Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Местное самоуправление как социальный институт и объект правового регулирования 25
1.1. "О правовой природе современного российского местного самоуправления 25
1.2. Местное самоуправление как вид социального самоуправления 49
1.3. Социальная функция местного самоуправления как детерминанта его правового статуса 69
1.4. Проблемы участия граждан в осуществлении местного самоуправления 84
1.5. Территориальное общественное самоуправление * как правовое явление 103
ГЛАВА 2. Муниципальное право как составная часть российского права 123
2.1. Место муниципального права в системе российского права: идеи и практика 123
2.2. Муниципальное право в узком и широком смысловых значениях 134
2.3. Предмет регулирования муниципального права 150
2.4. Муниципально-правовой режим 163
ГЛАВА 3. Муниципальное право и иные структурные элементы системы права 182
3.1. Муниципальное право и конституционное право 182
3.2. Муниципальное право и административное право 191
3.3. Муниципальное право и бюджетное право 201
3.4. Муниципальное право и налоговое право 218
3.5. Муниципальное право и гражданское право 227
ГЛАВА 4. Источники муниципального права Российской Федерации 243
4.1. Международное право и отечественное муниципальное право 243
4.2. Конституция РФ и акты Конституционного Суда РФ как источники муниципального права 254
4.3. Роль федерального законодательства в установлении правовых основ местного самоуправления 288
4.4. Регулирование муниципальных отношений законами субъектов Федерации 317
4.5. Правовые акты муниципальных образований как источники муниципального права 340
Заключение 371
Библиография 389
- Местное самоуправление как вид социального самоуправления
- Место муниципального права в системе российского права: идеи и практика
- Муниципальное право и бюджетное право
- Конституция РФ и акты Конституционного Суда РФ как источники муниципального права
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Первое десятилетие XXI века ознаменовалось новым этапом реформы российского местного самоуправления - к этому времени уже основанного на общепризнанных демократических принципах, имевшего солидную теоретическую базу и сложившуюся практику. Вначале опиравшаяся на наработки правовой науки и эволюционные методы, реформа со временем всё более утрачивала планомерность и предсказуемость. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стал примером нестабильной правовой материи, находящейся в состоянии непрерывной коррекции.
Отдельные положения Закона приобрели на практике смысл, не имеющий ничего общего с первоначальными замыслами авторов концепции реформы. Так, например, временные нормы, рассчитанные на применение исключительно во вновь образованных муниципалитетах, т.е. на территориях, до реформы не обладавших статусом муниципального образования, практика распространила на уже существовавшие муниципальные образования, имевшие собственную правовую базу, выборные органы, достаточный опыт работы. Следствием этого стали ограничения прав местного самоуправления, зачастую не имевшие разумного оправдания. При этом ранее выработанные правовые подходы, в том числе сформулированные в актах Конституционного Суда РФ, игнорировались или объявлялись устаревшими, не вписывающимися в новую модель организации местного самоуправления, неприменимыми в «переходный период» и т.п. Множественные судебные споры, возникшие на этой почве, не внесли необходимой ясности, пока не смогли сформировать логически непротиворечивую судебную практику.
Происходящее не могло не привести к частичной утрате ориентиров в теории муниципального права, растерянности среди специалистов. Доктри-нальные основы местного самоуправления как будто потеряли отчетливость очертаний. Стало возникать ощущение, что правовая база российского местного самоуправления зависит лишь от произвольного усмотрения политиков. Некоторые эксперты повели речь о провале муниципальной реформы и кризисе идеи местного самоуправления в России. Другая часть экспертов указывала на необходимость пережить переходный период, «смутное время» в теории и практике местного самоуправления.
В сегодняшних условиях крайне важно понять, что именно происходит с муниципальным правом, в чем суть и причины его мутации? Где объективные социальные предпосылки происходящего, а где субъективизм и ошибки законодателя? Почему реформа межбюджетных отношений приводит к новому толкованию конституционных принципов устройства местной власти? В какой мере развитие правовых основ местного самоуправления детерминировано провозглашенной муниципально-правовой доктриной, а в какой - реальной функцией этого института в государстве и обществе? Представляется, что дать
верные, научно-обоснованные ответы на эти вопросы можно только на основе комплексного и системного анализа конституционно-правового статуса современного российского местного самоуправления. Иной подход - локальное исследование лишь реформы нескольких последних лет и упор на выяснение мотивов конкретных политиков - не способен дать глубокие и содержательные выводы.
Необходимо, отделив тенденции от частных деталей, с подлинно научной объективностью проанализировать такие аспекты, как: реальные границы самостоятельности местного самоуправления, пределы усмотрения государственной власти при его регулировании, возможность и условия ограничений прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления. Следует разобраться, в какой мере практика требует разнообразия форм местного самоуправления, а в какой - его унификации; от этого зависит правильное разграничение предметов регулирования различных источников муниципального права. И только найдя верные подходы к решению указанных проблем, можно сделать выводы о предмете регулирования современного российского муниципального права и сущностных характеристиках соответствующего юридического режима.
Значительная часть специалистов оценила идеологию Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» как огосударствление местного самоуправления. На наш взгляд, возможна и иная оценка. В целом процессы последних двух десятилетий можно охарактеризовать как незавершенную и непоследовательную попытку разгосударствления системы местной власти.
В начале 1990-х годов прогрессивность и ценность муниципальной доктрины виделись в том, что она должна побуждать общество к демократизации. К сожалению, далеко не все элементы этой доктрины, отвечавшие указанному требованию, прошли проверку временем, доказали свое соответствие объективным потребностям практики. Актуальная задача сегодняшнего времени -переосмысление ряда позиций, сформулированных теорией муниципального права, преодоление возникшего разрыва между доктриной и практикой. При этом неизбежен отказ от некоторых «романтических» идей - привлекательных и уже ставших привычными - в пользу более реалистичных подходов - не столь красивых, но адекватно отражающих действительность. Необходимо уточнить фактическое место муниципально-правовых отношений в общей системе общественных отношений, правильно понять их социальное содержание.
