Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционное закрепление института личных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации 12
1.1. Содержание личных прав и свобод и их место в системе прав человека и гражданина 12
1.2. Соотношение личных прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в федеральном законодательстве и в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации 27
Глава 2. Конституционно-правовой механизм обеспечения личных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и субьектахФедерации ... ...57
2.1. Понятие и элементы конституционно-правового механизма обеспечения личных прав и свобод 57
2.2. Внутригосударственные и международно-правовые гарантии обеспечения личных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации 71
2.3. Соотношение механизма обеспечения личных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации с конституционно-правовым механизмом обеспечения личных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации 91
Глава 3. Конституционно-правовые основы защиты личных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации ... 110
3.1. Защита и обеспечение личных прав и свобод в деятельности правоохранительных и судебных органов субъектов Российской Федерации 110
3.2. Роль общественных организаций в конституционно-правовом механизме обеспечения личных прав человека и гражданина в субъектах Российской Федерации 138
3.3. Деятельность Уполномоченного по правам человека по защите личных прав и свобод в субъектах Российской Федерации 153
Заключение 171
Библиографический список 180
- Соотношение личных прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в федеральном законодательстве и в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации
- Внутригосударственные и международно-правовые гарантии обеспечения личных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации
- Защита и обеспечение личных прав и свобод в деятельности правоохранительных и судебных органов субъектов Российской Федерации
- Деятельность Уполномоченного по правам человека по защите личных прав и свобод в субъектах Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертации обусловлена особым значением проблемы обеспечения личных прав и свобод человека и гражданина в современной России как в государстве, провозгласившем себя правовым и ставшим полноправным членом мирового сообщества демократических государств, и в ее субъектах. В связи с этим принципиально важен анализ не просто провозглашаемых, а реально существующих прав и свобод, обеспечиваемых государством и его институтами на двух уровнях государственной власти: на уровне Российской Федерации и в субъектах Федерации. В соответствии во справедливым тезисом В.Т. Кабышева, «главный смысл учреждения конституции состоял в том, чтобы гарантировать человеку защиту от произвола государственной власти» .
Диссертант придерживается мнения, выраженного В.В. Гошуляком, о том, что основы правового статуса личности в Российской Федерации обусловлены не только ее конституционным строем, но и федеративным устройством государства2.
Институт основных прав и свобод человека и гражданина является центральным в системе конституционных норм. Личные конституционные права и свободы граждан, будучи важнейшим элементом всей системы прав и свобод, характеризуют степень цивилизованности общества и государства, тот уровень личной свободы, который достигнут в данном обществе и обеспечивается государством.
Б.С. Эбзеев верно отмечает, что права и свободы человека обладают двойственной природой. «Прежде всего они призваны гарантировать личность в ее отношениях с государством и его агентами» 3. Другое назначение этих прав и свобод заключается в том, что они накладывают на государство обязанность юридически гарантировать конституционный статус человека4.
1 Кабышев В.Т. Человек и власть: конституционные принципы взаимоотношений // Лич
ность и власть (конституционные вопросы): Межвуз. сб. науч. работ. Ростов н/Д, Саратов,
1995. С. 67.
2 См.: Гошуляк В. В. Теоретико-правовые прблемы конституционного и уставного законо
дательства субъектов Российской Федерации. М.: «Янус-К», 2000. С. 144.
3 Эбзеев Б. С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федера
ции. М., 2005. С. 180.
4 Там же.
Следует согласиться с А.А. Пятак в том, что только сильное государство может обеспечить права и свободы человека, но только при их полной реализации, государство может достичь высокого уровня развития . Эту же мысль высказал председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин, указав, что важен не столько перечень прав и свобод, сколько то, как они реализуются .
Как отмечается в докладе Уполномоченного по правам человека в России-ской Федерации за 2006 г. , ситуация в области прав и свобод человека в России долгое время оставалась неудовлетворительной. В настоящее время наблюдаются позитивные сдвиги, однако на нарушение социально-экономических прав Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации получает наибольшее количество жалоб.
Обеспечение и защита прав человека являются одним и из приоритетов российской внутренней и внешней политики. В ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации отмечаются наиболее насущные проблемы в этой сфере, причем некоторые из них повторяются из года в год, например, развитие демократии гражданского общества, повышение конкурентоспособности образовательной системы, укрепление системы медико-санитарной помощи, улучшение пенсионного обеспечения, решение демографической проблемы и т.д .
Изучение института обеспечения, охраны и защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина служит одним из приоритетных направлений исследований в отечественной юридической науке на федеральном уровне, тогда как в субъектах данный институт остается малоизученным. Вместе с тем это
1 См.: Пятак А.А. Защита политических прав и свобод граждан органами конституционно
го правосудия в Российской Федерации и в Соединенных Штатах Америки: сравнительный
анализ: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2002. С. 3.
