Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Законодательное обеспечение прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации 17
1.1. Понятие и структура правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина 17
1.2. Конституционные основы правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина в субъекте Российской Федерации 46
1.3. Закрепление прав и свобод человека и гражданина, гарантий их реализации в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации 73
ГЛАВА 2. Совершенствование правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации 96
2.1. Деятельность Уполномоченного по правам человека субъекта Российской Федерации по обеспечению прав и свобод человека и гражданина 96
2.2. Защита прав и свобод человека и гражданина судами субъектов Российской Федерации 127
2.3. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации 157
Заключение 183
Список использованных нормативных правовых актов и литературы 187
Приложения 230
- Понятие и структура правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина
- Конституционные основы правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина в субъекте Российской Федерации
- Деятельность Уполномоченного по правам человека субъекта Российской Федерации по обеспечению прав и свобод человека и гражданина
- Защита прав и свобод человека и гражданина судами субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования связана с архиважным вопросом современной России - обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Процесс переосмысления ценностей, назревавший в середине 80-х годов прошлого столетия завершился политическими, правовыми и экономическими реформами, продолжающимися и сегодня. По верному замечанию И. А, Кравца особенностью современного государственно-правового и социально-политического развития России является всеобъемлющий характер реформационных процессов, затронувших сферу конституционного, административного, уголовного и гражданского права1.
С принятием в 1993 году очередной Конституции, положившей начало новому этапу в государственно-правовом строительстве, в российской правовой системе произошли серьезные изменения. Эти изменения нашли свое отражение, во-первых, в признании человека, его прав и свобод высшей ценностью, во-вторых, в организации государственной власти, функционирующей на принципиально новых началах (принцип разделения властей, верховенства права, политического и идеологического плюрализма и др.), в-третьих, в реконструкции федеративных отношений, в-четвертых, в относительной самостоятельности органов местного самоуправления, выделение их из системы органов государственной власти, в-пятых, в построении правового государства.
Повсеместное признание прав и свобод личности и их очевидная нереализация в действительности становится, по словам Н. И, Матузова, пустыми терминами, не наполненными реальным содержанием, «предметом иронии, или сугубо ритуальными, употребляемыми к месту и не к месту..,» . Для реального обеспечения прав и свобод человека и гражданина необходимо
Кравец И. А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики). - Москва — Новосибирск: ООО «Издательство ЮКЭА», 2001. С 47,
г Матузов Н. И. Права человека: время надежд и разочарований / Материалы международной научно-практической конференции «Права человека: пути их реализации» (8-Ю октября). Саратов, 1999. С. 73.
X w м' 5
создавать новые и совершенствовать ^уже существующие «механизмы правового характера против злоупотребления властью»1.
Проблема обеспечения прав человека сложна и многопланова. Создание дополнительных гарантий, Ыеханизмов^еализации прав и свобод личности является приоритетной задачей Российского государства на современном этапе развития. Именно на это должны быть направлены усилия ученых и практиков. Проблему усугубляет то, что для нормального функционирования института прав и свобод личности не создана пока надлежащая социальная среда2.
В современных условиях юридические механизмы, действовавшие в
(СССР} разрушены, новые еще не сформированы, а те, которые действуют,
несовершенны- *А это грозит, как и в прежние времена, превратить зхіІ^рава в
чистую декларацию, оторванную от реалий3, ^
О неблагополучной ситуации с правами человека не раз отмечалось в докладах Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О, О. Миронова. Так, в докладе за 1998 году отмечалось, что в стране пока не создан эффективный комплексный механизм обеспечения прав и свобод человека, соответствующий международным стандартам- Реальных возможностей для защиты своих прав у граждан России сегодня недостаточно4. В 2000 году О. О. Миронов вновь констатирует, что положение с правами человека в России явно неблагополучно - постоянно «происходят нарушения гражданских и политических, социально-экономических и культурных прав граждан»5, В 2002 году в очередном докладе отмечается, что права и свободы человека и гражданина все еще не стали в России реальной ценностью..., В стране
1 ХаманеваН, Ю- Уполномоченный по правам человека «защитник прав граждан. М. 1998. С. 3.
2 Теория государства и прана; К>рс лекций/Под ред. Н. И. Матузоваи А- В- Малька. -2-е під., nepepaG. и доп.
М.:Юристъ,20О2.С305.
См.: Лукашева Е. А. В кн. Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов іащитьі прав человека. М„ 1994. С. 9.
См.: Миронов О. О. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в I99S г.// Зашита прав человека. Сборник документов. 1998-2000. - М.: Юрид. лит., 2001. С. 13- 57.
