Конституционные основы федерального вмешательства при защите основных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации Гончаров Игорь Владимирович

Содержание к диссертации

Введение

Глава I. Теоретико-правовые основы института федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации при защите основных прав и свобод человека и гражданина

1. Понятие и сущность института федерального вмешательства 22

2. Конституционно-правовая характеристика института федерального вмешательства в Российской Федерации 56

3. Защита прав и свобод человека и гражданина — необходимое условие применения федерального вмешательства в дела субъектов Федерации 81

Глава II. Субъекты правоотношений института федерального вмешательства в Российской Федерации

1. Общая характеристика субъектов правоотношений института федерального вмешательства 120

2. Конституционно-правовая ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации как основание применения федерального вмешательства 139

Глава III. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации при осуществлении федерального вмешательства в дела субъектов Федерации при защите основных прав и свобод человека и гражданина

1. Полномочия Президента РФ и Правительства Российской Федерации в механизме федерального вмешательства 168

2. Место и роль органов законодательной власти в осуществлении федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации 207

3. Полномочия органов судебной власти в механизме федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации 227

4. Органы прокуратуры как субъекты применения мер федерального вмешательства при защите основных прав и свобод

человека и гражданина в субъектах Российской Федерации 259

Глава IV. Обеспечение основных прав и свобод человека и гражданина в условиях введения на территории субъекта Российской Федерации правового режима чрезвычайного положения

1. Понятие и сущность правового режима чрезвычайного положения как особого способа федерального вмешательства 292

2. Особенности правового статуса граждан в условиях чрезвычайного положения 312

3. Конституционно-правовые основы использования правового режима чрезвычайного положения в Российской Федерации 341

Глава V. Федеральное вмешательство как средство обеспечения конституционной безопасности государства и защиты основных прав и свобод человека и гражданина в условиях вооруженного конфликта немеждународного характера

1. Понятие и сущность вооруженного конфликта немеждународного характера 358

2. Защита прав и свобод человека и гражданина в субъектах Федерации в условиях федерального вмешательства с использованием Вооруженных сил страны 372

3. Особенности правового регулирования федерального вмешательства в условиях вооруженного конфликта немеждународного характера 397

Заключение 419

Список использованной литературы 430

• Понятие и сущность института федерального вмешательства
• Общая характеристика субъектов правоотношений института федерального вмешательства
• Полномочия Президента РФ и Правительства Российской Федерации в механизме федерального вмешательства
• Понятие и сущность правового режима чрезвычайного положения как особого способа федерального вмешательства

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Любое государство не может развиваться и выполнять свои задачи и функции без правового механизма обеспечения безопасности как отдельной личности и общества в целом, так и собственной безопасности от различного рода угроз внутреннего и внешнего характера.

Проблемы обеспечения безопасности являются важнейшими для каждого государства. В конце XX в. эта проблема приобрела для Российской Федерации особую значимость, что определялось как факторами геополитического характера, связанными с распадом СССР и возникновением в связи с этим фактически «однополярного» мира, определением нового места России в мировом сообществе государств, так и кардинальными изменениями во внутренней политике Российской Федерации. Принципиальное изменение приоритетов политического и экономического развития, изменение институтов государственной власти, переход от плановой к основанной на критериях спроса и предложения экономике, объективно не могли не вызвать кризисные явления в политической, экономической и иных сферах, имевшие место в 90-х гг., породившие угрозы конституционной безопасности Российской Федерации.

Одним из негативных последствий проводимых реформ явилось усиление центробежных тенденций в развитии Российской Федерации. «Парад суверенитетов», повлекший за собой игнорирование принципа верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, нарушения конституционного законодательства, имевшие место в действиях и решениях органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц, и, как следствие, нарушения прав человека предопределили необходимость выработки новых подходов к политике в области государственно-территориального строительства.

В этой связи развитие российского конституционного механизма предполагает в том числе и дальнейшую рационализацию государственно-территориального устройства страны. Основные задачи, которые предстоит решить в ближайшее десятилетие, состоят в оптимизации этого устройства, обозначении основных направлений развития российского федерализма, выступающего в двух ипостасях. Конституция Российской Федерации 1993 г. провозглашает федерализм, с одной стороны, как одну из основ конституционного строя России (ст. 1), с другой - как принцип государственно-территориального устройства Российской Федерации (ст. 5). То есть федерализм как основа конституционного строя есть выражение сущностных и правовых особенностей России как федеративного государства, тем более что Российская Федерация в значительной степени отличается от большинства федеративных государств, являясь многонациональным государством с исторически компактно проживающими на ее территории народами. В этом смысле федерация - это оптимальная, наиболее отвечающая размерам территории, сложному региональному и многонациональному составу России форма ее государственного устройства.

Кроме того, к основным задачам, которые необходимо решать в процессе реформирования федерации, относится выявление характера взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, основных конституционно-правовых аспектов, принципов и механизмов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и субъектов, так как их оптимальное разграничение является важнейшим условием эффективного функционирования федеративного государства.

В этом аспекте очень важным представляется закрепление законодательством в качестве одного из элементов конституционного механизма государства системы норм, предполагающих различные средства правового принуждения со стороны федерации в отношении ее субъектов. Это происходит в случае наличия в их действиях конституционных правона-

рушений в виде принятия нормативно-правовых актов, не соответствующих федеральным конституции и законодательству, действий и решений должностных лиц субъектов Федерации, противоречащих федеральному законодательству или нарушающих территориальную целостность и неприкосновенность Российской Федерации, и др. Федеральное вмешательство как совокупность принудительных мер является важнейшим элементом системы конституционного права большинства федераций мира, «и содержание этих средств определяется самой природой федерального устройства, которая предполагает необходимость обеспечения единства экономической и политической организации союзного государства, закрепление соответствующих механизмов интервенции»¹.

Надо отметить, несмотря на положительную динамику движения по пути демократического правового государства, Российская Федерация не выполняет полностью свою важнейшую обязанность - соблюдение, признание и защиту прав человека и гражданина. Более того, нарушения прав человека в субъектах Российской Федерации носят массовый характер, что находит свое подтверждение в соответствующих статистических данных органов судебной власти, органов прокуратуры, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, материалах средств массовой ин-формации и правозащитных организаций . Все это объективно ведет к уве-

Домрин А.Н. Федеральная интервенция в деле субъекта Федерации. Зарубежный опыт правового регулирования // Независимая газета. 1995. 28 февр.

² Работа судов Российской Федерации в 2002 году // Российская юстиция. 2003. № 8. С. 69-78; Работа федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей Российской Федерации в первом полугодии 2003 года // Там же. 2003. № 1. С.68-78; Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2002 г. - М, 2002. С. 4; О нарушениях прав человека в Чеченской Республике: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в Чеченской Республике: Доклад Специального представителя Президента Российской Федерации по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Чеченской Республике. - М., 2003. С. 4-6; Права человека в регионах Российской Федерации:

7 личению социальной напряженности в обществе и утрате доверия населения к власти в целом.

Для преодоления сложившейся ситуации требуется как политическая воля и профессионализм всех государственных структур, так и активная борьба граждан за свои права и законные интересы. Тем не менее масштабы и характер имеющихся нарушений прав человека и гражданина в регионах России свидетельствуют о том, что федеральные органы государственной власти в целях защиты основных прав человека в субъектах Федерации вправе и обязаны предпринимать соответствующие действия в рамках предоставленных им законодательством полномочий, в том числе с использованием необходимых мер федерального вмешательства, с целью принуждения в необходимых случаях к выполнению органами государственной власти субъектов Российской Федерации своей важнейшей конституционной обязанности.

Кроме того, любое государство может столкнуться с такими чрезвычайными обстоятельствами, когда для обеспечения правопорядка на всей территории или ее части требуется применение особых организационно-правовых мер защиты прав и свобод граждан и ликвидации последствий этих экстраординарных ситуаций. Причем, это касается как обстоятельств криминогенного характера, связанных с социальными конфликтами (массовые беспорядки, создание и деятельность на территории субъекта Федерации незаконных вооруженных формирований и др.), так и обстоятельств бедствия, вызванного природными, техногенными, экологическими факторами. Федерального вмешательство в данных случаях и, соответственно, введение особых форм управления в субъектах Российской Федерации требуются потому, что в этих условиях происходит настолько резкая деформация социальной среды, что существующих обычных правовых меха-Доклады о соблюдении прав человека в Российской Федерации в 2001 г., в 2002 г. - М., 2001, 2002; О нарушениях прав человека в России. Сборник материалов Московского исследовательского центра по правам человека. 1997.-М., 1998. С. 132-134.

8 низмов становится недостаточно для адекватного отражения сложившейся ситуации и нейтрализации ее негативных последствий. В этой связи федеральные органы государственной власти вынуждены вмешиваться, так как в данном случае субъект Федерации объективно не в состоянии собственными силами справиться с возникшей чрезвычайной ситуацией.

Степень разработанности темы исследования. Проведенный анализ свидетельствует, что проблемы обеспечения прав человека, гарантий их защиты всегда были в центре внимания юридической науки. Им посвятили свои труды многие представители общей теории права и конституционного (государственного) права: С.С. Алексеев, B.C. Афанасьев, М.В. Баглай, В.М. Баранов, П.П. Баранов, Н.А. Боброва, Н.С. Бондарь, В.Н. Бу-тылин, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Г.А. Гаджиев, А.П. Герасимов, СИ. Глушкова, А.Э. Жалинский, В.М. Жуйков, В.Д. Зорькин, Т.Д. Зражевская, А.Э. Карташкин, Е.В. Киричек, О.Э. Лейст, А.И. Лепешкин, Е.А. Лукаше-ва, И.И. Лукашук, В.В. Лазарев, Г.В. Мальцев, О.О. Миронов, А.С. Мордовец, А.С. Прудников, Т.Н. Радько, И.В Ростовщиков, В. П. Сальников, СВ. Степашин, Ю.А. Тихомиров, К.Б. Толкачев, Б.С Эбзеев и многие другие.

Труды одних были посвящены исследованию общетеоретических проблем правового статуса личности, гарантий его реализации, в том числе и с учетом международного опыта. Другие ученые целями своих исследований ставили рассмотрение проблем обеспечения, охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина в современной Российской Федерации в условиях глубоких политических и социально-экономических преобразований государства и общества, происходящих в России начиная с конца XX в.

Однако нисколько не умаляя значения исследований вышеназванных авторов, необходимо признать, что до настоящего времени не было комплексных монографических исследований, посвященных проблемам защиты прав человека в субъектах Российской Федерации с участием федеральных органов государственной власти, реализующих свои исключи-

9 -тельные полномочия по защите прав и свобод человека и гражданина, установленные п. «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации.

Данное исследование не могло быть проведено без использования научных трудов многих ученых, занимающихся проблемами федеративного устройства Российской Федерации, таких, как: Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф. Болтенкова, С.Д. Валентей, Д.Л. Златопольский, Л.М. Карапетян, Д.А. Ко-вачев, А.Е. Козлов, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, Б.С. Крылов, О.Е. Кута-фин, В.Н. Лысенко, М.А. Митюков, Л.А. Морозова, Б.А. Ржевский, В.М. Сырых, И.А. Умнова (Конюхова), Т.Я. Хабриева, В.А Черепанов, В.Е. Чиркин, СМ. Шахрай и ряд других.

