Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Принципы защиты прав и свобод человека как детерминанта деятельности органов прокуратуры 15
1.1. Понятие, сущность и виды принципов защиты прав и свобод человека
1.2. Корреляция принципов защиты прав и свобод человека и правозащитных полномочий прокуратуры
1.3. Генезис полномочий отечественной прокуратуры в сфере реализации принципов защиты прав и свобод человека
1.4. Конституционно-правовой опыт реализации принципов защиты прав человека органами прокуратуры
(на примере основных законов постсоветских государств) .
Глава 2. Ненадзорные сферы реализации прокуратурой российской федерации конституционных принципов защиты прав и свобод человека 85
2.1. Международное сотрудничество Генеральной прокуратуры Российской Федерации
2.2. Участие органов прокуратуры в правотворческой деятельности
2.3. Рассмотрение органами прокуратуры обращений граждан .
2.4. Взаимодействие органов прокуратуры с институтами гражданского общества
Заключение 164
Список использованных источников и литературы 171
- Понятие, сущность и виды принципов защиты прав и свобод человека
- Корреляция принципов защиты прав и свобод человека и правозащитных полномочий прокуратуры
- Международное сотрудничество Генеральной прокуратуры Российской Федерации
- Участие органов прокуратуры в правотворческой деятельности
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определена ответственной заинтересованностью России в надлежащем состоянии сферы защиты прав и свобод человека, что выражено и в ценностном представлении последних, и в соответствующей конституционной обязанности государства (ст. 2). Данная обязанность обусловливает включение всех публичных структур в правозащитный процесс, который основывается на системе принципов, прямо установленных Конституцией Российской Федерации или выводимых из ее текста. Такие принципы, являясь императивами для государственных и муниципальных органов в их правозащитной практике, одновременно унифицируют и стабилизируют ее, а также способствуют обеспечению необходимой устойчивости правового статуса личности. В силу этого востребовано исследование реализации публичными структурами России конституционных принципов защиты прав и свобод человека.
Особая правозащитная роль признана за органами российской прокуратуры в силу их автономности относительно функциональных ветвей государственной власти и достаточной разветвленности, обеспечивающей практически повсеместный доступ к ним населения. Помимо этого, защита прав и свобод человека и гражданина законодательно установлена в качестве цели деятельности органов прокуратуры, что подтверждает их правозащитный характер.
При этом отметим, что прокуратура, исходя из своих полномочий, располагает возможностью осуществлять конституционные принципы защиты прав и свобод человека и гражданина в двух – надзорном и ненадзорном – видах деятельности. Именно последний выступает бесспорным предметом исследования конституционно-правовой науки. На нем и сосредоточено авторское внимание в настоящей диссертационной работе.
Необходимо также подчеркнуть, что посредством ненадзорной правозащитной деятельности, которая по юридической природе является инициативной, прокуратура может компенсировать свое влияние, утрачиваемое за счет сокращения надзорных сфер в условиях современного реформирования данной структуры и не снижающегося масштаба нарушений прав человека. Полагаем, что посредством ненадзорной деятельности российская прокуратура может как поддержать свой правозащитный рейтинг, так и упрочить свои позиции в деле реализации конституционных принципов защиты прав и свобод человека внутри страны и за ее пределами.
Несмотря на значимость названных проблем, в конституционно-правовой науке нет специальных исследований, посвященных выявлению роли прокуратуры в реализации ею конституционных принципов защиты прав и свобод человека и гражданина посредством ненадзорных видов деятельности.
Подобная постановка вопроса является новой, представляется продуктивной в научном и практическом планах, требует глубокого осмысления и комплексного конституционно-правового анализа, определения путей совершенствования обозначенного процесса. Настоящая диссертационная работа и сориентирована на восполнение существующих пробелов.
Степень научной разработанности темы исследования обусловлена значимостью конституционных принципов защиты прав и свобод человека в деятельности государственных органов, включая прокуратуру.
