Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации 15
1.1. Система конституционных прав и свобод в Российской Федерации 15
1.2. Формально-юридические гарантии в системе гарантий прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации 31
1.3. Институциональные гарантии прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации 44
Глава II. Особенности закрепления гарантий прав и свобод человека и гражданина в конституционном (уставном) законодательстве субъектов Российской Федерации 66
2.1. Соотношение гарантий прав и свобод человека и гражданина, закрепляемых на федеральном и региональном уровнях 66
2.2. Деятельность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации как гарантия прав и свобод человека и гражданина 85
2.3. Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации как специализированный институт защиты прав и свобод человека и гражданина 107
2.4. Проблемы и перспективы совершенствования гарантий прав и свобод человека и гражданина в конституционном (уставном) законодательстве субъектов Российской Федерации 120
Заключение 137
Список нормативно-правовых актов и литературы 161
- Система конституционных прав и свобод в Российской Федерации
- Соотношение гарантий прав и свобод человека и гражданина, закрепляемых на федеральном и региональном уровнях
- Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации как специализированный институт защиты прав и свобод человека и гражданина
- Проблемы и перспективы совершенствования гарантий прав и свобод человека и гражданина в конституционном (уставном) законодательстве субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена важностью вопросов обеспечения гарантий прав и свобод человека и гражданина.
В условиях реформирования политической и правовой систем, экономики, в процессе переосмысления общественных ценностей защита прав и свобод человека и гражданина должна оставаться приоритетной задачей органов государственной власти федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, а также различных общественных организаций.
Провозглашение в Конституции РФ человека, а также его прав и свобод наивысшей ценностью обусловило курс и направление реформирования российского государства и общества и выявило целый ряд проблемных вопросов.
Юридические механизмы, действовавшие в СССР, оказались разрушены либо устарели. Перед российским государством стояла нелегкая задача по созданию дополнительных гарантий реализации прав и свобод личности, при отсутствии единой концепции развития федерального и регионального законодательства.
В настоящее время можно утверждать, что формирование правовых основ гарантий прав и свобод человека и гражданина в РФ завершается. Однако случаи нарушения экономических, социальных, культурных, гражданских, политических и иных прав граждан по-прежнему довольно распространены.
В последние годы исследователи стали уделять больше внимания проблемам обеспечения гарантий прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в конституционном (уставном) законодательстве конкретных субъектов РФ.
Функционирование правозащитных институтов, как на федеральном, так и на региональном уровне, формирование в отдельных регионах органов конституционной юстиции – являются свидетельствами развития системы гарантий прав и свобод человека и гражданина.
К сожалению, комплексных научных исследований гарантий прав и свобод человека и гражданина в конституционном (уставном) законодательстве субъектов РФ не так уж много. Значительная их часть уже устарела.
Таким образом, необходимость проведения комплексного исследования гарантий прав и свобод человека и гражданина, закрепляемых в законодательстве субъектов РФ актуализировала тему работы.
Степень научной разработанности темы. Гарантии прав и свобод человека и гражданина неоднократно становились предметом исследования многих отечественных ученых.
Права и свободы человека и гражданина исследовались в работах дореволюционных ученых, в том числе А.Д. Градовского, М.М. Ковалевского, Н.М. Коркунова, П.И. Новгородцева, И.А. Покровского, Б.Н. Чичерина.
В ходе работы автором использованы труды видных отечественных теоретиков государства и права: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Д.А. Керимова, А.И. Ковлера, С.Н. Кожевникова, В.М. Корельского, В.В. Лазарева, А.В. Малько, Г.Н. Манова, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Л.А. Морозовой, B.C. Нерсесянца, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой и др.
Исследованию непосредственно гарантий прав и свобод человека и гражданина посвящены работы Е.Б. Абросимовой, С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, В.К Бобровой, М.В. Золотаревой, А.В. Иванченко, Г.В. Игнатенко, В.Т. Кабышева, Л.М. Карапетяна, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Г.Н. Комковой, И.А. Кравца, B.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, В.О. Лучина, В.И. Лысенко, Е.Г. Маркеловой, С.Ю. Марочкина, М.С. Матейковича, О.О. Миронова, М.А. Митюкова, Т.Г Морщаковой, В.В. Невинского, Н.П. Носовой, Ж.И. Овсепян, В.Д. Плесовских, А.А. Подмарева, Ф.М. Раянова, В.Е. Севрюгина, С.А. Солдатова, И.А. Умновой, И.Е. Фарбера, Г.Н. Чеботарева, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, С.А. Широбокова, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева.
В последние годы проблемы гарантий прав и свобод человека и гражданина, совершенствования механизмов их обеспечения освещались в работах таких ученых-юристов как: А.С. Автономов, М.С. Башимов, В.В. Бойцова, В.К. Ботнев, Н.В. Бутусова, В.Н. Бутылин, Н.В. Гончарова, В.В. Гошуляк, Л.И. Глухарева, О.Н. Доронина, Д.А. Карбушев, С.В. Калашников, В.А. Карташкин, Н.С. Колесова, В.В. Комарова, Б.С. Крылов, И.А. Ледях, Е.А. Лукашева, Г.В. Мальцев, М.С. Матейкович, Н.И. Матузов, О.О. Миронов, В.В. Невинский, Н.Г. Салищева, В.П. Сальников, Г.В. Синцов, А.В. Стремоухов, А.Ю. Сунгуров, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, Е.Н. Хазов, Н.Ю. Хаманева, В.М. Чхиквадзе и др.