В рамках исследования проблем взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе при защите основных прав и свобод человека и гражданина, институт федерального вмешательства занимает особое место. В последнее время проблемы федерального вмешательства в разных своих аспектах нашли отражение в работах ряда ученых, таких, как С.А. Авакьян, A.M. Арбузкин, А.Н. Аринин, И.В. Айдарова, И.Н. Барциц, В.М. Григорьев, А.В. Грязнов, Г.И. Демин, А.Н. Домрин, А.Я Капустин,, М.П. Киреев, А.А. Кондрашев, Д. В. Котелевский, А.А. Ливе-ровский, В.В. Лобзинев, В.О. Лучин, А.Н. Медушевский, СВ. Нарутто, СВ. Пчелинцев, М.А. Рыльская, С.А. Старостин, СД. Хазанов.

Данные ученые исследовали лишь отдельные аспекты федерального вмешательства, а диссертационные исследования И.В. Айдаровой и Д.В. Котелевского были посвящены исследованию места и роли института федерального вмешательства в государственном механизме в целом.

Однако тема защиты прав человека в субъектах Российской Федерации с использованием института федерального вмешательства комплексной научной разработке не подвергалась, цельной научной концепции взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при защите ос-

10 новных прав и свобод человека и гражданина с применением мер федерального вмешательства до настоящего времени не существует. В нашей постановке вопросов не защищалась ни одна диссертация.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе взаимоотношений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе при защите прав и свобод человека и гражданина.

Предмет исследования включает в себя: общественные отношения, возникающие при использовании федеральными органами государственной власти при защите основных прав и свобод в субъектах Российской Федерации федерального вмешательства в рамках обычных форм контроля Федерации за деятельностью своих субъектов и в условиях введения на территории субъектов Федерации особых правовых режимов; совокупность нормативных правовых актов: международных, зарубежных, российских, регулирующих отношения в сфере федеративного устройства и федеративных отношений, и соответствующая практика их реализации.

Цели и задачи диссертационного исследования. Целями диссертационного исследования являются обоснование научной концепции использования в государственно-правовом механизме Российской Федерации института федерального вмешательства как одного из способов обеспечения конституционной безопасности Российской Федерации, защиты основных прав и свобод человека и гражданина; разработка предложений по совершенствованию конституционно-правовых основ федерального вмешательства в Российской Федерации.

В соответствии с поставленными целями в диссертационном исследовании решаются следующие задачи:

- определение понятия, сущностных признаков и способов федерального вмешательства как одного из элементов конституционного механизма государства, предполагающего различные средства правового

государства, предполагающего различные средства правового принуждения со стороны Федерации в отношении ее субъектов;

- определение места и роли института федерального вмешательства в
конституционном (государственном) праве Российской Федерации;

- анализ развития и современного состояния конституционно-
правовых основ разграничения предметов ведения и полномочий между
федеральными органами государственной власти и органами государст
венной власти субъектов Российской Федерации;

анализ конституционно-правового регулирования института федерального вмешательства в Российской Федерации;

выявление наиболее актуальных проблем в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации;

анализ и раскрытие возможностей применения федерального вмешательства как одного из способов защиты прав и свобод человека в субъектах Российской федерации;

исследование особенностей федерального вмешательства в условиях введения на территории субъектов Федерации особых правовых режимов;

определение соотношения понятий федерального вмешательства и конституционной ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

изучение исторического и международного опыта использования центральными органами государственной власти мер принуждения по отношению к органам власти территорий, входящих в состав государства;

разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию правового регулирования института федерального вмешательства как одного из способов обеспечения суверенитета, единства и территориальной целостности Российской Федерации, защиты основных прав и свобод ее граждан.

12 '

Методологическая база и методы исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составил диалектический метод познания на основе комплексного, системного и целевого подхода к изучаемой проблеме с учетом исторического и зарубежного опыта развития взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами. Вместе с тем в ходе исследования применялись и иные методы научного познания: сравнительно-правовой, логический, исторический, конкретно-социологический, структурно-функциональный. Применение этих методов обеспечило основу для теоретических выводов, содержащихся в диссертации по поводу концепции федерального вмешательства как правового способа защиты прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации.

Комплексный характер исследования предполагал в том числе формально-юридический анализ широкого круга нормативных правовых актов, как российских, так и международных, определяющих правовые основы взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами в соотношении с социологическим исследованием практики использования федеральными органами государственной власти мер федерального вмешательства для обеспечения конституционной безопасности государства, защиты основных прав и свобод человека и гражданина.

Научная новизна исследования определяется комплексным подходом к теоретической разработке места и роли института федерального вмешательства в государственно-правовом механизме Российской Федерации.

В доктрине российского конституционного прав^еще не сложилась целостная концепция применения правового института федерального вмешательства как способа обеспечения суверенитета, единства и территориальной целостности Российской Федерации, защиты основных прав и свобод человека и гражданина, отсутствует единство взглядов на его роль в выполнении вышеназванных задач, что находит свое отражение даже в терминах, определяющих данный правовой институт в Российской Феде-

13 рации («федеральное вмешательство», «федеральное принуждение», «федеральное воздействие», «федеральная интервенция» и т. д.

Диссертация является первым в отечественной юридической науке монографическим исследованием, в котором на основе исследования федерального вмешательства и анализа конституционно-правовых основ деятельности федеральных органов государственной власти в этой области рассматриваются вопросы его применения в целях защиты основных прав и свобод граждан в субъектах Российской Федерации и формулируется концепция закрепления данного правового института в законодательстве Российской Федерации.

В диссертации проведено исследование института федерального вмешательства как правового средства обеспечения суверенитета, единства и территориальной целостности Российской Федерации, защиты основных прав ее граждан не только в рамках обычных форм контроля Федерации за деятельностью ее субъектов, но и в чрезвычайных обстоятельствах, требующих введения особых правовых режимов на территории субъекта Российской Федерации, предполагающих не только ограничение и приостановление полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, но и установленные федеральным законом необходимые ограничения прав и свобод граждан.

Положения, выносимые на защиту:

1. Несмотря на то, что в Российской Федерации утверждается новый подход во взаимоотношениях человека и государства, а Конституция России провозгласила права человека высшей ценностью, Российская Федерация в настоящее время не относится к государствам, в которых реально гарантируются права и свободы собственных граждан. Нарушения прав человека, в основе которых лежат причины как объективного, так и субъективного характера, обусловливают необходимость участия федеральных органов государственной власти в решении задач по защите основных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации.

1. Защита прав и свобод человека и гражданина федеральными органами государственной власти Федерации происходит как в рамках обычных форм контроля Федерации за действиями своих субъектов в рамках института конституционной ответственности, так и в условиях введения в соответствии с законом на территории субъектов Федерации особых правовых режимов, предполагающих ограничение или приостановление полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. Под правовым институтом федерального вмешательства следует понимать институт конституционного права, обусловленный принципиальной природой федеративного государства, предполагающей его единство, целостность, приоритет общефедеральных интересов над интересами субъектов Федерации, и представляющий собой совокупность норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, определяющих основания, способы и порядок применения специальных мер принуждения федеральными органами государственной власти по отношению к органам государственной власти субъектов Федерации и по отношению к тем, к кому органы власти субъектов Федерации не применяют или не способны действенным образом применить принудительные меры.

3. Важнейшей особенностью института федерального вмешательства является его двойственная природа. В одних случаях федеральное вмешательство выступает как мера конституционной ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а необходимость его применения обусловливается наличием конституционных правонарушений в их действиях.

В других случаях в основе федерального вмешательства лежит необходимость оказания помощи субъекту Федерации в связи с возникновением на территории субъекта чрезвычайных ситуаций природно-

15 техногенного или экологического характера либо с созданием и деятельностью на его территории незаконных вооруженных формирований, ликвидация которых не может быть обеспечена субъектом Федерации.

5. Институт федерального вмешательства в дела субъекта Федерации, закрепленный в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 8 июля 2003 г.) нуждается в совершенствовании, поскольку процедура привлечения соответствующего органа государственной власти субъекта Федерации к конституционной ответственности, закрепленная в данном Федеральном законе и уточненная Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. № 8-П, является сложной и практически нереализуемой на практике.

6. Законодательное закрепление института федерального вмешательства в Российской Федерации может быть осуществлено путем принятия специального закона «О федеральном вмешательстве», устанавливающего основания и исчерпывающий перечень способов федерального вмешательства, порядок их применения, органы, в отношении которых применяются эти меры, механизм обжалования подобных действий федеральных органов власти с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству.

7. Необходимость большей защищенности граждан в условиях введения правового режима чрезвычайного положения предполагает внесение соответствующих изменений в действующий Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении». В связи с тем что чрезвычайные ситуации весьма разнообразны и имеют совершенно разную природу: политическую, этническую, техногенную, стихийно-природную, данный Федеральный конституционный закон должен содержать общую часть и два самостоятельных раздела, один из разделов определял бы порядок введения чрезвычайного положения по обстоятельствам криминогенного харак-

тера; другой - по обстоятельствам природно-техногенного и экологического характера. В данных разделах должны быть определены: а) обстоятельства для введения режима чрезвычайного положения; б) порядок его введения; в) временные и пространственные границы действия; д) необходимые ограничения прав и свобод граждан и прав юридических лиц и возложение на них дополнительных обязанностей, связанные с особым режимом деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий и учреждений; е) временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации

8. В Российской Федерации законодательно закрепляется возможность использования Вооруженных сил Министерства обороны, других войск и военизированных подразделений правоохранительных органов в случае создания и деятельности на территории субъекта Федерации незаконных вооруженных формирований для обеспечения суверенитета, единства и территориальной целостности государства, защиты основных прав и свобод человека и гражданина, но основания применения этих сил и средств в правовом отношении нуждаются в тщательном регулировании.

9. Отсутствие в Российской Федерации специального закона, регулирующего порядок применения вооруженных сил в условиях создания и деятельности на территории незаконных вооруженных формирований, предопределяет необходимость принятия в Российской Федерации специального Федерального закона «Об особом положении», предусматривающего введение особого правового режима на территории ведения боевых действий между федеральными силами и незаконными вооруженными формированиями. Принятие подобного Закона позволит исключить ситуацию, при которой выполнение федеральными войсками задач по защите суверенитета, единства и территориальной целостности Российской Федерации, обеспечению основных прав и свобод человека и гражданина происходило в отсутствие необходимой правовой регламентации.

10. В Российской Федерации уже сформирована система органов государственной власти, которые Конституцией РФ и соответствующими нормативно-правовыми актами наделены полномочиями применять различного рода принудительные меры для решения задач обеспечения единства правового пространства страны, ее территориальной целостности, защиты прав и свобод граждан. Участие того или иного органа государственной власти и сам способ федерального вмешательства определяются обстоятельствами, предполагающими необходимость вмешательства. Но в любом случае право на федеральное вмешательство принадлежит не какому-то отдельному федеральному органу государственной власти, а в целом Российской Федерации в силу ее исключительного суверенитета и отсутствия суверенитета у субъектов Российской Федерации.