2 См.: Зорькин В.Д. Конституционные основы развития цивилизации в современном гло
бальном мире // Журнал российского права. 2007. № 4.
3 См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2006 г. //
Российская газета. 2007.13 апр.
4 См.: Российская газета. 2000. 11 июля; 2001. 4 апр.; 2002. 19 апр.; 2003. 17 мая; 2004.
27 мая; 2005.26 апреля; 2006.11 мая; 2007. 27 апр.
5 направление чрезвычайно важно, поскольку Россия «стремится не подавлять
свободу самовыражения всех этнических групп»1.
Отсутствие целостного, комплексного исследования института механизма обеспечения личных прав и свобод человека в субъектах РФ, оказывает негативное влияние на его развитие. Изучение этого правового института и активизация политики в этой области станут ключевыми показателями развития субъектов Федерации.
Названные обстоятельства обусловливают актуальность темы данного диссертационного исследования.
Практическая значимость темы определена необходимостью изучения конституционно-правового содержания механизма обеспечения личных прав и свобод человека в субъектах РФ с целью повышения эффективности его функционирования, а также разработки научно-практических рекомендаций по совершенствованию этого механизма.
Целью настоящей работы является комплексное исследование сущности, содержания, особенностей и структурных элементов правового механизма обеспечения личных прав и свобод человека и гражданина в субъектах РФ.
Задачи работы вытекают из поставленной цели и могут быть определены следующим образом:
раскрыть понятие, генезис, рассмотреть виды личных прав и свобод человека и гражданина, определить их место в системе прав человека и гражданина;
проанализировать конституционные нормы, конституции (уставы), законы субъектов РФ, устанавливающие правовую основу механизма личных прав и свобод человека и гражданина в субъектах РФ;
осветить особенности закрепления личных прав и свобод человека и гражданина в нормативно-правовых актах субъектов РФ, гарантий их обеспечения;
рассмотреть внутригосударственные, международно-правовые гарантии обеспечения личных прав и свобод человека и гражданина в субъектах РФ;
1 Комкоеа Г.Н. Конституционный принцип равенства прав и свобод человека в России. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2002. С. 63.
охарактеризовать соотношение конституционно-правового механизма обеспечения личных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации с конституционно-правовым механизмом обеспечения личных прав и свобод человека и гражданина в субъектах РФ;
дать определение понятия конституционно-правового механизма обеспечения личных прав и свобод человека и гражданина в субъектах РФ, выявит его особенности;
рассмотреть структуру правового механизма обеспечения личных прав и свобод человека и гражданина в субъектах РФ и установить основные его элементы;
раскрыть роль основных государственных и негосударственных органов, обеспечивающих, защищающих, охраняющих личные права и свободы человека и гражданина;
исследовать правовые позиций конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, касающихся развития концепции личных прав и свобод человека и гражданина.
Методологическая база исследования обусловлена его предметом и предопределена общеметодологическими позициями современной юриспруденции. В основе исследования лежит диалектический подход к рассмотрению обозначенной проблемы с использованием других общенаучных, а также частно-научных методов познания: исторического, логического, системного анализа, сравнительно-правового, формально-юридического, правового моделирования.
Степень разработанности проблемы и теоретическая основа исследования. Теоретико-методологические подходы понимания и толкования личных прав человека и гражданина были заложены еще Д. Локком, Ш. Монтескье, Ж.Ж. Руссо, И. Кантом и другими выдающимися философами прошлого. Важный вклад в разработку рассматриваемой проблемы был внесен и российскими мыслителями: А.Н. Радищевым и В.Г. Белинским, B.C. Соловьевым, Н.М. Коркуновым, И.С. Таганцевым и др.
Общетеоретические подходы к изучению понятия основных прав и свобод человека и гражданина в России и гарантий их реализации сформировали отече-
7 ственные ученые-правоведы: А.В. Аграновская, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, Н.С. Бондарь, В.В. Бойцова, Л.В. Бойцова, В.В. Бородин, С.С. Бородин, Л.Д. Воеводин, Н.В. Витрук, В.В. Гошуляк, В.Т. Кабышев, О.Е. Кутафин, Г.Н. Комкова, Е.А. Лукашева, И.И. Лукашук, Н.С. Малеин, А.В. Малько, Н.И. Матузов, О.О. Миронов, А.С. Мордовец, B.C. Нерсесянц, А.А. Подмарев, Ю.С. Решетов, Ф.М. Рудинский, В.Н. Синюков, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, B.C. Хижняк, И.Е. Фарбер, Б.С. Эбзеев и др.
