Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционные основы и правовое регулирование осуществления взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина 14
1.1. Конституционные принципы и правовая сущность взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина 14
1.2. Конституционно-правовое регулирование взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина 44
1.3. Общие формы взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина 64
Глава 2. Организационно-правовые особенности взаимодействия общественных объединений с отдельными видами правоохранительных органов России в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина 83
2.1. Организационно-правовые особенности взаимодействия общественных объединений с органами прокуратуры в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина 83
2.2. Правовые особенности осуществления взаимодействия общественных объединений с полицией в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина 90
2.3. Организационно-правовые особенности взаимодействия общественных объединений с органами уголовно-исполнительной системы в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина 109
2.4. Организационно-правовые аспекты взаимодействия общественных объединений с другими государственными органами и негосударственными организациями, осуществляющими охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина 126
Заключение 139
Список использованных нормативных правовых актов и монографической литературы 142
Приложения 166
- Конституционные принципы и правовая сущность взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина
- Общие формы взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина
- Организационно-правовые особенности взаимодействия общественных объединений с органами прокуратуры в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина
- Организационно-правовые особенности взаимодействия общественных объединений с органами уголовно-исполнительной системы в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из важных задач в современной российской действительности остается обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина в сфере деятельности правоохранительных органов. Как показывает практика, количество обращений граждан в эти органы постоянно растет. Так, за 2012 год в структурные подразделения Министерства внутренних дел Российской Федерации поступило 26,24 млн. заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях, что на 6,6% больше, чем за 2011 год. Безусловно, что не все обращения в полицию связаны с нарушениями прав и свобод человека и гражданина. Некоторые из них неподведомственны органам внутренних дел, однако рост данных показателей за последнее время говорит о тревожной ситуации в данной сфере.
Рассматривая статистику органов прокуратуры, также приходится констатировать отрицательную динамику: в 2010 году ими выявлено и устранено свыше 2,5 млн. нарушений прав и свобод граждан. Через два года этот показатель вырос до 3 млн. Поэтому необходимость поиска новых форм противодействия подобной тенденции очевидна.
Одним из способов повышения эффективности защиты прав и свобод человека и гражданина, на наш взгляд, является развитие взаимодействия различных видов общественных объединений и правоохранительных органов. Общественные объединения в настоящее время являются активно развивающимся институтом гражданского общества, который представляет собой совокупность людей, объединившихся исходя из общности интересов, проблем, нужд и т.д. Данные формирования представляют собой серьезную общественную силу, способную достигать социально полезных целей. Там, где одному человеку трудно достичь желаемого результата, с помощью общественного объединения, профессионально занимающегося узким кругом вопросов, гораздо легче добиться положительного решения для каждого ее участника и тех, в интересах которых она действует.
Особую роль и влияние на государственную власть оказывают правозащитные организации. Именно они, как правило, стоят на острие разрешения тех или иных социальных конфликтов. Правозащитные организации ведут мониторинг нарушений прав человека, готовят региональные и национальные доклады, взаимодействуют с Уполномоченным по правам человека Российской Федерации и региональными уполномоченными, принимают участие в международных форумах различных межгосударственных организаций, выступая с критикой тех или иных действий властей.
Правоохранительные органы – это государственные органы и негосударственные организации, создаваемые специально для защиты законных интересов государства, прав и свобод человека и гражданина. Не смотря на широкое понимание правоохранительных органов, используемое в данном диссертационном исследовании, необходимо отметить, что далеко не все существующие правоохранительные органы взаимодействуют с общественными объединениями. Поэтому при исследовании вопросов их взаимодействия с общественными объединениями рассмотрены те, которые уже взаимодействуют с общественными объединениями в сфере защиты прав и свобод человека и гражданин и те, взаимодействие с которыми необходимо осуществлять. В данном диссертационном исследовании подробно рассмотрены такие правоохранительные органы, как: прокуратура, полиция, учреждения и органы уголовно-исполнительной системы Российской Федерации, Уполномоченные по правам человека в Российской Федерации и в ее субъектах, Уполномоченные по правам ребенка в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации, Уполномоченные по защите прав предпринимателей в Российской Федерации и в субъектах Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации, органы адвокатуры и нотариата. Кроме того, исследованы отдельные аспекты взаимодействия общественных объединений с военными судами, Следственным комитетом Российской Федерации, Федеральной миграционной службой России, Федеральной налоговой службой, с органами, осуществляющими санитарно-эпидемиологический контроль.
Особое место в ряду субъектов взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина занимают Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты в субъектах Российской Федерации, общественные советы при правоохранительных органах, общественно-наблюдательные комиссии и иные консультативные формирования при правоохранительных органах. В данном диссертационном исследовании они рассматриваются как участники осуществления взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, т.к. ни одно из них не функционирует в форме общественного объединения. Однако каждый из данных субъектов включает в свой состав членов различных общественных объединений, которые непосредственно взаимодействуют с правоохранительными органами.
