Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Особенности организации местного самоуправления в курортном регионе 13
1.1. Муниципальные образования с особым правовым статусом 13
1.2. Особенности территориальной организации местного самоуправления в курортном регионе 59
Глава 2. Особенности осуществления местного самоуправления в курортном регионе 88
2.1. Полномочия органов местного самоуправления в сфере создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов 88
2.2. Особенности финансового обеспечения местного самоуправления в курортном регионе 112
2.3. Некоторые проблемы правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления по подготовке к проведению Олимпиады в городе Сочи в 2014 году 135
Заключение 159
Список использованной литературы
- Муниципальные образования с особым правовым статусом
- Особенности территориальной организации местного самоуправления в курортном регионе
- Особенности финансового обеспечения местного самоуправления в курортном регионе
- Некоторые проблемы правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления по подготовке к проведению Олимпиады в городе Сочи в 2014 году
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный уровень развития общества предъявляет к местному самоуправлению повышенные требования, поскольку ему принадлежит особая роль в механизме управления хозяйственным и социально-культурным строительством в городских и сельских поселениях.
Местное самоуправление, являясь соответствующим уровнем публичной власти, наиболее приближенным к населению, направлено в первую очередь на обеспечение и защиту совместных интересов населения, проживающего на определенной территории. В то же время, есть определенные местности и территории, которые имеют важное значение для всего государства. В частности, к ним можно отнести курорты.
В современном мире туризм является одной из крупнейших, высокодоходных и наиболее динамично развивающихся сфер экономики. В курортных регионах сфера туризма развита особенно высоко. Обеспечение надлежащего уровня развития туристических услуг ложится в большей степени на муниципальные власти, в сферу которых входит, в частности, осуществление таких задач, как: сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в муниципальной собственности, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения; создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха населения; организация благоустройства и озеленения территории, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения1 и многих других.
Осуществление местного самоуправления на территории курортов имеет свои особенности, связанные с необходимостью обеспечения баланса интересов местных жителей и туристов. В связи с этим организация местного самоуправления на таких территориях требует особого правового регулирования.
Курорты современной России нуждаются в иных, по сравнению со сложившимися, адекватных организационных и экономических механизмах, которые бы могли обеспечить их развитие. Курорты - это важнейшая компонента социальной сферы страны, в которой в значительной степени фор-
1 В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации».
мируется и укрепляется здоровье российской нации. Вместе с тем курорты - это крупная отрасль экономики, она обеспечивает работой и налоговыми поступлениями большие курортные регионы. Такая специфика курортов предопределяет ярко выраженную социальную ориентированность данной отрасли экономики, а, следовательно, и особые подходы к правовому регулированию курортов.
Курорты вносят значительный вклад в укрепление здоровья населения, а деятельность объектов курортной инфраструктуры оказывает заметное влияние на экономику курортного региона. Сегодня российские курорты, как неотъемлемая часть социальной сферы страны и самодостаточная отрасль экономики, нуждаются в эффективном управлении их развитием и использовании адекватных современным условиям механизмов социально-экономического обеспечения этого развития2.
Указанные вопросы требуют надлежащего правового обеспечения. Особенно актуальным это становится в связи с подготовкой к проведению в Олимпиады в 2014 году в курортном городе - Сочи. Проведение подготовительных мероприятий требует внесения изменений в законодательство, связанное с изменением статуса отдельных курортных территорий, проведением строительных работ и т.п.
Проблемы правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления в курортном регионе, в научной и учебной литературе до сих пор не рассматривались. По этой причине исследование указанных проблем представляется актуальным и значимым. Всё это определило выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования.
Теоретические и практические вопросы организации и осуществления курортного дела изучаются экономистами, юристами, историками, медиками, социологами, географами.
Вместе с тем, следует отметить, что в рамках юридической науки исследование проблем правового регулирования курортных территорий до настоящего времени не проводилось, тем более, применительно к местному самоуправлению. Отдельные аспекты осуществления местного самоуправления в городах-курортах затрагивались в работах Е.С. Шугриной, А.А. Акмаловой. Однако, носили исключительно фрагментарный характер.