Теоретической базой разработки специальных (юридических) гарантий и механизмов реализации прав и свобод человека и гражданина в России явились работы современных ученых: Л.И. Антоновой, В.М. Баранова, В.М. Горшенева, В.Н. Казакова, А.А. Литвиновой, В.П. Малахова, А.Х. Пихова, Т.Н. Радько, И.С. Самощенко, В.Д. Сорокина, К.Б. Толкачева, А.Г. Хабибулина, P.O. Халфиной и др.
При всем богатстве научного материала, касающегося основных прав и свобод человека и гражданина на федеральном и международном уровнях, обеспечение личных прав и свобод человека и гражданина в субъектах современной России исследовано недостаточно. В ходе научных изысканий выявляются все новые и новые пробелы в законодательстве, порождающие на практике нарушения прав и свобод человека и гражданина. Многие из пробелов ликвидируются путем принятия необходимых законов, а также внесения изменений и дополнений в нормативно-правовые акты. Данное диссертационное исследование позволило также установить несовершенство законодательства в части названной проблемы и внести в него корректировки.
Для обоснования сформулированных в диссертации положений использовались труды правоведов, социологов, философов, принадлежащих к различным направлениям и школам, а также материалы, опубликованные в периодических изданиях.
Нормативную и эмпирическую базы исследования составляют: Конституция РФ 1993 г., постановления Конституционного Суда РФ, законы Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, международные договоры и конвенции, участницей которых является Россия,
8 проекты федеральных законов, имеющие отношение к теме диссертационного исследования, конституции (уставы) субъектов Федерации, законы субъектов РФ, постановления конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе обеспечения личных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации.
Предметом исследования являются основные закономерности формирования и развития механизма обеспечения личных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации, российское законодательство и международно-правовые акты, а также динамика, основные тенденции развития и современное состояние научных разработок в этой области.
Научная новизна работы заключается в комплексном монографическом исследовании конституционно-правового механизма обеспечения личных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации, его понятия, основных элементов, роли федеральных органов и органов государственной власти субъектов Федерации в обеспечении личных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. В диссертации впервые рассматривается и анализируется роль Общественной палаты Российской Федерации и общественных палат в субъектах Федерации в обеспечении личных прав и свобод человека и гражданина в России. Научная новизна характеризуется особенностями постановки актуальных проблем развития данного конституционного института в современной России, а также подходом к их решению. Результатом анализа поставленной проблемы являются выносимые автором на защиту выводы и положения, представляющие собой авторскую концепцию анализа обеспечения личных конституционных прав и свобод человека и гражданина в субъектах РФ.
На защиту выносятся следующие теоретические выводы и положения, полученные и сформулированные в ходе диссертационного исследования:
1. Механизм обеспечения личных прав и свобод человека и гражданина — это государственно-правовой механизм, представляющий собой систему кон-
9 ституционно-правовых норм, структуру государственных органов, разнообразные факторы, формы и методы, способы, условия и средства осуществления норм, устанавливающих личные права и свободы человека и гражданина в соответствии с установленными процедурами и принципами. Этот механизм включает в себя совокупность трех взаимосвязанных элементов: механизм охраны, механизм защиты и механизм восстановления. Основным субъектом, заинтересованным в эффективной реализации механизма обеспечения личных прав и свобод, является любой индивид независимо от гражданства или каких-либо иных признаков. Этот же субъект является и одним из основных участников процесса реализации данного механизма.
Особенности механизма обеспечения личных прав и свобод человека, реализуемого на уровне субъектов Российской Федерации, состоят: в отличиях нормативной базы отдельных субъектов Федерации, проистекающих из конституций (уставов) субъектов РФ и других правовых актов; в отличиях его институциональной подсистемы, основанных на разнообразии структуры специальных органов, создаваемых в субъекте РФ для обеспечения прав и свобод человека и гражданина, а также в отличиях правовых средств, используемых этими органами.
Назрела необходимость обеспечить гарантии соблюдения прав и свобод человека и гражданина посредством принятия специального федерального закона «О гарантиях обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации». Требуется объединить усилия и правозащитных организаций, и граждан (каждого человека), направленные на борьбу против нарушений прав личности. Специальные механизмы и процедуры и международное регулирование внутригосударственных механизмов защиты прав личности призваны стать дополнительной гарантией выполнения государствами их международных обязательств.
Повсеместное учреждение конституционных (уставных) судов во всех субъектах РФ следует рассматривать в качестве дополнительной гарантии обеспечения личных прав и свобод человека и гражданина.
Законы субъектов Федерации должны обязательно содержать полномочие конституционных (уставных) судов по рассмотрению жалоб граждан на нормативные акты субъекта Федерации, нарушающие их права.
Для обеспечения эффективной защиты прав и свобод человека судебными и правоохранительными органами необходимо регламентировать в законах субъектов Федерации следующее: правом на обращение в конституционный (уставной) суд обладают не только граждане РФ и их объединения, но также иностранные граждане и лица без гражданства, и их объединения.