Тем не менее, анализ научной литературы позволяет сделать вывод о недостаточной разработанности темы исследования в современной российской правовой науке.
Если общетеоретические вопросы обеспечения гарантий прав и свобод человека и гражданина неоднократно становились предметом научных исследований, то практические проблемы осуществления соответствующей деятельности конституционными (уставными) судами субъектов РФ и региональными омбудсменами остаются практически неизученными.
Теоретическую основу исследования составили работы отечественных и зарубежных ученых по конституционному праву, теории государства и права, материалы докладов с научных и практических конференций, семинаров и круглых столов, посвященных вопросам гарантий прав и свобод человека и гражданина.
Объектом диссертационного исследования стали общественные правоотношения, возникающие в связи с реализацией гарантий прав и свобод человека и гражданина в субъектах РФ.
Предметом диссертационного исследования стала совокупность формально-юридических и институциональных гарантий прав и свобод личности в конституционном (уставном) законодательстве субъектов РФ.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью работы является исследование гарантий прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в конституционном (уставном) законодательстве субъектов РФ и разработка рекомендаций и предложений по совершенствованию механизмов реализации соответствующих гарантий.
Поставленная цель определила задачи исследования:
1) исследовать систему конституционных прав человека и гражданина, подлежащих защите и охране;
2) рассмотреть понятие и структуру гарантий прав и свобод человека и гражданина в РФ, провести их классификацию, определить особенности и проблемы реализации формально-юридических гарантий;
3) изучить систему институциональных гарантий прав и свобод человека и гражданина в аспекте ее воспроизведения на уровне субъекта РФ;
4) провести сравнительное исследование гарантий прав и свобод человека и гражданина, закрепленных на федеральном и региональном уровнях, выявить сходства и различия, проблемы и особенности закрепления;
5) исследовать деятельность региональных органов конституционной юстиции, определить их место в общей системе гарантий прав и свобод человека и гражданина, выявить причины задержки учреждения конституционных (уставных) судов в большинстве регионов РФ;
6) проанализировать итоги создания института омбудсменов в субъектах РФ, обобщить практику их деятельности и выявить актуальные проблемы функционирования данного конституционно-правового института;
7) выявить и рассмотреть проблемы и перспективы совершенствования гарантий прав и свобод человека и гражданина в конституционном (уставном) законодательстве субъектов РФ, выработать соответствующие предложения и рекомендации.
Методологической основой диссертационного исследования стали общенаучные методы: диалектический метод познания и системного анализа, логический и философский методы, а также частно-научные методы: исторический, технико-юридический, социологический и другие методы познания.
Основным методом исследования системы гарантий прав и свобод человека и гражданина послужил системно-структурный метод.
Методы анализа и синтеза позволили исследовать гарантии прав и свобод личности как целостную систему с выделением в ее составе взаимодействующих подсистем: федеральной и региональной.
Для анализа деятельности региональных омбудсменов, связанной с рассмотрением обращений и жалоб граждан использовался статистический метод.
Сравнительно-правовой метод использовался при сравнении законодательных норм субъектов РФ, регулирующих деятельность региональных омбудсменов, комиссий (советов) по правам человека, органов конституционной юстиции.
Нормативно-правовую базу данного диссертационного исследования составили: Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, подзаконные акты Правительства РФ, федеральных министерств и ведомств, конституции (уставы) субъектов РФ, законы субъектов РФ, материалы судебной практики Конституционного суда РФ, а также органов конституционной юстиции тех субъектов РФ, где они были созданы.
Эмпирическая база исследования включает статистические данные о деятельности омбудсменов, комиссий (советов) по правам человека, деятельности региональных органов конституционной юстиции.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем, одном из первых в отечественной правовой доктрине, проводится комплексное исследование гарантий прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в региональном конституционном (уставном) законодательстве, рассматриваются актуальные проблемы реализации данных гарантий с учетом современных условий.
В работе изложены конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию гарантий прав и свобод человека и гражданина в конституционном (уставном) законодательстве российских регионов. В том числе обозначена и обоснована необходимость внесения соответствующих изменений в федеральное и региональное законодательства.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В диссертации выдвинуты дополнительные аргументы в обоснование позиции о том, что «классическая» классификация прав и свобод человека и гражданина должна быть дополнена группой прав-гарантий, которая нашла свое двухуровневое закрепление в российском конституционном законодательстве – на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ. Это означает, что указанная группа прав сформировалась в законодательстве России, имеет свою юридическую природу и нормативное содержание.
2. Несмотря на большую значимость формально-юридических гарантий прав и свобод человека и гражданина, основную роль в деле защиты прав и свобод играют институциональные гарантии. Объясняется это тем, что даже в условиях нормативного закрепления на высшем законодательном уровне общепризнанных демократических принципов и требований к базовым признакам конституционно-правового статуса личности, в случае отсутствия реально действующих механизмов защиты нарушенных прав, значение формально-юридических гарантий будет ничтожно, и восприниматься они будут лишь как некая фикция.