См.: Миронов О. О. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2000году.//Российская газета.200К 16мая,27июнл21,24,25июля, 10 августа.
продолжается нарушение экономических, социальных, культурных, гражданских^ политических и экологических прав '.
В последнее десятилетие современных ученых стали интересовать проблемы реализации прав и свобод человека и гражданина в постсоветской России, перевода их из плоскости научного познания в обыденную реальность, создания и (или) совершенствования (реорганизации) механизмов обеспечения (охраны, защиты) прав личности.
Появление на федеральном уровне новых органов, призванных способствовать обеспечению прав и свобод - Уполномоченного по правам человека, Комиссии по правам человека при Президенте РФ, оказывают заметное влияние на структуры органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Во многих субъектах стали также появляться Комиссии по правам человека при высшем должностном лице исполнительной власти субъекта, Уполномоченные по правам человека (в некоторых субъектах имеются даже специализированные Уполномоченные), Многими субъектами Федерации учреждены органы конституционного (уставного) контроля, призванные обеспечивать верховенство Конституции РФ и основного закона соответствующего субъекта.
Федеральный механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина образуют предусмотренные Конституцией РФ Президент, Федеральное Собрание, Правительство, Уполномоченный по правам человека, Конституционный и другие суды, Прокуратура и др.2 Большая роль в реализации прав человека принадлежит органам местного самоуправления, призванным обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
Правовому механизму обеспечения прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации, его структуре уделяется меньше внимания. Большинство работ, как правило, посвящены рассмотрению отдельных
1 См.: Миронов О. О. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в
2002 г. // Российская газета. 2003, 15-18,23-25,30 июля, 5,7 августа,
2 «Круглый стол» - «Конституция Российской Федерации и совершенствование юридических механизмов
защиты прав человека»//Государство и право. 1994, № 10. С. 3.
7 структурных элементов этого механизма» В частности, проблемам формирования института региональных Уполномоченного и Комиссий по правам человека при высшем органе исполнительной государственной власти субъекта Федерации, вопросам совершенствования деятельности конституционного (уставного) правосудия и мировой юстиции.
После принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации стали появляться монографии, тематические сборники, ориентированные на исследование механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина1.
Но ряд исследователей, затрагивая в той или иной степени вопросы совершенствования отдельных институтов обеспечения и защиты прав личности, не делали комплексного анализа правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации.
Таким образом, необходимость комплексного исследования правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации определила тему исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации,
Предметом настоящего исследования является содержание механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина в субъектах Федерации (субъектного правообеспечительного механизм прав и свобод личности).
Целью настоящей работы является исследование структурных элементов правового механизма обеспечения прав и свобод личности в субъектах Российской Федерации и выработка конкретных рекомендаций по совершенствованию существующих правообеспечительных институтов на уровне субъектов Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели исследования автором сформулированы следующие задачи:
1 См.: Гаджиев Г. А. Зашита основных экономических прав и свобод предпринимателей за рубежом и в Российской Федерации. Мм 1995; Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994; Механизм защиты нрав человека в России. М.> 1996; Социальное государство и защита нрав человека. М., 1994,
проанализировать конституционные нормы, устанавливающие правовую основу правового механизма прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации;
рассмотреть структуру правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации и выявить основные его элементы;
определить понятие правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации;
проанализировать конституции (уставы) субъектов Российской Федерации в части закрепления прав и свобод человека и гражданина, гарантий их обеспечения, а также имеющиеся законы субъектов Российской Федерации об Уполномоченном по правам человека;
определить роль органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в обеспечении прав, свобод и законных интересов человека и гражданина;
сформулировать конкретные предложения по совершенствованию законодательства и деятельности правообеспечительных органов субъектов Российской Федерации.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили работы ученых по теории государства и права, конституционному праву, материалы научных и практических конференций, посвященных проблематике прав и свобод человека, их классификации, законодательному закреплению, защите, совершенствованию механизмов их реализации.
В частности, в работе использованы труды отечественных ученых по теории государства и права: С,С Алексеева, В.К. Бабаева, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Д.А. Керимова, А.И. Ковлера, С.Н. Кожевникова, В.М. Корельского, В.В- Лазарева, А.В. Малько, Г-Н. Манова, М.Н. Марченко, Н.И, Матузова, Л. Д. Морозовой, B.C. Нерсесянца, В Д. Перевалова, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой и др.