Принятие федерального закона об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах Федерации будет способствовать распространению данного института в России.
Следует расширить практику создания института специализированных уполномоченных по защите (как это имеет место в отдельных субъектах Федерации), таких как: уполномоченный по защите прав ребенка; уполномоченный по защите прав военнослужащих; уполномоченный по защите прав беженцев и вынужденных переселенцев; уполномоченный по контролю за деятельностью правоохранительных органов, учреждений уголовно-исполнительной системы.
Необходимо наделить Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации правом законодательной инициативы, а также правом внесения на рассмотрение высшего должностного лица субъекта проектов решений по вопросам, касающимся обеспечения прав и свобод граждан.
10.Взаимодействие неправительственных организаций с государственными органами власти является одним из основных звеньев в национальной системе защиты прав человека. Поддерживая функционирование неправительственных организаций, государство не только выполняет присущую любому государству формирующую и обеспечивающую (гарантирующую) функцию, но и демонстрирует свое уважение к одному из фундаментальных прав человека, каким является право на участие в деятельности ассоциаций.
11. Целесообразно значительно активизировать международно-правовую подготовку, информированность о международных, федеральных и региональных правозащитных организациях всех категорий населения России, в том числе школьной и студенческой молодежи. Для этого важно создавать центры социально-правовой помощи (платные и бесплатные).
12. Предложения об изменении законодательства Российской Федерации и внесении изменений в нормативно-правовые акты субъектов Федерации.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования
состоит в его научно-познавательном и прикладном значении, в возможности дальнейшего развития науки конституционного права и учебного процесса. Диссертация нацелена на решение актуальных вопросов сущности личных прав и свобод человека и гражданина, их обеспечении, нормативно-правовой регламентации, механизма осуществления, системы гарантий и др.
Результаты диссертационного исследования могут быть полезны в деле совершенствования правовых норм, регламентирующих личные права и свободы человека и гражданина, и прежде всего на региональном уровне; в деле упрочения гарантий прав и свобод человека, а также могут способствовать повышению правовой культуры и правосознания граждан и иных лиц в вопросах реализации и обеспечения их прав, свобод и законных интересов.
Диссертационные выводы и положения могут быть использованы в учебном процессе, при разработке курса лекций по конституционному праву Российской Федерации и спецкурсов.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя 8 параграфов, заключения и библиографического списка.
Соотношение личных прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в федеральном законодательстве и в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации
Исследование любой выделяемой группы прав и свобод человека и гражданина дает возможность проанализировать специфику опосредованных ею многочисленных благ, выявить закономерности юридического закрепления определенной совокупности прав и свобод, в данном случае, личных. Это важно для всесторонней разработки вопросов их осуществления, конкретизации и повышения эффективности исполнения правогарантирующих функций обязанными на то компетентными субъектами.
Как отмечает В.В. Гошуляк, установленный Конституцией РФ правовой статус человека и гражданина, действует на всей федеральной территории, состоящей из территорий всех субъектов Федерации, в которых существует собственный правовой режим, который входит в правовую систему государства и не должен противоречить ей1. Специфика правового регулирования личных прав в субъектах Федерации такова, что дифференциация глав конституций (уставов) субъектов Федерации на гражданские и политические, экономические, социальные и культурные ха рактерна лишь для конституций республик Алтай и Башкортостан . В системе конституционных прав и свобод человека и гражданина личным (гражданским) правам принадлежит особая роль: они находятся на первом месте и возглавляют всю систему прав и свобод человека и гражданина (ст. 20-29 Конституции РФ). К правам гражданской свободы, которые ставят определенные границы вмешательства государственной власти и ее представителей в область, признаваемую неотъемлемым достоянием личности, относятся право на жизнь, достоинство, право на свободу и личную неприкосновенность; неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, свобода совести и др.
Следует отметить, что в значительной части уставов краев и областей (двадцати трех) отсутствуют отдельные главы о правах и свободах человека и гражданина. Это — уставы Амурской, Архангельской, Астраханской, Белгородской, Брянской, Волгоградской, Ивановской, Иркутской, Костромской, Кировской, Ленинградской, Липецкой, Новгородской, Пензенской, Пермской, Псковской, Сахалинской, Тюменской, Ульяновской, Читинской, Челябинской областей, Красноярского и Краснодарского краев. В названных Основных Законах субъектов РФ все нормы о правах и свободах содержатся чаще всего в таких главах как: «Общие положения», «Экономическая система», «Воспитание, образование, спорт, культура и наука», «Молодежная политика и социальная защита граждан», «Основы социально-культурной сферы», «Основы местного самоуправления», «Обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности» и других.
Из многих уставов краев, областей лишь Устав Курганской области (ст. 27) закрепляет норму, практически тождественную конституционной. «Каждый имеет право на жизнь. Смертная казнь впредь до ее отмены может устанавливаться федеральным законом в качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие преступления» .