В конституционном (уставном) законодательстве субъектов РФ содержатся в первую очередь институциональные гарантии прав и свобод человека и гражданина.
3. Механизм государственно-правовой защиты прав и свобод человека и граждан представляет собой систему юридических средств, методов и принципов функционирования федеральных и региональных органов государственной власти и их должностных лиц; органов местного самоуправления, различных общественных и международных правозащитных организаций в области защиты и восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией РФ. С учетом такого подхода к механизму государственно-правовой защиты прав граждан, можно сделать вывод о том, что в субъектах РФ закреплены только его отдельные элементы.
4. Исходя из буквального толкования конституционных положений о разграничении полномочий органов федеральной и региональной государственной власти, в конституционном (уставном) законодательстве субъектов РФ в основном воспроизводятся формально-юридические гарантии прав и свобод человека и гражданина, предусмотренные Конституцией РФ и федеральным законодательством. Институциональные гарантии прав и свобод человека и гражданина, закрепляемые на уровне конституционного (уставного) законодательства, основываются на конституционных принципах и в основном представляют собой гарантии защиты и охраны. Существенным недостатком действующего законодательства является необязательность создания в соответствующем субъекте РФ важных правозащитных институтов – конституционного (уставного) суда и регионального омбудсмена.
5. Важным направлением деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и различных институтов гражданского общества, осуществляемой в целях обеспечения гарантий прав и свобод человека гражданина, является работа по правовому просвещению граждан, формированию у них доверительного отношения к имеющимся и вновь создаваемым правозащитным институтам. В целях обеспечения должной нормативно правовой базы для осуществления подобной просветительской деятельности представляется необходимым внести необходимые изменения в конституции (уставы) субъектов РФ и прямо закрепить за региональными органами власти обязанность по правовому просвещению населения с выделением необходимых средств в региональных бюджетах.
6. В диссертации приводятся дополнительные аргументы в обоснование необходимости учреждения органов конституционной юстиции во всех субъектах Российской Федерации. Это позволит снизить вероятность возникновения противоречий между федеральным и региональным законодательством; будет способствовать сокращению случаев нарушения прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, будет соблюден принцип равенства прав граждан на конституционную защиту нарушенных прав независимо от места проживания.
7. В диссертации сделан вывод о необходимости на законодательном уровне закрепить возможность обращения в Конституционный Суд РФ с заявлением о проверке конституционности закона субъекта РФ с предварительным обращением по данному вопросу в конституционный (уставной) суд субъекта РФ. Таким образом, речь идет о создании в РФ системы конституционных судов и об отмене положения о невозможности обжаловать решение регионального органа конституционной юстиции в Конституционном Суде РФ.
8. Выдвинуто положение о необходимости унифицировать законодательство субъектов РФ об Уполномоченных по правам человека, предусмотрев в нем единые сроки для рассмотрения обращений омбудсмена в органы государственной власти, придав силу официального обращения уполномоченного по правам человека ежегодному докладу о состоянии прав человека в субъекте РФ, в результате которого у органов государственной власти возникнет обязанность в письменном виде информировать о принятых мерах и запланированных мероприятиях.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключаются в том, что полученные результаты могут стать научной основой для совершенствования гарантий прав и свобод человека в конституционном (уставном) законодательстве субъектов РФ. Сделанные в ходе исследования предложения и рекомендации могут быть использованы в процессе законотворческой деятельности, а также при преподавании и изучении таких учебных дисциплин как «Теория государства и права», «Конституционное право России», «Конституционное право субъектов РФ», «Основы законодательства субъектов РФ», а также при чтении спецкурсов, посвященных гарантиям прав и свобод человека и гражданина.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения настоящего исследования, выработанные рекомендации по совершенствованию гарантий прав и свобод человека и гражданина докладывались автором на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях и семинарах.
Автор выступал на международных научно-практических конференциях: «Вопросы теории и практики российской правовой науки» (Пенза, 2012 г.); «Актуальные проблемы российского права на современном этапе», (Пенза, 2012 г.); «Актуальные проблемы российского права на современном этапе», (Пенза, 2013 г).
Результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе Пензенского государственного университета, а также в деятельности Пензенского регионального отделения Ассоциации юристов России и Центра правовой поддержки населения Союза юристов Пензенской области.
Результаты исследования публикованы в 7 научных статьях по теме исследования.
Структура работы. Диссертационное исследование включает в себя введение, две главы, состоящие из семи параграфов, заключение, список нормативно-правовых актов и литературу.
Система конституционных прав и свобод в Российской Федерации
Конституция Российской Федерации устанавливает, что Россия является демократическим правовым государством с республиканской формой правления. Сущность правового государства раскрывается положениями статьи 2 Конституции Российской Федерации.
Иначе говоря, фундаментальные права и свободы человека и гражданина признаются государством и защищаются им.