К достаточно комплексному исследованию правовых аспектов курортного дела следует отнести диссертационную работу ТВ. Самари-
2 Хряков В.В. Организационное и экономическое обеспечение развития курортов в современной России: автореф. дисс. ... д.э.н.- М., 2008. С. 40.
ной3, однако работа посвящена истории правового регулирования отечественного курортного дела.
Отсутствие научной и учебной литературы, специально посвященной проблемам организации местного самоуправления в курортном регионе, а также правовые пробелы в области законодательного регулирования данных отношений побудили к написанию данной диссертационной работы. В работе предпринята попытка комплексного, системного анализа проблем в сфере осуществления органами местного самоуправления полномочий в области курортной деятельности на основе достижений науки российского конституционного и муниципального права, отдельных разработок в сфере теории государства и права, гражданского, административного и финансового права, а также нормативных правовых актов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и судебной практики.
В качестве объекта диссертационного исследования выступает комплекс общественных отношений, складывающихся в процессе становления, развития и совершенствования местного самоуправления в курортном регионе.
Предмет исследования - совокупность правовых норм конституционного, муниципального и иных отраслей законодательства, позиции и взгляды ученых, исследующих организацию местного самоуправления в муниципальных образованиях, на территории которых расположены курорты федерального, регионального или местного значения, а также соответствующая правоприменительная практика.
Цели и задачи исследования
Цель исследования: выявить современные проблемы организации и осуществления местного самоуправления на территории курортного региона.
Задачи исследования:
выявить особенности муниципальных образований, находящихся в курортном регионе, как муниципальных образований со специальным правовым статусом;
раскрыть особенности правового регулирования территориальной основы местного самоуправления в курортном регионе;
охарактеризовать основные полномочия органов местного самоуправления, связанные с особенностями деятельности в курортном регионе;
- исследовать особенности финансового обеспечения местного самоу
правления в курортном регионе;
3 Самарина Т.В. История и правовое регулирование отечественного курортного дела: первая половина XVIII - начало XXI вв.: автореферат дис. ... к.ю.н. М., 2009. 25 с.
- выявить проблемы, возникающие в деятельности органов местного самоуправления в связи с подготовкой к проведению Олимпиады в Сочи в 2014 году и предложить пути их решения.
Методологической основой диссертационного исследования являются общенаучные, частнонаучные и специальные методы исследования юридической науки. В процессе работы использовались логические, функциональный, ретроспективный, сравнительно-правовой, историко-правовой, статистический методы, проводится контент-анализ публикаций, связанных с проблематикой диссертационного исследования. К изучению объекта исследования применяются диалектический, системный и синергетический подходы. В диссертационном исследовании используется также рациональный подход к получению
Использование этих методов в их сочетании позволяет осмыслить и раскрыть предмет исследования, что в результате дает возможность решить научную задачу и достичь цель диссертации. Нормативно-правовая база анализируется с учетом хронологии событий, содержания и характера правовой базы, необходимости получения максимально достоверной информации из всех доступных источников. Исследование проводится с учетом объективных и субъективных факторов.
Теоретическую основу исследования составляют труды представителей общей теории права и государства Н.Г. Александрова, С. С. Алексеева, С.Н. Бабурина, М.И. Байтина, О.С. Иоффе, А.В. Малько, Н.И. Матузова, B.C. Нер-сесянца, СВ. Полениной, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, Б.Н. Топорнина, Л.С. Явича и др.
Существенное влияние на формирование авторской концепции сыграли научные труды в области конституционного, муниципального, гражданского, административного, финансового права таких ученых как С. А. Авакьян, М.В. Баглай, И.В. Бабичев, В.А. Баранчиков, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Н.А. Емельянов, А.А. Замотаев, Н.А. Игнатюк, Е.М. Ковешни-ков, Е.И. Колюшин, Т.Н. Комкова, А.Н. Кокотов, А.Н. Костюков, О.Е. Кута-фин, И.И. Овчинников, Н.Л. Пешин, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, А.А. Сергеев, В.В. Таболин, Н.С. Тимофеев, А.А. Уваров, И.А. Умнова, В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина, В.А. Щепачев и др.
При написании работы были изучены исследования в области курортного дела таких российских экономистов, как Д.С. Микоян, И.А. Цацулина, В.В. Хряков и некоторых других.