Принципы права рассмотрены с точки зрения общетеоретических позиций такими учеными как С. С. Алексеев, В. М. Баранов, К. В. Ведяхина,
К. А. Ковачев, Р. З. Лившиц, Н. С. Малеин, С. Е. Фролов, Р. О. Халфина,
Б. В. Шейндлин, Н. С. Явич, Г. С. Яковлев. Проблемы исследования конституционных принципов защиты прав человека отражены в трудах М. В. Баглая, О. В. Вашановой, Л. Д. Воеводина, Б. Н. Габричидзе, Л. И. Глухаревой,
В. Т. Кабышева, В. А. Карташкина, М. В. Мархгейм, Л. А. Морозовой,
О. В. Смирнова, О. А. Снежко, А. В. Стремоухова, И. Е. Фарбера.
В разработку полномочий многообразных субъектов защиты прав и свобод личности свой вклад внесли П. В. Анисимов, В. В. Бойцова, Т.Д. Зражевская, И. А. Ледях, А. С. Мордовец, Н. В. Папичев, И. Л. Петрухин, И. В. Ростовщиков, К. Б. Толкачев, А. Г. Хабибулин, Н. Ю. Хаманева и др.
Вопросам конституционно-правовых основ организации и реализации правозащитной деятельности прокуратуры посвящены работы А. И. Алексеева, В. Г. Бессарабова, Ю. Е. Винокурова, В. З. Гущина, В. Н. Додонова, Т. Ю. Ермоловой, В. Д. Ломовского, О. И. Мыцыковой, А. В. Победкина, Т. А. Рабко, В. И. Рохлина, А. Ф. Смирнова, А. Я. Сухарева, В. Б. Ястребова, В. Н. Яшина.
Вместе с тем большинство работ названных авторов исследовали отдельные аспекты проблем, связанных с реализацией субъективных прав личности, или выявлением и характеристикой правозащитных полномочий различных органов государственной власти. Роль прокуратуры в реализации конституционных принципов защиты прав и свобод человека ранее не выступала предметом специального конституционно-отраслевого научного исследования.
Объектом диссертационного исследования выступили публично-правовые отношения, складывающиеся по поводу ненадзорной деятельности российской прокуратуры в процессе защиты ею прав и свобод человека и гражданина на основе установленных для этого конституционных принципов.
Предмет диссертационного исследования составила совокупность конституционно-правовых норм, определяющих ненадзорную деятельность российской прокуратуры в сфере реализации ею конституционных принципов защиты прав и свобод человека и гражданина.
Целью диссертационной работы явилось комплексное конституционно-правовое исследование ненадзорной деятельности прокуратуры Российской Федерации в части раскрытия ее роли в реализации конституционных принципов защиты прав и свобод человека и гражданина в современных условиях.
Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, среди которых:
– раскрытие понятия, сущности и видов принципов защиты прав и свобод человека;
– корреляция принципов защиты прав и свобод человека и правозащитных полномочий прокуратуры;
– рассмотрение генезиса полномочий отечественной прокуратуры в сфере реализации принципов защиты прав и свобод человека;
– систематизация конституционно-правового опыта реализации принципов защиты прав человека органами прокуратуры стран СНГ;
– анализ реализации конституционных принципов защиты прав и свобод человека в рамках международного сотрудничества органов прокуратуры;
– рассмотрение правотворческой формы реализации прокуратурой конституционных принципов защиты прав и свобод человека;
– обобщение опыта реализации прокуратурой конституционных принципов защиты прав и свобод человека при рассмотрении обращений граждан;
– характеристика взаимодействия органов прокуратуры с институтами гражданского общества по поводу реализации конституционных принципов защиты прав и свобод человека;
– выработка научно-практических рекомендаций по совершенствованию правозащитных полномочий прокуратуры, основанных на конституционных принципах защиты прав и свобод человека.
Методологическая основа исследования. При решении поставленных задач в интересах достижения цели диссертационного исследования использованы современные методы познания, адаптированные и апробированные юридической наукой и практикой. В рамках диссертационной работы использовались как общенаучные (диалектический, системный), так и частные методы (исторический, статистический, формально-юридический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, социологический). Так, исторический и сравнительно-правовой методы позволили раскрыть генезис полномочий отечественной прокуратуры в сфере реализации принципов защиты прав и свобод человека.
Формально-юридический метод использовался, главным образом, при конструировании общетеоретических определений, исследовании их признаков (свойств), содержания и т.п.
Структурно-функциональный метод применялся при анализе отношений, возникающих в процессе реализации органами прокуратуры конституционных принципов защиты прав и свобод человека в ненадзорных видах деятельности.