9 На отраслевом уровне теоретической базой исследования стали труды Е.Б. Абросимовой, С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, А.А. Безуглова, В.К Бобровой, КС, Бондаря, Н.В, Витрука, Л.Д. Воеводина, КМ. Добрынина, А.А Захарова, М.В. Золотаревой, Т,Д. Зражевской, В.В, Иванова, А.В. Иванченко, Г.В. Игнатенко, В. Т. Кабышева, Л.М. Карапетяна, Керимова АД., М.И. Клеандрова, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, ПН. Комковой, И.А. Кравца, В.А. Кряжкова, (ХЕ. Кутафина, В.В. Лазарева, Е.А, Лукашсвой, В,О. Лучина, В.И. Лысенко, EX. Маркеловой, СЮ, Марочкина, М,С. Матейковича, О.О. Миронова, М.А. Митюкова, Т.Г Морщаковой, В.В, Невинского, Н.П. Носовой, Ж.И. Овсепян, В Д. Плесовских, А.А. Подмарева, Ф.М, Раянова, В.Е. Севрюгнна, С.А. Солдатова, ИА. Умновой, И. Е. Фарбера, Г.Н. Чеботарева, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, С.А. Широбокова, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева.
При решении поставленных задач использовались как общие, так и частные методы исследования: диалектический, логический, метод анализа и синтеза, системный (системно-структурный), функциональный, формально-юридический? метод моделирования.
Диалектический и логический методы имели определяющее значение и составили основу методологии исследования
Исходным методом изучения системы правового механизма обеспечения прав и свобод личности послужил системный метод (системно-структурный). С его помощью были изучены системообразующие структурные элементы механизма обеспечения, их взаимодействия и взаимовлияние. Функциональный метод использовался при изучении функциональных особенностей правосознания и его воздействия на обеспечение прав и свобод человека и гражданина.
Методы анализа и синтеза позволили рассмотреть российский механизм обеспечения прав и свобод личности как целостную систему, выделяя в нем относительно обособленные, взаимодействующие подсистемы: федеральную и
10 субъектную (правовой механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации).
С помощью формально-юридического метода был проанализирован обширный правовой материал, уяснен смысл правовых норм, сформулированы и обоснованы собственные представления о содержании таких юридических понятий как «охрана», «защита» и «обеспечение» прав и свобод, выявлены их признаки, предложен новый термин - «субъектный механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина».
Сравнительно-правовой метод использовался при сопоставлении законов
субъектов Российской Федерации, регулирующих деятельность
уполномоченного по правам человека с целью выявления общего и особенного
*f в порядке регламентирования деятельности последнего. Сравнению также
подлежали положения конституций (уставов) субъектов Федерации в целях выявления сходных черт или различий в способах закрепления прав и свобод человека и гражданина, их гарантий.
Для анализа деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации, мировых судей, органов исполнительной власти, связанную с рассмотрением обращений граждан использовался статистический метод.
Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция
^ Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы,
указы Президента, конституции (уставы) субъектов Федерации, законы
субъектов Российской Федерации об уполномоченном по правам человека,
постановления Конституционного Суда РФ,
Степень научной разработанности темы. Проблема обеспечения прав, свобод и законных интересов человека всегда привлекала к себе пристальное внимание ученых-правоведов. Права и свободы человека и гражданина были предметом исследований дореволюционных ученых-государствоведов, в том числе А.Д. Градовского, СЕ. Десницкого, М.М. Ковалевского, Н.М,
Коркунова, А.П. Куницына, П.И, Новгородцева, Г.И. Солнцева, И.Л, Покровского, Б.Н. Чичерина,
По точному выражению A. JI- Васина «отечественное дореволюционное государствоведение в области прав человека содержит мощный теоретический потенциал, который требует нового осмысления и применения. Если ранее его изучение проводилось исключительно с критических позиций, то теперь превалирует более конструктивный подход,.., Всякое приращение знаний в области прав человека может способствовать совершенствованию механизмов правовой защиты личности»1,
В советской юридической литературе основное внимание было сосредоточено на проблематике конституционного статуса личности, прав и обязанностей советских граждан, их соотношении,' взаимоотношениях личности, с одной стороны, и Советского государства, с другой 2. В 80-е годы прошлого столетия появляются отдельные работы, посвященные реализации отдельных групп прав и свобод \
В последнее время проблемы прав личности, реализации, гарантий их защиты, совершенствования механизмов их обеспечения широко освещаются в работах современных ученых-юристов. Этими и многим другими вопросами занимаются: А,С, Автономов, С,А. Авакьян, М.С. Башимов, В,В, Бойцова, Н,В, Бутусова, В.Н. Бутылин, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, В.В, Гошуляк, Л.И. Глухарева, Г.В. Игнатенко, В.Т, Кабышев, СВ. Калашников, В,А, Карташкин,
Васин А, Л. Права личности в Российском государствоведении дореволюционного периода, Автореф. дисс. канд. юрид. наук. - Казань, 1999. С. 3.
