Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Конституционно-правовые основы исполнительной власти и местного самоуправления в современных условиях российского государства 13
1.1. Правовая природа исполнительной власти и местного самоуправления в России 13
1.2. Особенности взаимодействия органов местного самоуправления и исполнительной власти в Российской Федерации на современном этапе 43
1.3. Соотношение местного самоуправления с публичной и государственной властью, государственным и местным управлением 56
ГЛАВА 2. Правовые и организационные формы осуществления исполнительной власти органами местного самоуправления в Российской Федерации 76
2.1. Муниципальные правовые акты как форма осуществления исполнительной власти органами местного самоуправления 76
2.2. Система органов местного самоуправления: проблемы и пути совершенствования 98
2.3. Вопросы разграничения компетенции между представительным и исполнительным органами местного самоуправления 140
Заключение 167
Список использованных нормативных правовых
Источников и научной литературы
- Особенности взаимодействия органов местного самоуправления и исполнительной власти в Российской Федерации на современном этапе
- Соотношение местного самоуправления с публичной и государственной властью, государственным и местным управлением
- Система органов местного самоуправления: проблемы и пути совершенствования
- Вопросы разграничения компетенции между представительным и исполнительным органами местного самоуправления
Введение к работе
з І.
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации 1993 года признала и гарантировала местное самоуправление как одну из основ конституционного строя. Его специфика состоит в том, что местное самоуправление обладает одновременно признаками государственной и общественной власти, осуществляет важные управленческие функции. Сущность местного самоуправления заключается в решении жизненно важных вопросов муниципального образования при активном участии населения с привлечением институтов гражданского общества. Отсутствие прямого подчинения органов муниципального образования органам государственной власти отражает организационную самостоятельность местного самоуправления.
Однако в последние годы в теории и практике государственного и муниципального строительства постепенно осознается невозможность противопоставления местного самоуправления государственной власти, хотя с функциональной точки зрения они находятся в системе государственно-властных отношений.
Данное положение определяет необходимость научного исследования основных параметров и направлений взаимодействия органов местного самоуправления с государственной властью, а также формирования перспективных подходов к пониманию места и роли исполнительной власти в системе местного самоуправления. Это связано с тем, что Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет местное самоуправление не только как один из уровней публичной власти и институт гражданского общества, но и как механизм реализации государственных задач. Без изучения правовых и организационных форм осуществления исполнительной власти в системе местного самоуправления этого добиться невозможно.
В современной юридической литературе в качестве управленческой деятельности рассматривается лишь деятельность исполнительных
4 муниципальных органов. Однако данный подход не отражает правовую природу местного самоуправления, сущность которого необходимо рассматривать в широком смысле управления, а также с учетом того факта, что ведущее место среди полномочий органов местного самоуправления занимают полномочия исполнительно-распорядительного характера.
Специфика исполнительной власти в системе местного самоуправления и характер правовых форм ее реализации остаются недостаточно исследованными, что с учетом осуществляемых модернизационных процессов в России требует определенного совершенствования системы муниципальных органов.
Отмеченные положения стали основой диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Вопросы исполнительной власти и местного самоуправления остаются предметом специального научного исследования. Так, в юридической литературе XIX - нач. XX вв. они рассматривались в трудах отечественных ученых: В. П. Безобразова, А. И. Васильчикова, Л. А. Велихова, Б. В. Веселовского, А. Д. Градовского, В. В. Ивановского, Ф. Ф. Кокошкина, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, В. Н. Лешкова, М. И. Свешникова, В. М. Хвостова, Б. Н. Чичерина, Г. Ф. Шершеневича и др.
Сущность исполнительной власти, ее комплексный характер в советский и постсоветский периоды исследовали А. П. Алехин, К. В. Арановский, Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский, С. Н. Братановский, Б. Н. Габричидзе, В. Я. Гельман, Н. А. Игнатюк, А. А. Кармолицкий, Н. М. Конин, В. М. Манохин, Ю. Н. Старилов, В. Ф. Халипов, В. Е. Чиркин, В. А. Юсупов и др. При этом И. Л. Бачило, В. А. Власов, Ю. М. Козлов проводили исследование функциональных особенностей исполнительной ветви власти.