Указанные обстоятельства определили выбор темы, постановку цели и задач, структуру и основные направления диссертационного исследования. Диссертант убежден в том, что исследование конституционно-правовых аспектов организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, развитие науки муниципального права следует основывать на диалектическом методе отрицания отрицания, предполагающем не отказ от ранее полученных теоретических наработок, не объявление их ошибкой, а развитие
и видоизменение накопленных знаний на основе данных практики. Диссертант также убежден, что корректировка муниципально-правовой доктрины, ее согласование с жизненными реалиями возможны без снижения демократического потенциала указанной доктрины. Расставание с иллюзиями и постановка прагматических задач не должны приводить к отказу от идей народовластия. Выяснение правовой природы муниципальной власти, ее реальной социальной функции, осознание необходимости четкой и подробной законодательной регламентации местного самоуправления - должны обеспечивать выбор адекватных средств правового воздействия на муниципальные отношения, но при этом не могут служить оправданием для свертывания муниципальной демократии.
Степень разработанности темы. Проблемы правовой природы местного самоуправления, принципы его нормативного регулирования анализировались выдающимися зарубежными и отечественными теоретиками прошлых лет: В.П. Безобразовым, Л.А. Велиховым, Р. Гнейстом, А.Д. Градовским, Г. Еллинеком, Н.М. Коркуновым, П. Лабандом, Н.И. Лазаревским, Б.Э. Нольде, М.И. Свешниковым, А. Токвилем, Б.Н. Чичериным, Л. Штейном и др.
В современный период вопросы конституционно-правового статуса отечественного местного самоуправления исследовались в работах С.А. Авакьяна, А.А. Акмаловой, А.С. Автономова, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, О.В. Берга, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, Н.В. Бутусовой, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, И.В. Выдрина, Е.В. Гриценко, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, А.Р. Еремина, В.В. Еремяна, А.А. Замотае-ва, С.Д. Князева, Е.М. Ковешникова, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, А.Н. Костюкова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Л.Е. Лаптевой, В.Л. Лютцера, В.А. Максимова, Э. Маркварта, Е.В. Мирошниченко, Т.Н. Михеевой, B.C. Мокрого, Е.Е. Некрасова, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинникова, В.А. Пертцика, Н.Л. Пешина, Н.В. Постового, В.В. Пылина, Л.А. Ревенко, В.Н. Руденко, А.Я. Сливы, С.Г. Соловьева, В.В. Таболина, Н.С. Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, А. А. Уварова, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, Н.Н. Черногора, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют работы указанных ученых, а также посвященные проблемам теории права и конституционного права труды С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.И. Байтина, А.А. Безуглова, Л.Д. Воеводина, Е.И. Козловой, В.А. Кряжкова, О.Э. Лейста, А.И. Лукьянова, В.О. Лучина, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесян-ца, СВ. Полениной, Ф.М. Рудинского, Б.С. Эбзеева и др. Значительное влияние на позицию диссертанта оказали работы по социальной философии, экономической теории и политологии зарубежных ученых М. Вебера, Ж. Веделя, Л. Даймонда, Р. Даля, Л. Дюги, Р. Нефа, В. Острома, О. Оффердала, К. Пейт-мэна, А. Пшеворского, И. Шапиро, И. Шумпетера.
Несмотря на то, что правовые основы российского местного самоуправления всесторонне проанализированы в научной литературе, задача продолже-
ния соответствующих исследований остается актуальной. Практика ставит новые доктринальные и конкретно-юридические вопросы, требует более глубокого изучения выдвигаемых на передний план конституционно-правовых аспектов организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации.
Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в ходе организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. Внимание диссертанта при этом сосредоточено на отграничении отношений, регулируемых муниципальным правом, от смежных общественных отношений.
Предметом исследования являются проблемы конституционно-правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации.
Целью исследования является определение принципов и закономерностей нормативного правового регулирования местного самоуправления как института, относящегося к основам конституционного строя России. В рамках поставленной цели в диссертационной работе решаются следующие задачи:
проанализировать конституционную природу российского местного самоуправления и его место в системе механизмов социального самоуправления;
выявить реальную функцию местного самоуправления в сегодняшнем российском обществе и степень влияния этой функции на правовой статус местного самоуправления;
исследовать проблему активизации гражданского участия в решении вопросов местного значения и определить основные причины отказа граждан от реализации своего права на участие в осуществлении местного самоуправления;
определить правовое содержание деятельности, именуемой территориальным общественным самоуправлением, и предложить общие подходы к правовому регулированию этой деятельности;
на основе предшествующего анализа социальных характеристик местного самоуправления выявить круг общественных отношений, составляющих предмет регулирования муниципального права Российской Федерации;
предложить систему характеристик юридического режима муниципального права и проанализировать тенденции его изменения;
исследовать место муниципального права в системе права и проблему разграничения предметов регулирования муниципального права и иных структурных частей российского права;
проанализировать структуру источников муниципального права и особенности каждого вида источников, дать рекомендации по разграничению предметов регулирования источников муниципального права;
сформулировать предложения, направленные на совершенствование правовой базы российского местного самоуправления, согласование доктрины, нормативной основы и практики местного самоуправления в Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составили методы, общепринятые в общественных науках, в частности, диалектический метод, включающий приемы анализа и синтеза, индукции и дедукции, исторический, системный, функциональный методы, а также специальные методы правовой науки: формально-юридического, структурного и сравнительно-правового анализа, сопоставления доктрины, нормы права и практики правоприменения. Диссертантом использованы данные социологической науки, а также некоторые приемы точных наук, в частности, отдельные положения теории автоматического управления и теории устойчивости. Эмпирическую и источниковедческую базу исследования составили Конституция РФ, акты законодательства и правоприменения, судебная практика, а также источники международного и зарубежного права.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация является комплексным исследованием общетеоретических и практических проблем организации и осуществления российского местного самоуправления, раскрывающим основные черты его конституционно-правового статуса в сегодняшней действительности. На основе выработанных диссертантом подходов, выявленных критериев и условий в работе предложена новационная целостная система характеристик муниципального права Российской Федерации. Указанная система выведена не столько дедуктивно - из более общей доктрины или правовой догмы, сколько индуктивно - на основе анализа реально складывающихся общественных отношений, практики их нормативного правового регулирования, тенденций развития позитивного права и правоприменения.