Права и свободы человека и гражданина это органически присущие и неотчуждаемые возможности и притязания человека в экономической, социальной, политической и культурной сферах, определяющие меру свободы его поведения.
В идеальном правовом государстве именно права человека обусловливают содержание законов и правоприменение, а также определяют деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, различных общественных организаций.
В соответствии с используемой в Конституции РФ юридической терминологией основные права и свободы могут быть подразделены на права и свободы человека и гражданина.
Сущность подобного разграничения заключается в том, что права гражданина охватывают в первую очередь область взаимоотношений индивида с государством.
Гражданин вправе рассчитывать не только на защиту своих личных прав от незаконного стороннего вмешательства, но также и на активное содействие государственных структур в реализации своих прав.
Статус гражданина проистекает из института гражданства -устойчивой правовой связи человека с государством, выражающейся в совокупности их взаимных прав и обязанностей (ст. 3 Федерального закон от 31.05.2002 N 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»4).
В свою очередь, используя формулировки «каждый имеет право», «каждому гарантируется» и т.д., Конституция Российской Федерации подразумевает права абсолютно любого человека, находящегося на территории российского государства, признаваемые вне зависимости от того, является ли он гражданином Российской Федерации, иностранным гражданином или апатридом.
Система конституционных прав и свобод в Российской Федерации представляет собой совокупность предусмотренных и гарантированных Конституцией Российской Федерации ключевых прав и свобод граждан.
Положения Конституции Российской Федерации свидетельствуют, что российское государство, восприняв международные принципы в сфере обеспечения прав человека, возложило на себя закрепленную на конституционном уровне обязанность гарантировать и обеспечивать реализацию, а также защиту прав и свобод человека и гражданина от любого посягательства.
Права и свободы, закрепленные нормативно-правовыми актами различных отраслей права, производны от фундаментальных прав и свобод, предусмотренных в Конституции. Основным отличительным признаком конституционных прав и свобод является их неотделимость от личности. Говоря иначе, человек не может отказаться или делегировать подобные права иному лицу.
Конституция Российской Федерации закрепляет принципы и правила, в соответствии с которыми должно строиться действующее федеральное и региональное законодательство. Иначе говоря, конституционные права и свободы представляют собой основу, базис правового статуса личности.
Каждое отдельно взятое право, закрепленное в Основном законе, обеспечивает защиту конкретной конституционной ценности: например, жизнь человека, неприкосновенность жилища, свободу слова и др.).
И лишь вместе эти конституционные права могут быть выстроены в единую конституционную систему прав и свобод человека и гражданина.
Как правило, для достижения цели научного исследования проводят классификацию рассматриваемого предмета.
Основные фундаментальные права и свободы человека и гражданина и производные от них иные права и свободы охватывают самые разнообразные сферы жизни конкретного человека и общества в целом: личную, социальную, экономическую, политическую, культурную.
Исходя из этого, конституционные права и свободы по традиции подразделяют на три основных группы: 1) личные права, 2) политические права; 3) социальные, культурные и экономические права5.
Подобная классификация наиболее распространена. Ее с полным основанием можно считать общепризнанной и доминирующей.
Следует иметь в виду, что классификация конституционных прав и свобод представляется весьма условной, поскольку все права и свободы тесно взаимосвязаны и, как правило, неотделимы друг от друга.
Например, право собственности, будучи правом личным, поскольку обеспечивает условия для комфортного проживания человека и развития личности, является также правом социальным, экономическим, так как отчасти обеспечивает удовлетворение материальных потребностей человека.
Наиболее широко представлены в Конституции Российской Федерации личные права человека. Их особенностью является то, что эти права связаны непосредственно с личностью, принадлежат от рождения любому человеку и не зависят от наличия у него гражданства какого-либо конкретного государства.
Вне зависимости от того, на территории какого государства пребывает человек, он находится под тройной защитой. Права и свободы человека гарантируются международно-правовыми актами мирового сообщества, законодательством его собственного государства, а также правовыми нормами государства, в котором он находится.
Как отмечает Е.А. Лукашева, эти права во многом предопределяют личную свободу человека, его юридическую защищенность от противоправного вмешательства6.
К числу личных прав относятся права и свободы, необходимые для обеспечения охраны жизни и здоровья, свободы, чести и достоинства человека, а также иные естественные права, тесно связанные с частной жизнью.
Право на жизнь предусмотрено статьей 20 Конституции Российской Федерации. Содержание данного права состоит в том, что ни один индивид не может быть безосновательно и произвольно лишен жизни, являющейся наивысшим нематериальным благом.
Смертная казнь допускается лишь в особых случаях, прямо оговоренных федеральным законом, в качестве экстраординарной, особой меры наказания, назначаемой за особо тяжкие преступления против жизни. В ходе рассмотрении в суде уголовного дела, по которому в качестве наказания за совершенное преступление может быть назначена смертная казнь, обвиняемому в обязательном порядке предоставляется право на рассмотрение его дела с привлечением присяжных заседателей. Институт присяжных заседателей призван свести к минимуму число возможных судебных ошибок.
В качестве признания российским государством жизни в качестве наивысшей ценности можно рассматривать заключенную в формулировку соответствующей статьи Конституции установку на отмену смертной казни.