В зарубежной юридической науке изучение общих вопросов функционирования исполнительной власти проводили такие ученые, как: Г. Брэбан, Ж. Ведель, Р. Драго, Ж. Л. Шабо.
В исследование проблем местного самоуправления в России внесли вклад
5 представители различных отраслевых наук: С. А. Авакьян, А. С. Автономов, Е. Г. Анимица, Г. В. Атаманчук, Г. В. Барабашев, А. А. Безуглов, А. А. Белкин, Н. С. Бондарь, И. А. Василенко, В. И. Васильев, Н. В. Витрук, И. В. Выдрин, Л. В. Гильченко, А. Г. Гладышев, Н. И. Грачев, Е. В. Гриценко, Ю. А. Дмитриев, Н. А. Емельянов, А. Р. Еремин, В. В. Еремян, А. А. Замотаев, А. Н. Кокотов, В. Д. Карпович, Е. М. Ковешников, Е. И. Колюшин, И. А. Конюхова, М. А. Краснов, О. Е. Кутафин, А. В. Мадьярова, Т. Н. Михеева, Т. Г. Морщакова, Е. А. Незнамова, И. И. Овчинников, В. А. Пертцик, А. Н. Писарев, А. Е. Постников, Н. В. Постовой, А. С. Соломаткин, Ю. А. Тихомиров, А. А. Уваров, В. И. Фадеев, В. Е. Чиркин, К. Ф. Шеремет и др.
В последние годы отдельные аспекты функционирования муниципальной власти, организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, осуществления им своих полномочий активно разрабатываются учеными, что находит свое отражение в целом ряде диссертационных исследований, среди авторов которых следует отметить: Р. Б. Булатова, Т. М. Бялкину, Л. П. Волкову, В. С. Мокрого, Н. Л. Пешина, А. А. Сергеева, Е. С. Шугрину и др.
Внимательное рассмотрение научных работ показало, что, несмотря на выявленные и разработанные аспекты данной проблематики, более глубокого изучения требуют вопросы совершенствования осуществления исполнительной власти в системе местного самоуправления в Российской Федерации.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере реализации исполнительной власти в системе местного самоуправления в Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются нормы права, регулирующие правовые и организационные формы осуществления исполнительной власти органами местного самоуправления.
Цель диссертационной работы заключается в комплексном
конституционно-правовом исследовании проблем соотношения
исполнительной власти и местного самоуправления в Российской Федерации;
6 выявлении особенностей и специфики правовых и организационных форм осуществления исполнительной власти на местном уровне в период проводимых модернизационных процессов в России.
Поставленная цель достигается в ходе решения следующих исследовательских задач:
раскрытие на основе общенаучной методологии правовой природы исполнительной власти и местного самоуправления в Российской Федерации;
выявление общего и особенного в деятельности органов местного самоуправления и характера их взаимодействия с исполнительной властью;
исследование вопросов соотношения местного самоуправления с публичной и государственной властью, государственным и местным управлением;
анализ правовых форм осуществления исполнительной власти органами местного самоуправления в Российской Федерации;
исследование уровней нормативно-правового регулирования организации и деятельности органов местного самоуправления;
анализ современной системы органов местного самоуправления в России;
обобщение проблемных вопросов разграничения компетенции между представительным и исполнительным органами местного самоуправления;
формулирование выводов и предложений по совершенствованию законодательного закрепления правовых и организационных форм осуществления исполнительной власти органами местного самоуправления.
Методологическая основа исследования. В работе использовались как общенаучные методы познания (диалектико-материалистический, системный), так и специальные (формально-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, исторический, статистический и др.). Потенциал данных методов, имеющих объективную природу, обусловил раскрытие теоретических и прикладных аспектов поставленных в диссертации задач. Использование методов позволило осмыслить, раскрыть и обобщить
7 закономерности в изучении предмета исследования с учетом региональных и местных особенностей.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых прошлого и современности в области конституционного и муниципального права, теории государственного управления, политологии. В процессе выполнения диссертации автор опирался на многочисленные научные публикации по проблематике исследования в периодических научных изданиях.