Применение социологических методов позволило выявить роль прокуратуры в реализации конституционных принципов защиты прав и свобод человека на современном этапе развития общества и государства.
Теоретическая основа диссертационного исследования сформирована с учетом научных исследований, посвященных различным аспектам проблем прав и свобод человека, связанных с принципами их реализации и защиты со стороны органов прокуратуры.
Диссертация обобщила в себе научный материал, связанный с исследуемой темой и позволивший сохранить преемственность развития правовой науки. В том числе привлечены концептуальные разработки, обобщения и выводы таких ученых-юристов, как Н. А. Боброва, Н. С. Бондарь, Н. В. Витрук, Е. И. Козлов, В. О. Лучин, Г. В. Мальцев, В. Н. Самсонов, Ю. И. Стецовский, Е. Е. Тонков.
Важное значение при подготовке диссертации имели труды ученых в области общих вопросов теории государства и права: Г. А. Борисова, А. Б. Венгерова, С. А. Комарова, В. М. Корельского, В. В. Лазарева, М. Н. Марченко, А. В. Малько, Н. И. Матузова, В. С. Нерсесянца, В. Н. Хропанюка и др.
Правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»; кодексы Российской Федерации (от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ об административных правонарушениях, от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ Уголовно-процессуальный, от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ Уголовный); федеральные законы (от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», от 22 апреля 2004 г. № 19-ФЗ «О компетентном органе Российской Федерации по Конвенции о передаче лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения», от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 25 октября 1999 г. № 190-ФЗ «О ратификации Европейской конвенции о выдаче, дополнительного Протокола и второго дополнительного Протокола к ней», от 23 февраля 1996 г. № 19-ФЗ «О присоединении России к Уставу Совета Европы», от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»); закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента, постановления Правительства, приказы Генерального прокурора), имеющие отношение к реализации прокуратурой Российской Федерации конституционных принципов защиты прав и свобод человека.
В диссертации использованы международные договоры, касающиеся принципов защиты прав и свобод человека (Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Декларация глав государств-участников Содружества Независимых Государств о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод 1993 г., Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 г., Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека 1995 г., Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы 1998 г.).
Для обобщения зарубежного опыта реализации органами прокуратуры конституционных принципов защиты прав человека использовались основные законы стран СНГ и их акты об органах прокуратуры.
Проанализированы также касающиеся исследуемой проблематики итоговые решения Конституционного Суда Российской Федерации.
Эмпирической базой диссертационного исследования охвачены правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, политико-правовые акты главы российского государства, а также статистические материалы.
Научная новизна исследования связана с поставленными в нем целью и задачами и заключается в том, что диссертация представляет собой работу, с позиции доктрины и практики конституционного права раскрывающую роль российской прокуратуры в реализации конституционных принципов защиты прав и свобод человека.
В рамках данного подхода:
- раскрыты характерные черты конституционных принципов защиты прав и свобод человека и предложена их структура;
- выявлены признаки и на их основе дано авторское определение конституционных принципов защиты прав и свобод человека;
- выделены этапы развития норм основных законов российского государства о реализации органами прокуратуры конституционных принципов зашиты прав человека;
- систематизированы факторы взаимосвязи конституционных принципов защиты прав и свобод человека и гражданина и ненадзорных правозащитных полномочий российской прокуратуры;
- приведены доводы в пользу того, что взаимодействие правозащитных субъектов различной юридической природы российской прокуратуры с российской прокуратурой как направление приращения ее правозащитного потенциала;
- предложена авторская интерпретация взаимодействия прокуратуры с институтами гражданского общества в правозащитной сфере;
- представлены пути совершенствования реализации российской прокуратурой конституционных принципов защиты прав человека в ненадзорных видах деятельности.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Исходя из теоретических разработок конституционно-правовой науки и сопряженных с проблематикой юридических норм, дана характеристика конституционных принципов защиты прав и свобод человека. Уточнено, что любой из них, имея определенную самостоятельность, является элементом в единой системе принципов и не может существовать вне ее.
Конституционные принципы защиты прав и свобод человека являются комплексной категорией, включающей основополагающие идеи онтологического, аксиологического и статусного свойства.