В соответствии с положениями Постановления Конституционного Суда РФ от 02.02.1999 N 3-П7 смертная казнь не может назначаться подсудимому вплоть до момента, когда институт присяжных заседателей будет внедрен в практику отправления правосудия во всех без исключения регионах Российской Федерации,
Позднее в своем Определении от 19.11.2009 N 1344-О-Р Конституционный Суд РФ установил, что с учетом сложившейся в мире в целом и в России в частности тенденции, направленной на принципиальную отмену смертной казни, даже внедрение института присяжных заседателей во всех субъектах федерации не означает, что судьи получат возможность назначать наказание в виде смертной казни.
Проблемы применения смертной казни, так же как и разрешение процедуры эвтаназии, а также абортов, остаются наиболее дискуссионными в современном российском обществе в силу бесспорной важности жизни как наивысшей закрепленной на конституционном уровне ценности.
Предусмотренное статьей 22 Конституции Российской Федерации право на свободу означает для индивида возможность поступать в соответствии со своей волей и желаниями, совершать любые не противоречащие закону действия.
В частности, право на свободу включает в себя комплекс конкретных правомочий, реализуемых в различных сферах жизни человека: в личной жизни (свобода выбора места пребывания, свобода передвижения, половая свобода и т.д.), на политическом поприще (свобода мысли, свобода слова и т.д.), в профессиональной деятельности (свобода труда, свобода творчества и т.д.).
Соотношение гарантий прав и свобод человека и гражданина, закрепляемых на федеральном и региональном уровнях
В соответствии с положениями статьи 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Иными словами, органы государственной власти это инструмент реализации народом Российской Федерации суверенных властных полномочий.
На общегосударственном уровне властные полномочия народа реализуются посредством функционирования системы федеральных органов государственной власти. В то же время в административно-территориальных единицах Российской Федерации также осуществляют свою деятельность региональные органы государственной власти.
На территории российского государства проживает более 140 народов; субъекты Российской Федерации различаются между собой названием, величиной территории, численностью и плотностью населения, его национальным составом. Однако все эти особенности не влияют каким-либо образом на конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации. Субъекты федерации равны между собой по объему прав и обязанностей.
«Практическая реализация закрепленных в Конституции России норм и принципов - дело всего государства, власти на всех ее уровнях, да и общества в целом. Здесь очень многое зависит, в частности, от деятельности региональных органов власти, проводимой ими на местах политики. В условиях федеративного государства этот аспект имеет фундаментальное, порой решающее значение. Отсюда следует значимость роли конституций и уставов субъектов Федерации, являющихся их основными законами и важным ориентиром для деятельности региональных и местных органов власти. Необходимо, чтобы в этих правовых документах не только закреплялись, но и развивались положения Российской Конституции, чтобы они своим содержанием активно способствовали укреплению федеративных начал российского государственного устройства и обеспечивали ответственность региональной и муниципальной власти за развитие субъекта Федерации и благосостояние его населения» .
В связи с разграничением компетенции между федерацией и ее субъектами региональным законодательством предусмотрены в основном институциональные гарантии прав и свобод человека и гражданина.
Предпосылкой для создания и функционирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации являются положения статьи 11 Конституции Российской Федерации, закрепляющие, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
Федеральные органы государственной власти, функционирующие на территории субъекта федерации (например, органы прокуратуры, федеральные судебные инстанции и т.д.), не являются элементами системы органов государственной власти субъектов федерации.
В соответствии с положениями статьи 77 Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации, руководствуясь основами конституционного строя Российской Федерации, а также общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти.
В соответствии с положениями статей 5 и 11 Конституции Российской Федерации и нормами Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» региональные органы государственной власти осуществляют свою деятельность, в том числе направленную на защиту прав и свобод человека и гражданина, руководствуясь целым рядом основополагающих принципов, реализация и соблюдение которых способствуют обеспечению благоприятных обстоятельств и условий для защиты прав и свобод человека и гражданина.
Значительная часть принципов, которыми руководствуются в своей деятельности федеральные и региональные органы государственной власти, обусловлена разграничением предметов ведения федерацией и ее субъектами.
К исключительной компетенции Российской Федерации отнесены лишь те вопросы, которые необходимы и достаточны для обеспечения суверенитета и верховенства федерации, а также для защиты прав и свобод человека, независимо от места его постоянного проживания или временного пребывания.
К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесены вопросы, для оптимального решения которых объективно необходима совместная деятельность федеральных и региональных органов власти.
Разграничение предметов ведения федерации и субъектов предусмотрено Конституцией Российской Федерации. В статье 71 Основного закона указана компетенция Российской Федерации, а в статье 72 - предметы совместного ведения федерации и ее субъектов.
Рассмотреть в рамках настоящего исследования все гарантии прав и свобод человека и гражданина, находящиеся в совместной компетенции федерации и ее субъектов, не представляется возможным. В связи с этим мы ограничимся рассмотрением лишь одного из предметов совместного ведения.
В соответствии с положениями статьи 72 Конституции Российской Федерации среди прочих к предметам совместного ведения федерации и ее субъектов относятся защита прав и свобод человека и гражданина, а также защита прав национальных меньшинств.
