Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Прокурорский надзор в системе государственного контроля Российской Федерации
1. Государственное управление и контрольная власть 12
2. Прокурорский надзор как форма государственного контроля 41
3. История становления прокуратуры как органа контрольной власти 63
Глава II. Развитие прокуратуры как института контрольной власти на современном этапе
1. Конституционно-правовые основы организации и деятельности прокуратуры как органа контрольной власти 86
2. Развитие функций, форм и методов деятельности прокуратуры как органа контрольной власти 105
3. Оптимизация статуса прокуратуры во взаимоотношениях с судебной властью 124
Заключение 140
- Государственное управление и контрольная власть
- Прокурорский надзор как форма государственного контроля
- Конституционно-правовые основы организации и деятельности прокуратуры как органа контрольной власти
- Развитие функций, форм и методов деятельности прокуратуры как органа контрольной власти
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Прокурорская практика, труды ученых и анализ действующего законодательства свидетельствуют о том, что установленный нормами права в Конституции Российской Федерации (1993 г.) правовой статус прокуратуры не в полной мере отражает ее фактическое место и роль в системе государственно-правовых институтов. В ст. 129 Конституции лишь в самых общих чертах определен статус прокуратуры с указанием на то, что она является централизованной системой, организация и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. Анализ содержания функций этого государственного органа позволяет утверждать, что такого определения явно недостаточно для всестороннего и полномасштабного раскрытия роли прокуратуры в механизме государства.
Специалистами в области конституционного права признано, что помещение в Конституции СТ.129 о прокуратуре в главе 7 «Судебная власть» является во многом спорным и приводит к ненужным дискуссиям о взаимоотношениях прокуратуры с судебной властью. Вполне очевидно, что прокуратура не является структурным элементом судебной системы, поскольку не осуществляет функцию правосудия, а ее полномочия не укладываются в прерогативы судебной власти. Прокуратура -самостоятельный государственный орган, основной функцией которого является надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов на территории Российской Федерации.
Концептуальный характер этого вопроса, непосредственно связанного с новым определением статуса прокуратуры на ближайшую перспективу, с учетом реально происходящих процессов в обществе обусловливает острую необходимость современного подхода к принципу разделения властей, что в последующем позволит изменить действующее законодательство, нормы которого определят место и роль прокуратуры, ее правовой статус в системе контрольной власти как одной из составляющей государственной власти в целом.
Как известно, принцип разделения властей получил всеобщее признание в мировой практике и нашел отражение в конституциях демократических государств (в том числе и в Конституции Российской Федерации). Деление власти на три ветви во времена основателя концепции разделения властей - Ш. Монтескье, считалось прогрессом в правовой науке. Но, как показывают практика и потребности современного общества, такого разделения явно недостаточно. Среди ученых существует мнение, что давно уже возникла необходимость в обособлении и установлении правового статуса таких ветвей власти, как избирательная, контрольная, кредитно-денежная и др.
В современном государстве в процессе его развития существует множество органов и должностных лиц, которые не входят ни в одну из ветвей классической триады государственной власти, поскольку их еще и не было во времена, когда формировалась концепция разделения властей.
К таким органам, существующим в настоящее время в России, можно отнести избирательные комиссии во главе с Центральной избирательной комиссией, Президента РФ и органы при нем, конституционные собрания, органы судебного сообщества и квалификационные коллегии судей, органы финансового контроля, включая Счетную палату, Уполномоченного по правам человека, а также органы прокуратуры во главе с Генеральным прокурором.
Изучение теоретических и практических аспектов деятельности вышеперечисленных органов в целом и органов прокуратуры в частности показывает, что органы прокуратуры Российской Федерации не в полной мере соответствуют потребностям современного демократического общества. Социально-экономические перемены и реформы в сфере государственно-правового строительства, правосудия, пенитенциарной системы требуют внесения коррективов в организацию надзора, предварительного следствия и иной деятельности органов прокуратуры. Положительный результат в процессе поэтапного их реформирования может быть достигнут только с учетом национального и зарубежного опыта1. В этом смысле нельзя недооценивать актуальность научных исследований института прокурорского надзора в целях раскрытия его потенциала в деле укрепления законности в демократическом правовом государстве. Их проведение позволит вооружить прокуратуру реальными и эффективными инструментами воздействия на нарушителей закона.