По нашему мнению, именно развитие конституционно-правовых основ взаимодействия данных субъектов может позволить повысить качество защиты прав и свобод человека и гражданина. Для того чтобы нормативная правовая база совершенствовалась, необходимо развивать теоретические основы и на доктринальном уровне изучать и формулировать понятия, признаки, принципы, направления и формы взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, предлагать варианты совершенствования действующего законодательства.
Степень научной разработанности. Вопросы общей теории конституционных основ взаимодействия общества и государства в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина были исследованы в трудах известных российских ученых-правоведов: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, В.Н. Бутылина, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, И.В. Гончарова, Е.И. Козловой, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина, Е.И. Колюшина, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, Л.А. Нудненко, Т.Н. Радько, Ф.М. Рудинского, Б.А. Страшуна, И.Е. Фарбера, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко, В.Ф. Яковлева и др.
Отдельные исторические аспекты взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина анализировались в работах А.В. Борисова, В.В. Гриба, А.В. Корнева, В.Р. Лейкиной-Свирской, Р.С. Мулукаева, В.М. Шамарова и др.
Вопросы обеспечения конституционного права граждан на объединение и их взаимодействие с правоохранительными органами в целях защиты своих прав рассматривались в работах С.С. Зенина, Л.Ф. Кваши, В.В. Лысенко, Д.А. Малого, В.В. Таболина, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной и др.
Проблемы, возникающие в сфере организации и функционирования общественных объединений во взаимосвязи с правоохранительными органами, изучали такие авторы как Ю.Е. Волков, Л.Ю. Грудцына, С.В. Егорышев, Э.В. Зотова, М.И. Иванова, Т.Д. Карлина, С.В. Непсо, В.Н. Шеломцев.
Отдельные направления оптимизации взаимодействия правоохранительных органов с институтами гражданского общества рассматривались в работах М.Г. Абдулмеджидова, Д.А. Авдонина, В.В. Доможирова, А.В. Зимина, С.Ю. Калинкина, В.Б. Коробова, Г.В. Лысова, А.П. Матвеева, С.А. Потапова, В.Т. Томина, И.С. Яртых.
На основе указанных научных трудов диссертантом осуществлена попытка теоретического и организационно-практического исследования конституционно-правовых основ взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. Так, выделены основные принципы и признаки данного взаимодействия, определена его правовая сущность. Кроме того, на их основе сделаны конкретные предложения по совершенствованию нормативного правового регулирования вопросов взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в ходе осуществления взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.
Предметом исследования являются нормы Конституции России, действующего законодательства и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующие вопросы взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.
Цель данной работы заключается в комплексном исследовании конституционно-правовых и организационно-правовых аспектов взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, и определения на их основе путей совершенствования действующего законодательства в данной сфере.
В соответствии с данной целью, были поставлены и решены следующие взаимосвязанные задачи:
-
Определить принципы и правовую сущность взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами.
-
Рассмотреть систему нормативных правовых актов, закрепляющих конституционно-правовые основы взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.
-
Исследовать и выделить наиболее общие формы взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами.
-
Проанализировать организационно-правовые особенности взаимодействия общественных объединений с органами прокуратуры в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.
-
Рассмотреть правовые особенности осуществления взаимодействия общественных объединений с полицией в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.
-
Изучить особенности взаимодействия общественных объединений с органами уголовно-исполнительной системы в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.
-
Рассмотреть организационно-правовые аспекты взаимодействия общественных объединений с другими государственными и негосударственными органами, осуществляющими охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина.
Методология исследования строится на применении таких общенаучных методов как: анализ, синтез, обобщение и частнонаучных методов: сравнительного правоведения, историко-правовой, статистический, лингвистический, толкования, документального анализа и др.
Нормативная правовая и эмпирическая база исследования. Нормативными правовыми источниками, положенными в основу данной работы явились Конституция Российской Федерации, законодательные и подзаконные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие вопросы взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.
В процессе исследования были использованы результаты практической деятельности общественных объединений и правоохранительных органов, материалы социологических исследований, касающиеся рассматриваемой проблемы, проведенные как автором, так и другими исследователями. В частности, диссертантом было проведено социологическое исследование, в котором приняло участие 1249 человек из 24-х субъектов Российской Федерации, среди которых были представители разных социальных слоев.
Научная новизна работы заключается в том, что впервые осуществлена попытка определить правовую сущность взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. Дано авторское определение признаков, принципов, направлений, видов и форм данного взаимодействия. Выделены наиболее общие формы взаимодействия, а также рассмотрены организационно-правовые особенности взаимодействия общественных объединений с конкретными видами правоохранительных органов. На основе теоретических исследований монографических источников, анализе действующего законодательства на федеральном и региональном уровне, муниципально-правовых актов, а также на изучении практики осуществления рассматриваемого взаимодействия, внесены предложения по совершенствованию отдельных нормативно-правовых актов, регулирующих взаимодействие общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.