Теоретические положения и выводы диссертационного исследования опираются на анализ Конституции Российской Федерации, Федерального закона
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», федеральных законов, регулирующих компетенцию органов публичной власти, а также иные аспекты организации и деятельности местного самоуправления. В работе анализируются решения Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, касающиеся вопросов компетенции местного самоуправления в курортном регионе. Использованы также опыт функционирования органов публичной власти различного уровня.
Научная новизна диссертационного исследования определяется самой постановкой научной задачи и заключается в том, что в рамках диссертации впервые комплексно исследуются проблемы правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления в курортном регионе.
В работе рассмотрены теоретические и практические проблемы, связанные с определением правового регулирования особенностей осуществления местного самоуправления, в зависимости от вида курортов, которые расположены на территории муниципального образования. В диссертации обосновывается необходимость придания особого статуса городам-курортам как особым типам муниципальных образований и законодательного закрепления соответствующих изменений в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предлагаются новые понятия и юридические конструкции, проводится классификация полномочий органов местного самоуправления в области курортного дела.
Учитывая многогранность проблемы, автор не стремится к рассмотрению всех аспектов избранной темы. Диссертация посвящена исследованию наиболее актуальных базовых правовых вопросов организации местного самоуправления в курортном регионе.
Положения, выносимые на защиту:
1). Сделан вывод о необходимости выделения среди курортов отдельно курортов-городов, которые относятся к курортам федерального значения и имеют статус муниципальных образований.
Установлен ряд особенностей городов-курортов как муниципальных образований: город-курорт как муниципальное образование наделено статусом городского округа; город-курорт как муниципальное образование является исключительно курортом федерального значения и другие.
Выделение сходных черт в статусах городов-курортов и наукоградов позволило обосновать вывод, о необходимости придать особый статус городам-курортам как особым типам муниципальных образований с внесением соответ-
ствующих изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и установлением отдельной статьи 82.2 «Особенности организации местного самоуправления в городах-курортах» следующего содержания:
«1. Город-курорт является городским округом.
2. Особенности осуществления местного самоуправления в городе-курорте устанавливаются федеральным законом».
Обосновывается необходимость принятия отдельного федерального закона «О городах-курортах», закрепляющего правовой статус городов-курортов.
2). Проводится соотношение муниципальных образований и курортов по территориальному принципу. На территории муниципального образования (нескольких муниципальных образований) могут находиться курорты как федерального и регионального значения, так и местного значения. Курорт может не совпадать по территории с муниципальным образованием (находиться на территории нескольких муниципальных образованиях, либо на части территории одного муниципального образования), однако если речь идет о курорте местного значения, то он может находиться на территории исключительно одного муниципального образования. Соответственно, круг полномочий органов местного самоуправления в зависимости от типа расположенного курорта будет различным.
Обосновано, что деятельность по развитию территорий, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, может оказать существенное влияние на развитие курортной местности, в некоторых случаях в негативную сторону, что напрямую касается жителей данной территории. В связи с этим, несмотря на установление особенностей градостроительной деятельности и отношений в муниципальном образовании город-курорт Сочи в связи с организацией и проведением олимпийских игр и параолимпийских игр, сделан вывод о важности сохранения проведение института публичных слушаний при принятии градостроительной документации муниципального образования, на территории которого располагается курорт (особенно в городах-курортах).
Полномочия органов местного самоуправления в сфере создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов в зависимости от вида курорта предлагается разделить на две группы:
1. Полномочия общего характера, касающиеся создания, развития и обеспечения охраны всех видов курортов;
2. Полномочия, направленные исключительно на создание и развитие лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения.
Сделан вывод, что круг полномочий второй группы у муниципальных образований будет шире, чем круг полномочий первой группы.
Вносится предложение о разграничении полномочий в области создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения между поселениями и муниципальными районами и наделении такими полномочиями муниципальных районов.
В финансовом обеспечении местного самоуправления важную роль играют поступления в местный бюджет от налоговых платежей, в связи с чем обосновывается целесообразность включения в налоговую систему Российской Федерации и введения на местном уровне курортного сбора.