Диссертантом впервые проведен подробный анализ разграничения предметов регулирования муниципального права и иных структурных частей системы российского права, позволивший уточнить методологию регулирования различных общественных отношений, возникающих в процессе организации и осуществления местного самоуправления. В результате исследования системы источников муниципального права сделан ряд научных выводов, имеющих значение для теории и практики российского местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Местное самоуправление обладает собственными полномочиями, в
пределах которых оно действует самостоятельно, не в силу каких-либо естест
венных (суверенных) прав, а в силу провозглашения государством соответст
вующего конституционного принципа. Вместе с тем закрепление принципов
местного самоуправления на уровне федеральной Конституции должно играть
роль самоограничения для суверенной государственной власти, поскольку эти
принципы не должны изменяться иначе как путем внесения изменений в Кон
ституцию.
2. В правовой системе Российской Федерации необходимо закрепить ме
ханизмы, которые обеспечат: устойчивость и стабильность муниципальной
власти; её эффективность (т.е. способность качественно и своевременно ис-
полнять социальные обязанности); формирование этой власти путем свободного и осознанного волеизъявления населения; максимально возможное совпадение интересов муниципальной власти и интересов большинства населения; реальную подконтрольность муниципальной власти населению и невозможность злоупотребления этой властью в ущерб населению; информационную открытость действий и решений муниципальной власти, понятность для населения их содержания.
Местное самоуправление может рассматриваться как публичное социальное самоуправление. Суть этого самоуправления состоит не в совпадении субъекта и объекта управления, а в способности объекта управления (волевых действий граждан и их коллективов) влиять на субъект управления (органы и должностных лиц, их действия и решения), обеспечивая этим соответствие процесса управления интересам населения. Раздельное рассмотрение субъекта и объекта управления предопределено важнейшей задачей - выбора необходимой глубины обратной связи, т.е. нахождения оптимума, обеспечивающего точность управления (максимальное совпадение воли органов власти и интересов населения) и устойчивость самоуправляемой системы (способность надлежащим образом выполнять свои функции в условиях меняющихся внешних воздействий).
По объективным причинам эгалитаристская идея социального выравнивания сегодня в гораздо большей степени востребована российским населением, чем либеральные концепции самоуправления. Реальная функция российского местного самоуправления состоит в предоставлении местными органами власти необходимых населению социальных услуг, нормируемых и дотируемых центральной государственной властью. Деятельность органов местного самоуправления является неотъемлемым элементом единой социальной политики государства, на практике решение вопросов местного значения не может быть искусственно вырвано из этой единой политики. Социальная функция муниципальной власти неизбежно становится важнейшей детерми-нантой правового статуса местного самоуправления в Российской Федерации.
Активизация муниципальной демократии станет реальностью только тогда, когда у населения появится серьезная мотивация личного участия в решении вопросов местного значения. Выделяются четыре причины отказа граждан от участия в осуществлении местного самоуправления: а) социальная: муниципальные интересы не превалируют в шкале ценностей многих категорий граждан; б) социально-экономическая: реальная роль соответствующего института сводится не к самоорганизации и самофинансированию, а к уравнительному распределению государственных ресурсов, что подрывает экономические стимулы к самоуправлению; в) политико-правовая: дефицит властных полномочий у органов местного самоуправления лишает привлекательности для населения участие в их формировании и деятельности; г) конституционно-правовая: несовершенство правового инструментария муниципальной демократии снижает ее эффективность.
Территориальное общественное самоуправление - это комплексное понятие, объединяющее деятельность по участию в публичном самоуправлении и деятельность по осуществлению гражданского самоуправления. Объединяющим моментом служит то, что оба указанных вида деятельности осуществляются одними и теми же субъектами: собраниями граждан, конференциями, органами территориального общественного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление в России не получило качественной и стабильной правовой базы, поэтому, несмотря на усилия энтузиастов, оно остается недостаточно эффективным. Необходимо более точно определить, во-первых, гражданско-правовой статус органа территориального общественного самоуправления, а во-вторых, место данной формы объединений граждан в системе отношений муниципальной власти.
Допустимо говорить о муниципальном праве в узком и широком смысловых значениях. Муниципальное право в узком смысловом значении (собственно муниципальное право) - это совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих организацию местного самоуправления. Муниципальное право в широком смысловом значении (т.н. комплексная отрасль муниципального права) - это объединение муниципального права, понимаемого в узком значении, с базовыми и локальными межотраслевыми институтами. Вопрос о правомерности выделения в системе российского права указанной комплексной отрасли можно свести к проблеме целесообразности объединения собственно муниципального права с соответствующими межотраслевыми институтами.
Рассматривать российское муниципальное право в широком смысловом значении (как комплексное образование) целесообразно лишь в рамках соответствующей учебной дисциплины в целях получения комплексных знаний о правовых положениях, регулирующих деятельность по решению вопросов местного значения. В тех же случаях, когда муниципальное право рассматривается как элемент системы российского права, когда значимыми вопросами являются разграничение предметов регулирования различных отраслей права, выбор методологии правового регулирования, определение иерархии норм и разрешение возникающих коллизий, целесообразно рассматривать муниципальное право в узком смысловом значении, т.е. без включения в него норм иных отраслей права и межотраслевых институтов.