Другие уставы не имеют аналогичных норм, не провозглашают право на жизнь и смежные с ним личные права, но в то же время не отрицают существо-вания. Конституции одиннадцати республик - Башкортостан (ст. 27), Бурятии (ст. 18)3, Дагестана (ст. 24)4, Ингушетии (ст. 24),5 Кабардино-Балкарии (ст. ЗІ)6, Карачаево-Черкессии (ст. 17), Коми (ст. 21), Марий Эл (ст. 20), Мордовии (ст. 19)4, Удмуртии (ст. 20)5, Хакасии (ст. 16)6 содержат аналогичные либо тождественные нормы, чаще повторяющие часть 1 ст. 20 Конституции РФ, а реже -ч. 2 ст.20 Конституции РФ.
Так, например, ст. 24 Конституции Республики Ингушетия гласит: «Каждый человек имеет право на жизнь. Никто не может быть произвольно лишен жизни, подвергнут пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему че-ловеческое достоинство обращению или наказанию» . Согласно ст. 24 Конституции Республики Дагестан «каждый имеет право на жизнь. Никто не может быть произвольно лишен жизни» . В соответствии со ст. 24 Конституции Кабардино-Балкарской Республики «1. Каждый имеет право на жизнь. Никто не может быть произвольно лишен жизни. 2. Смертная казнь впредь до ее отмены может устанавливаться федеральным законом в качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие преступления против жизни при предоставлении обвиняемому права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей»9. Статья 19 Конституции Республики Мордовия звучит кратко: «Каждый имеет право на жизнь»10.
Из выше перечисленных конституций субъектов РФ расхождения с Кон зо ституцией РФ имеет ч. 2 ст. 27 Конституции Республики Башкортостан, так как не содержит формулировку «в соответствии с федеральным законом»: «Смертная казнь впредь до её отмены может применяться в качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие преступления против жизни и только по приговору суда» .
В настоящее время в России введен мораторий на применение смертной казни, что связано с вступлением Российской Федерации в Совет Европы. Еще в 1996 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин издал Указ «О поэтапном сокращении применения смертной казни в связи с вхождением России в Совет Европы»2. В Уголовном кодексе РФ, вступившем в действие с 1 января 1997 г., смертная казнь предусматривается за пять составов преступлений, связанных с посягательством на жизнь человека и являющихся по своему характеру особо тяжкими (ч. 2. ст. 105, ст. 277, ст. 295, ст. 317, ст. 357 УК РФ). Тем самым подчеркивается ценность права на жизнь для общества.
Внутригосударственные и международно-правовые гарантии обеспечения личных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации
Модель демократического государства, которую планируется воплотить в России и которая базируется на ряде основополагающих идей и принципов, центральное место отводит неотчуждаемым, неотъемлемым правам человека и другим общечеловеческим ценностям, признаваемым мировым сообществом. Провозглашение человека высшей ценностью общества и государства, реализация этого принципа в повседневной жизни позволяют определить параметры развития российской государственности в постсоветский период, приоритетные направления во взаимоотношениях личности и государства, личности и общества.
Проблема гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина, в том числе личных, - одна из ключевых проблем конституционного права, одно из важнейших направлений теоретических исследований, так как стоит в ряду важнейших задач повышения эффективности норм российского конституционного права, укрепления правовой основы государственной и общественной жизни.
В юридической науке существуют различные определения понятия «гарантии». Так, Н. И. Матузов рассматривает гарантии в качестве элемента правовой системы1. С.С. Алексеев, Н.В. Витрук полагают, что в число юридических гарантий прав личности следует включить: закрепленные нормами права меры надзора и контроля для выявления случаев правонарушений; меры правовой защиты; меры юридической ответственности; меры пресечения и другие правоохранительные меры; процессуальные формы охраны прав (включая формы применения правоохранительных мер); меры профилактики и предупреждения правонарушений2.
B.C. Афанасьев в целом придерживается такой же позиции, но при этом вносит два существенных уточнения: во-первых, в рамках теории гарантии необходимо рассматривать негативные воздействия, без знания которых невоз 72 можна эффективная деятельность по укреплению законности, обеспечению прав личности; во-вторых, реально гарантии действуют как совокупность каких-либо явлений, процессов, включающих как положительные, так и отрицательные воздействия .
И.В. Ростовщиков среди юридических гарантий прав и свобод различает средства, обеспечивающие их правомерную реализацию (гарантии обеспечения, то есть положительного использования права), и средства, осуществляющие их охрану (гарантия охраны, защиты права) . Анализ литературы, посвященной специальным (юридическим) гарантиям, позволяет выделить по крайней мере три подхода к исследуемому явлению. Одни авторы под юридическими гарантиями понимают только определенные нормативно-правовые средства обеспечения законности3, другие к юридическим гарантиям относят деятельность государственных и общественных организаций в области охраны правопорядка4, третьи относят к ним не только нормативно-правовые средства, но и протекающую на их основе практическую деятельность государственных органов, общественных организаций, граждан5.