Нормативно-правовую и эмпирическую основу исследования составили международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и иные нормативные правовые акты, конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации, в частности Волгоградской, Иркутской, Ростовской, Сахалинской областей, Республики Северная Осетия-Алания, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, а также правовые акты местного самоуправления. Использована судебная практика Конституционного суда Российской Федерации.
Научная новизна обусловлена тем, что в исследовании осуществлен комплексный конституционно-правовой анализ сущностных свойств исполнительной власти в процессе ее осуществления органами местного самоуправления в Российской Федерации. Диссертант определяет систему органов местного самоуправления как особую подсистему публичной власти, осуществляющую исполнительно-распорядительную деятельность на территории муниципального образования в формах и способами, установленными федеральным и региональным законодательством, а также муниципальными правовыми актами в интересах устойчивого развития местного сообщества.
Научная новизна диссертации заключается в выявлении правовых признаков органа местного самоуправления, исследовании правовых и организационных форм осуществления исполнительной власти органами местного самоуправления в Российской Федерации. Выражением новизны диссертационной работы стало определение юридической природы
8 муниципальных правовых актов, формулирование автором предложений по совершенствованию законодательных норм в организации местного самоуправления в соответствии с основополагающими конституционными положениями.
На защиту выносятся наиболее значимые положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
В авторской концепции местное самоуправление и его публично-властные прерогативы имеют двойственную политико-правовую природу, имеющую и государственную, и общественную составляющие. При этом элементы государственной природы имеют преобладающее значение. Диссертант рассматривает местное самоуправление как конституционно-правовой институт, содержательная ценность которого определяется его правовым характером, децентрализацией управления, самостоятельностью местных органов, обеспечивающих создание условий для устойчивого развития местного сообщества с учетом исторических, социальных, национальных, культурных и иных традиций.
Диссертант на основе сравнительно-правового анализа взаимодействия органов местного самоуправления и исполнительной власти в Российской Федерации обосновывает вывод о том, что данные взаимоотношения определяются юридическим, функциональным, организационным характером. Автор отстаивает, что принцип организационной самостоятельности местного самоуправления, закрепленный в ст. 12 Конституции Российской Федерации 1993 г., не нарушает принципа единства системы публичной власти, которая в целом направлена на укрепление демократических основ российской государственности.
На основе исследования качественных характеристик органа местного самоуправления автор диссертации предлагает изложить п. 11 ч. 1 ст.2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. в следующей редакции: орган местного самоуправления - это орган публичной власти муниципального
9 образования, действующий на основе федерального законодательства, законодательства субъекта Российской Федерации и устава муниципального образования, формально-юридически не входящий в систему органов государственной власти, обладающий собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями, делегированными ему органами государственной власти, и осуществляющий свою деятельность в интересах населения.
Обстоятельное изучение действующего законодательства, правотворческой и правоприменительной практики позволило диссертанту обосновать положение о том, что содержание вопросов местного значения муниципального образования, полномочий его органов как собственных, так и в рамках осуществления отдельных государственных полномочий, свидетельствует о их исполнительно-распорядительном характере. Нормотворческие полномочия органов местного самоуправления имеют подчиненное значение и направлены на реализацию положений федерального и регионального законодательства, а также решение вопросов жизнеобеспечения муниципального образования.
Диссертационное исследование подтвердило необходимость корректировки положения ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , закрепляющего то, что только местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, при этом не устанавливая характер деятельности иных органов местного самоуправления. Автор полагает излишней данную конкретизацию в законе о характере деятельности местной администрации, в связи с чем предлагает исключить из ч. 1 ст. 34 слова «исполнительно-распорядительный орган муниципального образования».
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
1 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
10 регламентирующем деятельность органов местного самоуправления, не закрепляется принцип разделения властей на муниципальном уровне. Тем не менее, в диссертации автором приводятся аргументы о целесообразности установления на муниципальном уровне принципа разграничения компетенции представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Автор полагает, что при этом необходимо исходить из следующих принципов. Представительный орган:
определяет общий характер деятельности исполнительных органов, устанавливает обязательные для исполнения правила на территории муниципального образования и контролирует их исполнение;
определяет формы и сроки отчетности исполнительных органов перед населением и представительным органом;
- не вмешивается в текущую, оперативную деятельность
исполнительных органов.