Представляется, что особенность прав малочисленных народов заключается в том, что данные права являются коллективными. Иными словами они могут быть реализованы не только отдельным индивидом, а коллективом, общиной, народностью. Безусловно, отдельный человек также может реализовывать эти права и свободы, однако такая возможность обусловлена не правовым статусом конкретного индивида, а членством в некой общности.
Обеспечение гарантий права малочисленных народов на самоопределение является наглядным примером вопроса, находящегося в совместном ведении федерации и ее субъектов. Действительно, несмотря на то, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, и, в частности, прав национальных меньшинств и малочисленных народов, безусловно, являются обязанностью Российской Федерации, они не могут быть в полной мере обеспечены без участия субъектов федерации, на территории которых непосредственно проживают национальные меньшинства и малочисленные народы.
Бесспорно, лишь на местах можно четко обозначить границы местностей, на территории которых определенные этносы осуществляют традиционную хозяйственную деятельность, и обеспечить надлежащую охрану этих культурно-исторических памятников.
Учитывая многонациональный состав населения России, обеспечению прав и свобод малочисленных народов следует уделять особое внимание. Нормативно-правовое регулирование прав и свобод малочисленных народов обеспечивается не только национальным законодательством Российской Федерации (Конституцией России, федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ), но и международными правовыми актами.
Большое значение для реализации прав и свобод малочисленных народов имеет Рамочная Конвенция о защите национальных меньшинств от 01 февраля 1995 года . Государства-участники приняли на себя обязательства содействовать созданию условий, необходимых для обеспечения лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, возможность поддерживать свою культуру, а также сохранять основные элементы их самобытности, а именно: религию, язык, традиции и культурное наследие (ст. 5, ч. 1 Конвенции).
В международном и отечественном праве к числу ключевых, основополагающих принципов реализации прав и свобод малочисленных народов относится право народов на самоопределение.
Так, например, статья 1 Международного пакта о гражданских и политических правах и ст. 1 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах предусматривают право народов на самоопределение. Это означает, что малочисленные народы вправе самостоятельно определять свой политический статус и вправе быть независимыми при обеспечении своего экономического, социального и культурного развития.
Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации как специализированный институт защиты прав и свобод человека и гражданина
Как ранее уже отмечалось, основным законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.
Цель деятельности и задачи регионального омбудсмена аналогичны цели деятельности и задачам Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Отличие лишь в территории, на которую распространяется соответствующая компетенция.
В 2012 году на встрече с региональными омбудсменами Президент Российской Федерации В.В. Путин назвал «прямыми союзниками в работе по защите интересов и законных прав граждан»137.
Основной чертой, присущей всем без исключения институтам омбудсмена мира, является то, что это неконкурирующий орган по отношению к другим государственным органам, он представляет собой самостоятельное звено в цепи правового механизма защиты прав и свобод человека и гражданина138.
В соответствии с данными, размещенными на официальном сайте Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, на момент проведения настоящего исследования должности региональных омбудсменов учреждены более чем в семидесяти субъектах Российской Федерации. И есть основания полагать, что в течение 2013 года будут назначены на должность омбудсмены еще в десяти регионах.
Учитывая, что учреждение должности регионального омбудсмена не является обязательным, а оставлено на усмотрение органов законодательной власти субъектов федерации, приведенная статистика представляется положительной.
В соответствии с положениями статей 15 и 16 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 N 1-ФКЗ основной функцией федерального омбудсмена является рассмотрение жалоб граждан на действия (бездействие) органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе тогда, когда по спорной ситуации уже вынесено судебное решение, однако заявитель с ним не согласен.
Подобный подход представляется разумным и целесообразным, так как Уполномоченный по правам человека в ходе рассмотрения соответствующего обращения гражданина вправе сделать необходимые запросы и получить информацию и доказательства, которые не могли быть получены гражданином самостоятельно, не были запрошены судом, однако могут оказать влияние на рассмотрение спорной ситуации и могут послужить основанием для пересмотра судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам.
Кроме того, положениями статьи 21 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 N 1-ФКЗ омбудсмену предоставляется право по собственной инициативе предпринять в пределах своей компетенции необходимые меры «при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение».
Даная норма, на наш взгляд, имеет огромное значение, поскольку предоставляет омбудсмену свободу действий в обстоятельствах, требующих его оперативного реагирования.
Практика деятельности уполномоченных по правам человека в Российской федерации показывает, что таких ситуаций довольно много. В качестве примера, можно назвать случаи отключения отопления в зимний период в больницах, детских домах или домах для престарелых, различные чрезвычайные происшествия на транспорте или в воинских частях, волнения лиц, осужденных к лишению или ограничению свободы в учреждениях уголовно-исполнительной системы, стихийные или согласованные акции протеста любой направленности (митинги, демонстрации, пикеты), конфликты, возникающие на межнациональной или межконфессиональной почве.
Практически в любой из названных ситуаций имеют место массовые нарушения прав и свобод человека и гражданина.