11. Особенность и исключительность использования данного института во взаимоотношениях между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и необходимость взаимного контроля действий федеральных органов власти в целях недопущения необоснованного применения федерального вмешательства тем или иным органом государственной власти предполагают обязательность совместного участия в его осуществлении органов исполнительной, законодательной и судебной власти.

12. Президент Российской Федерации как гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина играет наиболее существенную роль в механизме федерального вмешательства. Фактически все способы федерального вмешательства как в рамках обычных форм контроля Федерации за действиями своих субъектов, так и в условиях введения на территории субъектов Федерации особых правовых режимов происходят при непосредственном участии Президента Российской Федерации, реализующего свои законотворческие, организационно-правовые, координационные и контрольно-надзорные функции.

Характер взаимоотношений Президента РФ с Правительством Российской Федерации, установленный Конституцией России, предполагает, что в рамках использования федерального вмешательства полномочия Президента и Правительства Российской Федерации можно рассматривать как общие полномочия данных органов государственной власти, выделяя собственные полномочия Президента Российской Федерации и полномочия, реализуемые им через соответствующие федеральные органы исполнительной власти.

Теоретическая и практическая значимость состоит в обосновании концепции федерального вмешательства как одного из способов взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, применяемых Федерацией, либо как меры конституционной ответственности в случае правонарушений в действиях органов власти субъектов Федерации, либо как формы оказания помощи в случае возникновения на территории субъекта экстраординарных ситуаций.

Результаты проведенного диссертационного исследования могут быть использованы:

в нормотворческой деятельности по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации, и в частности «чрезвычайного» законодательства, предусматривающего введение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях особых правовых режимов;

при подготовке рекомендаций по организации деятельности органов государственной власти: федеральных и субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления, обеспечивающих в рамках своих полномочий права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации;

в учебном процессе в юридических образовательных учреждениях юридического профиля при изучении соответствующих тем конституци-

19 онного права Российской Федерации, конституционного права зарубежных стран, международного гуманитарного права.

Обоснованность и достоверность полученных результатов. Результаты настоящего исследования основываются на широком, аналитическом изучении и обобщении различных научных и нормативных источников (отечественных и зарубежных), объективном анализе отечественного и зарубежного опыта (как исторического, так и современного), на материалах и документах государственных, правоохранительных органов, правозащитных организаций, международно-правовых актах, статистических данных, опубликованных аналитических материалах, относящихся к вопросам защиты основных прав и свобод граждан на территории России, проблемам федеративных отношений, а также на личном участии диссертанта в подготовке аналитических материалов для ряда органов государственной власти.

Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись по следующим направлениям:

основные положения и выводы диссертации изложены в научных работах автора, в том числе в двух монографиях: «Федеральное вмешательство в дела субъектов Федерации как средство обеспечения конституционной безопасности России» (8 п.л.), «Защита основных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации с использованием мер федерального вмешательства» (23 п.л.), учебниках, научных статьях, включая публикации в ведущих правовых журналах, рекомендованных ВАК: «Государство и право», «Конституционное и муниципальное право», «Черные дыры» в российском законодательстве», Вестник Ставропольского государственного университета;

результаты исследования, выводы, предложения и рекомендации докладывались автором на теоретических, научно-практических конференциях и семинарах, в том числе международных: «Теория и практика ограничения прав человека по российскому законодательству и международ-

20 ному праву» (Н. Новгород, 1998 г.), «Москва — Россия на рубеже тысячелетий» (Москва, 1999 г.), « Проблемы формирования конституционного государства и режима конституционализма в России: теория, история, практика» (Белгород, 2003г.); межвузовских научно-практических конференциях и семинарах: «Всеобщая декларация прав человека: проблемы совершенствования российского законодательства и практики его применения» (Москва, 2000 г.), «Соблюдение прав и свобод личности в деятельности органов внутренних дел» (Москва, 2001г.), «Государство, личность и органы внутренних дел», (Москва, 2002 г.), «Конституционно-правовое регулирование особых правовых режимов в Российской Федерации» (Москва, 2003 г.), «Конституции Российской Федерации - 10 лет: итоги и перспективы» (Москва, 2004 г.);

- выводы и рекомендации диссертационного исследования нашли
практическое применение в подготовке предложений Академии управле
ния МВД России в федеральные органы законодательной и исполнитель
ной власти по проблемам федеративных отношений и вопросам обеспече
ния основных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федера
ции;

- положения и выводы диссертации использованы в учебном процес
се: при разработке и внедрении рабочих учебных программ, проведении
учебных занятий по дисциплинам «Конституционное право Российской
Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», «Обеспечение
основных прав свобод человека и гражданина в деятельности органов
внутренних дел», «Международное гуманитарное право» для слушателей
Академии управления МВД России;

- положения и выводы диссертации использовались автором при
проведении занятий со слушателями Высших академических курсов Ака
демии управления МВД России, сотрудниками практических подразделе
ний органов внутренних дел и военнослужащими внутренних войск МВД
России.

По проблематике диссертационного исследования опубликовано 37 научных работ, в том числе: 2 монографии, 2 учебника, 1 научно-практический комментарий, общим объемом 64,1 п.л.

Внедрение результатов исследования подтверждается соответствующими официальными актами.

Структура и объем диссертации определены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих в себя пятнадцать параграфов, заключения и списка использованной литературы.

Г л а в a L ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИНСТИТУТА ФЕДЕРАЛЬНОГО ВМЕШАТЕЛЬСТВА В ДЕЛА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРИ ЗАЩИТЕ ОСНОВНЫХ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

1. Понятие и сущность института федерального вмешательства

Одним из негативных последствий политического и социально-экономического реформирования Российской Федерации явилось резкое ослабление ее государственности, имевшее место в последние годы. Причем это касалось как места и роли России, как на международной арене, так и внутри страны во взаимоотношениях со своими субъектами. Причины сложившегося положения по своей сути носили объективно-субъективный характер. Объективно в России в последние годы доминировали идеи минимизации роли государства в обществе и во взаимоотношениях с ним. И это естественно после многих лет существования государства, жестко, подчас чрезмерно, контролировавшего политические процессы, способы экономического хозяйствования, наконец, поведение человека в обществе. Неприятие и негативное отношение к тоталитарному государству было распространено на государство вообще, что привело в конечном итоге к его ослаблению . Известная фраза о неограниченном суверенитете субъектов федерации, объем которого зависел от личных отношений лидеров страны и регионов и особенностей данного исторического момента, символично отразила тенденции, имевшие место в России в начале последнего десятилетия XX в.

¹ Права человека: Учебник для вузов / Отв. ред. Е.А. Лукашева. - М., 1999. С. 188.

23 "

Де-факто страна превратилась в достаточно аморфное образование, состоявшее фактически из неравноправных анклавов. В результате в конце 80-х гг. Россия столкнулась с очень сложными проблемами, которые определялись, во-первых, разрывом единого конституционно-правового пространства, проявившегося в принятии в большинстве субъектов Федерации конституций (уставов) и законов, противоречащих федеральной конституции и федеральному законодательству; во-вторых, разрывом единого экономического пространства страны, укреплением административных границ, введением платы за въезд на территорию, запрещением ввоза или вывоза определенных товаров и т.д.; в-третьих, тем, что существовавшие в регионах федеральные органы государственной власти, призванные стоять на страже федеральной Конституции, в действительности оказались подчиненными местным правящим элитам или структурно интегрированными в них и практически не выполняли возложенные на них задачи.

Эти процессы по мере своего развития стали оказывать существенное негативное воздействие на общество и государство, так как в сложившейся ситуации становились принципиально невозможными нормальное функционирование политических и гражданских институтов, естественное развитие экономики на основе честной конкуренции, свободное перемещение товаров, услуг и финансов, имели место серьезные нарушения прав и свобод граждан, а в конечном итоге ставилось под угрозу само существование государства.

В таких условиях проведение конкретных реформ, призванных, прежде всего, укрепить вертикаль государственной власти, становится объективно необходимым. Федеральный центр начал реформы в этой сфере с принятия федеральных законов, фактически создающих в России институт федерального вмешательства в дела субъектов Федерации, и предоставляющих Президенту страны право отрешать или временно отстранять высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации и назначать временно исполняющего обязанности в случае, если действия указанного

24 лица будут противоречить федеральной Конституции и законам. Аналогичные меры предусмотрены и в отношении законодательного (представительного) органа субъекта Федерации.

Необходимость установления мер федерального вмешательства в дела субъектов Федерации обусловлена самой природой федеративного государства. Любая федерация хотя и состоит из субъектов, имеющих определенную политическую и экономическую самостоятельность по отношению к федеральному центру и во взаимоотношениях между собой, тем не менее представляет собой единое целостное государство. В этом главное ее отличие от конфедерации - союза независимых суверенных государств, являющихся субъектами международного права.

Институт федерального вмешательства появился практически одновременно с зарождением федеративной формы государственного устройства. На стадии формирования и развития «новоявленные» федерации неизбежно сталкивались с проблемами во взаимоотношениях со своими субъектами, касающимися, прежде всего, разграничения предметов ведения и полномочий. Эти противоречия разрешались различными способами: от согласительных процедур и последующего закрепления их результатов в федеральных конституциях до неизбежных «силовых мер» по отношению к субъектам федерации для предотвращения различного рода сепаратистских тенденций и попыток выхода (сецессии) субъектов федерации из ее состава. Достаточно вспомнить восстание в Род-Айленде 1841-1842 гг., Гражданскую войну 1861-1865 гг. в США, представляющие собой фактическую попытку сецессии отдельных штатов из состава федерации. Аналогичные попытки выйти из состава федерации предпринимались в Швейцарии, Мексике, Нигерии, Индии и других федеративных государствах. Поэтому изначально институт федерального вмешательства появился в государственной практике, а затем получил правовое закрепление в нормах законодательства и прецедентном праве большинства федераций мира. В разных странах он называется по-разному: институт федерального вме-

25 шательства (Пакистан, США); институт федеральной интервенции (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Эфиопия); чрезвычайное положение (Россия, Индия, Пакистан, Нигерия); президентское правление (Индия, Россия); федеральное принуждение (Германия); приостановление собственного управления субъекта федерации (Папуа Новая Гвинея) и т.д.¹

Природа и сущность рассматриваемого института определяется государственным суверенитетом и особенностями его реализации в федеративном государстве. Суверенитет является одним из важнейших признаков государства и проявляется в верховенстве государственной власти, ее единстве и независимости, территориальной целостности государства и целостности его конституционной системы. Эти же признаки характерны для федеративных государств, государственно-территориальное устройство которых определяется наличием в них составных частей, пользующихся определенной политической и экономической самостоятельностью по отношению к федеральному центру и проявляющихся во взаимоотношениях с ним и по отношению друг к другу.