Исполнительные органы осуществляют оперативное управление на территории муниципального образования, обладая для этого исключительной компетенцией.
7. Проведенный диссертантом анализ правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления показывает, что муниципальные правовые акты необходимо рассматривать как особую разновидность актов, направленных на организацию исполнения и обеспечения соблюдения правовых норм. Обоснованность данного положения заключается в том, что они являются актами правореализации. В исследовании аргументируется вывод, что это в значительной степени относится и к уставу муниципального образования, положения которого сводятся в основном к воспроизведению норм федерального и регионального законодательства во всех значимых вопросах местного значения. Раскрывая типичное в уставах муниципальных образований, автор диссертации отмечает недостаточность в них правовых норм, закрепляющих существующие самобытные и исторически сложившиеся местные особенности, которые требуют соответствующего учета в организации
11 деятельности местных органов.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическое значение диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные выводы способствуют развитию ряда разделов науки конституционного и муниципального права, теории государства и права. Это касается, в частности тех разделов, которые посвящены вопросам определения понятий исполнительная власть, местное самоуправление, система органов местного самоуправления, а также проблемам взаимодействия представительных и исполнительных органов местного самоуправления между собой и с органами государственной власти.
Изложенные в диссертационной работе положения и выводы могут быть использованы в процессе дальнейших научных конституционно-правовых разработок и законотворчества в части уточнения и конкретизации юридических норм, регулирующих вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления. Кроме того, материалы диссертации могут найти применение в процессе преподавания и изучения учебных дисциплин конституционного и муниципального права, при подготовке методических разработок и учебных пособий.
Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы в нормотворческой деятельности различных органов и уровней государственной власти и местного самоуправления. Они могут способствовать укреплению конституционно-правового пространства, положительного опыта государственно-правового строительства, развитию и взаимодействию институтов государственной власти и местного самоуправления, что немаловажно для дальнейшего развития современной России.
Апробация результатов исследования получила выражение в опубликованных автором научных работах, а также в выступлениях на Международной научно-практической конференции «Местное самоуправление в России и ФРГ: исторический опыт и современные тенденции развития»
12 (Волгоград, 2011 г.); XVI Всероссийской научной конференции «Державинские чтения» (Тамбов, 2011 г.); Международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы развития юридической науки и практики в современных условиях» (Уфа, 2009 г.); VIII Международной научно-практической конференции «Современное российское законодательство: законотворчество и правоприменение» (Москва, 2008 г.); Международной конференции «Современное общество: актуальные проблемы и тенденции развития» (Волгоград, 2007 г.).
Отдельные положения исследования и работа в целом обсуждались на заседании кафедры теории и истории государства и права факультета права и таможенного дела Автономной некоммерческой организации высшего профессионального образования Центросоюза Российской Федерации «Российский университет кооперации».
Материалы и результаты проведенного исследования используются в учебном процессе при преподавании дисциплин «Конституционное (государственное) право Российской Федерации» и «Муниципальное право России» в Волгоградском кооперативном институте (филиале) Российского университета кооперации.
Структура диссертации, обусловленная целью и задачами исследования, отражает его внутреннюю логику и состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
Особенности взаимодействия органов местного самоуправления и исполнительной власти в Российской Федерации на современном этапе
Государственная власть никогда не представляла собой монолитного образования. Ряд авторов исследуют отличия государственной власти современной России от государственной власти, существовавшей в советский период. «Следует подчеркнуть, - пишет Н. Г. Горшкова, - что речь здесь не о единстве государственной власти (такой она была ранее, сейчас, наоборот, -разделена), а о единстве ее системы» . Подобной оценкой подчеркивается, что разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную не предполагает их полное обособление друг от друга и абсолютную автономность. Как писал в начале XX в. В. М. Хвостов: «Верховная власть государства в принципе так же едина, как и само государство. Она не представляет собою совокупности отдельных полномочий, между которыми существуют пробелы, но есть связное единство» . Единство государственной власти предполагает структурно-функциональную расчлененность. С этих позиций разделение властей может быть представлено в качестве способов связи между властными полномочиями, составляющими государственную власть.