Проведение зимних олимпийских игр на территории города-курорта федерального значения Сочи вызывает ряд вопросов, связанных с взаимоотношениями государства и местного самоуправления. Исследование принципов взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, позволили прийти к выводу, что указанные принципы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в рамках развития города Сочи как горноклиматического курорта и подготовке к Олимпиаде в должной мере не реализуются. Обосновано, что самостоятельность муниципальных образований в курортах федерального и регионального значения ограничена в большей степени, чем в курортах местного значения, и в первом случае государственная власть оказывает большее влияние на местное самоуправление, в большей степени контролирует работу органов местного самоуправления, что указывает на особенности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в курортных регионах.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в расширении сферы научных знаний об осуществлении местного самоуправления в курортном регионе, уточнении содержания основных понятий и терминов, используемых в случаях организации на территории местного самоуправления курортов.
Результаты диссертационной работы могут быть использованы в процессе совершенствования правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления в курортном регионе, устранения пробелов, коллизий и противоречий различных отраслей законодательства, в первую очередь, конституционного и муниципального права. Основные положения, выводы и рекомендации могут быть использованы в практической работе органов местного самоуправления в РФ.
Положения и выводы диссертационного исследования выступают теоретической базой дальнейших научных разработок, предназначены для ис-
пользования в преподавательской и исследовательской работе в области конституционного и муниципального права, раскрытия проблем организации и осуществления местного самоуправления в курортном регионе в Российской Федерации.
Апробация результатов исследования и их практическая значимость. Основные положения диссертации отражены в опубликованных научных работах автора общим объемом 1.2 п.л. Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры правовых дисциплин «Российского государственного социального университета» филиал в г.Сочи. Основные положения и выводы работы нашли отражение в публикациях и выступлениях автора на международных, всероссийских, региональных и вузовских научных конференциях: «Актуальные проблемы миграционной политики в отечественном и международном праве» (Волгоград, 2009), «Теория и практика административного права и процесса» (пос. Небуг Краснодарского края, 2010), «Актуальные вопросы развития органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: политические и правовые аспекты» (Волгоград, 2010), «Инновационная Россия: задачи и правовые основы развития» (Москва, 2010), «Профсоюзы и реализация прав и свобод личности в Российской Федерации» (Волгоград, 2010), «Современное социально-экономическое развитие: проблемы и перспективы» (Волгоград, 2010), «День науки Волгоградской академии государственной службы» (Волгоград, 2011), «Местное самоуправление в России и ФРГ: исторический опыт и современные тенденции развития», (Волгоград, 2011) и др.
Ряд положений и выводов исследования используется в ходе преподавания курсов «Муниципальное право России», «Конституционное право России» в «Российском государственном социальном университете» филиал в г.Сочи. Структура диссертации определена целями и задачами исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие пять параграфов, заключение и список использованной литературы.
Муниципальные образования с особым правовым статусом
3 этап - переходный (с 1992 по 2001 г.), его особенностями являются: ликвидация вертикали управления, демонополизация учреждений и предприятий санаторно-курортного комплекса, изменение форм собственности курортных объектов, разрушение централизованного распределения путевок, уменьшение доступности санаторно-курортной помощи для населения в целом и в частности для отдельных категорий, формирование рынка санаторно-курортных и туристских услуг. Основная продажа санаторных путевок (до 80% объема) в бюджетные санаторно-курортные учреждения с распределительным механизмом их реализации осуществляется через государственные внебюджетные фонды (социального страхования, социальной защиты и др.).
4 этап - рыночный (с 2001 г.) начался с изменения статуса и функций са-наторно-оздоровительного комплекса. Курорты переориентируются на преимущественно коммерческие услуги, минимизируется роль фондов социального страхования в приобретении и распределении путевок. Резко сокращается государственный заказ на санаторно-курортную помощь и профилактическое оздоровление.
Как справедливо отмечается в литературе, определение исторических периодов становления и развития правовых и организационных основ отечественного курортного дела основано не только на выявлении типа и формы государства, но и предмета, методов правового регулирования исследуемого сегмента общественных отношений; уровня их регламентации при использовании лечебных местностей и формировании системы задействованных в данной сфере государственных органов .
В связи с этим в литературе можно встретить авторскую периодизацию истории и правового регулирования отечественного курортного дела, согласно которой его основными этапами являлись: первая половина XVIII в. - 1846 г., 1846 - 1917 гг., 1917 -1956 гг., 1956 - 1991 гг., 1991 г. - настоящее время2.