Состояние научной разработанности темы исследования. В прямой постановке предлагаемая для исследования проблема в юридической литературе не рассматривалась. Имеющиеся в настоящее время исследования Н.И. Костенко, А.Ф. Смирнова, А.А. Доржиева, Р.Н. Зинурова, В.П. Рябцева и других посвящены органам прокуратуры в целом, где она рассматривается с традиционных позиций места и роли в механизме государства, управления кадрами, правового статуса и т.д.
В работах В.В. Иванова, В.И. Ломовского, Ю.И. Скуратова, В.Е. Чиркина, М.С. Шалумова и других осуществлен принципиально новый подход к принципу разделения властей. Эти и другие исследования послужили основой для изучения вопроса о прокуратуре как институте контрольной власти и о поиске путей ее развития (совершенствование конституционно-правовых основ организации и деятельности; развитие функций, форм и методов деятельности; оптимизация статуса прокуратуры во взаимоотношениях с судебной властью).
Целью диссертационного исследования является определение места и роли прокуратуры в системе контрольной власти, выявления основных тенденций и закономерности ее развития и совершенствования.
В соответствии с целью были определенны основные задачи исследования:
1. Определение сущности и содержания понятия «контрольная власть».
2. Выяснение места и роли прокуратуры в системе контрольной власти (с точки зрения государственного [конституционного] права) и прокурорского надзора в системе государственного контроля Российской Федерации.
3. Анализ научных категорий конституционного права, связанных с темой научного исследования: «государственное управление», «контрольная власть», «институт разделения властей», «институт прокуратуры», «контроль и надзор» и др.
4. Исторический анализ процесса становления, формирования, развития и функционирования органов прокуратуры, ее места и роли в системе органов государственной власти.
5. Определение конституционно-правовых основ организации и деятельности органов прокуратуры, пути их совершенствования, t развития функций, форм и методов деятельности и взаимоотношения с ч правовыми институтами, представляющими различные ветви государственной власти.
Задачи исследования решались следующими способами:
Во-первых, на основе изучения доктринальных позиций, исторической литературы и анализа источников конституционного права России и зарубежных стран были определены пути совершенствования конституционно-правовых основ организации и деятельности прокуратуры и прокурорского надзора в системе государственного контроля.
Во-вторых, исходя из основных положений теории разделения властей, ( показаны место и роль прокуратуры в системе органов государственной власти и, как ее функциональной подсистемы, - контрольной власти. 1 В третьих, на основе изучения функций прокуратуры в обеспечении законности и защите прав, свобод и законных интересов граждан и иных участников правоотношений обоснован тезис об отнесении прокуратуры в силу своей функциональной направленности к числу государственных органов с особым статусом.
Объект и предмет исследования. С учетом избранной цели и задач объект настоящего исследования составляют общественные отношения, возникающие в сфере реализации функций государственной власти органами прокуратуры.
Предметом исследования являются основные проявления принципа разделения властей, соответствие им организационных, функциональных и правовых основ построения и деятельности государственного органа с особым статусом - прокуратуры - на различных иерархических уровнях, а также существующие в згой сфере противоречия, тенденции и пути их разрешения, включая концептуальные проблемы, с точки зрения дальнейшего совершенствования организационной, правовой и функциональной сторон положения прокуратуры в системе контрольной і власти.
Методология и методы исследования. Общей методологической ч основой исследования является система философских знаний, определяющих основные требования к научным теориям, к сущности, структурам и сфере применения различных методов познания. Эту основу составили труды по философии, социологии, теории познания. В своих исследованиях автор исходил из фундаментальных положений теории государства и права, теоретических положений конституционного, гражданского, административного, уголовного и других отраслей права, теории государственного управления, прокурорского надзора и анализа источников права, определяющих правовой статус, место и роль прокуратуры в системе І государственных органов.
Для решения поставленных задач были использованы диалектико- • материалистический метод, современные научные методы, применяемые в праве (общие, частные, специальные) - комплексный, сравнительно правовой, формально-юридический, а также методы, применяемые в социологии: наблюдения, сравнения, анализа, моделирования и т.д.