Основные положения, выносимые на защиту:
-
Взаимодействие общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина выражается в добровольной, публичной, равноправной, гласной, основанной на нормах права совместной деятельности общественных объединений и правоохранительных органов, нацеленной на охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина.
-
На основе анализа различных подходов к определению понятия «правоохранительные органы» автор дает собственную его редакцию - это государственные и негосударственные формирования, на которые законодатель прямо возлагает государственные функции по охране и защите прав и свобод человека и гражданина. При этом данные органы и организации должны формироваться и функционировать в установленном законом порядке и обладать правом применения юридических мер воздействия и комплексом специальных полномочий, сил и средств.
-
На основе проведенного исследования выделяются следующие направления взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина:
а) обеспечение общественной безопасности;
б) профилактика правонарушений;
в) охрана общественного порядка;
г) обеспечение безопасности дорожного движения;
д) обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия;
е) защита прав ребенка;
ж) защита граждан от вредного воздействия наркотических средств и психотропных веществ;
з) патриотическое воспитание населения;
и) развитие предпринимательства;
к) защита прав потребителей
л) оказание юридической помощи населению.
-
Взаимодействие общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина осуществляется непосредственно (оба субъекта совместными усилиями решают поставленные задачи) и опосредованно (правоохранительный орган учреждает государственное некоммерческое формирование в состав которого входят участники иных самостоятельных и независимых общественных объединений со своими инициативами. Такими формированиями являются общественные советы при правоохранительных органах, Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные наблюдательные комиссии и др.).
-
В результате проведенного исследования определены общие формы взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина как:
а) обмен информацией;
б) совместное правовое просвещение граждан;
в) участие общественных объединений в принятии решений правоохранительными органами путем совместного обсуждения и выработки конкретных решений по тому или иному вопросу; добровольной общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов, проводимой заинтересованными общественными объединениями.
-
Общественные формирования в ходе своего участия в правотворческом процессе могли бы оказывать содействие по ряду направлений: предоставление информации, социологические исследования с целью определения потребностей и интересов населения, общественное обсуждение проектов нормативных актов, экспертиза отдельных проектов нормативных документов по специфической направленности конкретного общественного объединения и т.д. В связи с этим предлагается дополнить ст. 17 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ (ред. от 5 апреля 2013 г.) «Об общественных объединениях» нормой, позволяющей общественным объединениям инициировать публичные слушания, общественную экспертизу, а также общественное обсуждение проекта нормативного правового акта, принимаемого правоохранительным органом.
-
Опыт советского периода в построение всей работы по взаимодействию с добровольными народными дружинами является положительным, приносившим свои плоды не только в части обеспечения безопасности на улицах, но и в деле воспитания населения, уважения к закону и сотрудникам правопорядка. И сегодня активные молодые участники народных дружин могут стать кадровым резервом органов внутренних дел. Для чего необходимо дополнить ст. 17 Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» дополнить частью 8 в следующей редакции: «Участники общественных объединений, осуществляющих охрану общественного порядка, имеют право приоритетного поступления на службу в органы внутренних дел, а также в учебное заведение системы Министерства внутренних дел Российской Федерации».
-
На основании выделенных форм взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина предлагается внести изменения и изложить ст. 10 «Взаимодействие и сотрудничество» Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» в следующей редакции: «Полиция при осуществлении своей деятельности взаимодействует с другими правоохранительными органами, государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, организациями и гражданами в формах обмена информацией, совместного правового просвещения граждан и участия данных субъектов в принятии решений органами полиции».
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности использования ее результатов в дальнейшей научной разработке проблем взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. Также положения данного диссертационного исследования можно использовать при преподавании учебной дисциплины «Конституционное право России» и специальных курсов государственно-правового профиля при подготовке магистров и аспирантов по специальности «юриспруденция».
Практическая значимость диссертационного исследования выражается в возможности использования основных выводов работы в ходе совершенствования нормативного правового регулирования деятельности общественных объединений вообще и правоохранительной направленности в частности, а также для повышения эффективности организации взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.
Апробация результатов исследования. Некоторые положения и выводы данного диссертационного исследования обсуждены в ходе выступлений на научно-практических конференциях разного уровня: Международной научной конференции «Ломоносов-2010» МГУ им. М.В. Ломоносова (Москва, 12-14 апреля 2010 г.), Международной конференции молодых ученых «Традиции и новации в системе современного российского права» МГЮА им. О.Е. Кутафина (Москва, 3-4 апреля 2009 г.), Всероссийской научно-практической конференции с международным участием «Российское законодательство в современных условиях» БГУ им. И.Г. Петровского (Брянск, 9 октября 2009 г.), Международной конференции молодых ученых «Традиции и новации в системе современного российского права» МГЮА им. О.Е. Кутафина (Москва, 1-2 апреля 2011 г.), Международной научно-практической конференции студентов и аспирантов «МГЮА имени О.Е. Кутафина: история и современность» МГЮА им. О.Е. Кутафина (Москва, 21-22 октября 2011 г.), Первой международной конференции по конституционному праву имени проф. А.Д. Градовского, МГУ им. М.В. Ломоносова (Москва, 7-8 октября 2011 г.), Межвузовский научно-практический семинар «Реформы полиции России: история, современность, перспективы» Академия управления МВД России (Москва, 25 апреля 2013 г.).