2 См.: Витрук Н. В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985. Он же. Основы правового положення личности в социалистическом обществе. М., 1979; Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1986; Воеводин Л. Д. Конституционные праиа и обязанности советских граждан. М.» 1972; Горшенев А. П. Теоретические вопросы личных конституционных прав советских граждан. Саратов, (972; Конституционный статус личности в СССР. М, 1980; Лазарев Л. В., Марышева Н. II, Пантелеева И. В. Иностранные граждане (правовое положение). М., 1982; Мальцев Г. В. Социалистическое право и свобода личности. М., 1968.; Мальцев Г. В. Права личности: юридическая норма и социальная действительность. Конституция СССР и правовое положение личности. М., 1979; Масленников В. А> Конституционные обязанности советских граждан. М., 1970; Матузов Н. И. Правовая система и личность. Саратов, 1987; Патюлин В. А. Государство и личность в СССР {проблемы взаимоотношении). М., 1974; Фарбер И. Е. Свобода и права человека в Советском государстве. Саратов, 1974.
См.: Бондарь Н. С, Самоуправление парода и социально-экономические права граждан СССР; конституционный аспект. Ростов, 1988; Красавчикона Л. О. Личная жизнь граждан под охраной закона. М.» 1983; Реализация прав граждан в условиях развитого социализма / Под ред. Е. А. Лукашсвой. М., 1983; Эбзсев Б. С. Конституционные основы свободы личности в СССР, Саратов, 1987.
12 НХ, Колесова, ВЗ. Комарова, Б.С. Крылов, И*А. Ледях, Е. А, Лукашева, Г.В. Мальцев, М.С. Матейкович, Н.И. Матузов, О.О. Миронов, В.В. Невинский, Н.Г. Салишева, ВЛ1 Сальников, А.В. Стремоухов, А-Ю. Сунгуров, Б.Н. Топорнин, В,А, Туманов, НЛО. Хаманева, В.М. Чхиквадзе и др.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем проводится
комплексный анализ правового механизма обеспечения прав и свобод человека
и гражданина в субъектах Российской Федерации, его основных элементов,
определяется их место в рассматриваемой в системе обеспечения прав и свобод
личности. ;
Диссертантом дается авторское определение понятий «охрана», «защита», и «обеспечение» прав и свобод человека и гражданина.
Рассматривая положения Конституции Российской Федерации о защите прав и свобод человека и гражданина как предмет исключительного ведения Российской Федерации (п. «в» ст. 71) и как предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов (п. «б» ч. 1 ст,72), автор приходит к выводу об отсутствии в данных нормах Конституции кажущейся на первый взгляд несогласованности. Данные нормы, по мнению диссертанта, предусматривают два уровня правообеспечительного механизма прав и свобод человека и гражданина: федеральный и субъектный (образуемый на уровне субъекта Российской Федерации).
В диссертации проведен сравнительный анализ положений конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, на основе которого предлагается классификация конституций (уставов) субъектов Российской Федерации в зависимости от закрепления в них прав и свобод человека и гражданина, гарантий их обеспечения и защиты (восстановления).
Автором сопоставлены понятия субъективного права и субъективной свободы, на основе данного сопоставления сделан вывод о том, что субъективное право и субъективную свободу следует рассматривать как разновидности меры возможного поведения субъекта, отличающиеся степенью его самостоятельности в выборе варианта поведения.
13 В работе проведено сравнение положений законов субъектов Российской
Федерации об уполномоченном по правам человека в части требований, предъявляемых к кандидатам на должность уполномоченного, порядка его назначения, компетенции и т- д. На основе зарубежного опыта доказана необходимость унификации названных положений, а также введения специализированных уполномоченных.
Для сотрудничества и координации уполномоченных в субъекте с федеральным Уполномоченным предлагается предусмотреть в Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» вместо предлагаемых в юридической литературе представителей федерального Уполномоченного по правам человека в субъекте представителей Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в федеральном округе. Определены основные функции такого должностного лица: координация деятельности уполномоченных по правам человека субъектов Федерации, входящих в соответствующий округ или по поручению федерального Уполномоченного по правам человека непосредственное осуществление функций Уполномоченного в субъекте, в случае отсутствия последнего в какой-либо республике, крае, области, городе федерального значения, автономном округе, автономной области.