Основной характеристикой предмета регулирования муниципального права является устройство публичной власти на местном уровне. Именно эта характеристика задает специфику муниципально-правового режима и обусловливает обособление муниципально-правовых отношений от смежных общественных отношений. Муниципально-правовые отношения - это отношения по поводу осуществления муниципальной власти и некоторые другие, тесно связанные с ними отношения. Сформулированы восемь групп отношений, составляющих предмет регулирования отечественного муниципального права.
10. Развитие местного самоуправления сопровождается формированием
специфического муниципально-правового режима, включающего в себя ос-
новные принципы регулирования, а также содержательные и специально-юридические характеристики воздействия на муниципальные правоотношения. Этот режим не заимствуется из иных структурных частей права, он имеет конституционно-правовую природу и отражает особое положение местного самоуправления в системе публично-властных отношений.
11. Разграничение муниципальных и административных правоотноше
ний, возникающих при осуществлении местного самоуправления, является
важной практической задачей. Эти отношения имеют тесную связь, однако ис
пользуемые при их регулировании правовые режимы должны качественно
различаться. Характерной особенностью административных правоотношений
в процессе муниципального управления является их производность от муни
ципальных правоотношений, вторичность по отношению к ним.
Отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, возникающие при передаче и исполнении отдельных государственных полномочий, нельзя свести лишь к административным правоотношениям. Они имеют в первую очередь конституционно-правовой характер, что проявляется в особых требованиях к их построению и в установленных для органов местного самоуправления конституционных гарантиях.
12. Бюджетно-правовые отношения играют при осуществлении местного
самоуправления собственную исключительную роль и не сливаются с муни-
ципально-правовыми отношениями. Разграничение норм муниципального
права и норм бюджетного права на практике выступает необходимым услови
ем определения иерархии правовых норм и разрешения коллизий.
Идеология бюджетного детерминизма проявляется в придании нормам бюджетного права не присущего их природе приоритета над иными правовыми нормами. Между тем задача эффективного использования бюджетных ресурсов не может быть решена исключительно методами бюджетно-правового регулирования. Глобально эта задача решается на основе реализации идей народовластия, посредством конституционно-правового регулирования, обеспечивающего демократическое устройство публичной власти каждого уровня.
13. Налоговые полномочия органов местного самоуправления производ-
ны от налоговых полномочий государства. Налоговые правоотношения явля
ются обеспечительными по отношению к муниципальным правоотношениям,
поскольку они служат обеспечению финансовой базы местного самоуправле
ния. Вместе с тем налоговые правоотношения, возникающие в системе мест
ного самоуправления, не производны от муниципальных отношений, их со
держание определяется в первую очередь общими конституционными прин
ципами налогообложения.
Институт самообложения граждан в том виде, в каком он закреплен в действующем федеральном законодательстве, не находит применения на практике, поскольку несет в себе эклектическое сочетание приемов гражданского, бюджетного и муниципального права.
14. Разграничение муниципальных и гражданских правоотношений при
осуществлении местного самоуправления - задача юридической теории, от
решения которой зависит правильный выбор публично-правовых или частноправовых методов регулирования имущественных и денежных отношений в соответствующей сфере. При регулировании участия органов местного самоуправления в гражданском обороте необходимо четко разделять их публично-правовой и гражданско-правовой статусы, не смешивая властные полномочия и гражданские права. Выбор формы юридического лица для органа местного самоуправления не затрагивает материального содержания его властных полномочий и поэтому не должен изменять его муниципально-правовую характеристику.
Международное право выполняет сегодня две функции по отношению к российскому местному самоуправлению: а) международные соглашения могут являться источниками муниципального права в юридическом значении этого понятия; б) международные стандарты муниципальной демократии служат ориентиром для правовой идеологии и сдерживающим фактором, препятствующим свертыванию местного самоуправления, отказу политической элиты от демократических форм организации местной власти.
Многоаспектная регламентация местного самоуправления в Конституции РФ отражает генезис этого социального института - введенного «сверху», конструируемого с использованием международных правовых стандартов. Однако, как и в других современных государствах, именно законы должны наполнить понятие «местное самоуправление» реальным содержанием через определение прав и обязанностей муниципальной власти в конкретных сферах общественных отношений, четко очертить границы соответствующей властной деятельности.
Акты Конституционного Суда РФ занимают особое место в системе источников муниципального права. Правовые позиции Конституционного Суда можно классифицировать по выполняемой ими функции: интерпретация положений Конституции РФ, выявление конституционного смысла норм законов, судебное правотворчество. Формулируемые Судом новые правовые предписания в свою очередь можно классифицировать по степени определенности формулируемого правила: обобщенные правовые принципы и конкретизированные предписания; по форме выражения предписания: запреты, позитивные обязывания, подтверждения прав.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является главным по значению, комплексным, системообразующим источником муниципального права России и имеет кодифицирующий характер, что выражается, в частности, в исключительности его предмета регулирования. Вместе с тем данный Федеральный закон не является источником только муниципального права, он может включать в себя также нормы иных структурных элементов системы права.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» крайне сузил предметы регулирования законов субъектов Федерации в соответствующей сфере, фактически лишил региональных законодателей возможности
влиять на организацию муниципальной власти. При этом в ряде случаев указанный Федеральный закон допускает необоснованную подмену органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Федерации. Такой подход отражает непоследовательность центральной власти, отход от конституционной доктрины местного самоуправления.