Онтологические принципы:
- составляют исходный блок конституционных принципов защиты прав и свобод человека и гражданина;
- отражены в Конституции Российской Федерации;
- имеют универсальный характер, распространяясь на защиту всех видов субъективных прав и категорий лиц;
- подкреплены государственным принуждением.
Аксиологические принципы:
- опосредованы основополагающими идеями прав человека;
- зависят от доктринальных интерпретаций;
- большинство из них имеют законодательно объективированную форму.
Статусные принципы:
- опосредованы основополагающими идеями правового статуса личности;
- объективированы в законодательстве;
- отражают отношения между государством и человеком, определяя его место в обществе.
2. На основе анализа научных и правовых источников выявлены признаки и дано авторское определение конституционных принципов защиты прав и свобод человека. В числе признаков:
- предметная определенность;
- стабильность;
- универсальность;
- целевая направленность;
- взаимосвязанность и взаимообусловленность;
- императивность в практической деятельности публичных субъектов;
- объективность отражения закономерностей развития общественных отношений;
- воплощение функции единства правового регулирования.
В дополнение к названным признакам онтологические принципы характеризуются формальной определенностью и нормативностью.
Исходя из этого, конституционные принципы защиты прав и свобод человека представляют собой социально-политически и экономически опосредованные, общеобязательные, отличающиеся стабильностью и взаимообусловленностью руководящие начала, олицетворяющие собой объективные закономерности развития отношений между государством и человеком в целях защиты его прав и свобод.
3. Анализ отечественных конституций на предмет выявления в них норм о реализации органами прокуратуры конституционных принципов зашиты прав человека, позволил выделить четыре этапа их развития:
I этап: с 1918 г. по 1945 г. – полномочия прокуратуры носили исключительно контрольно-надзорный характер при этом вне связи с правами человека (до 1922 г. органами, заменяющими прокуратуру – ВЦИК, Совет Народных Комиссаров, народные комиссариаты, рабоче-крестьянская инспекция, органы Народного комиссариата государственного контроля и др.);
II этап: с 1946 г. по 1976 г. – полномочия прокуратуры по надзору реализовывались с выделением надзора за соблюдением и восстановлением прав граждан;
III этап: с 1977 г. по 1978 г. – органы прокуратуры реализовывали появившиеся конституционные принципы защиты прав и свобод человека исключительно средствами прокурорского надзора;
IV этап: с 1979 г. по н. вр. – органы прокуратуры реализуют конституционные принципы защиты прав и свобод человека в рамках надзорных и ненадзорных полномочий (с 1979 г. – участие в правотворческой деятельности Генерального прокурора СССР, а также прокуроров союзных и автономных республик путем законодательной инициативы; с 1992 г. – международное сотрудничество, участие в правотворческой деятельности, рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений).
4. С учетом авторских подходов к пониманию конституционных принципов защиты прав и свобод человека и гражданина в контексте ненадзорных правозащитных полномочий российской прокуратуры систематизированы факторы взаимосвязи названных принципов и полномочий.
Таковыми являются:
- конституционная обязанность государства защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2);
- учреждение конституционной правозащитной структуры (ч. 2 ст. 80, п. «е» ч. 1 ст. 103, ч. 4 ст. 125, ст. 129) и ее последующее развитие;
- законодательная включенность российской прокуратуры в правозащитную деятельность посредством прямого целевого установления защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 1 Закона о прокуратуре);
- императив осуществления органами российской прокуратуры онтологического блока конституционных принципов защиты прав и свобод человека (ст. 18 Конституции РФ).
5. Выявлено, что ненадзорная реализация российской прокуратурой конституционных принципов защиты прав и свобод человека и гражданина осуществляется в четырех формах – международное сотрудничество, участие в правотворческой деятельности, рассмотрение обращений граждан, взаимодействие с иными правозащитными субъектами различной юридической природы. При этом только последняя форма не предусмотрена законодательно, в силу чего именно она способствует приращению правозащитного потенциала российской прокуратуры.
6. Предложена авторская интерпретация взаимодействия прокуратуры с институтами гражданского общества в правозащитной сфере. Такое взаимодействие, обусловленное конституционными принципами защиты прав человека, представляет собой обоюдное проявление активности названных сторон, инициативно в соответствии с установленной процедурой и в юридически значимых формах участвующих в пресечении нарушений прав и свобод человека и их восстановлении.