Вопросы организации, истории и деятельности прокуратуры в России, проблемы определения ее места в системе органов государства под углом зрения теории государства и права, конституционного права и прокурорского надзора рассматривались такими исследователями, как В.И. Басков, В.П. Божьев, А.Д. Бойков, В.Я. Бойцов, Ю.А Дмитриев, А.А. Доржиев, Д.Л. Златопольский, Р.Н. Зинуров, В.Н. Кудрявцев, О.Е. Кутафин, Н.И. Костенко, Н.М. Коркунов, Ю.М. Козлов, В.В. Копейчиков, В.В. Клочков, В.В. Лазарев, В.Г. Мелкунов, Н.В. Муравьев, С.Г. Новиков, B.C. Основин, Г.С. Пономарев, Ю.С. Решетов, В.П. Рябцев, К.Ф. Скворцов, Ю.И. Скуратов, А.Ф. Смирнов, А.Я. Сухарев, B.C. Тадевосян, В.Н. Точиловский, М.С. Шалумов, Ю.Л. Шульженко, В.Е. Чиркин, В.Ю. Юсупов и другие, чьи мнения были учтены при проведении диссертационного исследования. Кроме того, были изучены и проанализированы труды зарубежных ученых, среди которых М. Вебер, Э. Дюркгейм, Т. Парсонс, Э. Росс, Д. Сен, Г. Спенсер, Г. Тард, А.Файоль, Г. Форд и др.
В процессе исследования были проанализированы некоторые международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации (1993г.) и другие источники конституционного, административного, гражданского и уголовного права в части, относящейся к предмету исследования, а также законодательство, регулирующее деятельность прокуратуры.
Научная новизна исследования определяется тем, что в нем на основе современных достижений философии, социологии, общей теории права и государства, а также отраслевых юридических наук рассмотрена и отражена природа прокуратуры на современном этапе развития Российского государства. А также в работе:
- обоснована идея существования контрольной власти;
- с учетом новых подходов к концепции разделения властей определены место и роль прокуратуры в механизме государства;
- дано новое обоснование необходимости принятия Федерального конституционного закона «О прокуратуре Российской Федерации», который определил бы современные реалии прокуратуры, ее место в правовой системе с учетом существенно продвинувшейся правовой реформы, а также сформулированы его основные концептуальные положения;
- впервые предложен системный анализ конституционно-правовых основ организации и деятельности прокуратуры в современном российском государстве, выявлена роль прокурорского надзора как одной из форм государственного контроля, предложены направления развития прокуратуры как института контрольной власти.
Основные положения, выносимые на защиту:
- вывод о том, что прокуратура как правовой институт государства, представляющая собой многофункциональную систему органов и учреждений государственной власти, призвана стать в современном российском государстве одним из существенных элементов в системе разделения властей и связанной с ней системой «сдержек и противовесов»;
- определение контрольной власти как компонента социальной системы и государственной власти, выступающего инструментом социального управления, в качестве одной из функций государства, предназначенного для воздействия совокупностью средств и методов на определенный тип социальных отношений (государственных, политических, экономических и др.) в интересах одного или нескольких субъектов правоотношений в целях сохранения самой системы как единого целого;
- вывод о том, что в условиях современного российского государства контрольную власть можно рассматривать как самостоятельную, отдельную ветвь государственной власти;
- вывод о том, что именно особенности прокурорского надзора как формы контрольной власти, присущие только прокуратуре, являются одной из главных причин придания ей (прокуратуре), как органу государства, специального статуса. Уникальность прокурорского надзора состоит в том, что только прокурор имеет право осуществлять надзор за всеми четырьмя (соблюдение, исполнение, использование и применение) формами реализации права. Органы прокуратуры в пределах своих полномочий осуществляют контроль в форме принесения протеста, внесения представления и вынесения постановления. Выбор конкретной формы обусловлен различными обстоятельствами: причинами, условиями, характером, рецидивом правонарушений, степенью вины правонарушителя и т.п. Уникальность прокурорского надзора состоит еще и в его оперативности, бесплатности и доступности для граждан. Придание прокуратуре особого статуса необходимо так же, как необходим надзор за контролирующими структурами. Прокурорский надзор в современной российском обществе выступает своеобразным катализатором активности общей системы контроля;
исходя из анализа российского законодательства и обобщения зарубежной практики правовой природы прокуратуры сформулированы концептуальные положения о прокуратуре. Центральной идеей концепции с учетом проводимой в стране правовой реформы и многократных поправок в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (перечень которых не может быть бесконечным) является вывод о необходимости принятия нового Федерального конституционного закона «О прокуратуре Российской Федерации», основные концептуальные положения которого отражены в работе;
вывод о необходимости внесения ряда поправок в Конституцию Российской Федерации (1993г.) в части закрепления места, основ построения и роли института прокуратуры в системе разделения властей для обеспечения концептуальной целостности и завершенности процесса правового регулирования отношений, возникающих в сфере осуществления контрольной деятельности органов прокуратуры.