По теме диссертационного исследования опубликовано 17 научных работ, общим объемом 3,3 п.л., в том числе четыре статьи в рекомендованных ВАК ведущих рецензируемых журналах.
Структура диссертационного исследования состоит из введения, двух глав, которые включают в себя семь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы, приложений.
Конституционные принципы и правовая сущность взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина
Конституционно-правовые основы взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами - это закрепленные в Конституции Российской Федерации и развитые в действующем законодательстве основополагающие понятия, принципы, направления, особенности данной деятельности. Именно этот базис требует своего внимательного изучения для того чтобы успешно реализовывать данное взаимодействие и таким образом повышать качество защиты прав и свобод человека и гражданина.
В ст. 2 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ) закрепляется норма о высшей ценности человека, его прав и свобод. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. А.В. Худяков определяет конституционные обязанности государства как действие или условие, подлежащее обязательному исполнению государством и его органами Исходя из этого, следует, что все государственные органы обязаны защищать права человека, однако каждый из них осуществляет указанную деятельность в рамках своей компетенции. Существуют органы, чьи полномочия обширны (Президент Российской Федерации), вместе с ними функционируют и те государственные формирования, которые специально создаются для охраны и защиты прав человека и такие органы в юридической науке традиционно называются правоохранительными.
По справедливому утверждению А.С. Автономова, «в деятельности государственных, а также негосударственных институтов могут наблюдаться элементы как правоохраны, так и правозащиты», поэтому и правоохранительная, и правозащитная деятельность может осуществляться государственными и негосударственными формированиями1. Основываясь на рассмотренной позиции, в данном диссертационном исследовании будет рассмотрена и правоохранительная, и правозащитная деятельность в рамках конституционно-правового регулирования взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами России.
Помимо государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, ч. 2 ст. 45 Конституции РФ закрепляет право каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Однако человек в случаях, когда его права нарушены, далеко не всегда может в полном объеме защитить их. Необходимо иметь в виду, что в ходе самостоятельной защиты гражданин может превысить допустимые пределы, допустить юридические ошибки. Кроме того, самозащита может быть недостаточной для того, чтобы восстановить нарушенное право. Поэтому граждане в подобных случаях на основании ч. 1 ст. 30 Конституции РФ могут создавать общественные объединения. Совместными усилиями заинтересованные лица достигают необходимых результатов и вместе отстаивают права каждого в отдельности.
Таким образом, защитой прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации занимаются как правоохранительные органы, так и общественные объединения. Исходя из сущности государства, определяемой Т.Н. Радько, последнее должно обеспечивать бесконфликтное существование общества1. Поэтому в процессе защиты прав и свобод человека и гражданина общественные объединения и правоохранительные органы должны взаимодействовать, а не противостоять друг другу.
Конституционно-правовые основы данного взаимодействия существуют в конституционном праве, однако его правовое содержание в законодательстве и науке полностью не раскрыто. Для этого необходимо исследовать каждый элемент конституционно-правовых основ взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.
Современные ученые-правоведы, рассматривая различные формы участия граждан и их объединений в общественно-политической жизни, в том числе выделяют формы, с помощью которых осуществляется разработка и принятие органами государственной власти совместных решений, что может быть обеспечено в ходе постоянного их взаимодействия".
Действующее законодательство дает различные определения понятия «общественное объединение». Так, анализируя нормативные правовые акты, остается неясным его соотношение с некоммерческой организацией. По нашему мнению, нормы права, регулирующие конституционно-правовой статус этих институтов гражданского общества являются несистематизированными и в некоторых случаях несогласованными.
В ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О не-коммерческих организациях» (далее - Федеральный закон «О некоммерческих организациях») общественное объединение определяется как добровольное объединение граждан, в установленном законом порядке объединившихся на основе общности их интересов для удовлетворения духовных или иных нематериальных потребностей1.
Исходя из данного определения, можно выделить следующие признаки общественного объединения:
а) добровольное участие граждан, поскольку объединение должно происходить добровольно;
б) объединение граждан Российской Федерации, т.е. иностранные граждане и лица без гражданства не имеют права создавать и участвовать в деятельности общественных объединений;
в) законодательно закрепленная процедура объединения, т.е. на подзаконном уровне создание общественных объединений регулироваться не может;
г) общность интересов участников, т.е. при создании или вступлении в общественное объединение необходимо разделять интересы остальных его участников;
д) объединение граждан для удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей. Суть последнего признака в данном перечне заключается в отсутствии материального интереса в действиях общественных объединений.