Самарина Т.В. рассматривая современный этап 1991 г. — начала XXI в. указывает, что в это время происходят коренные изменения политической системы и экономической основы государства в направлении расширения самостоятельности государственных предприятий и сферы деятельности частного сектора . При этом имеет место акционирование курортных учреждений и приватизация земельных участков в пределах курортных территорий. Стихийность перечисленных процессов приводит к сбою в функционировании всего курортного дела. В 90-е гг. XX в. издаются разобщенные нормативные акты, которые, в основном, способствуют общей тенденции возрастания правовых пробелов, противоречий и казусов. Основополагающими в исследуемой сфере становятся Федеральные законы № 26-ФЗ от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» и № 33-ФЗ от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях». Согласно положениям Федерального закона № 26-ФЗ от 23 февраля 1995 г. природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, относятся к особо охраняемым природным объектам и территориям, имеющим свои особенности в использовании и защите.
Как отмечает Т.В. Самарина, принятие специализированного закона о курортах является важным достижением отечественной юридической мысли в силу вывода сферы государственного управления курортной отраслью из ранга ведомственной юрисдикции . Впервые в отечественной юридической практике в Федеральном законе № 26-ФЗ от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» закрепляется дефиниция «курортное дело». Впоследствии содержание данного понятия было расширено в Концепции государственной политики развития курортного дела в Российской Федерации, одобренной решением Коллегии Министерства здраво охранения Российской Федерации № 11 от 24 июня 2003 г.
Также важным нормативным правовым актом последнего времени становится Федеральный закон № 76-ФЗ от 3 июня 2006 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»1, вступивший в силу 9 июля 2006 г., в соответствии с которым особые экономические зоны создаются теперь и в целях развития санаторно-курортной сферы. Действующий порядок организации округов санитарной и горносанитарной охраны и режим их функционирования определяются соответствующим Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ № 1425 от 7 декабря 1996 г.2
Согласно Концепции государственной политики развития курортного дела в Российской Федерации, одобренной решением Коллегии Министерства здравоохранения Российской Федерации № 11 от 24 июня 2003 г. курортное дело отождествляется с курортной деятельностью и представляется как совокупность всех видов научно-практической деятельности по организации и осуществлению профилактики заболеваний, лечению и реабилитации больных на основе использования природных лечебных ресурсов, а также изучению их свойств и механизма действия, как комплекс мероприятий по организации, строительству, управлению курортами, обеспечению лечения и культурно-бытовому обслуживанию граждан, эксплуатации и охране природных лечебных ресурсов и санитарной охране курортов.
Особенности территориальной организации местного самоуправления в курортном регионе
Официальное понятие «наукоград» закреплено Законом, который регулирует особенности правового статуса таких муниципальных образований и особенности осуществления местного самоуправления на их территориях. Город-курорт не имеет официального правового закрепения, не регулируется специальными федеральными законами, не имеет особенностей осуществления местного самоуправления на своих территориях.
В литературе можно встретить предложения о необходимости рассмотреть вопрос о расширении перечня видов муниципальных образований с учетом потребностей в учете региональных особенностей и современных тенденций в развитии системы расселения1. А.Н. Максимов для учета специфики отдельных территорий предлагает рассмотреть вопрос о расширении перечня разновидностей муниципальных образований и регламентировать особенности правового статуса специальных видов городских округов, муниципальных рай-онов, поселений и внутригородских муниципальных образований . И.А. Иван-никова предлагает детализировать в законах субъектов Российской Федерации вопросы установления особенностей правового статуса поселений, территориальной основой которых являются курортные города и поселки и др.3
Таким образом, представляется необходимым придать особый статус городам-курортам как особым типам муниципальных образований с внесением соответствующих изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и установлением отдельной статьи 82.2 «Особенности организации местного самоуправления в городах-курортах» следующего содержания:
Иванникова И.А. Институционализация правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа: дисс... к.ю.н. Ставрополь, 2006. С. 10.
Особенности осуществления местного самоуправления в городе-курорте устанавливаются федеральным законом».