20. В коррекции правового института устава муниципального образования можно усмотреть две тенденции противоположного содержания. Первая тенденция формально предполагает повышение значимости уставов в системе источников права, что выражается в новых требованиях к процедуре их принятия и провозглашении высшей юридической силы устава в системе муниципальных правовых актов. Однако реальная роль устава муниципального образования определяется не тезисами о его учредительном или кодифицирующем характере, а перечнем вопросов, составляющих исключительный предмет его регулирования. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сократил указанный перечень и, таким образом, снизил значение устава в системе источников муниципального права, в этом проявляется вторая тенденция
- сущностная, а не формальная.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в получении новых научных знаний о конституционно-правовом статусе местного самоуправления в Российской Федерации. В диссертации выявлены и обобщены на теоретическом уровне важные аспекты практики отечественного муниципального строительства. Предложенные научные подходы углубляют и уточняют роль муниципального права в регулировании общественных отношений, его реальное место в системе российского права. Наряду с общими положениями, в диссертации сформулирован ряд конкретных предложений и выводов, имеющих значение для совершенствования отдельных институтов муниципального права России.
Практическая значимость диссертационного исследования, апробация и внедрение его результатов. Положения и выводы диссертации предназначены для решения научно-практических проблем нормативного правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации, могут использоваться законодательными и правоприменительными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления. Кроме того, результаты диссертации могут найти применение в учебном процессе.
Отдельные результаты исследования докладывались автором на парламентских слушаниях и научно-практических совещаниях, проводимых в 2002
- 2007 годах профильными Комитетами Совета Федерации и Государственной
Думы Федерального Собрания РФ. Автор входил в качестве эксперта в состав
рабочей группы Президиума Госсовета РФ по разграничению предметов веде
ния и полномочий между федеральными органами государственной власти,
органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного
самоуправления, был одним из разработчиков Федерального закона от 31 де
кабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».
В рамках методической работы по заказу Минэкономразвития России и Минрегиона России диссертантом было разработано три модельных закона субъекта Федерации по вопросам местного самоуправления, рекомендованных региональным законодателям, два модельных положения муниципального образования, рекомендованных органам местного самоуправления, а также научно-практический комментарий к ряду статей Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Предложенные автором научные подходы и формулировки использовались органами государственной власти при подготовке отдельных подзаконных актов и рекомендаций, в частности, рекомендаций Минюста России, касающихся государственной регистрации уставов муниципальных образований. По заказу Правительства Москвы автором были подготовлены научно-методические и аналитические документы, предусмотренные Городской целевой программой государственной поддержки развития местного самоуправления.
Предложения автора по совершенствованию правовой базы местного самоуправления высказывались им на сессиях Конгресса муниципальных образований РФ, собраниях Ассоциации малых и средних городов России. Автором читались учебные курсы в рамках программы интенсивного обучения глав муниципальных образований, депутатов и муниципальных служащих. Полученные автором научные результаты использовались им при разработке проектов уставов и иных нормативных правовых актов муниципальных образований.
Основные положения диссертации опубликованы в научных работах автора. Результаты исследования докладывались диссертантом на ежегодных научных конференциях, проводимых на юридическом факультете МГУ им. М.В. Ломоносова в 2001 - 2007 годах, а также на иных научных совещаниях. Диссертация прошла обсуждение и рецензирование на кафедре конституционного и муниципального права МГУ им. М.В. Ломоносова.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих девятнадцать параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и научной литературы.
Местное самоуправление как вид социального самоуправления
Разделение государственной власти и местного самоуправления, осуществленное на конституционном уровне, требовало теоретического обоснования. Перед правовой наукой стала задача нахождения и исследования их качественных отличий. Особенности самоуправления, не присущие классическому государственному управлению, должны были определять специфические приемы правового регулирования деятельности по решению вопросов местного значения.
Идеи самоорганизованной публичной власти и самоосуществляемого управления" активно прорабатывались в науке советского государственного права. Ученым, пытавшимся найти резервы расширения реальной демократии в условиях советской системы государственного устройства, самоуправление представлялось в качестве системы социального управления, построенной на основе самоорганизации, самодеятельности и саморегулирования. Социальные общности при этом должны были самостоятельно образовывать и избирать им всецело подотчетные рабочие органы, а социальные нормы - создаваться путем прямого волеизъявления людей и играть роль их самообязательств. Этим достигалась бы наибольшая мера участия граждан в делах общества, слияние субъекта и объекта социального управления1.
С практической стороны эти идеи служили обоснованием необходимости более широкого использования демократических инструментов в социальном управлении. К сожалению, в современный период рядом исследователей подобные идеи стали восприниматься упрощенно, механически проецироваться на фактически существующую систему местного самоуправления. В научной литературе стал расхожим штампом тезис о «совпадении субъекта и объекта управления» как главном отличии местного самоуправления от государственной власти.
Так, А.А. Шлихтер характеризует специфику местного самоуправления следующим образом: «в процессе этой деятельности как бы происходит совмещение субъекта и объекта управления в том смысле, что граждане, осуществляющие самоуправление и контролирующие деятельность избранных органов власти, в то же время добровольно подчиняются принятым ими решениям»1. В этой формулировке не видно логики. Если граждан следует считать субъектом управления, то кем являются упоминаемые «избранные органы власти»? Если суть самоуправления состоит в исключительно добровольном подчинении принятым решениям, то при чем здесь вообще органы власти?