Следует подчеркнуть, что О.Е. Кутафин считал данную в законе редакцию несовершенной, так как она отождествляет понятия «общественное объединение» и «общественная организация», хотя между ними присутствуют существенные отличия". Так, общественная организация — это одна из организационно-правовых форм общественного объединения, основанная на членстве, а в других формах общественного объединения возможно участие граждан без фиксированного членства (общественное движение, общественный фонд, орган общественной самодеятельности и др.).
Отличную от вышеизложенной редакцию понятия «общественное объединение» дает ст. 5 Федерального закона от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (далее - Федеральный закон «Об общественных объединениях»): «под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения»1.
Данное определения позволяет выделить более широкий круг признаков:
а) добровольное участие граждан;
б) самостоятельное управление общественным объединением его участниками. В данном Федеральном законе устанавливается определяющий принцип самостоятельности, чего нет в рассмотренном выше определении;
в) некоммерческий характер деятельности - формирование функционирует для удовлетворения нематериальных интересов;
г) может создаваться только по инициативе граждан Российской Федерации. В данном случае круг субъектов, создающих общественное объединение, также ограничен - граждане Российской Федерации. Однако необходимо отметить, что формулировка «создание по инициативе граждан» не ограничивает участие в деятельности общественных объединений иностранных граждан и лиц без гражданства, что на наш взгляд является справедливым;
д) общность интересов участников объединения.
Общие формы взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина
На основании выделенных выше принципов и направлений взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, следует определить и проанализировать конкретные формы, наиболее распространенные в большинстве случаев осуществления такого взаимодействия.
В настоящее время в юридической науке не определено понятие «форма взаимодействия», однако оно активно используется в юридической литературе. Данная неопределенность в понятийном аппарате приводит также к тому, что одни и те же категории относят как формам, так и к механизмам взаимодействия, что представляется неверным.
В философии принято считать, что форма - это «способ существования, выражения и преобразования содержания» Соответственно, форма взаимодействия - это внешнее выражение содержания взаимных действий субъектов.
Ю.Б. Батурина правовую форму определяет как «юридическую комплексную категорию, осуществляющую опосредование различных неправовых общественных явлений, нуждающихся в юридической регламентации, а также служащая каркасом внутри самого права, объединяющим (цементирующим) различные элементы, входящие в право»". Данный автор считает, что правовая форма вбирает в себя все явления, требующие правовой регламентации. Однако правовой формой является, в том числе, то, что правом уже урегулировано и продолжает реализовываться.
Более точное и лаконичное определение понятия «правовая форма» дает В.М. Баранов, который правовой формой называет всю правовую реаль-ность С.Л. Слободнюк определяет правовую реальность как общественные отношения между человеком и обществом, человеком и государством, обществом и государством То есть, отношения, которые требуют своего правового регулирования.
Между тем, в качестве правового механизма С.С. Алексеев определяет систему средств, с помощью которых осуществляется результативное воз-действие субъектов друг на друга". Таким образом, формой взаимодействия является то, каким образом выражается взаимодействие, а механизмом — то, какими средствами осуществляется. Например, обмен информацией - это форма, а направление запросов и получение ответов - механизмы взаимодействия.
Необходимо подчеркнуть, что взаимодействие общественных объединений с правоохранительными органами должно основываться на принципах законности, равенства и добровольности. Следовательно, каждая из форм взаимодействия не должна противоречить действующим нормативным правовым актам, все субъекты должны быть равны между собой - отношений властеподчинения быть не может, а также любая форма взаимодействия должна осуществляться по собственной инициативе сторон.
Как отмечает Г.Х. Ефремова, такая ситуация обусловлена современными тенденциями построения отношений между любыми формами коллективов. При осуществлении анализируемого взаимодействия необходимо устанавливать доверительные отношения между субъектами, основанными на равноправии, добровольности и независимости. Сложившиеся и распространенные в настоящее время воззрения о взаимодействии правоохранительных органов и общественных формирований безнадежно устарели, и это существенным образом усложняет его реализацию .
Ряд направлений взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, выделенных в параграфе 1.2., основываются на вышеперечисленных принципах и осуществляются в различных формах. То есть, направления взаимодействия - это те вопросы, которые необходимо решать в ходе осуществления взаимодействия, а формы - то, каким образом реализуются направления, как достигается необходимый результат.
Основываясь на определении понятия «взаимодействие», данном в параграфе 1.1., формой взаимодействия является внешнее выражение содержания взаимоотношений по осуществлению совместных действий, урегулированных нормами права, направленных на достижение положительного результата.
Следует подчеркнуть, что многообразие существующих общественных объединений и правоохранительных органов, а также многообразие направлений взаимодействия определяет наличие общих форм и множество особенных специфических механизмов и направлений в зависимости от целей каждого субъекта. Отдельные особенности на основании общих форм взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина подробно рассмотрены в главе 2 данного диссертационного исследования.