Соответственно правовой статус городов-курортов должен быть закреплен отдельным федеральным законом «О городах-курортах», который должен быть принят в ближайшее время. Федеральный закон, устанавливающий в соответствии с требованиями статьи 82.2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ особенности организации местного самоуправления городах-курортах, должен установить: - порядок отнесения городских округов к категории город-курорт; - порядок взаимодействия органов местного самоуправления с федеральными и региональными органами государственной власти в вопросах развития курорта; - особенности осуществления местного самоуправления в части: - объем полномочий органов местного самоуправления городов-курортов, в том числе в решении вопросов развития курорта; - порядок наделения органов местного самоуправления городов-курортов отдельными государственными полномочиями; - состав обязательных органов местного самоуправления и структуры муниципального управления социально-экономическим развитием города-курорта и участия населения в решении вопросов местного значения (обязательных положений в уставе муниципального образования); - состав муниципального имущества, прав в решении вопросов реструктуризации имущественного комплекса и других прав в области развития муниципальной экономики; - взаимодействие органов местного самоуправления городов-курортов с органами государственной власти по развитию законодательства; - особенности финансирования городов-курортов из федерального и регионального бюджетов, в том числе особенности налогообложения на территории городов-курортов1.
Необходимо также обратить внимание на следующее. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в РФ. Федеральный закон, устанавливающий особенности осуществления местного самоуправления в городах-курортах, должен установить особенности реализации установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ-общих принципов. В то же время при установлении особенностей осуществления местного самоуправления в городах-курортах изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, не допускается, так как в соответствии с частью 2 статьи 4 указанного Федерального закона изменение общих принципов организации местного самоуправления допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
В литературе можно встретить предложения и о принятии единого закона, регулирующего статус различных территориальных образований. Так, А.Н. Чертков, указывает, что в Российской Федерации функционирует целый ряд территориальных образований, созданных в целях ускорения территориального развития (особые экономические зоны, наукограды и иные), статус и организацию которых целесообразно урегулировать в едином федеральном законе.
Особенности финансового обеспечения местного самоуправления в курортном регионе
Одной из основных проблем, связанных с эффективной реализацией местного самоуправления, в настоящее время является проблема материально-финансового обеспечения муниципальных образований, реализации полномочий органов местного самоуправления. При этом следует согласиться с Н.С. Тимофеевым, что для Российской Федерации вопросы компетенционных и финансово-экономических пределов местного самоуправления являются особенно сложными и болезненными1.
О необходимости достаточного материально-финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления говорилось с самого начала применения Федерального закона № 131-ФЗ. Однако это важнейшее условие реальности местного самоуправления до сих пор не соблюдено".
Развитие курортов требует достаточно больших финансовых ресурсов. В связи с этим возникает вопрос, за счет каких источников будет финансироваться развитие курортов и соответствующих местностей.
С одной стороны, курорты оказывают заметное влияние на экономику курортного региона, укрепляя финансовую обеспеченность платежами в бюджеты всех уровней и различные фонды, а также создают социально стабилизирующий эффект за счет обеспечения занятости населения. С другой стороны, санаторно-оздоровительный комплекс для своего развития нуждается в госу Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты): автореф. дисс... д.ю.н. - М., 2008. С. 40.
Васильев В.И. Организационно-правовые проблемы местного самоуправления // Журнал российского права. 2008: № 11. дарственной- поддержке, включая активизацию использования целевых программ и проектов1.
Инвестиционная политика государства в области развития российских курортов должна быть ориентирована на создание благоприятного инвестиционного климата, предпринимательской среды и адекватной им инфраструктуры с целью достижения высокой мотивированной активности реальных инвесторов в процессе развития курортов и социальной инфраструктуры муниципальных образований, на территории которых эти курорты расположены. При этом в литературе высказываются предложения о необходимости усиления государ-ственных регуляторно-контрольных функций в этом процессе .
В первую очередь необходимо выяснить, за счет средств каких бюджетов будет осуществляться финансирование курорта.
Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ (ред. от 30.12.2008)к О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» // СЗ РФ. 1995. № 9. Ст. 713.