Обосновываются конкретные предложения по совершенствованию отдельных элементов механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина в субъектах Федерации: об ограничении сферы деятельности комиссий по правам человека при высшем должностном лице субъекта Федерации, о необходимости исключительного федерального финансирования деятельности мировых судей, об обязательности конституционного (уставного) регулирования основных правил рассмотрения обращений граждан и др. Основные положения, выносимые на защиту:
1. Правовой механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина в ' субъекте Российской Федерации рассматривается как совокупность органов государственной власти субъекта Федерации,
14 общественных организации и используемых ими правовых средств, направленных на реализацию прав и свобод человека и гражданина,
2. Асимметричный характер Российской Федерации, наличие в ее составе сложноустроенных субъектов позволяют говорить о возможности создания так называемого регионального правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина, представляющий собой совокупность органов и институтов, действующих на территории нескольких субъектов Федерации, входящих, в частности, в тот или иной федеральный округ, сложноустроенный субъект Федерации.
3- Обеспечение прав и свобод следует понимать в широком и узком смыслах. В широком понимании обеспечение прав и свобод человека есть создание государством гарантий для их осуществления. Оно включает в себя охрану прав и свобод (статический аспект обеспечения) и защиту прав и свобод (динамический аспект обеспечения).
Под обеспечением прав и свобод человека и гражданина в узком смысле следует понимать деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, граждан и их объединений, способствующую реализации принадлежащих человеку прав и свобод.
Создание конституционных (уставных) судов во всех субъектах Российской Федерации следует рассматривать в качестве дополнительной гарантии защиты прав и свобод человека и гражданина. Во-первых, это будет содействовать приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным. Во-вторых, у граждан появрітся еще одна возможность защищать свои конституционные права и свободы посредством подачи в конституционный (уставный) суд жалобы на нормативно-правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъекта, органами местного самоуправления.
Мировые судьи фактически являются судьями судов общей юрисдикции федеральной судебной системы. Они выносят решения от имени Российской Федерации, на них распространяются гарантии
15 неприкосновенности федерального судьи и т. д. Однако, законами субъектов Федерации к ним предъявляются различные требования. Автор полагает, что кандидаты на должность мирового судьи должны отвечать единым требованиям, установленным федеральным законом. Финансирование этого уровня судебной системы должно осуществляться из средств федерального бюджета.
6- Существующие В Субъектах КОМИССИИ И уПОЛНОМОЧеН UhlQ по
правам человека обладают фактически одной и той же компетенцией. Поэтому наличие в одном субъекте Федерации двух дублирующих друг друга органов нецелесообразно. По мнению автора необходимо разграничить функции Уполномоченного по правам человека с одной стороны, и комиссии по правам человека с другой. Комиссия по правам человека при высшем должностном лице субъекта Федерации есть консультативно-совещательный орган, основной функцией которого является мониторинг прав и свобод человека и гражданина. Уполномоченный призван содействовать предотвращению нарушений прав человека, защищать права человека, способствовать обеспечению их реализации. Для осуществления своих функций он должен наделяться властными полномочиями.
7. В законах субъектов Российской Федерации предъявляются
различные требования к уполномоченному по правам человека: от наличия юридического образования до ученой степени в области права; от безупречных моральных качеств, до элементарного опыта в сфере защиты прав и свобод личности. Различен перечень мер воздействия уполномоченного на органы государственной власти. Отсюда вытекает необходимость унификации требований к институту регионального Омбудсмана и его полномочий. Считаем, что уполномоченным может быть назначен гражданин Российской федерации не моложе 30 лет, имеющий высшее юридическое образование, стаж по специальности не менее 7 лет, опыт защиты в области прав человека.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключаются в том, что его результатьг могут послужить научной основой для создания
системы мер, направленных на решение проблем реализации прав и свобод человека на уровне субъектов Федерации- Сформулированные предложения и выводы могут быть использованы в региональном законотворческом процессе, а также в образовательной деятельности в рамках таких учебных дисциплин как «Права человека», «Конституционное право России», «Конституционное право субъектов Российской Федерации» («Основы законодательства субъектов Российской Федерации»), при чтении специальных курсов, посвященных проблемам защиты прав и свобод личности.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы, предложения по совершенствованию некоторых институтов защиты прав и свобод личности обсуждались на научно-практических конференциях и семинарах международного, всероссийского и регионального уровней. Результаты исследования публиковались в научной литературе, использованы при подготовке практикума по конституционному праву России для неюридических факультетов, проведении правовых экспертиз отдельных нормативно-правовых актов администрации Тюменской области и Ямало-Ненецкого автономного округа на предмет их соответствия федеральному законодательству.