В условиях федеративного государства верховенство и независимость государственной власти определяются, в том числе, существующей субординацией в деятельности федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов федерации, основанной на разграничении предметов ведения и полномочий, и верховенством федерального законодательства на всей территории страны. Федеративное государство базируется на конституционной целостности и суверенности, четкой регламентации властеотношений по вертикали, гарантиях самостоятельности субъектов федерации при решении вопросов в рамках своей компетенции. Это государство независимо от конституционного или договорного характера своего образования функционирует на основе общей государственности и суверенитета, принятия федеральной конституции, в которой разграниче-

¹ См. подробнее: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. -М., 1998. С. 311-320.

26 ны предметы ведения и полномочия органов государственной власти Федерации и субъектов, определен механизм взаимного контроля и ответственности. Этот механизм не исключает равенство и независимость между федерацией и ее субъектами в осуществлении своих конституционно очерченных предметов ведения и полномочий. В то же время он предполагает определенную подчиненность субъектов федерации федеральной конституции и иерархичность государственной власти. Только за счет этого обеспечиваются эффективное функционирование федеративного государства как целостного государства и совместное осуществление федерацией и ее субъектами общегосударственной суверенности.

В этой связи особенно интересны идеи известного русского государ-ствоведа Н.Н. Палиенко, который полагал, что «суверенный союз осуществляет свой контроль и над той сферой его членов, которая предоставлена их автономии ... где они осуществляют собственные права властвования ... и союзное государство должно блюсти за тем, чтобы его члены ... не нарушали установленных для них пределов и не вторгались в сферу союзной власти»¹, фактически отстаивая идеи расширительного толкования контрольных полномочий федеральной власти по отношению к субъектам.

В процессе формирования федерации в России неизбежно возникают вопросы определения государственного суверенитета субъектов Российской Федерации, часть из которых согласно ст. 5 Конституции России считаются государствами. Проблема суверенитета субъектов федерации всегда вызывало особый интерес как у зарубежных, так и у отечественных ученых, политологов, политических деятелей. Характерно это и для современной России. Причины эти сформулировали Б.С. Эбзеев и Л.М. Карапе-тян, сказав, что «в основе имеющегося несоответствия между фундаментальными положениями Конституции Российской Федерации и конституциями республик лежит проблема суверенитета. Камнем преткновения

¹ Палиенко Н.Н. Суверенитет. Историческое развитие идеи суверенитета и ее правовое значение. - Ярославль, 1903. С. 530.

27 стало положение в конституциях республик об их государственном суверенитете, которое отсутствует в Конституции Российской Федерации»¹.

Общеизвестно, что суверенность в качестве научного понятия и политико-правового принципа была впервые использована во Франции в середине XVI в. известным общественно-политическим деятелем и юристом Жаном Боденом, который рассматривал суверенитет как «вечную и абсолютную власть Республики» и видел в ней главный отличительный признак государства. Он определял суверенитет как постоянную, высшую, независимую, не связанную законами, абсолютную власть над гражданами и подданными. А из того, что власть постоянна и неограниченна следует, что она едина и неделима².

В то же время Ж. Боден высказал идеи, что при протекторате, когда суверен ставит себя под защиту другого суверена, он теряет свой суверенитет лишь частично и таким образом возникает возможность различать государства, обладающие полным суверенитетом и неполным. Этот аспект воззрений Ж. Бодена впоследствии расколол ученых на два лагеря и привел к появлению различных теорий о делимости и неделимости суверени-

тета (А. де Токквиль, Г. Войц) , об ограниченном суверенитете (Н.Н. Де-ев)⁴ и т.д.

Возникновение федеративных государств детерминировало пересмотр прежних положений и появление новых подходов в теории суверенитета. Теория «разделенного» суверенитета возникла в XVIII в. в связи с образованием США и получила широкое развитие в дальнейшем (Дж. Мэдисон, А. Гамильтон, Г. Вайц, О. Майер и др.) Суть теории заключается в

¹ Эбзеев Б.Г., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и
асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право.
1995. №3. С. 5.

² Атабеков Г.Б. Жан Боден - основоположник концепции государст
венного суверенитета. - М., 1990. С. 33.

³ А. де Токквиль. О демократии в Америке. - М., 1997. С. 92.

⁴ Деев Н.Н. Суверенитет в государственном и международном праве. -
М., 1991. С. 20-21.

28 томи, что федеральная власть делит суверенитет с составными частями федерации. При этом разделение суверенитета понималось в духе разделения компетенции между федерацией и ее субъектами, Основатели США в значительной мере находились под влиянием Ш. Монтескье и его теории разделения властей. Федеративное государство, в их трактовке, - это своеобразная форма разделения суверенитета. Они исходили из того, что полномочия американского правительства простираются лишь на известное число определенных объектов и штатам предоставляется непререкаемый суверенитет над всеми другими объектами¹.

Теория «исключительного» суверенитета: суверенитет неделим и принадлежит только самой федерации (подобных позиций придерживались Н.М. Коркунов, Н.И. Палиенко, П. Лабанд, Г. Елинек, а в наши дни -И.Н. Барциц, А.Н. Домрин, Д.А. Ковачев, В.Е. Чиркин и др.). Суверенитет логически представляет превосходную степень; он не поддается раздроблению и терпит рядом с собой только однородные величины того же вида, - критиковал теорию разделенного суверенитета Г. Елинек. — Поэтому может существовать рядом друг с другом много суверенных государств, но отнюдь не в качестве носителей одной и той же государственной власти. Не существует, поэтому, раздельного фрагментарного, уменьшенного, ограниченного, относительного суверенитета². К. Маркс также отрицал возможность существования в одном государстве двух суверенных властей: «Две суверенные власти не могут одновременно, бок о бок, функционировать в одном государстве. Это нелепость вроде квадратуры круга³.

Теория «синтетического» суверенитета (основателем этой теории является А.С. Ященко, в настоящее время подобных взглядов придерживают-

¹ ТэпсД. Концептуальные основы федерализма. - СПб., 2002. С.ЗЗ.

² Елинек Г. Право современного государства. - М., 1908. С.328.

³ Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 6. С. 263.

1 О

ся Р.Г. Абдулатипов , В.А. Черепанов) . Согласно этой теории суверенитет принадлежит совместно федерации и субъектам. Сущность федерализма заключается в равновесии федеральных и региональных властей, при котором федерированные части сохраняют особое, своеобразное самостоятельное участие в образовании общефедерального суверенитета. Федеральная и местные власти не рядом друг с другом (теория разделенного суверенитета) и не одна над другой (теория исключительного суверенитета), а друг с другом и друг в друге. В федеральном союзе центральные и местные власти должны быть не противопоставлены, а примеряемы в высшем единст-ве . На практике данная теория воплотилась в Конституции Советского Союза последнего периода существования, когда Конституция СССР 1977г. исключила упоминание об ограниченном суверенитете союзных республик, а в научной литературе появилось утверждение о гармоничном соединении в СССР суверенитета федерации в целом и суверенитета его субъектов⁴.

Правовая возможность существования суверенитета субъектов Федерации наряду и одновременно с суверенитетом федеративного государства справедливо ставится под сомнение многими исследователями и отрицается Конституционным Судом Российской Федерации. В его решениях (Постановление от 7 июня 2000 г.⁵, Определение от 27 июня 2000 г., Определе-

Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. - М., 2000. С. 224-225.

Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения власти между Российской Федерацией и ее субъектами. - М., 2003. С. 93.

³ Ященко А. С. Теория федерализма: опыт синтетической теории права
и государства. - Юрьев, 1912. С. 319-322.

⁴ Кириченко М.Г. Суверенитет СССР. Компетенция СССР // Советское
государственное право. 1993.

⁵ Постановление от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституцион
ности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федераль
ного закона «Об общих принципах организации законодательных (пред
ставительных) и исполнительных органов государственной власти субъек
тов Российской Федерации» // ВКС. 2000. № 5; СЗ РФ. 2000. № 25. Ст.
2728.

ниє от 6 декабря 2001 г.) буквально отмечено следующее: Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации;

Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. По смыслу преамбулы, ст. 3,4,5,15 (ч. 1), 65 (ч. 1), 66 и 71 (п. «б») Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным;

Признание за республиками суверенитета при том, что все другие субъекты Российской Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством;

Положения Федеративного договора, предусматривающие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно-правового статуса и полномочий, что нашло отражение в консттуциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции Российской Федерации.

Как представляется, объявление себя суверенным государством не ведет к реальному появлению у него суверенитета, так как суверенитет —

31 . это, прежде всего, не признак государства и «не сама государственная власть, но лишь определенное свойство ее, в силу которого она является высшей и независимой правовой властью»¹. В этой связи субъекты федерации не обладают важнейшими признаками суверенитета: 1) полновластием и верховенством государства внутри его границ; 2) независимостью во взаимоотношениях с федеральным центром и на международной арене. Объявление себя суверенным не ведет к реальному появлению суверенитета у субъекта федерации. В противном случае это привело бы к потери федерацией своего суверенитета и превращению ее в конфедеративный союз и, как показывает историческая практика (Советский Союз и бывшая Югославия начала 90-х гг.), в конечном итоге, к распаду государства. Поэтому вопрос о суверенитете во всех федеративных государствах решен одинаково: федерация суверенна, а ее субъекты нет. В этой связи неправомерны и не соответствуют Конституции положения Федеративного договора 1992 г. и ряда конституций и уставов субъектов Российской Федерации, провозгласившие их суверенитет. Это подтвердил в своем постановлении от 18 января 1996 г. Конституционный Суд Российской Федерации по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края. В постановлении указывается о несоответствии Конституции Российской Федерации ряда статей Устава, в которых говорится о суверенитете данного субъекта Российской Федерации .

Кроме того, Конституционный суд Российской Федерации в настоящее время еще раз однозначно высказался по поводу отдельных положений Конституций и Уставов субъектов Российской Федерации, касающихся их суверенитета, и признал противоречащими федеральной Конституции ряд отдельных положений Конституции Республики Алтай (Постановление Конституционного суда РФ от 7 июня 2000 г.), Конституций Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия-Алания, Татарстан

¹ Палиенко Н.И. Указ. соч. С. 439 ²СЗРФ. 1996. №4. Ст. 409.

32 (Определение Конституционного суда РФ от 6 декабря 2001 г.), касающееся положений о суверенитете республик, верховенстве их конституций и законов, право приостанавливать действие Федеральных актов на своей территории, договорном характере статуса республики как субъекта Федерации, ее статуса как субъекта международного права, регулирование отношений собственности на природные ресурсы без учета полномочий Федерации в данной сфере и т.д.

Сформулированные в решениях Конституционного суда РФ правовые позиции в одних республиках были учтены при приведении их конституций в соответствие с федеральной, в других — учтены частично, в третьих — этот процесс затянулся¹. Большинство республик выполнило решения Конституционного Суда и внесло изменения в свои конституции - исключили положения о суверенитете. Однако в Татарстане и Башкортостане политические элиты добились сохранения этих положений, хотя и в урезанном виде . Этому примеру последовала Чеченская республика, в которой Конституция была одобрена на референдуме в 2003 году. Возник казус двусмысленного понимания конституционализма, которое может быть разрешено только на основе приоритета Конституции РФ, согласно которой нормы, признанные Конституционным Судом неконституционными, утрачивают силу (ч. 6 ст. 125) .