Статья 13 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ (ред. от 30.12.2008) «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»3 предусматривает, что: 1) Поддержка развития курортов федерального значения является расходным обязательством Российской Федерации. 2) Поддержка развития курортов регионального значения является расходным обязательством субъектов Российской Федерации. 3) Поддержка развития курортов местного значения является расходным обязательством поселений и городских округов. Данная норма дублируется также в законодательстве субъектов Россий Хряков В.В. Организационное и экономическое обеспечение развития курортов в современной России: автореф. дисс.... д.э.н.- М., 2008. С. 10. 2 Там же. С. 13-14.
В соответствии с федеральным законодательством поддержка развития курортов местного значения является расходным обязательством муниципальных образований.
Так, например, финансовое обеспечение мероприятий по созданию, развитию и обеспечению охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального образования Абинский район Краснодарского края является расходным обязательством муниципального образования Абинский район и осуществляется за счет средств бюджета района, предусматриваемых отдельной строкой в его расходной части, и средств субвенций, поступающих из бюджетов других уровней, на реализацию программ и проектов районного и краевого уровня в соответствии с законодатель-ством Российской Федерации и Краснодарского края .
На примере Краснодарского края и города-курорта Сочи рассмотрим особенности финансового обеспечения курорта федерального значения.
Рассмотрим, какие меры финансовой поддержки предусматривались Постановлением Президиума ВС РФ № 4766-1, Правительства РФ № 337 от 12 апреля 1993 г. «О государственной поддержке функционирования и развития го-рода-курорта Сочи» . Данное постановление предусматривало следующие меры финансовой поддержки города Сочи как курорта:
«Министерству финансов Российской Федерации начиная с 1993 г. предусматривать выделение ассигнований Сочинскому курортному региону из республиканского бюджета Российской Федерации отдельной строкой в бюджете Краснодарского края.
Предоставить право администрации города Сочи начиная с 1993 г. оставлять в течение пяти лет в городском бюджете федеральные налоги, взимаемые на территории города Сочи, для обеспечения функционирования объектов общекурортной инфраструктуры города.
После утверждения республиканского бюджета Российской Федерации на 1993 г. и уточнения соответствующих расчетов администрациями Краснодарского края и города Сочи выделить из республиканского бюджета Российской Федерации целевую субвенцию городу Сочи для обеспечения функционирования Сочинского курортного региона, решения первоочередных экологических проблем, ликвидации последствий стихийных бедствий, происшедших в 1991 -1992 годах.
Совету Министров - Правительству Российской Федерации и Центральному банку Российской Федерации предусмотреть выделение городу Сочи начиная с апреля 1993 года льготных краткосрочных кредитов для сезонных закупок продовольствия и топливно-энергетических материалов».
Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 1997 г. № 511 «О федеральной целевой программе «Социально-экономическое развитие города-курорта Сочи на период до 2010 года»1 был предусмотрен ряд мероприятий, направленных на финансовое обеспечение развития города-курорта Сочи. Так, администрации г. Сочи было рекомендовано в месячный срок внести на рассмотрение Министерства экономики Российской Федерации перечень первоочередных мероприятий по выполнению Программы в 1998 - 2000 гг., включающий реализацию важнейших инвестиционных проектов, реформирование собственности, ускоренное финансирование мероприятий по охране окружающей среды. Министерству финансов Российской Федерации было установлено предусматривать ежегодно, начиная с 1998 г., при формировании проектов федерального бюджета выделение г. Сочи ассигнований отдельной строкой для выполнения федеральных целевых программ, реализуемых на его территории, и целевой дотации для обеспечения функционирования и решения первоочередных экологических проблем сочинского курортного региона.
В литературе обосновываются рекомендации по расширению применения программно-целевого подхода к развитию инфраструктуры санаторно-курортного комплекса, повышению согласованности и взаимодополняемости целевых программ развития туризма и санаторно-курортной сферы, встраиваемости их в программу создания туристско-рекреационной особой экономической зоны, стимулированию притока инвестиций в санаторно-курортную сферу, предоставлению налоговых льгот, развитию оздоровительного туризма; обоснована необходимость выделения санаторно-курортного комплекса при создании особых экономических зон туристско-рекреационного типа и др.
Некоторые проблемы правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления по подготовке к проведению Олимпиады в городе Сочи в 2014 году
Пункты 206 и 207 Программы строительства не нарушают прав граждан на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью.