Именно в контексте взаимной поддержки и согласованности различных частей и аспектов всего государственно-правового комплекса отдельные специальные формы и конструкции юридических гарантий прав могут реально осуществить свою защитную роль. Словом, юридические гарантии сами нуждаются в юридических гарантиях, в форме которых выступают правовое государство и правовые законы6. Кроме того, следует учитывать экономические, политические, общие, организационные и иные гарантии прав человека.
Как указывалось в предыдущем параграфе, механизм обеспечения личных прав и свобод человека - это государственно-правовой механизм, представляющий собой систему конституционно-правовых норм, структуру государственных органов, разнообразные факторы, формы и методы, способы, условия и средства осуществления норм, устанавливающих личные права и свободы человека и гражданина в соответствии с установленными процедурами и принципами. Этот механизм включает в себя совокупность трех взаимосвязанных элементов: механизм охраны, механизм защиты и механизм восстановления. Следовательно, под гарантиями обеспечения личных прав и свобод граждан мы будем понимать условия и нормативно-правовые средства обеспечения законности, средства, способствующие их охране, защите и восстановлению, выражающиеся в деятельности государственных и общественных организаций в области охраны правопорядка.
Основная функция гарантий - исполнение обязательств со стороны государства в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Идея основных прав и свобод конкретизируется в требованиях, которыми каждому государству целесообразно руководствоваться при определении содержания и форм гарантий прав. Это следующие требования: 1) создание исчерпывающих условий и принятие в пределах имеющихся ресурсов мер, способствующих наиболее полному осуществлению принципа народовластия; 2) обеспечение основных прав и свобод человека и гражданина без какой бы то ни было дискриминации; 3) установление минимума ограничений и только на основе закона, поскольку это совместимо с природой прав и имеет целью способствовать общему благосостоянию в демократическом обществе; 4) соблюдение основных принципов и минимальных стандартов в области охраны и защиты основных прав и свобод человека и гражданина; 5) согласования процедур, эффективно «работающих» на реализацию минимальных стандартных правил; 6) ответственность правительства за осуществление согласованных и подписанных международных обязательств в области основных прав и свобод; 7) определение контрольных механизмов за выполнением государством взятых на себя обязательств в сфере обеспечения основных прав и свобод человека и гражданина1. Существует множество классификаций гарантий прав и свобод человека и гражданина.
Выделяются такие гарантии прав личности, как: общие гарантии; специальные (юридические) гарантии; организационные гарантии. Кроме того, данные виды гарантий имеют свое содержание и формы выражения, в частности, общие гарантии прав и свобод можно разделить на экономические, политические и духовные.
А.С. Мордовец предлагает классифицировать гарантии: по сфере действия (внутригосударственные и международные); способу изложения в нормативно-правовых актах (простые институционные, сложные институционные и смешанные институционные); основанию правового положения личности (общие, специальные, индивидуальные).
Внутригосударственные гарантии — это система социально-экономических, политических, нравственных и правовых средств и условий, обеспечивающих непосредственную защиту основных прав и свобод человека и гражданина.
Международные гарантии прав личности — это коллективные меры мирового сообщества экономического, политического, идеологического, организационного характера, обеспечивающие охрану основных прав и свобод человека и гражданина2.
Защита и обеспечение личных прав и свобод в деятельности правоохранительных и судебных органов субъектов Российской Федерации
Вопросы защиты и обеспечения личных прав и свобод в деятельности любого государственного органа граждан занимают значительное место, поскольку это их важная конституционная обязанность. «Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием»1. Поскольку непосредственное решение данных вопросов не является основным содержанием деятельности большинства государственных органов, то особая важность обеспечения прав и свобод граждан диктует необходимость создания правоохранительных органов, непосредственно специализирующихся на осуществлении указанных задач. К таким органам, участвующим в непосредственном обеспечении порядка, а также прав и свобод граждан, относятся: суд, прокуратура2, органы внутренних дел3, государственной безопасности, нотариат, арбитраж, юстиция, некоторые ведомственные инспекции.
Все государственные органы исполнительной власти образуют систему, в рамках которой осуществляется специализация их деятельности, но роль отдельных правоохранительных органов в решении вопросов обеспечения прав и свобод граждан далеко не одинакова. Основную нагрузку в решении правоохранительных задач несут органы правосудия, прокуратуры и внутренних дел. Роль данных органов в обеспечении реализации личных конституционных прав и свобод граждан, а соответственно и их место в механизме указанных прав и свобод, определяется главным образом содержанием компетенции, четкое определение которой служит важным условием для выполнения всех поставленных перед ними задач.