Лазарев Л.В. Законодательство субъектов Федерации должно соответствовать главному закону страны // Рос. газ. 2002. 30 января.

² Так, например, в ст. 1 Конституции Татарстана записано, что «суве
ренитет Республики Татарстан выражается в обладании всей полнотой го
сударственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне
пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Феде
рации и Республики Татарстан». В ст. 3 Конституции особо подчеркивает
ся, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в
Республике Татарстан является ее многонациональный народ» / Конститу
ция Республики Татарстан // Республика Татарстан. 2002. 30 апреля.

³ Баглай М.В. Конституционализм и политическая система в совре
менной России //Журнал российского права. 2003. № 11. С. 18.

Отказ от конституционного закрепления суверенности республик составляет одну из важнейших гарантий государственной целостности Российской Федерации, так как позволяет бороться с тенденциями национал-сепаратизма, с требованиями, если не выхода из состава Федерации, то превращения ее в рыхлую конфедерацию, совершенно нежизнеспособную форму государственного устройства, нигде в мире себя не оправдавшую.

Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 4) ее суверенитет распространяется на всю территорию. Как правило, каждое государство закрепляет на уровне конституции территориальное устройство, определяя его исчерпывающим образом, так как этот вопрос имеет не только международно-правовое, но и внутреннее государственно-правовое значение. От этого зависят границы федерального суверенитета, поле действия федерального законодательства, федеральной исполнительной и судебной власти. Конституция Австрии прямо говорит о том, что «территория федерации включает в себя территорию земель федерации». В этой связи сам факт конституционного определения территории государства - существенная гарантия его территориальной целостности, ибо для изменения территории необходимо изменение самой конституции¹.

Территориальное верховенство федерации проявляется в праве устанавливать статус, режим и осуществлять защиту государственной границы, территориальных вод, воздушного пространства, экономической зоны, континентального шельфа и самой территории федерации. Территория Российской Федерации включает в себя территорию ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, в отношении которых она обладает суверенными правами в порядке, определяемом федеральными законами и нормами международного права (ст. 67 Конституции России).

Суверенитет России распространяется на всю ее территорию. Одной из важнейших гарантий, обеспечивающей территориальную целостность

¹ Ковачев Д.А. Федерация в зарубежных странах. - М., 1993. С. 101.

34 Российской Федерации и подтверждающей ее суверенитет, является отсутствие в ее Конституции права на выход субъекта федерации из ее состава. И это не исключение. Ни одна из федераций мира не предусматривает право субъектов федерации на сецессию - выход из состава федерации¹. В истории имели место факты как мирной, так и немирной сецессии. В 1991 г. была осуществлена мирная сецессия трех прибалтийских республик из состава СССР по решению Верховных Советов этих республик, что было подтверждено Государственным Советом СССР в постановлении от 6 сентября 1991 г. В начале 90-х гг. была осуществлена сначала мирная, а затем сопровождающаяся военными действиями сецессия четырех югославских республик (Словения, Хорватия, Македония, Босния и Герцеговина). В 1965 г. Сингапур - субъект федерации вышел из состава Малайзии, образовав самостоятельный город - государство и т.д. Но большинство попыток сецессии в мире федеральными властями пресекались различными способами, вплоть до применения вооруженных сил (Гражданская война в США в 1861-1865 гг., события в Чечне в 90-х годах прошлого века и т.д.).

Субъекты федераций, построенных по национальному и национально-территориальному принципу, стремящиеся иметь право выхода из состава федерации, часто ссылаются на закрепленное во многих международно-правовых актах право народов на самоопределение. Но в Декларации Генеральной Ассамблеи ООН от 24 октября 1970 г. четко указывается, что ничто в самоопределении народов «не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств ... Каждое государство должно воздерживаться от любых действий,

¹ Исключение составляет Конституция Эфиопии 1994 г., которая допускает сецессию. Но это право сформулировано и закреплено в Конституции как право наций, народностей и национальностей. Вопрос о праве выхода штатов остается открытым. (Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М., 1998. С. 319).

35 направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности другого государства или страны»¹.

В связи с тем, что и федерация, и ее субъекты обладают государственной властью, одним из важнейших и общих для всех федераций признаков является конституционное разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Прежде всего, это относится к сфере законодательной власти, так как исполнительная власть обычно рассматривается как единая вертикаль, а у органов судебной власти в соответствии с законом имеется своя подведомственность и подсудность. В разных странах это разграничение происходит различными способами. В некоторых странах в конституции указывается только исключительная компетенция федерации (США). В других указывается только исключительная компетенция субъекта федерации (Швейцария, Мексика). В третьих странах в конституциях указываются две сферы компетенции: федерации и субъектов (Аргентина, Канада). Четвертый способ состоит в том, что указываются три сферы компетенции: исключительная компетенция федерации, предметы совместного ведения и полномочия федерации и субъектов, исключительная компетенция субъектов (Индия) и т.д.

Конституция Российской Федерации в ст. 71-73 также разграничила предметы ведения и полномочия органов государственной власти федерации и органов государственной власти субъектов федерации, выделив исключительную компетенцию федеральных органов государственной власти и предметы совместного ведения федерации и субъектов. Исключительная компетенция субъектов федерации не перечисляется, определяясь по остаточному принципу и предоставляя субъектам федерации определенную самостоятельность в решении этих вопросов. При всех ее положительных моментах (в части самостоятельности субъектов федерации) эта модель разграничения предметов ведения и полномочий имеет определенные недостатки. Во-первых, Конституция России содержит исчерпываю-

¹ Международное право в документах. 1995. Т. 2. С. 11.

36 щий перечень вопросов, входящих в компетенцию федерации, т.е. федерация фактически не может решить какой-либо другой вопрос, кроме перечисленных в ст. 71 Конституции. Вряд ли это представляется правильным. В вопросах, касающихся защиты территориальной целостности государства, от решения которых зависит безопасность государства в политическом, экономическом, правовом или культурном отношении, федеральная власть должна обладать правом взять на себя решение любой проблемы, важной для всего государства¹.

Во-вторых, не меньшую сложность вызывает второе обстоятельство: предметы совместного ведения федерации и субъектов. Вообще на практике совместного ведения быть не может. Совместная компетенция предполагает не только совместную сферу деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации, но и совместные права и обязанности, что в принципе быть не может. Как результат, в условиях формирования федеративного государства в России вокруг совместных полномочий стали возникать коллизии. На них притязают обе стороны: федерация и. субъекты федерации. В условиях «парада суверенитетов» и непринятия в силу объективных и субъективных причин многих федеральных законов, регулирующих общественные отношения в этой области, опережающая инициатива принадлежит, как правило, субъектам федерации. В настоящее время существуют разные мнения по поводу необходимости изменения ст. 72 Конституции РФ «Совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации»: от предложений предельно сузить сферу совместного ведения федерации и субъектов до разработки модели разграничения полномочий между центром и регионами, закрепляющей только исключительные предметы ведения федерации, все остальное отдающей субъектам, но одновременно ус-

¹ Федерация в зарубежных странах / Под ред. Д.А. Ковачева. - М., 1993. С. 4.

Слиска Л. Менять Конституцию не надо // Независимая газета. 2000. 22 ноября.

37 танавливающей возможность для федерации при определенных условиях регулировать в случае необходимости некоторые сферы отношений, выходящих за пределы ее исключительной компетенции¹.

Тем не менее, конституции всех федеративных государств независимо от способов разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами закрепляют основной принцип, который лежит в основе их взаимоотношений: примат федерального законодательства по отношению к законодательству субъектов Федерации. Конституция США напрямую закрепляет верховенство федерального законодательства: «Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и договоры, которые заключены или будут заключены Соединенными Штатами, являются высшим законом страны, и судьи каждого штата обязаны их исполнять, хотя в Конституции и законах отдельных штатов встречались противоречащие положения» (ч. 2 ст. VI) . Уже при обсуждении проекта этой Конституции губернатор Северной Каролины Джонсон заявил, что «Конституция должна быть верховным правом страны, иначе любой отдельный штат будет считать себя вправе противодействовать другим штатам и выйти в любой момент из Союза. Законам, принимаемым во исполнение Конституции, надлежит быть верховным правом страны, иначе любой штат смог бы свободно отменять для себя законы Союза. Без такого положения вся Конституция превратилась бы в клочок бумаги» . Аналогичное положение содержит Основной закон Федеративной Республики Германии: «Федеративное право имеет перевес над правом земель» (ст. ЗІ)⁴.

¹ Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 330. Современные зарубежные конституции: Учебное пособие / Под ред. Б.А. Страшуна. - М., 1992. С. 36.

³ Цит. по: Баратее Г.В., Жидкое О.А. Комментарий к Конституции
США. -М., 1985. С.163.

⁴ Современные зарубежные конституции: Учебное пособие / Под ред.
Б.А. Страшуна. -М., 1992. С. 155.

Российская Федерация в этом смысле не исключение. Положения ст. 15 Конституции о том, что ее нормы имеют высшую юридическую силу и применяются на всей территории Российской Федерации, указывают на ее верховенство над всеми другими правовыми актами, действующими на территории России. Эти положения конкретизируются предписанием, согласно которому даже законы, а тем более иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции России. Верховное место Конституции Российской Федерации во всей правовой системе подкрепляется усложненным порядком ее пересмотра, внесением поправок и изменений. В случае отсутствия такого верховенства нельзя было бы говорить о наличии у Российской Федерации суверенитета, так как самостоятельная и независимая власть проявляется в своей возможности решать все вопросы государственной жизни, составляющие ее компетенцию.

Сказанное подтверждает право федерации применять меры правового воздействия на субъекты федерации на основании верховенства собственного суверенитета для обеспечения единства государственной власти в пределах своей территориальной юрисдикции и разграничения предметов ведения и полномочий с субъектом федерации.

В этой связи под правовым институтом федерального вмешательства следует понимать институт конституционного права, обусловленный принципиальной природой федеративного государства, предполагающей его единство, целостность, приоритет общефедеральных интересов над интересами субъектов Федерации, и представляющий собой совокупность норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, определяющих основания, способы и порядок применения специальных мер принуждения федеральными органами государственной власти по отношению к органам государственной власти субъектов Федерации и по отношению к тем, к кому органы власти

39 . субъектов федерации не применяют или не способны действенным образом применять принудительные меры.

В науке конституционного права до сих пор еще нет общепризнанного определения «федерального вмешательства», как нет и единого использования самого этого термина. Анализ юридической литературы показывает, что различные ученые для обозначения одного и того же явления используют разные понятия. Так, например, В.Е. Чиркин и В.Н. Савин используют термин «чрезвычайные формы контроля федерации за деятельностью субъектов»¹, в числе которых выделяются введение чрезвычайного положения на территории субъекта федерации или его части, введение президентского правления, институт федеральной интервенции в дела субъекта федерации, приостановление собственного управления субъекта федерации . И. А. Конюхова применяет для рассмотрения этих проблем во многом сходный термин: «чрезвычайные способы конституционного контроля .

А.А. Кондрашев при определении данного явления использует понятие «федеральное принуждение»⁴. В литературе встречаются и такие понятия, как президентское правление и федеральная интервенция⁵. Однако наиболее распространенным и, как представляется, более верным является

Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. СПб., 1997. С. 69; Савин В.Н Ответственность государственной власти перед обществом // Гос-во и право. 2000. № 12. С. 69.