На сегодняшний день существует разнообразие мнений ученых, перечисляющих различные формы взаимодействия. Например, А.А. Благоразумный и В.Б. Коробов, в зависимости от способов функционирования и политической активности общественных объединений и правоохранительных органов выделяют следующие формы взаимодействия: сотрудничество; противоборство; уклонение от взаимодействия; однонаправленное взаимодействие; однонаправленное воздействие; контрастное взаимодействие; компромиссное взаимодействие1. Как указывают авторы, взаимодействие включает в себя не только сотрудничество, но и взаимные действия субъектов, направленные на конфронтацию. Анализ правовой сущности взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами позволил выделить такой принцип как добровольность, на основании которого не могут строиться такие формы взаимодействия как противоборство, уклонение от взаимодействия, однонаправленное взаимодействие; однонаправленное воздействие. Кроме того, взаимодействие предполагает под собой осуществление добровольных совместных действий, которые не могут быть односторонними. Поэтому с социологической точки зрения возможны только такие формы как сотрудничество, контрастное и компромиссное взаимодействие субъектов.
Возвращаясь к точкам зрения ученых-правоведов, необходимо обратить внимание на то, что, например, Ф.М. Рудинский выделяет такие формы как мониторинг информации и надзор за соблюдением прав человека; участие в правотворческой деятельности органов государственной власти; осуществление мероприятий по обеспечению и восстановлению прав граждан; предоставление услуг в сфере гражданских, политических, социальных и культурных прав1. На наш взгляд, данный перечень также может быть подвергнут критике. Правотворческая деятельность органов государственной власти - это деятельность государства, закрепленная в гл. 4 — 6 Конституции РФ. Общественные объединения могут в ней участвовать, но в качестве экспертов, тогда данную форму можно охарактеризовать в качестве экспертизы и / или подготовки проектов нормативных правовых актов, а не совместное осуществление правотворческого процесса.
А.П. Матвеев к формам взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами относит: обмен информацией, обмен опытом, взаимное использование сил и средств, осуществление различных мероприятий и операций, планирование, проведение совместных исследований, работу по предотвращению и устранению причин и условий, препятствующих плановой работе, разработку проектов нормативных правовых актов, а также изучение обстановки1. На наш взгляд, обмен опытом и изучение обстановки могут рассматриваться в рамках такой формы взаимодействия как обмен информацией. Взаимное использование сил и средств предполагает под собой добровольное предоставление одним субъектом другому этих сил и средств, что является взаимной поддержкой. Планирование, проведение исследований по выявлению причин, препятствующих планированию, и осуществление совместных мероприятий целесообразно объединить в одну форму взаимодействия - совместное осуществление мероприятий по защите прав и свобод человека и гражданина. Так как, любые мероприятия, направленные на защиту прав и свобод человека и гражданина необходимо осуществлять, предварительно согласовав и спланировав, а все что мешает этому должно быть исключено.
Организационно-правовые особенности взаимодействия общественных объединений с органами прокуратуры в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина
Основы деятельности Прокуратуры Российской Федерации (далее -Прокуратура) закреплены в ст. 129 Конституции РФ и Федеральном законе от 17 января 1992 года № 2202-1 «О Прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с ч. 1 ст. 1 которого, она определяется как единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации1. Рассматриваемый государственный орган предназначен для надзора за соблюдением законности всеми субъектами общественных отношений, а также защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина".
На основании ч. 1 ст. 11 Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации», «...систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъек-тов Российской Федерации, а также прокуратуры городов и районов» Основная нагрузка в области обеспечения и защиты прав и свобод человека ложится на прокуратуры субъектов Российской Федерации и подотчетных им районные и городские прокуратуры.
Правовым основанием для взаимодействия Прокуратуры с общественными объединениями служил Приказ Генпрокуратуры РФ от 4 марта 2008 года № 34 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации и общественными организациями»1, который регулировал отношения в области взаимодействия с общественными объединениями и средствами массовой информации, и закреплял норму, обязывающую рассматривать взаимодействие с общественными объединениями как одно из важнейших направлений работы. Однако уже через год, данный нормативный правовой акт утратил силу в связи с изданием Приказа Генпрокуратуры РФ от 23 октября 2009 года №341 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации»", в котором регулирование взаимодействия с общественными объединениями было изъято.
Взаимодействие Прокуратуры с общественными объединениями нашло свою регламентацию в п. 5 Приказа Генпрокуратуры РФ от 10 сентября 2008 года № 182 «Об организации работы по взаимодействию с обществен-ностыо, разъяснению законодательства и правовому просвещению» Однако в данном приказе было урегулировано сотрудничество только по одному направлению - правовое просвещение населения.
Как отмечает В.В. Артемов, инициирование такого взаимодействия возможно как со стороны органов Прокуратуры, так и со стороны общественных объединений. Кроме того, в настоящее время созданы формы доку ментов по отчетности прокуратур разного уровня в данной сфере, что способствует достижению объективно эффективных результатов. В свою очередь, Правовое управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации оказывает правовое и методическое содействие территориальным и иным специализированным подразделениям Прокуратуры1.