Теоретическое и практическое значение результатов исследования заключается в том, что они могут послужить основой для дальнейших научных разработок в данной области, являются вкладом в углубление научных знаний о прокуратуре как элементе механизма государства и системы контрольной власти. Практические предложения могут быть использованы в процессе совершенствования действующего законодательства, при разработке норм, вытекающих из содержания концепции развития прокуратуры на переходный период.
Достоверность проведенного исследования обеспечивается многообразием используемых методик при несомненном приоритете фундаментальных основ теории познания, всесторонним, полным и глубоким изучением и использованием источников науки теории государства и права, конституционного права, истории, политологии, социологии, теории « управления, отраслевых юридических дисциплин, а также анализом действующего законодательства в исследуемой сфере.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы отражены автором в пяти опубликованных научных статьях. Результаты исследования в форме научных сообщений были заслушаны на заседаниях кафедры конституционного права Московского государственного социального университета.
Структура и объем работы обусловлены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 6параграфов. Объем диссертации -155 с.
Государственное управление и контрольная власть
Ни одно общество не может обойтись без власти. Власть организует, интегрирует, управляет, дает возможность сообща добиться необходимых результатов. Она «улавливает» потребности общества и отдельных социальных групп, формирует цели и обеспечивает их достижение.
Власть почетна, за нее борются. Она выделяет человека из среды, возвышает, дает привилегии. Власть — свидетельство силы, способности применить принуждение, если кто-нибудь будет ей противодействовать. Поскольку власть обладает силой, нередко утверждают, что она - от Бога, люди боятся ее и преклоняются перед ней. В то же время у власти бывает оппозиция, стремящаяся к ее свержению. «Власть завораживает и путает, ч притягивает и отталкивает, награждает и наказывает, несет добро и жестокость, справедливость и попрание прав, вызывает восторг и ненависть»
Категория «власть» настолько широка и всеобъемлюща, что предлагаемые многими авторами ее определения охватывают лишь отдельные аспекты этого явления.
Например, американский ученый П. Блау рассматривает данную категорию в широком смысле. По его мнению, власть - это «способность одного индивида или группы осуществлять свою волю в отношении других -либо через страх, либо отказывая в обычных вознаграждениях, либо в форме наказания и вопреки неизбежному сопротивлению» Данное определение можно было бы дополнить указанием на то, что орудием власти является не только воля, но и интеллект; что власть - это инструмент социального управления, осуществляемого на основе информационных процессов; что власть - это не только «способность», но и реальность властвования; что власть может действовать не только методом принуждения, но и убеждением, авторитетом.
Существуют и другие мнения, например, власть — это тип межличностных отношений, когда одна сторона воздействует на поведение и деятельность другой при помощи определенных средств (авторитета, договора, норм, принуждения). При этом «власть насилия» есть крайнее проявление «власти силы»5. Как полагает автор настоящего исследования, неточности приведенного определения состоят в том, что отношения власти - не только межличностные, но и межгрупповые, государственные, политические и др., они могут быть многосторонними. Поэтому власть следовало бы рассматривать как составную часть социального управления.
Власть можно определить как целенаправленное воздействие человека, группы людей, государства на объект зшравления для удовлетворения своих потребностей и защиты своих интересов, осуществляемое путем принуждения или угрозы принуждения, а также и путем убеждения6.
Анализ феномена власти безграничен, но в рамках настоящего исследования нас интересует категория «контрольная власть», поэтому рассмотрим данное явление именно с этой позиции.
Понятие контрольной власти, контроля в государстве возникло еще в Древней Греции. Его появление связано с именами Цицерона, Платона и других мыслителей древности.
Первые работы, посвященные государству, рассматривали такие понятия, как «государственное управление», «власть», «органы власти», «государственный контроль» и др. Несмотря на то, что научная мысль того времени была еще очень молода, уже тогда большое внимание уделялось теории государственного устройства и теории управления.