7. Показано, что совершенствованию реализации прокуратурой конституционных принципов защиты прав человека в ненадзорных видах деятельности будут способствовать:
– обязательная доступная для ознакомления информация Генерального прокурора Российской Федерации о результатах его сотрудничества с Уполномоченным Российской Федерации при Европейском суде по правам человека либо в виде специального ежегодного доклада, либо в форме самостоятельного раздела в его ежегодном докладе под рубрикой «О результатах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека»;
– размещение на официальных сайтах органов прокуратуры различных уровней информации о поступающих обращениях граждан, а также результатах их рассмотрения;
– взаимодействие органов прокуратуры с Общественной Палатой Российской Федерации и региональными общественными палатами; предлагается закрепить таковое двусторонними соглашениями на федеральном и региональном уровнях;
– укрепление общественного доверия к прокуратуре Российской Федерации посредством выработки долговременной информационной политики, предусматривающей расширение связей органов прокуратуры с институтами гражданского общества и средствами массовой информации.
Теоретическая значимость исследования определяется необходимостью дальнейшего совершенствования участия российской прокуратуры в реализации конституционных принципов защиты прав и свобод человека. Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области конституционного права, в ненадзорных видах деятельности прокуратуры в связи с реализацией ею конституционных принципов защиты прав и свобод человека.
Практическая значимость исследования. Материалы исследования могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности прокуратуры и иных структур в сфере защиты прав человека, а также в учебном процессе при преподавании конституционного права России и зарубежных стран, теории государства и права, государствоведения, а также специальных курсов по проблемам защиты прав человека.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры международного права и государствоведения БелГУ.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого опубликованы в пяти научных статьях общим объемом более 2 п.л.; представлены на научно-практических конференциях международного, всероссийского и межрегионального уровней.
Структура исследования обусловлена его целью и поставленными задачами, а также логикой развития проблемы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
Понятие, сущность и виды принципов защиты прав и свобод человека
Для современной стратегии конституционного строительства России характерны многообразные отношения между человеком и государством. В качестве одного из путей выявления места и роли человека в системе складывающихся общественных отношений являются провозглашенные и закрепленные конституционные принципы организации и функционирования общества и государства .
Уточним, несмотря на большое количество работ, посвященных как принципам права вообще, так и их преломлению к отдельным институтам и отраслям, в юридической литературе по прежнему остаются малоисследованными конституционные принципы защиты прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем важность основных положений и идей подтверждается не только теоретическими разработками, но и правовыми позициями Конституционного Суда РФ. Так, в своем Постановлении от 27 января 1993 г. по делу о проверке конституционности правоприменительной практики ограничения времени оплаты прогула при незаконном увольнении подчеркнуто: «Рассматриваемое обыкновение противоречит, прежде всего, общеправовым принципам справедливости, юридического равенства, гарантированности прав и свобод, возмещения государством всякого ущерба, причиненного личности незаконными действиями государственных органов и должностных лиц, закрепленным в Конституции. Эти принципы обладают высшей степенью нормативной обобщенности, носят универсальный характер. Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты» .
Отметим, что категория заявленных нами принципов объясняет не только необходимость защиты прав и свобод человека, но и доказывает ценность таковых. Для выявления конституционных принципов защиты прав и свобод человека и гражданина, а также для их комплексного исследования и соотношения с иными основополагающими установками, целесообразно обратиться к исследованию принципов права вообще, а также их разновидностям применительно к области прав человека.
Итак, слово «принцип» в переводе с латинского (рппаршт) означает буквально основу, первоначало, руководящую идею, исходное положение какого-либо явления . С точки зрения исторически сложившегося общего употребления термина, он представляет собой основное, исходное положение какой-либо теории, мировоззрения науки; основные особенности устройства какого-либо прибора, механизма, установки; внутреннее убеждение кого либо, определяющее его отношение к реальной действительности". Аналогичное значение понятию «принцип» придают и филологи. Таким образом, в смысле «исходного положения», «убеждений», «взглядов» рассматриваемый термин употребляется в его основном понимании .
В философском смысле принцип есть теоретическое обобщение наиболее типичного, что констатирует и выражает закономерность, положенную в основу познания вообще или в основу какой-либо отрасли знания .
Применительно же к практической деятельности принцип «означает одно из основных, общих требований, которому должна отвечать данная деятельность» .