В основе правового регулирования компетенции этих органов на федеральном уровне лежат принципиальные требования Конституции РФ. Так, Конституция РФ возлагает на суды осуществление правосудия (ст. 118), на Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров - осуществление высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов всеми государственными органами, должностными лицами и гражданами (ст. 129). Конституционным основанием для организации и деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации служит отнесение Конституцией РФ к компетенции Правительства РФ осуществление мер «по защите интересов государства, охране законности, общественного порядка, по обеспечению и защите прав и свобод граждан» (ст. 114 п. «е» Конституции РФ).
В механизме обеспечения прав и свобод личности особое место принадлежит органам судебной власти, что обусловлено характерными свойствами данной ветви власти, которыми не обладают какие-либо другие органы. В части 3 ст. 118 Конституции РФ регламентировано, что судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом (Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»1). Как справедливо отмечает В. Д. Зорькин, конституционные суды играют роль хранителя живой конституции, решения принятые в ходе реализации конституционного правосудия дополняют ее, но не создают новый текст .
Конституционные суды субъектов составляют отдельную систему судов, осуществляющих свои полномочия на территории конкретного субъекта и не относящихся ни к одной из федеральных судебных систем. Другие суды субъек 112 та, состоящие из мировых судей, не представляют собой самостоятельную систему судов субъекта, а действуют в составе судов общей юрисдикции. На уровне субъекта РФ действуют система уставных судов субъектов, мировые судьи (входящие в состав системы судов общей юрисдикции). При этом конституционные (уставные) суды и мировые судьи действуют на основе Конституции РФ и федеральных законов и не могут рассматриваться в качестве самостоятельной системы судебной власти, не входящей в единую судебную систему РФ1.
Как отмечают В. В. Гошуляк, Л. Е. Ховрина, Т. И. Геворкян, конституционные, уставные суды субъектов РФ формируются и действуют с учетом принципа разделения властей, являются самостоятельной и независимой ветвью государ-ственной власти субъектов РФ .
Органом, основная задача которого состоит осуществлении судебного контроля за соответствием законов, правовых актов субъекта РФ его Основному Закону, является конституционный (уставный) суд. Без него практически невозможно обеспечение конституционной законности и правопорядка в субъекте Федерации3.
Анализ Р.Б. Мамаевым законодательства республик Северного Кавказа позволяет ему утверждать, правда, с некоторыми оговорками, что они не вправе рассматривать политические вопросы, а также все, что связано с компетенцией других органов и судов общей юрисдикции. Они не могут рассматривать и дела, относящиеся к компетенции Конституционного Суда РФ, хотя на это прямо и не указывается в большинстве законов республик о конституционных судах4.
Рассматривая полномочия Конституционного Суда Кабардино-Балкарии, А. X. Пихов отмечает, что к ним относятся обеспечение верховенства Конститу 113 ции Республики и ее прямого действия, толкование ее положений, разрешение споров о компетенции между органами государственной власти Кабардино-Балкарии, споры между органами местного самоуправления, рассмотрение жалоб на нарушение конституционных прав и свобод граждан. Ученый подчеркивает, что Конституция Кабардино-Балкарии по вопросу закрепления прав человека и гражданина преимущественно воспроизводит положения федеральной Конституции1.
К числу дополнительных полномочий конституционных (уставных) судов могут быть отнесены полномочия по осуществлению контроля за решением законодательного органа о назначении референдума или проверки соблюдения требований, предусмотренных конституцией (уставом) для назначения референдума, а также предварительного контроля за конституционностью заключаемых с участием органов государственной власти субъектов Федерации договоров; защита конституции (устава) от нарушения ее должностными лицами субъекта Федерации; рассмотрение жалоб граждан на нарушение их конституционных прав и свобод нормативными актами субъекта Федерации.
Авдеев Д. А. считает, что с учреждением органов конституционной (уставной) юстиции в каждом субъекте Федерации не следует торопиться, ведь в своей деятельности конституционные (уставные) суды должны руководствоваться основным законом субъекта. Поэтому, во-первых, необходимо первоначально провести ревизию Основных Законов субъектов Федерации на предмет их соответствия положениям Конституции РФ, постановлениям Конституционного Суда РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права. Во-вторых, предстоит решить проблему асимметричности субъектов Федерации, решение которой может затянуться. В-третьих, создание конституционных (уставных) судов в тех субъектах Федерации, в которых они (суды) будут вследствие реформ упразднены (на-пример, укрупнения субъектов), видится нецелесообразным .