Так, например, прокуратура города Моршанска Тамбовской области взаимодействует с Моршанским городским отделением Тамбовской областной общественной организации пенсионеров-ветеранов и инвалидов войны, труда, Вооруженных Сил и правоохранительных органов. В рамках взаимодействия сотрудники прокуратуры разъясняют участникам общественного объединения изменения действующего законодательства, а ветераны, в свою очередь делятся опытом с молодыми сотрудниками. Ответственным за реализацию данной деятельности на основании распоряжения прокурора города Моршанска от 15 апреля 2010 года является заместитель прокурора города". Таким образом, реализуется форма взаимодействия — правовое просвещение населения и обмен информацией между общественным объединением и органами прокуратуры.
По нашему мнению, взаимодействие общественных объединений с органами Прокуратуры необходимо развивать дальше, которое имеет специфические формы и особенности.
Г.Х. Ефремова и Б.Н. Пантелеев выделяют следующие формы взаимодействия общественных объединений с органами Прокуратуры:
- участие общественных объединений в планировании и проведении некоторых мероприятий Прокуратуры. По сути, данная форма сводится к выделенной нами общей форме взаимодействия— участие общественных объединений в принятии решений правоохранительными органами;
- обмен информацией о статистике правонарушений, о текущей ситуации, в том числе в сфере соблюдения прав журналистов по специальным запросам общественных формирований. Выделенная данными авторами форма также осуществляется в рамках общей формы - обмена информацией. При этом не важно, на какой категории граждан делается акцент - журналистах или ком-то еще;
- участие членов некоммерческих формирований в примирении сторон в ходе рассмотрения материалов по делам об административных правонарушениях и уголовно наказуемых деяний. Данная форма взаимодействия является специальной, т.к. не все правоохранительные органы во взаимодействии с общественными объединениями могут ее реализовать;
- участие членов общественных организаций в качестве общественного помощника прокурора, эксперта, специалиста, психолога-консультанта, социального адвоката. Данная форма сводится к совместному оказанию юридической помощи третьим лицам, что является специальной формой взаимодействия общественных объединений с Прокуратурой в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина;
- подготовка, публикация и широкое распространение общественными объединениями брошюр, листовок, содержащих сведения, направленные на повышение уровня правовой культуры населения. Данная форма взаимодействия реализуется в рамках общей формы взаимодействия - совместного правового просвещения граждан.
Специфика взаимодействия Прокуратуры с общественными объединениями заключается в том, что данный правоохранительный орган непосредственно предназначен для осуществления надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, поэтому в таких совместных действиях принимают участие общественные объединения, которые сами непосредственно занимаются защитой прав и свобод человека и гражданина.
Участвуя в принятии решений органами Прокуратуры, общественные объединения осуществляют экспертизу материалов, позволяющих установить случаи разжигания межнациональных и межконфессиональных конфликтов. Результаты проведения такой деятельности силами общественности по заявке Прокуратуры позволяют привлекать виновных к уголовной ответственности. АЛО. Сунгуров считает, что накопленный опыт позволяет утверждать, что более эффективным является взаимодействие Прокуратуры не с отдельными экспертами, а с представителями общественных объединений .
Кроме того, реализуется и информационный обмен между данными субъектами по направлению противодействия разжигания межнациональных и межконфессиональных конфликтов. Например, общественное движение «Наши» предоставило информацию Генпрокуратуре России о возможных незаконных действиях националистической группировки, которая готовится к возможному проведению массовых беспорядков".
Специальной формой взаимодействия общественных объединений с органами Прокуратуры является участие членов общественных объединений в рассмотрении обращений граждан. Например, такая практика взаимодействия имеется в Вологодской области1. Такая форма взаимодействия, на наш взгляд, свидетельствует о наиболее объективном рассмотрении каждого отдельного факта нарушения прав человека и гражданина.
Организационно-правовые особенности взаимодействия общественных объединений с органами уголовно-исполнительной системы в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина
В настоящее время во взаимодействии уголовно-исполнительной системы страны (далее — УИС) и общественных объединений постепенно складываются предпосылки для выстраивания необходимого и конструктивного сотрудничества в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. Координирует эту деятельность Федеральная служба исполнения наказаний Российской Федерации (далее - ФСИН России), которая в соответствии со ст. 5 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»1 (далее - Закон «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы») возглавляет УИС России.
Таким образом, УИС состоит из Центрального аппарата Федеральной службы исполнения наказаний Российской Федерации, управлений ФСИН России по субъектам Российской Федерации и базовых звеньев системы - учреждений, исполняющие уголовные наказания. Взаимодействие с общественными объединениями в основном осуществляется на уровне управлений и учреждений ФСИН России. На сегодняшний день на территории Российской Федерации расположено 83 управления ФСИН России и 758 исправительных учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы.
Кроме того, на основании ст. 16 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации от 8 января 1997 года № 1 -ФЗ (далее - УИК РФ) , составной частью уголовно-исполнительной системы, исполняющей уголовные наказания, не связанные с лишением свободы, являются уголовно исполнительные инспекции. На основании Распоряжения Правительства Российской Федерации от 24 мая 2011 года № 894-р «О реорганизации путем слияния федеральных бюджетных учреждений ФСИН России»1 уголовно-исполнительные инспекции являются казенными учреждениями, то есть имеют статус юридического лица, которое создается на уровне субъекта РФ, после чего образует филиалы по данному региону по мере необходимости с установленной штатной численностью.