Доводы заявителя о том, что территория, отведенная под строительство грузового района морского порта Сочи в устье р. Мзымта отнесена к территориальной зоне рекреации в составе земель населенных пунктов, участок строительства расположен в водоохраной зоне на береговой полосе Нижне-Имеретинской бухты, где наблюдается процесс сокращения ширины пляжа (абразия моря); о негативном воздействии на растения, на состояние животного мира в районе намечаемой деятельности, не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований. Данные проблемы касаются оценки воздействия объекта строительства грузового района морского порта Сочи в устье р. Мзымта на геологическую среду, на водную среду, растительный, животный мир, которые нашли отражение в заключении экологической экспертизы.
Заявитель также ссылается на то, что участок второго грузового района порта Сочи расположен в зоне сложившейся жилой и, частично, рекреационной застройки, Нижне-Имеретинская низменность отнесена к курортно-рекреационной зоне, находится на землях особо охраняемой природной территории, где запрещено размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием курортного лечения и отдыха. Между тем, приведенные доводы не могут служить основанием для признания недействующим пункта 207 Программы строительства, поскольку специальным законом, как указывалось выше, предусмотрена организация и проведение XXII Олимпийских зимних игр и XI Параолимпийских зимних игр 2014 г. в городе Сочи.
Представителями заинтересованного лица представлены положительные заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы проектной документации «Строительство грузового района порта Сочи в устье р. Мзымта с последующим перепрофилированием в инфраструктуру яхтинга» и экспертной комиссии государственной экологической экспертизы проекта «Создание грузового района порта Сочи с созданием береговой инфраструктуры в устье р. Псоу».
Доводы заявителя о том, что в результате строительства грузовых районов порта Сочи на побережье Нижне-Имеретинской бухты Черного моря будет оказано негативное воздействие на окружающую среду и водные объекты не могут служить основание для удовлетворения-заявленных требований. Они касаются положений экологических экспертиз, которые могут быть обжалованы в судебном порядке.
Ссылки заявителя на Положение об округах санитарной и горносанитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 г. № 1425, являются несостоятельными, поскольку суд проверяет оспариваемый нормативный правовой акт на предмет его соответствия федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу (ч. 2 статьи 253 ГПК РФ).
Учитывая, что оспариваемые положения Программы строительства соответствуют действующему законодательству, изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации и не нарушают прав граждан на благоприятную окружающую среду, заявление К. не подлежит удовлетворению.
Помимо правовых актов текущего характера, обеспечивающих хозяйственную деятельность и т.д., важное значение приобретает также принятие общепрограммных документов на уровне муниципального образования, определяющих стратегические направления развития на местном уровне. Институтом региональной политики был предпринят стратегический шаг— разработана концепция программы «Сочи — гостеприимный город».
Документ, на несколько лет вперед определяющий направление всех планируемых мероприятий (условно они подразделяются на два огромных блока, один из которых включает в себя подготовку к Белой Олимпиаде и приему гостей, а второй — жизнеобеспечение всего города в целом и его инфраструктуры на годы, следующие после 2014-го), составлен с учетом пожеланий и замечаний администрации будущей олимпийской столицы. В этом документе, определены например показатели гостеприимства.
В связи с тем что реализация программы «Сочи - гостеприимный город» связана с необходимостью реализации сотен инвестиционных проектов по повышению гостеприимства (большинство инвестиционных проектов потребуют привлечения частного финансирования и реализации проектов на основе модели частно-государственного партнерства), городу требуется четко сформулированная инвестиционная политика и система муниципальной поддержки инвестиционной деятельности.
Таким образом, процесс подготовки к Играм и реализация Программы «Сочи - гостеприимный город потребуют принятия значительного числа поправок в действующие нормативно-правовые акты федерального, регионального и местного уровня, а также разработку целого ряда внутренних корпоративных документов различными структурами, ответственными за реализацию мероприятий по подготовке к Играм.
В целом, следует отметить, что проведение зимних олимпийских игр на территории города-курорта федерального значения вызывает ряд вопросов, связанных с взаимоотношениями государства и местного самоуправления. В науке российского муниципального права прежде всего требуется последовательно изучить вопрос о влиянии государственных установлений на природу местного самоуправления. Теория муниципального права должна детально проработать вопрос об особенностях взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления1