Теоретические положения и выводы, полученные в ходе исследования, используются автором при проведении учебных занятий по конституционному праву России в Институте государства и права Тюменского государственного университета.
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих по три параграфа каждая, заключения, библиографического списка, четырех приложений.
Понятие и структура правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина
Перед непосредственным рассмотрением структуры механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина1, необходимо остановиться на содержании и соотношении понятий «охрана», «защита» и «обеспечение», так как в юридической литературе встречается их неодинаковое понимание и соответственно различное толкование- Понятия «охрана», «защнта» и «обеспечение» по верному замечанию В. В, Щеблякова «до сих пор не удается вывести за рамки дискуссий, в русло устойчивости и ясности»2. Таким образом, происходит смешение одного правового феномена с другими, либо появляется новая категория, отличная по существу от предшествующих, «Отрицательным моментом научного поиска в этом случае будет то, что один и тот же термин, - указывает Е. В, Вавилин, - используемый в нормативно-правовых актах, в теории и в практике предстает в различных значениях, неся в себе далеко не тождественную смысловую нагрузку, создавая тем самым «какофонию», «запутывание» объективно существующего правового явления»3.
В подтверждение приведем Конституцию РФ, в тексте которой мы находим подобные примеры. Так, в ст. 2 признание, соблюдение и защита прав и свобод являются обязанностью государства, В ст. 35 говорится, что право частной собственности охраняется законом. Материнство и детство, семья согласно ст. 38 находятся под защитой государства- Согласно ст. каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Отдельные ограничения прав и свобод человека могут устанавливаться для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя указывается в ст. 56. В ст. 61 содержится новый правовой термин по сравнению с рассматриваемыми выше: Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами. Становится не совсем понятным как соотносится «покровительство» с «защитой», «охраной» и «обеспечением». В тексте клятвы Президента России говорится, что он обязуется уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации. Одним из полномочий федерального Правительства является осуществление мер по обеспечению прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка (п. «е» ст, 114). Как справедливо замечает В, Т. Кабышев, термин защита употребляется применительно к различным «субстанциям» в ст. ст. 8, 82, 55,59, 75,23,30,37, 45 Конституции РФ1.
Подобные смешения понятий мы встречаем в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации. В частности, в тексте конституции Татарстана нами обнаружены следующие сочетания: порядок осуществления охраны и защиты конституционных прав и свобод устанавливается законами (ч. 3 ст. 29). Если достоинство личности охраняется государством (ст. 32), то ее свобода и неприкосновенность защищаются. Президент Татарстана обеспечивает права и свободы граждан на территории республики (ст. 94). Кабинет Министров осуществляет меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка (ст. 102).
Часть 1 ст. 38 конституции Татарстана закрепляет, что семья, материнство, отцовство, детство и старость находятся под защитой государства. Аналогичное положение содержат конституции республик Алтай, Башкортостана, Бурятии, Дагестан, Коми, Согласно ч, 2 ст. 4 конституции Карелин обеспечивается поддержка семье, материнству, отцовству, детству. Устав Свердловской области к полномочиям органов государственной власти Свердловской области в сфере семейной политики относит охрану материнства, отцовства, защиту прав детей (ст_ 126), Устав Тамбовской устанавливает норму на основе которой органы государственной власти и органы местного самоуправления области способствуют укреплению семьи (ч. 1 ст. 25).
Подобных примеров в текстах основных законов субъектов Российской Федерации можно привести превеликое множество. Между тем приведенные выше термины несут различную смысловую нагрузку- Следовательно, получив различное толкование, термины «охрана», «защита» и «обеспечение» нуждаются в выявлении их исконного смыслового содержания.
Ученые-правоведы оперируют в основном понятиями «охрана прав» и «защита прав», которые нередко употребляются без раскрытия содержания. Одним словом, имеет место неразличение важнейших юридических понятий1. Так, понятия «охрана» и «защита» рассматриваются либо как тождественные , либо «защита» понимается как более узкий термин по сравнению с понятием «охрана»3, либо каждое из них наделяется самостоятельным содержанием -Таким образом, подобные определения создают трудности в различении понятий охраны, защиты и обеспечения.
Конституционные основы правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина в субъекте Российской Федерации
Конституции (уставы) субъектов РФ не образуют самостоятельного пласта конституционного законодательства, а являются подуровнем (обособленным образованием), структурным звеном федерального конституционного законодательства Российской Федерации- Мы поддерживаем позицию Н. В. Витрука, считающего, что «конституции и уставы субъектов РФ находятся в одном ряду с Конституцией РФ и составляют высший уровень (ядро, фундамент) нормативно-правовой системы Российской Федерации и ее субъектов».