По нашему мнению, под разделением властей следует понимать функциональное разделение, распределение конкретных задач и функций. Так, задача законодательной власти - регламентация общественных отношений; в процессе ее.реализации осуществляется функция нормативного регулирования. Судебная власть предназначена для защиты правоохраняемых интересов личности, общества и государства. Эта задача достигается в процессе осуществления правосудия.
Задача исполнительной власти заключается в обеспечении нормального процесса фактического воплощения правовых предписаний. При решении данной задачи осушествляется поднормативное регулирование общественных отношений. Законодательная ветвь государственной власти есть власть направляющая и контролирующая, а исполнительная власть есть власть исполняющая, распорядительная и подзаконная.
Подобной концепции придерживается Ю. А. Тихомиров, отмечая, что «необходимо решительно переломить старую традицию и реально добиться того, чтобы органы исполнительной власти были заняты преимущественно реализацией законов. Именно в этом заключается главный смысл их деятельности, выраженный в самом наименовании и предназначении этих органов. Пока же ситуация остается почти такой же, как и в прошлые годы, когда управление разбивалось по формуле “усмотрение и целесообразность”. Между тем деятельность на основе и во исполнение закона служит не только формальным ориентиром, но и важнейшим фактором оптимизации управленческой деятельности» . Данное утверждение остается актуальным и сегодня.
Среди трех ветвей государственной власти исполнительная власть является наиболее мощной, иерархизированной и разветвленной. Первоначально предназначение исполнительной власти определялось предельно просто. Английский мыслитель Дж. Локк определял сущность исполнительной власти как власти, направленной на исполнение и наблюдение за исполнением . Т. Гоббс представлял исполнительную власть как власть, предназначенную для исполнения законов и судебных решений, в обеспечении достижения данных целей применяющую карательные меры в случае неподчинения государственной власти3.
Несмотря на то, что разные ветви власти решают различные конкретные задачи и выполняют различные функции, они принадлежат к единому «древу» государственной власти, преследуют общую цель, под которой следует понимать обеспечение нормального функционирования общества. Эта общая цель есть совокупный результат реализации всех ветвей государственной власти. Только все элементы системы, взятые в единстве, придают ей ин тегративные свойства, которые в совокупности образуют ее социальное качество, позволяющее достичь цели власти. Государственная власть есть средство, с помощью которого государство реализует свое предназначение в обществе - обеспечивать целостность последнего и нормальную жизнедеятельность членов этого общества. В таком интегративном аспекте проявляется ценность государственной власти как единой системы полномочий, власти, выражающейся в способности государства посредством этой системы достигать общественно значимых целей.
Таким образом, необходимо рассматривать государственную власть в качестве системного целостного образования.
Государственная власть, как всякое системное образование, имеет внутреннюю структуру, которая отражает функциональные и иные связи, складывающиеся между элементами системы - полномочиями, образующими законодательную, исполнительную и судебную ветви власти на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ. Исполнительную власть следует рассматривать в качестве подсистемы единой системы - государственной власти, реализующей соответствующую ее функцию, которую в самом общем виде можно назвать исполнительной.
Государственная власть, рассматриваемая как система полномочий органов государственной власти, не тождественна понятию «система органов государственной власти». Последняя образуется из элементов, в качестве которых выступают государственные органы - носители государственной власти. В этой системе в зависимости от объема полномочий, которыми наделяются государственные органы, выделяют два взаимосвязанных уровня: федеральный уровень и уровень субъектов Российской Федерации.
В рамках данной системы формируются три крупных подсистемных образования: система органов законодательной власти, система органов исполнительной власти и система органов судебной власти. Государственные органы в эти системы объединяются по характеру полномочий и по предметам ведения.
Соотношение местного самоуправления с публичной и государственной властью, государственным и местным управлением
Термин «государственное управление» зачастую заменяется термином «государственное регулирование» , хотя при этом описание полномочий по государственному регулированию, так или иначе, сводится к перечислению управленческих функций - планирования, координации, контроля. Данное смещение акцентов в использовании методов управления объясняется в российской правовой литературе переходом от непосредственного руководства к системе государственного регулирования. Однако принципиальных различий между управлением и регулированием при этом не возникает, регулирование продолжает оставаться одним из элементов управленческой деятельности .
