладают полномочиями местных управленческих органов и финансируются органами-учредителями.
Особенности организации самоуправления в г. Москве: формы прямой демократии и система органов местного самоуправления
Народовластие. В соответствии с установленным статусом, в силу которого органы представительной и исполнительной власти города являются одновременно органами государственной власти и органами местного (городского) самоуправления, конституционная норма о народовластии (ст.З Конституции Российской Федерации) в Уставе города Москва сформулирована следующим образом: жители Москвы в своей совокупности образуют городское (местное) сообщество и осуществляют самоуправление путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через систему органов самоуправления города Москва, законодательно закрепляемую по мере формирования социально-экономических, финансовых и организационных предпосылок (ст.5).
Устав города устанавливает такие формы прямой демократии как референдум, консультативный опрос, собрания и конференции, обращения и петиции , гражданская инициатива, а также мирные массовые акции населения (ст.ст.76-83). Отметим, что Московская городская Дума за последние 2 года провела значительную работу, законодательно реализующую формы непосредственной демократии.
Приняты два закона о референдуме: Закон от 14 февраля 1996 года "О референдуме города Москва" и Закон от 25 июня 1997 года "О местном референдуме в городе Москва" . Оба законодательных акта в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством детально регламентируют основные принципы участия граждан в референдуме. Различия обусловлены уровнем проведения референдумов. По участникам: в городе - все жители Москвы, в местном референдуме - жители района. По кругу вопросов: в городе - предметы ведения Москвы, в районе - предметы ведения органов власти района. Одинаков и перечень вопросов, которые не могут выноситься на референдум: формирование, утверждение и исполнение бюджета, введение и отмена налогов и сборов, принятие срочных чрезвычайных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения и т.д.
Вместе с тем, отметим и некоторые особенности, связанные с местным референдумом3. Инициаторами проведения референдума, кроме самого населения, в городе выступают Московская городская Дума и Мэр города, в районе - районное Собрание и префект округа. Главе районной Управы такого права не предоставлено. Финансирование городского референдума производится за счет городского бюджета, районного - за счет внебюджетных фондов, а также за счет средств инициативной группы или органа территориального общественного самоуправления. В отличии от городского референдума, который практически запрещает выносить на голосование финансовые вопросы, на местный референдум разрешено ставить предложения, предусматривающие разовое добровольное внесение жителями средств для решения местных задач. И, наконец, неодинакова юридическая сила решений, принятых на референдумах. На городском уровне они действуют непосредственно, не нуждаются в подтверждении решениями органов власти и могут быть отменены только на референдуме. В районе для реализации решений референдума принимаются постановления районного Собрания или распоряжения главы Управы1. Решения районных референдумов могут быть обжалованы в судебном порядке в случаях их противоречия действующему законодательству или нарушения законности при проведении референдума.
Закон от 25 июня 1997 года "О консультативных опросах граждан в районе города Москвы" регламентирует одну из форм привлечения населения к управлению делами района путем выяснения мнения граждан по проектам правовых актов для учета их интересов по вопросам местной жизни. Инициатива проведения опроса принадлежит депутату Думы по соответствующему избирательному округу, префекту административного округа, районному Собранию, Главе Управы, а также инициативной группе жителей, насчитывающей не менее 10 человек. Опрос проводится среди жителей одного или нескольких домов, на одной или нескольких улицах, в микрорайонах. Его организация возлагается на главу районной Управы. На опрос не могут выноситься вопросы, нарушающие личные права граждан, а также затрагивающие интересы граждан, проживающих вне территории опроса. Голосование при опросе может быть тайным, поименным, открытым или закрытым. Результаты опроса носят консультативный характер и учитываются органами власти города или района при разработке соответствующих решений. Результаты опроса, проведенного в порядке тайного голосования, подлежат обязательному рассмотрению соответствующим органом власти, с принятием решения, которое доводится до участников опроса.