Проблема принципов права широко освещается в учебной и монографической литературе. Таковые являются не только ориентиром в формировании и применении права, но и оказывают как самостоятельное воздействие на общественные отношения, составляющие предмет правового регулирования, так и опосредованное, когда они определяют применение конкретных норм, дополняя содержание их гипотез .
Принципы права, по мнению Р.З. Лившица, охватывают всю правовую материю - и идеи, и нормы, и отношения, и придают ей логичность, последовательность, сбалансированность. В принципах права как бы синтезируется опыт развития самого права, опыт цивилизации. Эволюция права идет от идей к нормам, затем через реализацию норм - к общественной практике. И начиная с появления идеи, а идея очень часто формируется в виде правового принципа, принцип определяет развитие права .
Корреляция принципов защиты прав и свобод человека и правозащитных полномочий прокуратуры
В ст. 2 Базового закона России сформулирована одна из фундаментальных основ конституционного строя нашего государства: «высшая ценность», которая адресована человеку, его правам и свободам. Характерно, что в таких терминах не определяется никакой другой правовой институт, входящий в понятие основ конституционного строя.
Аксиологическое провозглашение в российской Конституции прав и свобод человека соответствует требованиям демократического международного сообщества, отраженным в таких общепризнанных актах, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г., международные пакты об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. и гражданских и политических правах 1966 г., Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и др.
Не менее важной является вторая составляющая ст. 2 Конституции России, в которой закреплена обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права человека. Отметим, что данное установление также соответствует нормам международного права: в Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (принята в г. Нью-Йорке 9.12.1998 г. Резолюцией 53/144 на 85-ом пленарном заседании 53-ей сессии Генеральной Ассамблеи ООН) определено, что именно государство несет основную ответственность и обязанность поощрять и защищать права человека и основные свободы .
Из обозначенной триады с учетом заявленного предмета исследования, научное внимание будет уделено только защите. Логично, что указанная конституционная обязанность государства трансформируется в конкретные обязанности государственных органов и должностных лиц. Это в свою очередь обусловливает дальнейшее становление и развитие конституционной системы защиты прав и свобод человека. В данной связи мы поддерживаем позицию М.В. Мархгейм о том, что положение базового закона России об обязанности государства защищать права и свободы человека и гражданина в идеале ориентирует все государственные органы на участие в рамках своих полномочий в осуществлении этой функции (ч. 1 ст. 45, ст. 18)".
Не является здесь исключением и прокуратура, которая представляет собой уникальную модель органа, обладающего достаточно широким набором правозащитных полномочий, которые нами будут раскрыты далее.
Полагаем, в рамках данного участка работы следует уточнить правовой статус органов прокуратуры для решения поставленных научных задач.
Итак, в юридической литературе всегда остро обсуждался вопрос о месте прокуратуры в государственном механизме. Многообразие взглядов по этому поводу обусловлено тем, что сама Конституция РФ оставила эту проблему «открытой». Анализ имеющихся теоретических разработок позволил выделить следующие точки зрения по обозначенному поводу:
- отнесение прокуратуры к судебной ветви власти. Сторонники здесь исходят из положений Конституции РФ, где единственная статья о прокуратуре (ст. 129) помещена в главу, посвященную судебной власти. Так, по мнению Г. Чуглазова, законодатель, включая статью о прокуратуре в гл. 7 «Судебная власть», исходил из того, что «по направлениям своей деятельности и выполняемым функциям прокуратура наиболее близка к судебной власти» .
Однако органы прокуратуры никак не могут отождествляться с судом, так как вполне очевидно, что они не осуществляют правосудие. К тому же, если прокуратура будет включена в судебную власть, это нарушит принцип состязательности, действующий в процессуальном праве ;
- отнесение прокуратуры к законодательной ветви власти. Сторонники такого подхода считают, что законодательные органы издают законы, а прокуратура надзирает за тем, чтобы они соблюдались на территории всей страны. Поэтому «прокуратура является одним из механизмов законодательной власти» , а «прокурорский надзор - особый вид власти, который должен получать полномочия непосредственно от законодателя, им формироваться и быть подотчетным только ему» .