В периоды проведения избирательных компаний в ходе выборов в высшие органы государственной власти, как правило, возрастает число соответствующих обращений граждан, как к федеральному, так и к региональным омбудсменам. Декларируемое Конституцией Российской Федерации право граждан свободно принимать участие в управлении делами государства, а также избирать и быть избранными в органы государственной власти и муниципалитеты относится к числу важнейших основ конституционного строя.
Следовательно, любые нарушения этого права по определению имеют «особое общественное значение» в смысле положений статьи 21 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 N 1-ФКЗ. Исходя из этого, региональные омбудсмены оперативно реагируют на поступающую информацию о подобных нарушениях прав и свобод человека и принимают ее к рассмотрению, в том числе и по собственной инициативе.
Полномочия, аналогичные положениям статьи 21 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 N 1-ФКЗ, предусмотрены и в конституционном (уставном) законодательстве субъектов Российской Федерации, и в региональных законах об Уполномоченных по правам человека.
Однако, как отмечается в Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2012 год, «далеко не все региональные уполномоченные проявляют готовность ими воспользоваться». Более того, имеют место случаи, когда региональные омбудсмены прямо игнорируют информацию о массовых нарушениях прав человека, и откровенно заявляют о том, что опасаются навлечь на себя недовольство органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.
Оценивая данную ситуацию, следует отметить, что деятельность уполномоченных по правам человека изначально имеет целью полемику с должностными лицами, допускающими своими действиями (бездействием) нарушения прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, эффективность деятельности региональных омбудсменов во многом зависит от их авторитета, личных качеств и профессионализма сотрудников их аппарата.
На встрече с региональными омбудсменами 16 августа 2012 года Президент Российской Федерации В.В.Путин указал на имеющие место многочисленные факты бюрократии, формального отношения к людям со стороны органов государственной власти. Призывая бороться с этими явлениями, глава государства подчеркнул, что работа омбудсменов должна быть выведена за рамки политического процесса. В заключение встречи Президент Российской Федерации призвал региональных уполномоченных по правам человека быть в своей деятельности независимыми и объективными, не идти на поводу у местных или региональных органов власти.
Однако имеются и ситуации, когда региональные омбудсмены проявляют излишнее рвение и заинтересованность в решении спорных ситуаций, выходя за рамки предоставленных им полномочий.
Региональные законы об Уполномоченном по правам человека, как правило, ограничивают его компетенцию пределами территории соответствующего региона. Действительно, законодательство субъекта Российской Федерации распространяет свое действие исключительно на его административную территорию. Однако, в некоторых регионах омбудсмены предпринимают попытки защищать права и свободы жителей своего субъекта Российской Федерации, проживающих или временно пребывающих за его границей.
Используя предоставленные им полномочия, они делают громкие официальные заявления, осуждая случаи нарушения прав человека, якобы имеющие место в других регионах страны. При этом даваемые оценки явно основаны на односторонней оценке спорных ситуаций и обусловлены в значительной мере политикой протекционизма в отношении своих земляков.
Подобное рвение похвально, однако такие действия выходят за рамки территориальной компетенции региональных омбудсменов, и могут спровоцировать возникновение межэтнических конфликтов.
В подобных ситуациях представляется оправданным обращение к Уполномоченному по правам человека в соответствующем субъекте Российской Федерации и предоставление ему полной и достоверной информации об имеющих место нарушениях прав и свобод человека и гражданина с тем, чтобы региональный омбудсмен в пределах собственной территориальной компетенции обеспечил защиту нарушенных прав.
Проблемы и перспективы совершенствования гарантий прав и свобод человека и гражданина в конституционном (уставном) законодательстве субъектов Российской Федерации
Как неоднократно указывалось нами в ходе проведения настоящего исследования вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина остаются одной из наиболее актуальных проблем современного российского общества.
Несмотря на значительное число самых разнообразных гарантий прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных как на федеральном (в том числе на конституционном), так и на региональном уровне, степень и качество реализации этих гарантий оставляют желать лучшего.
Исходя из этого, одной из важнейших задач органов государственной власти, институтов гражданского общества и всего общества в целом остается необходимость совершенствования законодательной базы и различных механизмов реализации прав и свобод человека и гражданина.
Множество проблемных вопросов связаны с деятельностью судебных инстанций и реализацией права граждан на судебную защиту, а также комплекса сопутствующих прав и гарантий (соблюдение правил подсудности; право на получение квалифицированной юридической помощи; презумпция невиновности; право не свидетельствовать против самого себя и своих близких; право на гуманизм правосудия и соразмерное наказание; право на компенсацию ущерба, причиненного правонарушением, а также незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц; право на своевременное рассмотрение дела в суде и на своевременное исполнение судебного акта; отказ от обратной силы закона, устанавливающего или отягчающего ответственность; право обращаться в межгосударственные органы, занимающиеся защитой прав и свобод человека).
Как уже отмечалось, гражданам предоставляется возможность защищать свои основные права любыми не запрещенными законодательством способами, в том числе осуществлять самозащиту. Кроме того, в целях защиты нарушенных прав граждан широко используется помощь многочисленных правозащитных общественных объединений и организаций. В первую очередь с их помощью защищаются основные права и свободы лиц, которые не в состоянии самостоятельно отстаивать свои нарушенные права.