² Чиркин В.Е. Указ соч. С. 70.

федер

³ Умнова И. А. Конституционные основы современного российского
ализма: Уч.-практ. пособие. Изд. 2-е испр. и доп. -М., 2000. С.241.
Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального

принуждения: проблемы теории и реализации в Конституции Российской Федерации // Гос-во и право. 2000. № 2. С. 10-15.

⁵ Домрин АН. Федеральная интервенция в дела субъектов федерации. Зарубежный опыт правового регулирования // Независимая газета. 1995. 28 февр., Он же. Правовой институт федеральной интервенции (зарубежный опыт и Конституция России) // Пробелы в российской Конституции и возможности ее совершенствования / Ред. сост. К.Г. Гагнидзе. - М., 1998; Сравнительное конституционное право. - М, 1996, С. 494-495.

40 термин «федеральное вмешательство», введенный в отечественную науку и используемый такими учеными, как С.А. Авакьян, A.M. Арбузкин, А.Н.Аринин, Ю.М. Алпатов, И.В. Айдарова, М.В. Баглай, И.Н Барциц, Д.В.Котелевский, А.А. Ливеровский, А.Н. Медушевский¹.

И.Н. Барциц под институтом федерального вмешательства понимает систему взаимосогласованных норм, регламентирующих условия, правовую основу, состав субъектов и процедуры применения федерального вмешательства .

А.А. Кондрашев федеральное вмешательство (принуждение) понимает как правовой институт, содержащий систему норм, определяющих основания, формы и порядок действий федеральных органов власти по отношению к органам власти субъектов федерации в случаях совершения конституционных правонарушений или при угрозе наступления последствий в целях охраны интересов общества и союзного государства³.

Авакьян С.А., Арбузкин, A.M., Аринин А.Н. Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона // Вестник Моск. ун-та. Серия 11. Право. 2000. № 6. С. 20-30; Алпатов Ю.М. Конституционно-правовой институт президентского правления в штатах Индии: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 1996. С. 4; Айдарова И.В. Институт федерального вмешательства: российский и зарубежный опыт правового регулирования. - М., 2002; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. — М.: - Норма, 1997. С. 307-310; Барциц И.Н. Федеральное вмешательство: основания и механизмы // Правоведение. 2000. № 4. С.62-74; Котелевский Д.В. Институт федерального вмешательства в конституционном праве Российской Федерации. Дисс. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург. 2002.; Ливеровский А.А. Федеральное вмешательство // Журнал российского права. 2002. № 9. С. 33-41; Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты. - М., 2002. С. 364-510.

Барциц И.Н. Федеральное вмешательство: основания и механизмы // Правоведение. 2000. № 4. С. 62-67; Он же. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Гос-во и право. 2001. №5. С. 21-30.

³ Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реализации в Конституции Российской Федерации // Гос-во и право. 2000. № 2, С. 12.

РОССИЙСКАЯ
_АЛ ГОСУДАРСТВЕННАЯ

Д.В. Котелевский под федеральным вмешательством понимает конституционно-правовой институт, содержащий систему взаимосогласованных норм, регламентирующих условия, правовую основу, состав субъектов и процедуры временного изменения федеральными органами компетенции органов государственной власти субъектов федерации, суть которого заключается в изъятии каких-либо предметов ведения из компетенции органов государственной власти субъектов федерации, имеющего целью устранение чрезвычайной (особой) ситуации, носящей угрозу государственному единству и территориальной целостности федерации¹.

А.Н. Медушевский определяет федеральное вмешательство как использование чрезвычайных мер для обеспечения единства федеративного государства .

Конечно, понятие «федеральное вмешательство» нельзя рассматривать как единственно верное и правильное. Тем не менее, как представляется, прав Д.В. Котелевский, считающий, что данный термин, в отличие от вышеназванных, при исследовании особенностей взаимоотношений между федерацией и ее субъектами является наиболее удачным. Наряду с термином «федеральное вмешательство» в научной литературе наиболее часто используется термин «федеральная интервенция», особенно, если речь идет об использовании зарубежного опыта развития федеративных отношений. Но, во-первых, несмотря на схожее значение, термин «федеральное вмешательство» исторически обособился от термина «федеральная интервенция» и имеет самостоятельное значение³. Во-вторых, данный термин не допускает двоякого, противоречивого толкования⁴. В-третьих, его употребление более отвечает закону формальной логики. В-четвертых, нельзя

¹ Котелевский Д.В. Указ. соч. С. 27-28.

² Медушевский А.Н. Указ. соч. С.364.

См., напр., Ожегов СИ., Швыдкова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. - М., 1997. С. 87, 249.

⁴ В толковых словарях современного русского языка термин «вмешаться» истолковывается как принять участие в каком либо деле с целью изменения его хода (см.: Оэюегов СИ., Шведова КМ. Указ. соч. С. 87).

42 сбрасывать со счетов и субъективный фактор. По мнению С.А. Авакьяна, A.M. Арбузкина, А.Н.Аринина использование термина «федеральная интервенция» в российском конституционном праве представляется невозможным из-за негативного смысла, который оно имеет в нашей стране еще со времен после Октябрьской революции, связанного с иностранным вторжением на территорию государства. Федеральная интервенция нередко ассоциируется с силовым вмешательством, с введением войск на территорию субъекта, что не всегда бывает оправданным и представляет собой крайнюю меру в обеспечении конституционного порядка в субъекте федерации¹.

Другие термины также представляются менее удачными при рассмотрении данного правового института, поскольку отражают лишь его отдельные стороны. Понятие контроля в настоящее время широко отражено в специальной юридической литературе. Под контролем традиционно понимается проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора, вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении реше-ний . Данное определение не отражает полной сущности правового явления, являющегося предметом исследования данной работы. И в этой связи гораздо больший интерес для настоящего исследования представляет определение контроля, данное профессором Д.Н. Бахрахом, в содержание которого он включает следующие элементы: наблюдение за функционированием подконтрольных объектов, анализ собранной информации, выявление тенденций, причин, разработки прогнозов, принятие мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины, учет конкретных нарушений, выявления виновных, привлечение их к ответственности .

¹ Авакьян.С.А., Арбузкин, A.M., Аринин А.Н. Указ соч. С. 23.

² Горшенев В.М. Контроль как правовая форма деятельности. - М.,
1987. С. 23.

БахрахД.Н. Административное право. - М., 2000. С.608.

Данное определение во многом сочетается с подходом к этой проблеме В.Е. Чиркина, выделяющего, как уже говорилось выше, обычные и чрезвычайные формы контроля федерации за действиями своих субъектов. К обычным формам контроля, по его мнению, относится контроль по линии органов исполнительной власти, финансовый контроль Федерации за деятельностью своих субъектов и конституционное правосудие, что в общем соотносится с самим юридическим понятием контроля. Термин «чрезвычайные формы контроля» представляется менее удачным в этом плане, так как эти чрезвычайные меры могут быть реализованы только в рамках специальных правовых режимов, предусматривающих особый механизм взаимоотношений федерального центра и органов власти субъектов федерации. Данный механизм предусматривает, в том числе, расширение полномочий федеральных органов государственной власти и соответствующее ограничение полномочий органов власти субъектов федерации, а в особых случаях конституционных прав и свобод других субъектов, в том числе и населения данного субъекта федерации. Все это говорит о том, что термин «контроль» в данном случае может использоваться только тогда, когда речь идет о проведении проверки (наблюдения) текущей деятельности органов государственной власти субъектов федерации с целью удостоверения соблюдения федеральной Конституции и действующего законодательства¹.

Термин «федеральное принуждение», введенный А.А. Кондрашевым также представляется не вполне удачным, так как он основан на признании мер, используемых федеральными органами государственной власти в отношении субъектов Федерации, совершающих конституционные деликты, средствами правового принуждения. По мнению Д.Н. Бахраха принуждение - отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение; в ходе данного процесса властвующий субъект воздействует на моральную, имущественную, организационную и физическую сферу подвла-

¹ Котелевский Д.В. Указ соч. С. 31.

44 стного, чтобы преобразовать его волю, добиться подчинения¹. То есть, принуждение - это способ воздействия норм субъекта на объект, при котором объекту навязывается определенная модель поведения, которой он может и не следовать. По аналогии допустимо предположение, что при использовании термина « принуждение» объект воздействия (субъект федерации) самостоятельно реализует модель поведения, указываемую субъектом воздействия (федеральными органами власти), при этом сохраняя потенциальную свободу действий. Однако, по своей сущности, рассматриваемый институт федерального вмешательства не может иметь указанных черт в принципе, так как при реализации конкретных способов федерального вмешательства федеральные органы государственной власти не уполномочивают органы власти субъектов федерации и у объекта принуждения полностью отсутствует свобода поведения².

Правовой институт федерального вмешательства является важным элементом государственно-правового механизма практически всех федераций мира. Возможность его использования федеральными органами власти в случае конституционных правонарушений в деятельности субъектов федерации считается вполне приемлемой и в настоящее время признана международным сообществом как одна из эффективных форм контроля федерации за деятельностью своих субъектов. В государственном праве большинства латиноамериканских федераций, например, институт федеральной интервенции однозначно расценивается как «важнейший элемент функционирования всей федеральной системы» и как «важнейший инструмент и эффективное средство контроля штатов в руках центрального правительства»³.

Соответственно, особенно часто данный правовой институт используется федерациями Латинской Америки. Так, согласно исследованиям

¹ Бахрах ДЯ.Указ. соч. С. 441.

См. подр.: Котелевский Д.В. Указ. соч. С.32-35. ³ См.: Орлов А.Г. Политические системы стран Латинской Америки. -М., 1982. С. 118,120.

45 А.Н. Домрина, за время действия Конституции Аргентины 1853 г. федеральные власти осуществляли федеральную интервенцию более 220 раз. Вмешательство федеральных властей в дела штатов было достаточно частым явлением в Бразилии. Только в 1930-1945 гг. федеральное вмешательство было осуществлено относительно 23-х штатов из 24-х.

Подобное явление характерно не только для латиноамериканских государств. В Индии с момента принятия действующей Конституции (26 января 1950 г.) и по настоящее время федеральное вмешательство в дела штатов в форме введения прямого президентского правления использовалось более 100 раз во всех штатах страны.

В Европе Швейцарская конференция также более десяти раз использовало федеральное вмешательство в дело субъектов федерации как особое средство обеспечения конституционной безопасности. Один из последних случаев имел место в октябре 1968 г., когда по решению Федерального Совета, осуществляющего исполнительную власть в Швейцарии, вооруженные силы страны были введены в район Юры Бернского кантона¹.

В Германии используется институт федерального принуждения по отношению к землям: «Если земля не выполняет возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом федеральных обязанностей, федеральное правительство с согласия бундесрата может принять необходимые меры, чтобы в порядке федерального принуждения побудить землю к выполнению своих обязанностей. Федеральное правительство или его уполномоченный имеют право давать указание всем землям и их властям для проведения федерального принуждения (ст. 37 Основного закона ФРГ).