А.Р. Еремин выделяет в качестве конституционного условия построения современного российского местного самоуправления «реальное осуществление местного самоуправления при условии совпадения субъекта и объекта управления» и делает вывод о том, что «при самоуправлении существуют не две системы: управляющая и управляемая, а одна самоуправляемая» . Подобным же образом характеризует особенности местного самоуправления Е.С. Шугрина: «Как известно, под управлением понимается всякое целенаправленное воздействие управляющей системы на управляемую. Но если речь идет о самоуправлении, следовательно, налицо воздействие управляющей системы самой на себя. Таким образом, есть не две системы - управляющая и управляемая, а одна - самоуправляемая»3. Здесь очевидно смешение понятий. Любой объект материального мира может рассматриваться в отношениях с иными объектами как единый и условно неделимый. Однако если этот объект реально не монолитен, то может быть рассмотрена и его внутренняя структура: совокупность элементов, из которых состоит объект, и связи между ними. Если объект является самоуправляемой системой (именно одна система, а не две), то из этого вовсе не следует, что в структуре этой системы управляющий и управляемый элементы должны совпадать. Это можно пояснить на простом бытовом примере. Допустим, куплен холодильник (единый объект купли-продажи). Он является технической самоуправляемой системой, способной автоматически поддерживать заданную температуру. Это именно одна самоуправляемая система (куплен один холодильник, а не два), однако в структуре этой технической системы объект управления (шкаф с компрессором на электроприводе) и управляющий элемент (датчик температуры и реле, включающее или отключающее компрессор при отклонении температуры от заданного значения) не совпадают и в принципе не могут совпадать.
В более корректной форме соответствующую правовую идею выражает Т.М. Бялкина: «в местном самоуправлении происходит совпадение объекта и субъекта управления, поскольку управляющий субъект - население муниципального образования (или иначе местное сообщество, территориальный коллектив) является одновременно и объектом управления, управляет само собой, самостоятельно решая вопросы местного значения»1. Из такой посылки, по логике, напрашиваются два вывода: 1) местное самоуправление осуществляется преимущественно в формах непосредственной демократии; 2) если местное самоуправление осуществляется через институты представительной демократии, то различия интересов (воли) населения и его представителей, наделенных полномочиями по осуществлению муниципального управления, столь ни чтожны, что ими можно пренебречь и считать указанные интересы (воли) совпадающими. В теории управления два разных элемента системы условно признаются одним элементом именно тогда, когда можно пренебречь их различиями, возникающими между ними противоречиями.
Увы, оба указанных вывода опровергаются практикой. Во-первых, решение вопросов местного значения осуществляется преимущественно органами местного самоуправления, а не населением в формах прямой демократии. «Не надо создавать себе и населению иллюзий, будто оно осуществляет местное самоуправление непосредственно и только», - призывал С.А. Авакьян специалистов в муниципальной сфере1. Сегодня очевидно, что в местном самоуправлении преобладают институты представительной демократии и профессиональной муниципальной службы.
Во-вторых, различиями между интересами населения, избранных им выборных лиц местного самоуправления и профессионального аппарата муниципальных управленцев пренебрегать никак нельзя. Население муниципального образования и наделенные властными полномочиями должностные лица местного самоуправления - это разные субъекты общественных отношений. Увы, практика показывает, что их интересы могут оказываться порой диаметрально противоположными. Безответственность, коррупция, беззаконие и пренебрежение правами граждан - всё это пока еще достаточно часто встречается на муниципальном уровне власти. Внешне красивая идея о совпадении субъекта и объекта в системе местного самоуправления на деле уводит теорию от важнейшей проблемы - обеспечения реальной подконтрольности муниципально-властных институтов населению. Ведь допущение указанного совпадения создает опасную иллюзию, что конфликта интересов населения и муниципального управленческого аппарата не может быть в принципе.
Место муниципального права в системе российского права: идеи и практика
Систему права принято делить на отрасли, подотрасли, институты, в которые объединяются правовые нормы - первичные элементы данной системы. Можно ли считать муниципальное право отраслью российского права? Однозначного ответа на этот вопрос пока нет. Правоведы, специализирующиеся в сфере муниципального права, как правило, исходят из признания самостоятельности такой отрасли. Так, по мнению А.Н. Костюкова, «в юридической науке самостоятельность муниципального права как отрасли права доказана и не вызывает сомнений»1. Однако общая теория права пока не спешит включать муниципальное право в список признанных отраслей российского права . Иногда лишь осторожно говорится о формировании отрасли законодательства о местном самоуправлении наряду с такими новыми образованиями, как законодательство о банках, приватизации, банкротстве, налогах3.
Еще недавно понятие «муниципальное право» не использовалось в отечественной юриспруденции. Г.В. Барабашев в своей классической работе о муниципальных органах зарубежных стран, впервые изданной в 1971 году, указывал, что этим понятием обычно объединяются генеральные статуты об организации местного управления и отраслевые акты, определяющие функции местных властей в конкретных сферах (здравоохранение, образование, социальная помощь, гражданская оборона и т.п.). При этом нередко законодательство, составляющее «муниципальное право», содержит дублирующие друг друга нормы и противоречия, находится в хаотическом состоянии1. Принципы организации и деятельности местных органов государственной власти в СССР рассматривались в рамках науки советского государственного права. Эти принципы являлись неотъемлемой частью правовых основ государственного механизма и не предполагали особых муниципально-правовых подходов.
Революционное реформирование отечественной правовой и политической системы в конце XX века - включившее в себя децентрализацию государственной власти, качественное расширение ее демократических начал, им-плементацию международных стандартов в российскую правовую доктрину, провозглашение новых принципов организации публичной власти на местах -сопровождалось формированием законодательства о местном самоуправлении и стремительным развитием соответствующей отрасли правовых знаний. Сегодня понятие «муниципальное право» прочно вошло в лексикон российских правоведов. Им именуется совокупность правовых норм, регулирующих организацию местного самоуправления, соответствующая отрасль правовой науки, а также самостоятельная учебная дисциплина.
Существование науки российского муниципального права подтверждается значительным количеством разработок, научных изданий по данной теме и, главное, объективным наличием предмета исследований - комплекса вопросов правового регулирования местного самоуправления, требующих доктри-нальных и конкретно-юридических решений. Не может быть поставлена под сомнение и объективность муниципального права как учебной дисциплины -ныне обязательной в рамках вузовской юридической специальности. Однако основной вопрос - о месте муниципального права в общей системе российского права - пока остается дискуссионным.