В основных законах субъектов Федерации, как правило, в уставах, содержится отдельная глава (статья), посвященная законодательству или нормативной системе субъекта» Так, нормативную правовую систему Рязанской области составляют устав, законы, постановления Губернатора и областной Думы, постановления Администрации области. Правовую основу Республики Алтай составляют: Конституция РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы, конституция, конституционные законы и законы, постановления Государственного Собрания - Эл Курултай, указы главы Республики Алтай, носящие нормативный правовой характер, постановления Правительства Республики Алтай, имеющие нормативно - правовое значение (ст. 89) В нормативно-правовую систему Ямало-Ненецкого автономного округа в соответствии со ст. 63 Устава входят нормативные правовые акты автономного округа и нормативные правовые акты органов местного самоуправления в автономном округе. Устав автономного округа, законы и постановления Государственной Думы автономного округа, указы Губернатора автономного округа, составляют законодательство автономного округа. Правовую систему Приморского края образуют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и Приморского края. Основой правовой системы являются Конституция РФ, федеральные законы, устав и законы Приморского края.
Весьма определенно говорится об областном законодательстве в уставе Сахалинской области. Так, статья 30 Главы 6 «Законодательство Астраханской области» устава устанавливает перечень нормативных правовых актов, в число которых включены устав, законы, постановления областной Думы, постановления Губернатора- Основу же правовой системы Астраханской области составляют Конституция Российской Федерации, законодательство Российской Федерации, устав и законодательство Астраханской области (ст. 4 устава). Устав Астраханской области имеет высшую юридическую силу перед другими нормативно-правовыми актами, принимаемыми в области. Аналогичное положение содержится в уставе Сахалинской области (ст. 43).
Как видно, в нормативно-правовую систему субъекта включается или собственно законодательство субъекта, или, помимо последнего, включается и федеральное законодательство.
По нашему мнению, законодательство субъектов Федерации образуют основной закон субъекта, принимаемые на основе его законы и нормативно-правовые актов главы субъекта. В свою очередь нормативно-правовую систему субъекта составляют Конституция РФ, постановления Конституционного Суда РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, нормативно-правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, конституция (устав), постановления конституционных (уставных) судов, законы, другие нормативно-правовые акты субъекта Федерации и правовые акты органов местного самоуправления.
Следовательно, юридически верным будет положение, согласно которому законодательство субъекта образуют акты, принимаемые в самом субъекте, как это закреплено, в частности, в уставах Астраханской, Сахалинской областей. Употребление понятия «правовая система субъекта» вряд ли является удачной. Ведь из общей теории государства и права, как известно, под правовой системой понимается совокупность юридических норм, принципов, институтов, а также юридической практики господствующей правовой идеологии отдельного государства в конкретный исторический период
Деятельность Уполномоченного по правам человека субъекта Российской Федерации по обеспечению прав и свобод человека и гражданина
Для реального обеспечения прав и свобод человека и гражданина необходимо «создавать новые и совершенствовать уже существующие механизмы правового характера против злоупотребления властью». Этот процесс, как отмечает профессор Е. А Лукашева, должен сопровождаться деятельностью, направленной на достижение политической стабилизации и консолидации общества и формирование демократического правового государства2. В этом процессе необходимо учитывать правовой опыт, как западных стран, так и использовать имеющийся свой. Механическое же копирование законов зарубежных стран без учета российской специфики может привести к негативным правовым последствиям. Следовательно, необходимо заимствовать все ценное, что наработано в мире, и творчески совершенствовать заимствованный опыт»
Омбудсман (Народный правозащитник), являясь структурным элементом механизма обеспечения прав свобод человека и гражданина, по своей сущности, выступает одним из ключевых его звеньев. Появившись в начале XIX века в Швеции с целью осуществления контроля за соблюдением законодательных актов парламента судами и другими органами власти, Омбудсман был признан во многих странах мира как одни из действенных форм контроля за деятельностью исполнительной власти. Сегодня функциональное назначение этого института заключается в защите прав человека и гражданина, отличного от парламентского, судебного, административного и иных форм контроля и надзора1. И этому способствует комплекс специфических способов воздействия, обладание которыми дает возможность защитнику граждан использовать не юридически властные полномочия, а главным образом, свой авторитет, поддерживаемый общественностью, при рассмотрении жалобы на действие (бездействие) чиновника.
Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая 22 ноября 1991 года Верховным Советом РСФСР» впервые предусмотрела создание в России института Парламентского уполномоченного по правам человека, обозначив принципы его формирования с указанием на то, что полномочия последнего и порядок их осуществления должны устанавливаться законом2. В 1997 году был принят ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ»3.