На основании ч. 2 ст. 9 УИК РФ одним из основных средств исправления осужденных является общественное воздействие, которое способны оказывать общественные объединения. Но в силу специфики содержания осужденных к лишению свободы такое влияние не может осуществляться вне взаимодействия с учреждениями, исполняющими наказания.
Взаимодействие уголовно-исполнительной системы с общественными объединениями в сфере исправления осужденных регулируется и другими статьями УИК РФ. Так, в ст. 23 кодекса закреплена возможность участия общественных объединений в исправлении осужденных, содействии в работе учреждений и органов, исполняющих наказания, в контроле над их деятельностью. Также осужденные имеют право на обращение с предложениями, заявлениями и жалобами в общественные организации, в том числе, международные (ст. 12). Таким образом, законодательно закреплены основы взаимодействия общественных объединений с органами уголовно-исполнительной системы в сфере защиты прав и свобод осужденных.
А.П. Матвеев, учитывая признаки, присущие исправительному учреждению под взаимодействием структурных подразделений исправительного учреждения с общественными формированиями понимает определяемую уровнем развития общества, нормативно установленную, структурно и функционально закрепленную систему совместных или согласованных по задачам, направлениям и времени действий, выполняемых данными субъектами в целях эффективного исполнения наказания в виде лишения свободы и борьбы с преступностью .
Важность данного взаимодействия отмечает СВ. Непсо, который выделяет социальное партнерство между учреждениями и органами, исполняющими наказания, и общественными объединениями как одно из наиболее приоритетных направлений взаимодействия между данными субъектами в процессе исправления осужденных к лишению свободы". Такая позиция представляется интересной, однако способы влияния общественных объединений на осужденных могут быть разнообразными. Необходимо учитывать, что влияние общественности может носить, в том числе, деструктивный характер: распространять криминальную культуру, поддерживать антигосударственные настроения и т.д. Поэтому необходимо непосредственное участие администрации исправительных учреждений для недопущения подобных случаев.
Представляется весьма значительной роль, которую может играть общественное воздействие на осужденных, содержащихся в воспитательных колониях, в силу возрастной специфики лиц, отбывающих там наказание. Взаимодействие общественных объединений с администрацией воспитательных колоний регулируется ст. 142 УИК РФ. На основании данной нормы общественные объединения содействуют воспитательным колониям в укреплении материально-технической базы, организации учебно-воспитательного процесса, в решении вопросов социальной защиты осужденных, трудового и бытового устройства освобождающихся лиц. При воспитательной колонии создается попечительский совет из представителей государственных предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и граждан.
Например, попечительские советы при исправительных учреждениях УФ-СИН России по Ульяновской области1 занимаются дистанционным обучением осужденных, их трудовым и бытовым устройством после освобождения и т.д.
Необходимо отметить, что попечительские советы при подразделениях УИС — это формируемое правоохранительным органом образование, включающее в свой состав представителей общественных объединений. Таким образом, в рамках попечительских советов учреждения и органы УИС взаимодействуют с общественными объединениями. Если данный попечительский совет занимается образованием осужденных, то необходимо выделять такую специальную форму взаимодействия как совместное обучение лиц, осужденных к лишению свободы.
Государственными общественными формированиями, также служащим связующими звеньями между общественными объединениями и территориальными подразделениями ФСИН России, являются общественные советы при соответствующих органах. Так, например, в соответствии с Приказом ФСИН России от 26 января 2007 года №32 «О создании Общественного совета при Федеральной службе исполнения наказаний по проблемам деятельности уголовно-исполнительной системы»" при начальнике УФ СИН России по Брянской области создан Общественный совет, который включает в свой состав представителей общественных объединений области и является совещательно-консультативным органом. В рамках заседаний данного совета осуществляется обмен информацией между представителями некоммерческих формирований и руководством управления. Кроме того, совет принимает участие в принятии отдельных решений подразделений уголовно-исполнительной системы в соответствующем субъекте РФ.
Другим общественным формированием, объединяющим в своих рядах представителей самостоятельных общественных объединений, но формируемым территориальным подразделением ФСИН России является общественно-наблюдательная комиссия (далее - ОНК).
ОНК действуют на постоянной основе в порядке, установленном Федеральным законом № 76-ФЗ от 10 июня 2008 года «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» , иными правовыми актами Российской Федерации, в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах лишения свободы.
Основными задачами ОНК являются:
- осуществление общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания;
- подготовка решений в форме заключений, предложений и обращений по результатам осуществления общественного контроля;
- содействие сотрудничеству общественных объединений, администраций мест принудительного содержания, органов власти, иных органов, уполномоченных обеспечивать законные права и свободы граждан, а также условий содержания осужденных.