В ряде российских законов прослеживается позиция в отношении толкования государственного управления, в соответствии с которой органами государственного управления признаются только специально уполномоченные органы исполнительной власти. За Правительством РФ, как за органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой государственной политики в различных сферах (ч. 1 ст. 114 Конституции РФ 1993г.), этот статус не закрепляется. Подобные примеры носят, однако, единичный характер и не могут служить основанием для общего вывода об исключении Правительства РФ из системы государственного управления.
Имеющиеся в российском законодательстве разночтения свидетельствуют о том, что вопрос о соотношении исполнительной власти и государственного управления находится в настоящее время в стадии проработки. В то же время, как бы он ни был решен, именно деятельность государственных органов исполнительной власти представляет собой деятельность по госу дарственному управлению в его узком (специальном) значении .
Система государственного управления представляет собой совокупность взаимосвязанных элементов управленческой деятельности, в которую включаются цели, задачи, принципы, функции, методы, формы, субъекты и объекты управления. Она находит свое правовое оформление путем закрепления системы органов исполнительной власти Российский Федерации и ее субъектов, их статуса и механизма его реализации, а именно: структуры органов, целей и задач, принципов организации и деятельности, полномочий в определенных предметах ведения, гарантий и ответственности, порядка и организационно-правовых форм работы, а также взаимоотношений как внутри системы органов, так и с внешними субъектами.
Понятие публичного управления, на наш взгляд, требует дополнительной теоретической проработки. Проводя некоторые параллели со смежными понятиями - публичной властью и государственным управлением, представляется, что публичное управление (в специальном значении этого термина) аналогичным образом выступает как более широкое понятие по отношению к государственному управлению, как и публичная власть - по отношению к государственной власти. Если следовать этой логике, публичному управлению присущи те же основные признаки, что и государственному управлению, с той разницей, что субъектами публичного управления являются не только исполнительные органы государственной власти, но и исполнительные органы местного самоуправления, не входящие в систему исполнительных органов государственной власти. Таким образом, публичное управление включает в себя как государственное управление, так и муниципальное управление. Последнее можно определить как постоянную оперативную исполнительно-распорядительную деятельность исполнительных органов местного самоуправления. В связи с этим считаем необходимым заключить, что местное самоуправление, одним из проявлений которого можно считать муниципаль ное управление, в отмеченном аспекте связано с публичным управлением. Как управленческая (в узком значении этого термина) обычно рассматривается лишь деятельность исполнительных, но не представительных органов местного самоуправления. В то же время местное самоуправление довольно часто рассматривается в контексте управления в широком значении этого термина.
Говоря об организационной структуре государственного управления, Г. В. Атаманчук утверждает, что местное самоуправление выступает в нем в виде особой подсистемы, имеющей собственные объекты управления, компетенцию, процедуры и формы организации, материально-финансовое обеспечение, технологии деятельности персонала и другие элементы . В одной из более ранних публикаций Г. В. Атаманчук также утверждал, что в будущем предстоит не замена государственного управления на самоуправление путем ликвидации .одних форм и внедрения других, а такое развитие самоуправленческих механизмов внутри государственного управления, которое придаст последнему совершенно новые качества, трансформирует его в новое общественное явление2.
Местное самоуправление в зарубежных странах часто рассматривается как способ децентрализации и деконцентрации власти . Однако Ф. М. Бород-кин считает, что «из принципиальных различий децентрализация не может превратиться в самоуправление. Причина простая - для такого перехода надо, чтобы изменился субъект управления. Власть должна перейти к тем, кем раньше управляли»4.
В широком смысле слова органы местного самоуправления всегда являются частью механизма государственного управления, поскольку само местное самоуправление и решаемые с его помощью задачи находятся в русле общей государственной политики.
Если же говорить об отличительных особенностях организационных форм систем местного самоуправления и государственного управления в целом, то очевидно, что в системе местного самоуправления в силу разнородности ее элементов гораздо меньше связующих и цементирующих систему начал. Данная система включает в себя не просто разные, а качественно отличающиеся друг от друга элементы, воплощающие как публично-правовую власть в лице органов местного самоуправления, так и общественные структуры в лице территориальных органов общественного самоуправления.