Исходя из круга полномочий конституционных (уставных) судов, можно выделить следующие группы регионов:
а) субъекты РФ, которые вообще не разрешают вопросы по определению полномочий уставных судов, - Архангельская, Самарская, Смоленская, Читинская области;
Деятельность Уполномоченного по правам человека по защите личных прав и свобод в субъектах Российской Федерации
Зародившись в 1809 г. в Швеции, конституционно-правовой институт омбудсмена, завоевавший признание во всем мире, ставший неотъемлемой частью юридической системы большинства государств, до последнего времени не привлекал внимание нашего законодателя. В самом общем смысле основная цель омбудсмена - максимальное упрощение процедуры защиты прав личности путем гуманизации отношений «государство - личность».
Реализация на практике теории разделения властей, расширение государственной и административной деятельности привели к некоторому «отрыву» личности от государства, к появлению противоречий между их взаимными интересами. Кроме того, такие факторы, как низкий уровень правовой культуры большинства населения (включая незнание не только международных нормативных актов, но и отечественного законодательства), загруженность судов общей юрисдикции, наличие элементов произвола в практике деятельности органов исполнительной власти и т. п., обусловили закономерность появления института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации1.
Впервые должность омбудсмена предусматривала принятая в ноябре 1991 г. Верховным Советом РСФСР Декларация прав и свобод человека и гражданина, в ст. 40 которой указывалось, что «парламентский контроль за соблюдением прав человека и гражданских свобод в РСФСР будет осуществляться уполномоченным по правам человека» .
В декабре 1993 г. Конституция РФ окончательно закрепила институт омбудсмена, определив в п. «д» ч. 1 ст. 103, что назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом, относится к ведению Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Конституция РФ упоминает об Уполномоченном по правам человека только в контексте полномочий Государственной Думы Федерального Собрания. В Конституции РФ, так же, как и в большинстве конституций (уставов) субъектов РФ, нет специальной статьи, посвященной Уполномоченному по правам человека, в которой закреплялась бы цель создания этого института, его функции; из текста Конституции не ясны его полномочия и формы деятельности. В конституциях зарубежных государств, как правило, омбудсмену отводится статья или даже отдельная глава. Поэтому в целях детализации положений Конституции РФ в феврале 1997 г. был принят Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»1, а затем в мае 1998 г. постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ назначен на должность первый Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.
В соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта РФ может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ.
Формирование государственной внесудебной системы защиты прав человека предполагает необходимость учреждения должности Уполномоченного по правам человека в каждом субъекте РФ. Данный вопрос уже поднимался в литературе. Так, СМ. Михайлову представляется целесообразным обязательное учреждение такой должности в каждом субъекте РФ. По мнению автора, необходимо также, чтобы в названном Федеральном конституционном законе содержались нормы, которые позволяли бы федеральному законодательному органу государственной власти временно назначать на данную должность Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ до выполнения норм Федерального за-кона об учреждении и назначении на должность омбудсмена субъектом РФ .
Е. Г. Маркелова выделяет три главных признака правового статуса института Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ:
1) назначается органом государственной власти, как правило, законодательным (при условии неподотчетности этому органу и независимости в своей деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина);
2) не относится ни к одной из ветвей власти и не входит ни в одну из государственных структур;
3) деполитизирован.
Эти признаки правового статуса должны быть закреплены во всех законах субъектов Федерации об Уполномоченном по правам человека в субъекте РФ, поскольку в настоящее время имеются достаточно серьезные различия в нормах региональных законов, определяющих указанные признаки1.
Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам че-ловека в Российской Федерации» , закрепляя право учреждения Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ, не регламентирует взаимоотношения между федеральным и региональными, а также и специализированными уполномоченными по правам человека. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации, а согласно ст. 72 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина является сферой совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. «Неотрегулированные» сферы совместных полномочий сказываются на работе регионального уполномоченного, в том числе и отсутствие Федерального закона «Об основах деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации», регулирующего организационные формы и условия деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах РФ. Уполномоченный по правам человека в Республике Калмыкия В. Са-висько подчеркивает в связи с этим: «Права и свободы человека и гражданина, закрепленные в Конституции Российской Федерации и Степном Уложении (Конституции) Республики Калмыкия, в федеральном законодательстве, не обеспечены соответствующим механизмом защиты и не имеют прочной процес 156 суально-правовой опоры. Не отработаны взаимоотношения между федеральными структурами и субъектами Федерации в области защиты прав человека»1.
Астраханским областным Представительным Собранием в 2000 г. в Государственную Думу РФ был внесен Проект Федерального закона № 99059523-2 «О федеральном регулировании компетенции Уполномоченного по правам че-ловека субъекта РФ» . Как следует из официального отзыва Правительства РФ «...в связи с тем, что нормы статей 1 - 3, 12, 18, 20, 22 - 25, 27, 31, 34 - 36 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" практически полностью дублируются положениями статей предлагаемого законопроекта, то разработка правового акта, регулирующего компетенцию Уполномоченного по правам человека субъекта Российской Федерации, нецелесообразна» .