Использование вооруженных сил Германии при этом исключено, но возможны такие меры, как финансовое воздействие, применение полицей-

См.: Домрин А.Н. Федеральное вмешательство в дела субъектов федерации: опыт правового регулирования и практика применения в зарубежных федерациях. -М., 1995.

46 ских сил других земель, отстранение правительства земли, роспуск ландтага, назначение федерального комиссара с общими или специальными полномочиями и другие»¹.

Наиболее подробно институт федерального вмешательства урегулирован в Конституциях таких федераций, как Бразилия и Индия. Так, в соответствии со ст. 21 Конституции Бразилии к исключительной компетенции Союза относится объявление осадного положения, чрезвычайного положения и федерального вмешательства. А порядку и основаниям применения мер федерального вмешательства в дела субъектов федерации в данной Конституции посвящена специальная глава б, которая так и называется «О вмешательстве»². Специальный раздел Конституции Индии (Ч. 18 «Постановления о чрезвычайном положении» детально регламентирует порядок применения, основания и непосредственные способы федерального вмешательства Федерации в дела штатов в различных ситуациях³.

Формы реализации данного института могут иметь место в рамках обычных форм контроля федерации за действиями своих субъектов и чрезвычайных способов воздействия Федерации на субъектов Федерации в случае возникновения на их территории экстраординарных обстоятельств криминогенного или природно-техногенного и экологического характера. Сущность этих способов независимо от терминологии остается одинаковой:

во-первых, они призваны обеспечить выполнение решений федеральных органов на всей территории федерации;

во-вторых, предусматривают применение конкретных мер принуждения, необходимых для обеспечения правомерного поведения субъектов федерации;

¹ Современные зарубежные конституции: Учебное пособие / Под ред.
Б.А. Страшуна. - М„ 1992. С. 157.

² Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф.
В.В. Маклаков. Изд. 3-е перераб. и доп. - М., 2002. С.432-433.

³ Конституция Индии - М., 1956. С. 235-240.

в-третьих, предполагают ответственность, которую несут органы субъектов федерации и их должностные лица за действия и решения, ставящие под угрозу конституционную безопасность федерации в целом и субъектов федерации в частности.

К обычным формам контроля следует отнести, прежде всего, финансовый контроль федерации за расходованием финансовых средств субъектом федерации в рамках единой финансовой и налоговой системы страны, за сбором и расходованием федеральных налогов, налогов субъектов федерации и местных налогов. Финансовый контроль необходим, тем более, что, как правило, не все субъекты федерации в экономическом плане развиты одинаково. Это означает, что на федеральном уровне создается финансовый механизм, предусматривающий перераспределение денежных средств в пользу тех или иных субъектов федерации в форме дотаций и субвенций. Выделяя определенные средства субъектам, федерация контролирует правильность их расходования с помощью специальных федеральных органов государственной власти.

В случае невыполнения субъектом федерации своих обязательств в области финансово-кредитной политики государства федерация вправе предпринять меры финансового воздействия. Это, например, может быть установление обязанности субъекта Федерации, допустившего систематические нарушения федерального финансового законодательства, перевести все свои финансовые активы в федеральные финансовые учреждения. Так, ч. 4 ст. 109 Основного закона ФРГ предусматривает, что «для избежания нарушения общего экономического базиса федеральный закон ... может установить предписания, касающиеся ... обязательств Федерации и земель хранить в германском федеральном банке свои беспроцентные активы (резервы на случай осложнения конъюнктуры)».

Ст. 34 Конституции Бразилии предусматривает возможность реорганизации финансовой системы субъекта федерации в случае, если он приостанавливает выплату федеральных налогов на срок более чем два года

48 (кроме случая непреодолимой силы) или не передает в течение двух установленных законом сроков налоговых поступлений муниципальным органам власти.

Статья 360 Конституции Индии предусматривает возможность введения чрезвычайного положения в области финансов. В этом случае все финансовые законопроекты, принятые законодательным органом штата, «резервируются на рассмотрение президента» и принимаются другие меры - в зависимости от характера финансовых нарушений, допускаемых органами государственной власти субъектов федерации и ставящих под угрозу конституционную безопасность государства¹.

К обычным формам контроля федерации за действиями своих субъектов следует отнести также контроль, который осуществляется органами судебной власти. В современных федерациях существует две основные формы судебного контроля за действиями и решениями субъектов федерации. Во-первых, в таких федерациях, как США, Аргентина, Швейцария, Мексика, Канада, контроль осуществляют суды общей юрисдикции. В рамках данной системы любой суд при рассмотрении конкретного дела может высказать свое мнение не только по существу этого дела, но и по конституционности или неконституционности любого нормативно-правового акта, на который ссылаются стороны. Во-вторых, в некоторых европейских федерациях (ФРГ, Австрия, Россия) конституционный контроль за действиями субъектов федерации осуществляют специально созданные судебные органы - конституционные суды, важнейшими полномочиями которых являются разрешение споров между федерацией и ее субъектами и рассмотрение дел о несоответствии нормативно-правовых актов органов государственной власти субъектов федерации федеральной конституции и законодательству. Например, в самом общем виде компетенция

См. подроб.: Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. -М., 2001. С. 334-338.

49 Конституционного суда Австрии определена в ст. 138 Федеральной конституции, в соответствии с которой Конституционный суд «разрешает споры между землями, а также между землей и федерацией». В федеральном законе о Конституционном суде 1953 г. на Конституционный суд Австрии возлагается рассмотрение дел «о противозаконности постановлений органов федерации или земель по представлению судов, правительства, по собственной инициативе и даже по ходатайству отдельного лица, если оно утверждает, что данным постановлением нарушаются его права».

В рамках обычных форм контроля федерации за действиями субъектов федерации важную роль играют глава государства (в условиях президентских и смешанных форм правления) и федеральное правительство (в условиях парламентских форм правления).

На главу государства как высшее должностное лицо возложены полномочия по принятию необходимых мер по обеспечению защиты конституционного строя федеративного государства, его территориальной целостности, единство правового пространства страны, охраны и защиты прав граждан. Эти свои полномочия он реализует путем проведения различного рода согласительных процедур между органами государственной власти субъектов федерации и центральными органами государственной власти при возникновения каких-либо противоречий между ними, а также в случае, если такие противоречия возникают непосредственно между федеральными органами государственной власти либо во взаимоотношениях органов государственной власти различных субъектов федерации. Так, в п. 4 ст. 4 Конституции США говорится, что «Соединенные Штаты гарантируют штатам республиканскую форму правления и обязаны защищать их от вторжения извне, а по просьбе законодательного собрания или исполнительной власти штатов - и от внутреннего насилия». Несмотря на то, что в данной норме не упоминается Президент страны, анализ раздела 4 Конституции позволяет сделать вывод о соответствующих полномочиях Президента США.

Кроме того, к обычным формам контроля федерации за действиями ее субъектов относится право главы государства приостанавливать действие нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов федерации (с использованием контрассигнации премьер-министра для парламентских форм правления) в случае противоречия этих актов федеральной конституции и законодательству, международным обязательствам государства либо нарушения ими основных прав и свобод граждан - до решения этого вопроса соответствующим судом.

Понятие и сущность института федерального вмешательства

Одним из негативных последствий политического и социально-экономического реформирования Российской Федерации явилось резкое ослабление ее государственности, имевшее место в последние годы. Причем это касалось как места и роли России, как на международной арене, так и внутри страны во взаимоотношениях со своими субъектами. Причины сложившегося положения по своей сути носили объективно-субъективный характер. Объективно в России в последние годы доминировали идеи минимизации роли государства в обществе и во взаимоотношениях с ним. И это естественно после многих лет существования государства, жестко, подчас чрезмерно, контролировавшего политические процессы, способы экономического хозяйствования, наконец, поведение человека в обществе. Неприятие и негативное отношение к тоталитарному государству было распространено на государство вообще, что привело в конечном итоге к его ослаблению . Известная фраза о неограниченном суверенитете субъектов федерации, объем которого зависел от личных отношений лидеров страны и регионов и особенностей данного исторического момента, символично отразила тенденции, имевшие место в России в начале последнего десятилетия XX в.

Де-факто страна превратилась в достаточно аморфное образование, состоявшее фактически из неравноправных анклавов. В результате в конце 80-х гг. Россия столкнулась с очень сложными проблемами, которые определялись, во-первых, разрывом единого конституционно-правового пространства, проявившегося в принятии в большинстве субъектов Федерации конституций (уставов) и законов, противоречащих федеральной конституции и федеральному законодательству; во-вторых, разрывом единого экономического пространства страны, укреплением административных границ, введением платы за въезд на территорию, запрещением ввоза или вывоза определенных товаров и т.д.; в-третьих, тем, что существовавшие в регионах федеральные органы государственной власти, призванные стоять на страже федеральной Конституции, в действительности оказались подчиненными местным правящим элитам или структурно интегрированными в них и практически не выполняли возложенные на них задачи.

Эти процессы по мере своего развития стали оказывать существенное негативное воздействие на общество и государство, так как в сложившейся ситуации становились принципиально невозможными нормальное функционирование политических и гражданских институтов, естественное развитие экономики на основе честной конкуренции, свободное перемещение товаров, услуг и финансов, имели место серьезные нарушения прав и свобод граждан, а в конечном итоге ставилось под угрозу само существование государства.

В таких условиях проведение конкретных реформ, призванных, прежде всего, укрепить вертикаль государственной власти, становится объективно необходимым. Федеральный центр начал реформы в этой сфере с принятия федеральных законов, фактически создающих в России институт федерального вмешательства в дела субъектов Федерации, и предоставляющих Президенту страны право отрешать или временно отстранять высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации и назначать временно исполняющего обязанности в случае, если действия указанного лица будут противоречить федеральной Конституции и законам. Аналогичные меры предусмотрены и в отношении законодательного (представительного) органа субъекта Федерации.

Необходимость установления мер федерального вмешательства в дела субъектов Федерации обусловлена самой природой федеративного государства. Любая федерация хотя и состоит из субъектов, имеющих определенную политическую и экономическую самостоятельность по отношению к федеральному центру и во взаимоотношениях между собой, тем не менее представляет собой единое целостное государство. В этом главное ее отличие от конфедерации - союза независимых суверенных государств, являющихся субъектами международного права.

Институт федерального вмешательства появился практически одновременно с зарождением федеративной формы государственного устройства. На стадии формирования и развития «новоявленные» федерации неизбежно сталкивались с проблемами во взаимоотношениях со своими субъектами, касающимися, прежде всего, разграничения предметов ведения и полномочий. Эти противоречия разрешались различными способами: от согласительных процедур и последующего закрепления их результатов в федеральных конституциях до неизбежных «силовых мер» по отношению к субъектам федерации для предотвращения различного рода сепаратистских тенденций и попыток выхода (сецессии) субъектов федерации из ее состава. Достаточно вспомнить восстание в Род-Айленде 1841-1842 гг., Гражданскую войну 1861-1865 гг. в США, представляющие собой фактическую попытку сецессии отдельных штатов из состава федерации. Аналогичные попытки выйти из состава федерации предпринимались в Швейцарии, Мексике, Нигерии, Индии и других федеративных государствах. Поэтому изначально институт федерального вмешательства появился в государственной практике, а затем получил правовое закрепление в нормах законодательства и прецедентном праве большинства федераций мира.