В отличие от государственного управления, которое функционирует в постоянном неизменном режиме по заданному в правовых нормах алгоритму, система местного самоуправления функционирует как бы в двух режимах, один из которых задан государством в законодательных актах, другой -населением. Именно отсюда происходит принцип многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления. Вместе с тем в отдельных регионах России наблюдается попытка излищней унификации режима функционирования местного самоуправления. Так, например, в Волгоградской области был принят Закон от 20 октября 2000 г. «О поддержке органами государственной власти и местного самоуправления молодых семей в улучшении жилищных условий на территории Волгоградской области» Сахалинской
Система органов местного самоуправления: проблемы и пути совершенствования
С мнением Н. В. Витрука следует согласиться. Действительно, в соответствующих нормах Конституции РФ 1993 г. и федерального законодательства речь идет о классификации органов местного самоуправления по способу их формирования. Соответственно, любой орган местного самоуправления, вне зависимости от того, какие функции он осуществляет - представительные, нормотворческие либо исполнительно-распорядительные, может избираться населением непосредственно, формироваться представительным органом, назначаться из числа муниципальных служащих либо носить смешанный характер формирования. Исходя из принципа самостоятельности населения в определении структуры органов местного самоуправления, порядок формирования каждого органа местного самоуправления, в том числе исполнительного, должен устанавливаться уставом соответствующего муниципального образования.
В ряде зарубежных государств существует практика формирования исполнительных органов местного самоуправления выборным путем. Так, посредством проведения выборов формируются итальянские джуты, являющиеся исполнительными органами местного самоуправления в общинах, провинциях и областях Италии. Джуты общин избираются в полном составе непосредственно населением, а члены джут провинций и областей избираются провинциальным (областным) советом, являющимся представительным органом провинций, области, из своего состава. Исполнительный орган местного самоуправления общин Болгарии - кмет - также избирается непосредственно населением. В Польще исполнительным органом муниципального образования (гмины) является правление, члены которого избираются советом гмины из числа своих членов путем тайного голосования1.
Более успешно вышеперечисленные проблемы решаются Федеральным законом о местном самоуправлении 2003 г. Его нормы вводят термин «местная администрация» (п. 1 ст. 34), устанавливают обязательный характер ее создания (п. 2 ст. 34), единоначальный порядок формирования и исполнительно-распорядительный характер деятельности (ст. 37).
Включение в Федеральный закон 2003 г. определения местной администрации как исполнительно-распорядительного органа, с указанием на наличие полномочий по решению вопросов местного значения и осуществлению отдельных государственных полномочий, свидетельствует о приведении соответствующих норм национального законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении в соответствие с нормами Европейской хартии местного самоуправления.
Пункт 1 ст. 34 Федерального закона 2003 г. включает в структуру органов местного самоуправления представительный орган, главу муниципального образования, местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган и иные органы местного самоуправления. При этом содержание понятия «иные органы местного самоуправления» не раскрывается.
В отличие от нормы ст. 130 Конституции РФ 1993 г., в Законе 2003 г. и законах субъектов РФ о местном самоуправлении классификация органов местного самоуправления проводится не по способу формирования органов, а в зависимости от характера исполняемых ими полномочий. В ч. 1 ст. 34 Федерального закона 2003 г. законодатель делает акцент на исполнительно-распорядительном характере полномочий местной администрации. Подобная формулировка может явиться основой для неоднозначного толкования данной нормы, при котором исполнительно-распорядительный характер дея 7 тельности будет ассоциироваться исключительно с местной администрацией, а вопрос о характере деятельности «иных» органов местного самоуправления по-прежнему останется открытым. Формирование в структуре органов местного самоуправления, наряду с местной администрацией, «иных органов», наделенных собственными исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения (исполнительные органы местного самоуправления специальной компетенции), стало характерным для муниципальных образований многих субъектов РФ \ Учитывая это, представляется целесообразным из ч. 1 ст. 34 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. исключить слова «исполнительно-распорядительный орган муниципального образования».