В. Ломовский считает, что прокуратура должна находиться при законодательной власти потому, что, с одной стороны, «верховная законодательная власть после принятия законов не может, как и не должна, оставаться безучастной к их исполнению. Поэтому она сохраняет за собой функцию обеспечения единства законности, выполняет ее непосредственно, а также с помощью Конституционного Суда, Уполномоченного по правам человека, Правительства, всей исполнительно-распорядительной, судебной деятельности, а также через прокуратуру». С другой стороны, прокуратура, как пишет этот автор, не может быть в государстве «одинокой» при выполнении возложенных на нее обязанностей, ей нужна поддержка, так как нередко приходится сопротивляться «наисильнейшим людям», и поэтому прокуратура должна находиться при законодательной власти, что в то же время не означает ее подчиненности законодательным органам . На наш взгляд, данная позиция представляется абсурдной, ввиду того, что помимо прокуратуры в качестве, органов, обеспечивающих единство принципа законности, автором также указаны Конституционный Суд, Уполномоченный по правам человека, Правительство и др. Следуя подобной логике, они также должны относиться к законодательной власти. Вместе с тем, их функциональное назначение, которое определено легитимно, совершенно иное;
- отнесение прокуратуры к исполнительной власти: «административно- властный характер полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания, предварительного следствия, а также органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и исполнение наказаний, в определенной мере способствует формированию у ряда ученых и практиков взгляда на прокуратуру как на орган исполнительной власти» .
Международное сотрудничество Генеральной прокуратуры Российской Федерации
Международное сотрудничество является одним из направлений деятельности российской прокуратуры наряду с надзором, координацией деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участием в рассмотрении дел судами и участием в правотворческой деятельности. Следует отметить, что Федеральный закон РФ от 17 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» впервые в истории отечественной прокуратуры предусмотрел на законодательном уровне участие российской прокуратуры в международном сотрудничестве (ст. 2).
Международное сотрудничество прокуратуры Российской Федерации — это основанная на внутреннем законодательстве, а также нормах и принципах международного права совместная согласованная деятельность Генеральной прокуратуры Российской Федерации и уполномоченных государственных органов иных государств и международных организаций, направленная на решение задач, стоящих перед указанными органами и требующих межгосударственного взаимодействия .
Этот вид деятельности прокуратуры является все более востребованным в связи с расширением взаимоотношений России с иностранными государствами, упрощением выездов за границу, интенсификацией взаимоотношений в сфере туризма, бизнеса и т.д., разрастанием транснациональной преступности, иных правонарушений в сфере экономики, экологии, затрагивающих интересы Российской Федерации и других государств и их граждан.
До этого в течение многих лет подобные вопросы регулировались Инструкцией, утвержденной Генеральным прокурором СССР 19 ноября 1958 г., согласованной с руководителями иных правоохранительных органов. В ней были определены вытекающие из международных договоров виды поручений о правовой помощи, содержались рекомендации об организации работы прокуратуры по каждому из них. Поручения и запросы, направляемые прокуратурой и получаемые для исполнения в порядке оказания правовой помощи, касались таких вопросов, как вручение документов; возбуждение уголовного преследования; производство отдельных процессуальных действий; вызов свидетелей и доставка лиц, содержащихся под стражей, для допроса в качестве свидетелей; арест лиц, подлежащих выдаче; выдача лиц, подлежащих привлечению к уголовной ответственности, для отбывания наказания по приговору суда; выдача предметов, относящихся к уголовному делу; транзитная перевозка лиц, находящихся под стражей; сообщение сведений о судимости лиц, ранее проживавших в СССР; гражданских и семейных дел, относящихся к компетенции органов прокуратуры. По каждому из выделенных направлений в Инструкции был определен порядок деятельности прокуратуры, требования по содержанию, реквизитам и форме составления необходимых документов, направления при необходимости поступивших поручений для исполнения иным правоохранительным органам. Устанавливался порядок взаимоотношений Генеральной прокуратуры с нижестоящими органами, требования по составу документов, прилагаемых к поручению об оказании помощи.