Одним из первых в современном российском правоведении тезис о самостоятельности отрасли муниципального права высказал В.И. Фадеев. По его мнению, эта отрасль не относится к числу основных отраслей права, а является комплексной. «Муниципальное право - это вторичное, производное образование, возникшее в результате развития местного самоуправления и законодательства о нем. Такие образования в науке именуются комплексными отраслями (к ним относятся хозяйственное, морское, банковское, страховое право и др.). Своеобразие таких правовых образований в системе права проявляется в том, что нормы, составляющие комплексную отрасль, как бы распределены «по двум адресам». Во-первых, они выступают как нормы основных отраслей права (например, государственного). Во-вторых, данные нормы, будучи нормами основных отраслей права и оставаясь таковыми, вместе с тем входят во вторичную правовую структуру - так называемую комплексную отрасль права»1.
Идея рассмотрения муниципального права в качестве самостоятельной комплексной отрасли российского права получила поддержку в научной и учебной литературе. Возникновение отрасли муниципального права обосновывалось объективными факторами: расширением и усложнением предмета правового регулирования - отношений в сфере местного самоуправления; необходимостью реализации новых конституционных принципов организации местного самоуправления: его самостоятельности, организационной обособленности от государственной власти, институциональной самоорганизации, гарантированности и др.; ростом массива муниципальных правовых норм; особенностями муниципально-властного управления. В таком подходе прослеживалась четкая логика: если органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и местное самоуправление качественно отличается от государственного управления, то и нормативная основа муниципальных отношений должна быть обособлена от иных отраслей права.
Концепция муниципального права как самостоятельной отрасли права несла в себе демократический, созидательный потенциал. Во-первых, провозглашенные Конституцией новые принципы устройства местной власти могли остаться декларацией без должного развития нормативной правовой базы местного самоуправления. Указанная концепция требовала такого развития. Административно-распорядительные рычаги государственного управления муниципалитетами было необходимо заменить полноценным законодательным регулированием. Во-вторых, эта концепция предполагала существенное расширение муниципальной демократии, предметом правового регулирования должны были становиться самоуправленческие отношения в местных коллективах.
Муниципальное право и бюджетное право
Российское финансовое право, регулирующее денежные отношения, возникающие при осуществлении публичной власти, включает в себя два крупных самостоятельных образования - бюджетное право и налоговое право, каждое из которых имеет собственные принципы, кодифицированный источник и оказывает значительное влияние на механизм осуществления государственной власти и местного самоуправления. Бюджетное право определяет правовой статус органов местного самоуправления как участников бюджетных отношений, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, принципы межбюджетных отношений, источники доходов местных бюджетов, механизм расходования средств местных бюджетов, порядок обращения взыскания на средства местных бюджетов, основания и виды ответственности в бюджетной сфере и т.д.
В состав бюджетных правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, входят материальные отношения — возникающие в процессе фбрмирования доходов и осуществления расходов местных бюджетов, осуществления муниципальных заимствований, регулирования муниципального долга, а также процессуальные отношения - возникающие в процессе составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, контроля за их исполнением.
Бюджетно-правовые отношения играют при осуществлении местного самоуправления собственную, исключительно важную роль и не сливаются с муниципально-правовыми отношениями. Это подтверждается следующим.
Во-первых, бюджетное право обладает собственными правовыми принципами (самостоятельность бюджетов, полнота отражения доходов и расходов, сбалансированность и достоверность бюджетов, гласность бюджетного процесса и т.д.), а также собственными средствами и приемами регулирования общественных отношений. Основные принципы и методы бюджетного права едины для бюджетов всех уровней. Согласно ст. 29 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство бюджетного законодательства1, принципов организации и функционирования бюджетной системы, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации, санкций, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности и т.д. Универсальность норм бюджетного права, распространяющих свое действие на органы государственной власти и органы местного самоуправления, отрицает оправданность их инкорпорации в состав муниципального права.
Во-вторых, единство принципов и методов бюджетного регулирования отражает объективное единство бюджетных правоотношений в Российской Федерации, основанных на определяемом федеральным законодателем разграничении доходов и расходов между всеми уровнями бюджетной системы, а также универсальных механизмах межбюджетных отношений. Анализ бюджетных отношений наглядно демонстрирует важнейшую функцию местного самоуправления, подчас скрытую в пестроте муниципально-правовых идей. Это функция децентрализации материально-финансовых ресурсов государства. Бюджетные отношения в муниципалитетах не могут быть искусственно вырваны из общей системы бюджетных отношений в Российской Федерации и отнесены к предмету муниципально-правового регулирования.
В-третьих, бюджетное право имеет свой центральный кодифицированный источник - Бюджетный кодекс РФ, чьи нормы согласно его ст. 2 при регулировании бюджетных правоотношений имеют верховенство по отношению к нормам иных федеральных законов. И хотя проблема допустимости придания приоритета одному закону по отношению к другим законам того же вида является достаточно сложной и не нашла окончательного решения в теории, верховенство норм БК РФ в сфере бюджетных отношений сегодня подтверждается практикой. Таким образом, разграничение норм муниципального права и норм бюджетного права выступает необходимым условием определения иерархии правовых норм и разрешения коллизий.