Общая характеристика субъектов правоотношений института федерального вмешательства

Законодательное обеспечение института федерального вмешательства является важным и необходимым условием обеспечения единства правового пространства страны, ее территориальной целостности, защиты основных прав и свобод ее граждан. Но, тем не менее, решение этих задач невозможно без организационной деятельности государства и предполагает создание в Российской Федерации предполагает системы органов государственной власти, призванных решать соответствующие задачи в рамках своих полномочий, установленных в Конституции России и необходимых нормативно-правовых актах. Деятельность этих органов строится на принципе разграничения предметов ведения и полномочий между ними. Такое разграничение происходит как на федеральном уровне («по горизонтали»), так и во взаимоотношениях федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления (по «вертикали»).

На уровне федеральных органов-государственной власти обеспечение конституционной безопасности государства осуществляется на основе разграничения полномочий органов законодательной, исполнительной и судебной власти в данной сфере. К полномочиям, реализуемым на федеральном уровне, относятся:

- определение приоритетов в обеспечении конституционной безопасности государства, незыблемости основ конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, единства ее политиче ского, экономического и правового пространства, защиты основных прав граждан;

- формирование законодательной основы правового обеспечения конституционной безопасности российского государства; - осуществление необходимого контроля за деятельностью органов государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц, политических партий, общественных организаций, физических и юридиче ских лиц по вопросам обеспечения конституционной безопасности страны и применение в необходимых случаях мер ответственности.

В Российской Федерации уже создана система органов государственной власти, к полномочиям которых Конституцией и соответствующими нормативно-правовыми актами отнесены возможность использования этими органами различного рода принудительных мер для решения задач обеспечения единства правового пространства страны, ее территориальной целостности, защиты основных прав и свобод ее граждан, в том числе, в рамках правового института федерального вмешательства. К их числу относятся Президент России, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы судебной власти, включая Конституционный Суд Российской Федерации, Прокуратура Российской Федерации, Совет Безопасности Российской Федерации, включая Межведомственную комиссию Совета Безопасности по конституционной безопасности, и другие органы.

Особое место в данной системе занимает Президент Российской Федерации. Это объясняется особенностями его конституционного правового статуса. Согласно Конституции Президент Российской Федерации является, прежде всего, главой государства, не входящим ни в одну из ветвей власти, и в этом качестве в пределах своих полномочий обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Каждый из органов государственной власти обязан выполнять функции, направленные на обеспечение конституционной безопасности государства, но каждый орган при этом действует в пределах своей компетенции, т.е. выполняет эти функции частично. Только перед Президентом ставится задача обеспечивать устойчивость государства в целом, его суверенитет, государственную и территориальную целостность. В рамках реализации этих полномочий только Президент вправе использовать различного рода согласительные процедуры в случае возникновения каких-либо противоречий в конституционных взаимоотношениях различных органов государственной власти, как на федеральном уровне, так и во взаимоотношениях с органами государственной власти субъектов Федерации.

Президент Российской Федерации, обеспечивая конституционную безопасность государства, вправе: - формировать и возглавлять Совет Безопасности Российской Федерации, который определяет стратегию обеспечения национальной и конституционной безопасности государства, контролирует и координирует деятельность органов государственной власти в этой сфере; - вводить режим чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях; - приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина (до решения этого вопроса соответствующим судом); - обеспечивать осуществление полномочий федеральных органов государственной власти на всей территории Российской Федерации; - назначать и освобождать своих полномочных представителей в федеральных округах; - принять решение об отрешении от должности высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) в случае нарушения им Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, конституций, уставов, законов субъекта Российской Федерации;

Полномочия Президента РФ и Правительства Российской Федерации в механизме федерального вмешательства

Место и роль Президента Российской Федерации в механизме реализации федерального вмешательства в дела субъектов Федерации определяются особенностями формы правления Российской Федерации, предполагающими особый статус главы государства в системе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Должность Президента РСФСР была введена Законом РСФСР от 24 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР» в соответствии с результатами проведенного 17 марта 1991 г. референдума. 24 мая институт Президента РСФСР был включен в действующую тогда Конституцию РСФСР 1978 г.

В этой Конституции Президент России не был охарактеризован как глава государства. Он являлся только высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. Действующая Конституция 1993 г. устанавливает в России модель сильной президентской власти, построенной на классической доктрине разделения при руководящей и координирующей роли Президента РФ как главы государства.

В юридической литературе существуют различные мнения по поводу места и роли Президента РФ в механизме государственной власти. Некоторые авторы считают, что Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входя непосредственно ни в одну из ее ветвей. Другие приходят к выводу о наличии президентской власти как самостоятельной ветви власти в Российской Федерации . Третьи, признавая наличие у главы государства полномочий исполнительной власти или прав в ее сфере, не относят Президента РФ к исполнительной власти и считают, что он осуществляет исполнительную власть или полномочия в области исполнительной власти, но в ее систему не включен3. Но, как представляется, более правыми являются ученые, считающие, что анализ полномочий Президента РФ в сфере исполнительной власти и уже имеющаяся практика их реализации дает конституционные основания считать именно его, а не Председателя Правительства Российской Федерации, фактическим главой исполнительной власти в РФ4.

Конституция РФ 1993 г., федеральное законодательство, в том числе и Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», не содержит точных формулировок, характеризующих взаимодействие Президента РФ с Правительством РФ, его влияние на правительственную деятельность в целом, на осуществление исполнительной власти. В них не используются термины «руководство», «подчинение» и др. Однако, в соответствии с Конституцией РФ Президент страны самостоятельно определяет основные направления внутренней и внешней по литики государства (ч. 3 ст. 80); Президент РФ назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства (п. «а» ст. 83), заместителей Председателя Правительства и освобождает их от должности; Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ (п. «б» ст. 83) и отправить Правительство в отставку (п. «в» ст. 83).

Кроме того, Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации (ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»1).

При этом его решения в этой области обладают более высокой юридической силой, чем правительственные. Эти органы прямо подчинены главе государства, и совершенно очевидно, что он вправе руководить и деятельностью Правительства в этой области. И не только в административно-политической сфере, но и в других сферах исполнительной деятельности Президент РФ может осуществлять государственное управление, руководство Правительством РФ, органами исполнительной власти .

Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации (ст. 33 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»).

Согласно ст. 80 Конституции Президент Российской Федерации является главой государства и в этой связи на него как на высшее должностное лицо и гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина возложены полномочия по «принятию мер по охране суверенности Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти».

Понятие и сущность правового режима чрезвычайного положения как особого способа федерального вмешательства

Законодательство всех стран мира содержит нормы, охраняющие конституционный строй государства. В ряде стран конституции этих государств содержат положения, обеспечивающие охрану конституционного строя в условиях чрезвычайного положения. Это связано с тем, что любое государство на каком-то этапе своего развития может столкнуться с ситуацией, требующей принятия специальных мер для локализации негативных последствий, вызванных либо действиями человека, либо действиями стихийных сил природы. В случае, если ситуация выходит из-под контроля властей, возникают массовые беспорядки и волнения или перестает нормально функционировать инфраструктура определенного региона или всей страны, обычные нормы обеспечения общественного правопорядка практически перестают действовать. Для пресечения противоправных действий, стабилизации общественно-политической обстановки и защиты основных прав и свобод человека и гражданина в подобных случаях требуются принципиально другие меры, получившие название чрезвычайных. От обычных мер поддержания правопорядка они отличаются тем, что действуют не только в отношении лиц, допускающих правонарушения или преступления, а непосредственно затрагивают интересы всего населения, проживающего в регионе, ограничивая предоставленные ему права и накладывая дополнительные обязанности. Использование государством подобных мер для защиты конституционного строя и прав и свобод граждан предполагается в рамках правового института чрезвычайного положения.

Возможность введения чрезвычайного положения предусмотрена большинством федеральных конституций, но этот способ установления специфических отношений между федерацией и ее субъектами характерен не только для федераций. Чрезвычайное положение вводиться может и в унитарных государствах. Кроме того, в федерациях данный правовой режим может устанавливаться не только на территории субъекта, но и всей федерации в целом. Но отдельные меры федерального принуждения в отношении субъектов федерации в части, касающейся перераспределения властных полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации в сторону расширения полномочий федеральных органов государственной власти и, соответственно, ограничения полномочий органов государственной власти субъектов федерации, в рамках данного правового института имеют место, что позволяет причислить его к институту федерального вмешательства. Хотя необходимо признать, что среди ученых существуют разные мнения по поводу того, считать ли режим чрезвычайного положения частью правового института федерального вмешательства. Некоторые считают, что федеральное вмешательство и чрезвычайное положение - это разные правовые институты, отличающиеся, как по ха рактеру, так и по системе используемых средств1. Точка зрения других ученых - прямо противоположная.

Друг от друга чрезвычайные меры отличаются жесткостью вводимого ими режима, степенью ограничения основных прав и свобод граждан. Например, военное положение, в этом смысле, традиционно является более строгим, чем особое или чрезвычайное, но ведь и обстоятельства, при наступлении которых вводится военное положение, несравнимы по степени общественной опасности с обстоятельствами, при наступлении которых вводится особое или чрезвычайное положение. В Российской Федерации введение военного положения допускается «в случае агрессии или непосредственной угрозы против Российской Федерации, возникновения вооруженных конфликтов, направленных против Российской Федерации»3. Хотя надо признать, что данное соотношение не является общим правилом. История знает много случаев, когда различные государства по разному реагировали на какие-либо сходные по своему характеру чрезвычайные ситуации как криминогенного, так и природного, биологического или техногенного характера. Многое зависело от степени демократичности данного государства, социальной ориентации политического режима, правовой культуры общества и других факторов.

Похожие диссертации на Конституционные основы федерального вмешательства при защите основных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации

Организационно-правовые основы защиты прав и свобод человека и гражданина в субъекте Российской ФедерацииЕремеева Елена Анатольевна

Механизм защиты прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской ФедерацииГончарова, Наталья Вячеславовна

Защита прав и свобод человека и гражданина конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации: вопросы теории и практикиГусев Анатолий Викторович

Защита основных прав и свобод человека и гражданина конституционными (уставными) судами субъектов Российской ФедерацииПортнова, Елена Витальевна

Охрана и защита конституционных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации : На примере Уральского Федерального округаКиричёк Евгений Владимирович

Охрана и защита конституционных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации (На примере Уральского Федерального округа) Киричек Евгений Владимирович

Конституционно-правовой механизм обеспечения личных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской ФедерацииБосхомджиева Гиляна Герасимовна

Взаимодействие уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с органами государственной власти и другими структурами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина: конституционно-правовой аспектЛукашова, Нина Федоровна

Конституционная компетенция субъекта Российской Федерации в отношении прав и свобод человека и гражданинаЦвиль, Владимир Сергеевич

Гарантии прав и свобод человека и гражданина в конституционном (уставном) законодательстве субъектов Российской ФедерацииЕгоров, Станислав Сергеевич