Современное международное сотрудничество прокуратуры Российской Федерации - ненадзорное направление ее правозащитной деятельности, в рамках которого реализуются в форме осуществления принципы защиты прав и свобод человека. Об этом свидетельствуют и положения Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 12 марта 2009 г. № 67 «Об организации международного сотрудничества органов прокуратуры Российской Федерации» : «в целях активизации и повышения эффективности участия прокуратуры
Российской Федерации в международном сотрудничестве, укрепления ее авторитета на данном направлении, отстаивания и пропаганды принципов ее деятельности, направленных на защиту прав и свобод человека, на борьбу с преступностью и иными правонарушениями, руководствуясь ст. 17 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», приказываю:
Считать взаимодействие с органами, организациями и учреждениями иностранных государств, а также международными органами и организациями одним из приоритетных направлений деятельности прокуратуры Российской Федерации.
Обеспечить неукоснительное соблюдение и исполнение органами прокуратуры требований международных договоров и соглашений, участниками которых является Российская Федерация, и внутреннего законодательства, регулирующего вопросы международного сотрудничества, при этом уделить особое внимание исполнению законодательства Российской Федерации по вопросам международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства, добиваться реальной защиты интересов Российской Федерации, прав и свобод человека» (п.п. 1.1. и 1.2.).
Участие органов прокуратуры в правотворческой деятельности
Как нами было отмечено ранее правозащитная деятельность государства и его органов, а также институтов гражданского общества основана на конституционно закрепленных принципах. Для российской прокуратуры в этой части обязательными при осуществлении ее правозащитных полномочий являются онтологические принципы защиты прав и свобод человека. Последние реализуются в самостоятельном ненадзорном виде деятельности — участии прокуроров в правотворчестве. У такого участия важное профилактическое значение, поскольку оно позволяет предотвратить принятие правовых актов, нарушающих права человека, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству.
Говоря о правотворчестве, необходимо помнить о том, что оно берет свое начало из возникающей в обществе потребности в принятии конкретной правовой нормы, нормативного правового акта или его изменения и дополнения. Источником процедуры создания и правового оформления общественной инициативы, результатом которой является нормативный акт, служат взаимоотношения общества и государства, а точнее народа, осуществляющего свои права и обязанности, являющегося носителем власти и суверенитета, и системы органов государственной власти, обязанных обеспечивать практическую реализацию прав и свобод .
Основными составляющими процесса возникновения и развития такой инициативы являются, как правило, участники (субъекты и их группы) правоотношений, а также направления и объем инициативной деятельности каждого из них. Первой и, пожалуй, самой обширной и приближенной к реалиям жизни группой субъектов, инициирующих принятие нормативных правовых актов, являются граждане Российской Федерации и их добровольные объединения. Вторую группу составляют общественные объединения граждан и профессиональные союзы (например, союз предпринимателей), а также общественные правозащитные организации, число которых в России согласно банку данных Московской Хельсинкской группы составляет около 2 тыс. Третья группа — это научные сообщества, имеющие большой потенциал в разработке научно- правовых основ реализации и решения поднимаемых вопросов. В четвертую группу рассматриваемой системы входят органы государства . Органы государственной власти представляют высший уровень проявления законодательной инициативы и возможности ее эффективной правовой реализации.
В нынешней ситуации, когда идет весьма интенсивное обновление законодательства (как федерального, так и субъектов Федерации), когда значительно активизировалась нормотворческая деятельность органов местного самоуправления, в целях зашиты прав и свобод человека, а также повышения качества принимаемых законов и иных нормативных правовых актов возникла необходимость расширения сложившихся форм сотрудничества органов прокуратуры с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления в сфере нормотворчества .
Участие прокуроров в правотворческой деятельности присуще всем этапам развития российской прокуратуры. Объем и содержание полномочий прокуроров по осуществлению этой работы изменялись в зависимости от места и роли прокуратуры в механизме государственной власти.
Так, довольно активное участие прокуроров в правотворческой деятельности можно отметить в советский период. Конституцией СССР 1977 г. Генеральному прокурору СССР было предоставлено право законодательной инициативы (ст. 114). Аналогичным правом обладали прокуроры союзных и автономных республик.
Как ранее нами уже было сказано, конституционные нормы об участии прокуроров в правотворчестве поучили развитие в Законе «О прокуратуре СССР» 1979 г. Генеральный прокурор СССР, прокуроры союзных и автономных республик получили право вносить представления в президиумы соответствующих верховных советов по вопросам, требовавшим толкования законов. Это "правомочие использовалось ими в ситуациях, когда не требовалось принимать новый закон, а необходимо было дать официальное толкование действующего законодательного акта или отдельных его норм.