К сожалению, в современной российской действительности нередко основными причинами отказа многих граждан от судебных средств защиты прав и свобод человека и гражданина являются недоверие к деятельности судебных инстанций, правовая «неграмотность» и правовой нигилизм, низкий уровень правовой культуры, как населения, так и представителей властных органов.
Как отмечается в Ежегодном докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в Ненецком автономном округе за 2012 год, «анализируя поступающие в адрес Уполномоченного обращения, приходится констатировать низкий уровень правовой грамотности наших граждан, не знающих своих основных прав и способов их защиты. В связи с этим, повышение уровня правовой информированности граждан является важнейшим направлением деятельности Уполномоченного, содействующим обеспечению и соблюдению прав и свобод человека и гражданина. Постоянно меняющееся законодательство; низкий уровень правовых знаний и правового интереса у большинства населения к правовой жизни общества; недостаточная правоприменительная практика граждан и юридических лиц в части защиты своих прав и интересов; дефицит правовой информации, доступной для населения; сложности с доступом к бесплатной юридической помощи для отдельных категорий граждан (инвалиды, пенсионеры, многодетные родители и др.) - все эти факторы говорят о необходимости повышения правовой информированности населения.
При этом, правовое воспитание надо понимать как глубинный процесс, связанный с осознанием прав и свобод человека и гражданина, положений Конституции РФ и действующих законов. Полученные в ходе правового просвещения знания должны превратиться в личное убеждение, в прочную установку строго следовать правовым предписаниям, а затем - во внутреннюю потребность и привычку соблюдать правовой закон, проявлять правовую и политическую активность»151.
Высокий уровень культуры прав человека — одна из гарантий их реализации. Поэтому от констатации фактов многочисленных нарушений прав человека необходимо переходить к поиску возможностей повышения правовой культуры граждан152.
Таким образом, одним из направлений деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества, осуществляемой в целях обеспечения гарантий прав и свобод человека гражданина, является работа по правовому просвещению граждан, формированию у них доверительного отношения к функционирующим и вновь создаваемым правозащитным институтам.
Подобная работа должна вестись максимально широко, должна охватывать самые разные слои населения: школьников, студентов, пенсионеров, иные социально незащищенные категории населения.
Важное значение в этом контексте имеет взаимодействие со средствами массовой информации: телевидением, радио, печатными и Интернет изданиями.
В целях обеспечения должной нормативно правовой базы для осуществления подобной просветительской деятельности представляется необходимым внести соответствующие изменения в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации и прямо закрепить за региональными органами власти обязанность по правовому просвещению населения с выделением необходимых средств из региональных бюджетов.
Как уже отмечалось в ходе настоящего исследования, лишь немногие субъекты Российской Федерации создали действующие уставные (конституционные) суды. Эффективной взаимосвязанной системы конституционной юстиции в России пока нет .
В то же время судебная система Российской Федерации представляет собой механизм, который наиболее эффективно функционирует, когда обеспечено четкое взаимодействие всех его составляющих. К сожалению, в настоящее время региональные органы конституционной юстиции в общем механизме судебной власти выступают в качестве необязательного элемента.
В связи с этим необходимо поощрять образование во всех субъектах РФ конституционных (уставных) судов154.
Создание конституционных (уставных) судов необходимо для завершения процесса построения полной системы ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) в субъектах Федерации, а также создания механизма контроля за соответствием федеральному законодательству принимаемых в субъектах Федерации законов и иных нормативных правовых актов155.
Представляется справедливым высказываемый отдельными исследователями тезис о том, что конституционные (уставные) суды субъектов Федерации предназначены для выполнения такой важной функции, как предупреждение «повреждений» в правовой системе, поскольку юридическая активность регионов, формирующаяся юридическая система регионов не должны разрывать единое поле конституционного права России156.
Напомним, что образование конституционного (уставного) суда является правом, но не обязанностью каждого субъекта Российской Федерации. Иными словами, решение вопроса об образовании соответствующего органа оставлено на усмотрение органов власти субъектов Российской Федерации. Следствием этого является тот факт, что конституционные (уставные) суды образованы лишь в нескольких российских регионах, в подавляющем большинстве являющихся республиками. Таким образом, процесс образования в регионах органов конституционной юстиции можно охарактеризовать как вялотекущий, встречающий во многих субъектах Российской Федерации недостаточную поддержку, а иногда и скрытую или явную оппозицию со стороны региональных органов государственной власти.
Мы склонны согласиться с М.А. Митюковым, который отмечает, что «с точки зрения историко-правового и буквального прочтения текста федеральной Конституции конституционное правосудие должно было быть неотъемлемым и необходимым элементом организации государственной власти в каждом субъекте РФ, независимо от его вида и особенностей форм правления и устройства» .
Имеющая место в настоящее время ситуация с «выборочным» образованием конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации привела к тому, что граждане, проживающие на территории регионов, в которых созданы конституционные (уставные) суды, находятся в более привилегированном положении, нежели жители большинства субъектов Российской Федерации, в системе государственных органов которых отсутствуют по тем или иным причинам органы конституционной юстиции.