Зародившись в Древней Греции, теория управления а вместе с ней и теория социального контроля получили дальнейшее развитие в Эпоху Просвещения в трудах Монтескье, Руссо, Дж.Локка, Вольтера и др. Несмотря на огромные различия во взглядах, все они соглашались с тем, что неотъемлемой частью социального управления, его обязательным звеном является контроль.
В настоящее время контрольные отношения в государстве и обществе в различных формах изучаются многими науками, предметами которых являются такие различные аспекты контрольных отношений, как контрольная функция управления, контрольная власть в государстве, социальный контроль, контрольно-надзорная деятельность правоохранительных органов и др.
Диссертантом предпринята попытка выделить контрольную функцию (деятельность) государства, найти ее место в государственном управлении и дать определение контрольной власти государства (определить ее феномен).
Необходимость оттолкнуться от надежной точки опоры вынуждает обратиться к классической теории управления и концепции социального контроля.
Прокурорский надзор как форма государственного контроля
Рассматривая прокурорский надзор как одну из форм государственного контроля, нельзя обойти вниманием формы его проявления, поскольку, с одной стороны, он выступает как форма государственного контроля, а с другой - как правовая категория и, следовательно, обладает определенными формами.
Использование категорийного аппарата философии и социальных наук дает возможность понимать под формами государственного контроля внешние, постоянно и типизировано фиксируемые проявления практической активности государственных органов по формированию и реализации целей и контрольных функций и обеспечению собственной жизнедеятельности.
Контроль, рассматриваемый как элемент системы управления, обладает различными формами. В зависимости от объекта контрольной деятельности он подразделяется на общий или специальный. Общий вид охватывает все стороны деятельности объекта контроля, а специальный (целевой, отраслевой) направлен на обеспечение проверки состояния работы по отдельным направлениям деятельности. По временному признаку контроль делят на постоянный (систематический) и периодический, по стадиям подконтрольного процесса — на предварительный, текущий и последовательный, по отношению к объекту контроля - на ведомственный и вневедомственный и т.д.
Все перечисленное в полной мере относится и к государственному контролю, и к органам, его осуществляющим. Так, орган государственного контроля может осуществлять контроль ведомственный и вневедомственный, общий и специальный, постоянный и периодический, предварительный, текущий и последовательный. Применительно к федеративному государству, и к России в частности, государственный контроль делится по уровням реализации на федеральный, региональный и муниципальный.
Каждой из форм и стадий контроля соответствуют свойственные ему правовые средства - методы контроля и их юридическое выражение.
Первой (информационной) стадии контроля соответствуют: заслушивание информации, отчетов, сообщений, истребование и учет документов, материалов, ознакомление с работой исполнителей на заседаниях выборных органов, производство различных проверок, обследований, рейдов, инвентаризаций, экспертиз, лабораторных анализов, контрольных обмеров фактического объема выполненных работ и оказанных услуг, сигнальное документирование, «способ обратного счета», контрольный запуск сырья и материалов в производство, рассмотрение заявлений и обращений граждан и организаций. Многие из этих средств юридически закрепляются с помощью актирования и протоколирования.
Второй стадии контроля свойственны следующие средства: протесты и представления органов прокуратуры в порядке общего надзора, депутатские запросы, частные определения судов, представления органов предварительного следствия, заявления и обращения граждан, опубликованные в средствах массовой информации, и др.
Для всех этих средств характерно отсутствие непосредственного руководящего вмешательства в деятельность контролируемого или его наказания, исправления обнаруженного нарушения.
Третья группа - комплексная, включающая обе стадии (например, запрос депутата, ревизия, аудит, проверка).
Некоторые правовые средства относятся к первой или второй группе в зависимости от кого они исходят. Например, заявления, обращения могут относиться к первой группе для тех, кто их принимает, и ко второй - по отношению к их подателю (инициатору).
Контрольная власть государства осуществляется в многообразных организационных формах. Это и контроль, осуществляемый высшим органом законодательной власти (парламентом), депутатскими комиссиями, министерствами, ведомствами и другими правительственными организациями, и контроль, осуществляемый судебными органами, а также органами прокуратуры и др. Важное место принадлежит системе специализированных органов внутриведомственных и надведомственных инспекций. Это компетентные исполнительно-распорядительные органы, сфера контрольно-ревизионной деятельности и властные полномочия которых распространяются на специфические группы государственных и хозяйственных объектов (налоговая, экологическая и многие другие виды инспекций).