Конституция РФ и акты Конституционного Суда РФ как источники муниципального права
В тексте Конституции РФ дается многоаспектная характеристика местного самоуправления. Оно рассматривается как форма народовластия (ст. 3), т.е. как муниципально-властная деятельность, обеспечивающая на своем уровне реализацию прав и свобод человека и гражданина (ст. 18). Муниципальная власть является подзаконной (ч. 2 ст. 15, п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76), ее действия и решения могут подлежать судебному контролю (ч. 2 ст. 46), государство вправе препоручать ей выполнение своих отдельных задач (ч. 2 ст. 132). Конституция задает базовый статус муниципальной формы народовластия: признание государством местного самоуправления одной из основ конституционного строя (ст. 12); его относительная автономия в системе публичной власти (ст. 12, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 131, ч. 1 ст. 132); признание муниципальной собственности как материальной основы местного самоуправления (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9); принципы территориальной организации местного самоуправления (ст. 131); гарантии местного самоуправления (ст. 133). Конституция РФ называет отдельные политические права (ч. 2 ст. 24, ч. 2 ст. 32, ст. 33) и социальные права (ч.ч. 2, 3 ст. 40, ст. 41, ч.ч. 2, 3 ст. 43) человека и гражданина, связанные с деятельностью органов местного самоуправления.
Вместе с тем Конституция РФ не раскрывает введенное ею понятие «вопросы местного значения» (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132), поэтому основная характеристика муниципальной власти - компетенция - на конституционном уровне не задается. Многоаспектная регламентация местного самоуправления в Конституции отражает генезис этого социального института - введенного «сверху», конструируемого с использованием международных правовых стандартов. Однако, как и в других современных государствах, именно законодательство должно наполнить понятие «местное самоуправление» реальным содержанием через определение прав и обязанностей муниципальной власти в конкретных сферах общественных отношений, четко очертить границы соответствующей властной деятельности.
Прямое действие норм Конституции РФ проявляется в деятельности Конституционного Суда РФ, контролирующего в рамках установленной процедуры соблюдение этих норм в законах и некоторых других нормативных правовых актах. Решения Конституционного Суда, таким образом, выступают важнейшими источниками российского муниципального права. Рассмотрение этих источников совместно с Конституцией РФ обусловлено двумя факторами. Во-первых, "Конституционный Суд является единственным официальным толкователем конституционных норм, посредством его актов выявляется их подлинное содержание. Во-вторых, формулируемые Конституционным Судом правила, по сути, имеют юридическую силу, не уступающую силе положений Конституции.
Прерогатива судебной власти - правосудие, а не правотворчество. Поэтому традиционно в отечественной юриспруденции акты судебной власти не относились к числу источников права. В научной литературе можно встретить диаметрально противоположные мнения по поводу допустимости признания актов Конституционного Суда РФ источниками современного российского права, эта дискуссия имеет глубокие исторические и теоретические корни. Однако практика явочным порядком утверждает такое признание. Сегодня можно спорить о том, идет ли это на пользу отечественной правовой системе, соответствует ли сложившееся положение доктрине правового государства и принципам континентальной системы права; можно спорить о месте актов Конституционного Суда в системе источников права, о пределах их применения, юридических характеристиках и т.д. Однако вхождение этих актов в сиетему источников российского права следует оценить как объективную реальность, как факт действительности, отрицание которого не имеет практического смысла. Правовые позиции Конституционного Суда воспроизводятся в текстах федеральных законов, по ним равняются законы субъектов Федерации, на их основе принимаются решения другими судами, иными правоприменительными органами. Прокуратура при осуществлении надзора за законностью ссылается на указанные позиции и требует от правотворческих органов их соблюдения. Юридическая практика неразрывно связывает конституционную норму и ее судебную интерпретацию.
Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» установил в ст. 87, что признание нормативного акта или договора либо отдельных их положений не соответствующими Конституции РФ является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на акте или договоре, признанном неконституционным, либо воспроизводящих его или содержащих такие же положения, какие были предметом обращения. Эта норма совместно с нормой п. 3 части первой ст. 43 указанного Федерального конституционного закона, допускающей отказ в принятии обращения к рассмотрению, если по его предмету Конституционным Судом ранее было вынесено сохраняющее силу постановление, стала использоваться для применения решений Суда по аналогии.
Проверив нормативный акт, Конституционный Суд мог отказать в рассмотрении иного акта, содержащего такие же положения. Этот механизм был исключительно важен для обеспечения «пропускной способности» Суда, зава-ленного многочисленными обращениями со всех уголков России. Его использование было весьма актуально при проверке норм муниципального права, содержащихся в законах субъектов Федерации. Во многих регионах встречались однотипные нарушения прав местного самоуправления, Конституционный Суд мог дать им оценку один раз и в дальнейшем отказывать в принятии схожих обращений. Однако в практике конституционного правосудия выражение «такие же» стало пониматься расширительно. Так, в Определении от 4 марта 1999 г. № 19-0 по жалобе гражданина Кагирова Р.А. на нарушение его конституционных прав положениями Закона «О местном государственном управлении в Республике Башкортостан» Конституционный Суд сделал следующие выводы: юридическая сила решений Конституционного Суда РФ включает их обязательность на всей территории Российской Федерации и распространяется не только на акт, который являлся предметом рассмотрения Конституционного Суда; призйание Конституционным Судом какого-либо положения нормативного акта, в том числе закона субъекта Федерации, не соответствующим Конституции РФ порождает обязанность отмены в установленном порядке аналогичных положений, в том числе содержащихся в законах других субъектов Федерации. Таким образом, речь шла уже не о «таких же» положениях (как формулировал Федеральный конституционный закон), а об «аналогичных» положениях (т.е. схожих, подобных, но текстуально других). Оценивать степень «аналогичности» стал сам Конституционный Суд.
В 2001 году статья 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» была дополнена новым положением, согласно которому, если в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ аналогичный признанному неконституционным нормативный акт не будет отменен или изменен, а действие договора, аналогичного признанному неконституционным, не будет прекращено полностью или частично, уполномоченные федеральным законом государственный орган или должностное лицо приносят протест либо обращаются в суд с требованием о признании такого нормативного акта либо договора недействующим. Тем самым было легитимировано применение актов Суда по аналогии.