Другую группу федеральных законов составляют кодексы, регулирующие важнейшие бюджетные и налоговые отношения в сфере деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления: Налоговый кодекс Российской Федерации 2; Бюджетный кодекс Российской Федерации
Вопросы разграничения компетенции между представительным и исполнительным органами местного самоуправления
В исключительном ведении представительных муниципальных органов находится контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения \ Более того. Президент Российской Федерации считает, что представительные органы местного самоуправления должны иметь возможность более действенно контролировать, а при необходимости И отстранять от должности руководителей муниципалитетов .
Наделение представительных органов местного самоуправления столь серьезными полномочиями предполагает, в свою очередь, и повышение требований к качеству их собственной работы.
Представляется, что перечень контрольных полномочий представительных органов местного самоуправления по отношению к исполнительным органам муниципальной власти необходимо закрепить в уставе муниципального образования, поскольку это повысит эффективность их деятельности.
Безусловно, исполнительную власть необходимо контролировать, но нельзя злоупотреблять бесконечными проверками, требовать многочисленных отчетов. К сожалению, подобная практика была нормой в 1990 - 1991 гг. во взаимоотношениях многих исполкомов, с одной стороны, и местных советов и их президиумов, с другой.
Законодательные акты субъектов РФ, уставы муниципальных образо ваний, регламенты представительных органов местного самоуправления предусматривают создание в их составе различных органов, в том числе комитетов и комиссий. Постоянные комитеты (комиссии) наделяются соответствующими полномочиями, среди которых выделяется контроль в пределах компетенции представительного органа местного самоуправления за соблюдением действующего законодательства и выполнением решений представительного органа исполнительным органом муниципального образования.
С учетом сказанного необходимо, чтобы и на муниципальном уровне действовал принцип разграничения компетенции представительной и исполнительной власти, означающий невозможность вмешательства представительных органов местного самоуправления в текущую исполнительскую деятельность. Только четкое разграничение компетенции различных органов местного самоуправления необходимо повлечет исполнение каждым органом определенных функций, а также повысит их ответственность за развитие территории муниципального образования.
Безусловно, роль представительных и исполнительных органов местного самоуправления во многом зависит от распределения компетенции между ними. Предлагаются следующие варианты \
1. Равновесная компетенция. Аргументы в пользу этого варианта сводятся к тому, что представительные и исполнительные органы местного самоуправления получают свой мандат непосредственно от избирателей, -имеют один и тот же источник власти.
2. Более широкая компетенция администрации. В данном случае существует следующая опасность: «мы можем иметь дело с диктатом управления, то есть с возращением ситуации, когда представительный орган служит “демократической” завесой всевластия администрации».
В связи с этим уместно вновь обратиться к зарубежному опыту. Так, американские ученые предостерегают от чрезмерного усиления исполни тельных органов, которое проявляется в уменьшении численности представительных органов, в частности приводит к сокращению комиссий, которые ими создаются. При этом некоторые направления деятельности исполнительных органов объективно «выпадают» из зоны контроля со стороны представительных органов; исполнительные органы, глава муниципального образования наделяются правом вето, которое бывает трудно преодолеть; сужена компетенция представительных органов местного самоуправления.
3. Установление компетенции представительного органо местного самоуправления, при которой гарантируется его ведущая роль в системе местного самоуправления и обеспечивается его достаточное влияние на развитие территории.Согласно этому варианту, руководитель исполнительного органа муниципальной власти является управленцем-профессионалом; он должен иметь свободу действий, но сами ее рамки устанавливаются не только свыше законом, но и в соответствии с решениями представительного органа местного самоуправления. Кроме того, представительный орган должен иметь возможность определять задачи администрации, затрагивающие важнейшие стороны развития муниципального образования. Представляется, что последний вариант является наиболее приемлемым для отечественных муниципальных образований.
В уставах муниципальных образований необходимо определять соотношение полномочий представительных и исполнительных органов муниципальной власти, устанавливать систему взаимодействия данных представителей местного самоуправления. Анализ местного нормотворчества свидетельствует о том, что большинство уставов не содержит подобных положений.