Говоря о формах государственного контроля, находящих свое выражение в деятельности различных органов контрольной власти государства, следует отметить, что на практике большинство из них представляют собой смешанные формы — контроля и принятия управленческого решения. Это в большей степени относится к контрольно-надзорным органам исполнительной власти (различные инспекции), которые, как правило, не только выявляют нарушение, но и тем или иным способом исправляют его и принимают решение о наказании виновного.
Важное различие во взглядах ученых заключается в том, что одни из них включают в процесс контроля «принятие мер по устранению вскрытых недостатков» , а другие считают, что в контроль входит лишь принятие мер по формулированию и предъявлению соответствующим субъектам требования об устранении выявленных недостатков в виде заключения, вывода, аудита, протеста, предупреждения, представления и т.п., но не само устранение. Последняя точка зрения, как полагает автор исследования, более обоснована, так как ведомственный контроль является синтезом контроля и принятия управленческого решения по результатам контроля.
Конституционно-правовые основы организации и деятельности прокуратуры как органа контрольной власти
Государственно-правовая реформа, начатая в России на рубеже 1980-1990-х гг. все еще далека от завершения. В условиях острого кризиса российской государственности, законности и правопорядка в стране продолжается поиск оптимальных государственно-правовых форм, соответствующих историческим традициям, долговременным национальным интересам, конкретным потребностям современного общества. Одной из важных задач нынешнего этапа государственно-правовых реформ является окончательное становление модели российской прокуратуры, что особенно актуально с учетом принятия Уголовно-процессуального Кодекса Российской Федерации.
Термин «прокуратура», получивший широкое применение в русском языке, происходит от латинского «ргосиго» - заботиться, вести дела, предусматривать86. В современном мире он распространен мало. В государствах континентальный системы права этот институт чаще всего именуют «публичным министерством» (Ministerio Publico, Ministere public) или «фискалией», в Германии - «службой государственного поверенного» (die Staatsanwaltschaft), в Чехии с 1994 г. - «государственным заступничеством». В США правовой институт, составляющий аналог российской прокуратуре, именуется «атторнейской службой» . Но как бы ни называлась прокуратура в разных странах, она, наряду с различиями, имеет много общего.
В этой связи необходимо отметить, что прокуратура как государственный орган представляет собой самостоятельное, структурно-обособленное звено механизма государства, создаваемое последним в целях осуществления строго определенного вида деятельности. Соответственно этому он обладает признаками, отличающими его от негосударственных органов: - формирование его по воле государства и осуществление своих функций от имени государства; - выполнение органом государства строго определенных в законодательном порядке видов и форм деятельности; - наличие у каждого органа государства юридически закрепленных организационной структуры, территориального масштаба деятельности, специального положения, определяющего его место и роль в механизме государства, а также порядка его взаимоотношений с другими органами и организациями; - наделение органа государства полномочиями государственно-властного характера.
Таким образом, орган государства - это специально созданная структура, «первооснова» механизма государства, наделенная компетенцией, отличающаяся государственно-властным характером, необходимым для осуществления функций.
Прокуратура, представляя собой систему, обладает определенной структурой. Под структурой системы принято понимать ее внутреннее строение, порядок расположения ее элементов и их соотношение. Структура позволяет определить, из каких элементов (в данном случае - органов) состоит система, какова взаимосвязь ее составных частей и их роль в данной системе, а также принципы организации и функционирования.
Известный французский ученый — компаративист Р.Давид, исследовавший правовые системы, отмечал, что для стран романо-германской правовой семьи (а Россия относится именно к этой правовой системе) наличие прокуратуры является характерным признаком .
В процессе формирования современных национальных правовых систем в государствах континентальной Европы сложились различные модели прокуратуры. Их особенности характеризуются с одной стороны -статусом прокуратуры как органа государственной власти, а с другой -содержанием ее функций и полномочий.
Анализ конституций зарубежных стран, литературы по государственному праву приводит к выводу, что в настоящее время, исходя из места прокуратуры в системе государственных органов, можно выделить четыре группы государств.
Первая группа - государства, где прокуратура входит в состав министерства юстиции, хотя при этом может относится к органам правосудия и действовать при судах, а прокуроры могут принадлежать к судейскому корпусу.
К этой группе относятся такие государства, как США, Франция, Бельгия, Голландия, Дания, Польша, Израиль, Эстония, Япония и др. Поскольку механизм государства зависит от формы правления, формы государственно-территориального устройства и политического режима, постольку прокуратура в вышеназванных государствах имеет свои особенности. Так, если в Польше министр юстиции одновременно является Генеральным прокурором, а в США и Канаде - это атторней, то во Франции и Эстонии соответствующие должности разделены.
Развитие функций, форм и методов деятельности прокуратуры как органа контрольной власти
В целях исследования вопроса о развитии функций, форм и методов прокуратуры как института контрольной власти следует рассмотреть правовые основы взаимодействия органов прокуратуры с такими правовыми институтами, как институт главы государства, институт исполнительной и законодательной ветвей власти; соотнести понятия «контроль» и «надзор» (в аспекте функций прокуратуры), проанализировать категорию «законность» и на этой основе, учитывая мнения ученых-государствоведов и юристов-практиков, предложить пути развития функций, форм и методов деятельности прокуратуры.
В определении роли и места прокуратуры в системе контрольной власти особое место занимает проблема взаимоотношений Генеральной прокуратуры с Президентом Российской Федерации. Этот вопрос подвергнут подробному анализу различными авторами в концепциях развития прокуратуры на переходный период в предложениях о наделении прокуратуры надзорными полномочиями относительно указов Президента Российской Федерации105. Практика показала, что отдельные указы Президента принимаются в нарушение Конституции Российской Федерации, что приводит к кризису законности и игнорированию органами представительной и исполнительной ветвей власти как требований законов, определяющих соотношение полномочий между ними, так и нормативного материала, исходящего от заинтересованной стороны. В результате этого в трудные условия выбора попадают граждане, поскольку одновременно изданные «разноречивые» нормативно-правовые акты требуют от них разного поведения в одной и той же ситуации. Это следует, например, из Указа Президента Российской Федерации от 14 июня 1994 г. №1226 «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организационной преступности», в отношении которого Государственная Дума Российской Федерации рекомендовала Президенту воздержаться от его применения и предлагала привести Указ в соответствие с Конституцией, но Президент на это предложение не отреагировал.
Президент Российской Федерации Указом от 20 октября 1993 г. №1585 «О деятельности прокуратуры в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» возложил на Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров до принятия Конституции РФ осуществление надзора за исполнением указов Президента106. Необходимость такого надзора со стороны органов прокуратуры противоречит ее правовой природе, так как в ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» определено, что прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.
Взаимоотношения Генерального прокурора с Президентом Российской Федерации - главой государства определяются также порядком его назначения, представлением Генеральным прокурором Президенту РФ доклада о состоянии законности. Эта норма права, определенная в п.6 ст. 12 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» должна способствовать укреплению законности и правопорядка в Российской Федерации при наличии информации и предложений, отраженных в докладе.
Среди положений Конституции обращают на себя внимание нормы относительно контрольных функций Президента России. Реализацию этих функций производит Контрольное управление Президента Российской Федерации, которое образовано Указом Президента Российской Федерации от 24 мая 1994 г. №1015107. Согласно этому нормативно-правовому акту на Контрольное управление Президента Российской Федерации возлагается контроль за исполнением федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации законов Российской Федерации, указов и распоряжений Президента. Это означает, что Контрольное управление Президента Российской Федерации объединяет в себе как ведомственный контроль за актами Президента, так и функциональный контроль за законами Российской Федерации. Другими словами, оно контролирует исполнение федеральных законов, а прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением всех законов, действующих на территории России, в том числе и законов субъектов Федерации.
Следует отметить, что Контрольное управление Президента Российской Федерации не обладает реальными правовыми возможностями для обеспечения законности и пресечения противоправных действий и решений.
Обращают на себя внимание два момента: - право сотрудников Управления требовать от предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности необходимые документы, материалы, письменные объяснения, другую информацию для проведения проверок в соответствии с задачами управления; - правомочие его сотрудников запрашивать информацию о доходах проверяемых должностных лиц, что не входит в компетенцию Управления.