Становление института Омбудсмана в Российской Федерации, своего рода, «имплантация» его в систему защиты прав и свобод личности связано с рядом трудностей как правового, так и не правового характера. В сравнении с конституциями зарубежных государств российская Конституция довольно кратко упоминает об Уполномоченном, в контексте полномочий Государственной Думы Федерального Собрания. Из текста Конституции не ясны его полномочия и формы деятельности, В Конституции РФ, также как и в большинстве конституций (уставов) субъектов РФ, нет специальной статьи, посвященной Уполномоченному, где бы закреплялась цель создания этого института, его функции.
В конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации положения об Уполномоченном, назначении и освобождении его от должности, содержатся, как правило, среди полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, Например, конституция Татарстана к ведению Государственного Совета Республики относит избрание Уполномоченного по правам человека (п. 22 ст. 75), кандидатуру которого представляет Президент Республики (п, 9 ст, 94),
В конституциях зарубежных государств, как правило, Омбудсману отводится отдельная глава или статья, К примеру, в Швеции положения об Омбудсмане содержатся в главе «Контрольная власть» Формы правления 1974 года, главе, посвященной контрольным функциям парламента1. В конституциях Испании и Португалии статьи об Омбудсмане содержатся в разделах, касающихся основных прав и свобод граждан: в португальской Конституции — в главе об общих принципах, в испанской - в главе о гарантиях прав и свобод 2. В частности, статья 54 испанской Конституции оговаривает, что Народный защитник назначается для защиты прав, предусмотренных Разделом I «Об основных правах и обязанностях», и осуществляет надзор за деятельностью администрации3 В Основном законе ФРГ статья об уполномоченном Бундестага по обороне находится в разделе о Бундестаге. Деятельность уполномоченных в Великобритании и Новой Зеландии рассматривается как также одна из форм парламентского контроля. Создание института омбудсмана в 1962 году в Новой Зеландии было обусловлено нецелесообразностью отвлечения парламентариев «на каждодневный кропотливый труд по разбору жалоб»4.
Защита прав и свобод человека и гражданина судами субъектов Российской Федерации
В правовом механизме обеспечения прав и свобод личности центральное место принадлежит органам судебной власти. По своей сущности независимый от остальных органов государственной власти суд способствует оперативному, всестороннему, своевременному рассмотрению различных категорий дел.
С начала 90-х годов в нашей стране осуществляется реформирование судов, совершенствование их деятельности, В частности, приняты законы о судебной системе Российской Федерации, Конституционном Суде РФ, об арбитражных судах, исполнительном производстве, новые Гражданско-процессуальный, Уголовно-процессуальный и Арбитражно-процессуальныи кодексы. Однако предстоит еще многое сделать для того, чтобы суд действительно стал защитником прав человека, гарантом правопорядка в обществе1.
По верному замечанию Н. Ю. Хаманевой «в условиях разделения властей должна возрасти роль судебной власти в защите прав и законных интересов гравдан»2. «Именно в контексте разделения и взаимодействия властей суд становится собственно властью» - подчеркивает В, А. Терехин- Этому во многом способствует обладание судебной властью рядом специфических свойств, к числу которых относятся: самостоятельность и независимость судей; компетенция и монопольная сфера реализации полномочий; исключительность судебной власти; ее связанность материальным правом и специальными процедурами; участие в реализации судебной власти представителей народа; обеспеченность исполнения судебных актов силой государства3.
В соответствии со ст, 4 ФКЗ «О судебной системе РФ» к судам субъектов Федерации относятся: конституционные (уставные) суды и мировые судьи, составляющие с федеральными судами, судебную систему России.
Ожидалось, что после принятия данного ФКЗ в субъектах Федерации сразу будут учреждаться конституционные (уставные) суды- Однако, получив «легальное разрешение» создавать собственные органы конституционного контроля субъекты Федерации не торопились с их образованием.
В настоящее время в 14 субъектах Российской Федерации образованы и успешно функционируют органы конституционной юстиции.
Конституционные (уставные) суды созданы в республиках Адыгея, Башкортостана, Бурятии, Дагестана, Кабардино-Балкарской Республики, Карелии, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Северной Осетии - Алании, Татарстане, в Иркутской и Свердловской областях, Санкт-Петербурге, Образование уставных судов закрепляется в уставах Воронежской, Тюменской областях, автономных округах и других субъектах РФ За время своей работы конституционными (уставными) судами было вынесено более 450 постановлений по рассмотренным делам1.
Среди причин, способствующих медлительности образования органов конституционной юстиции в субъектах Федерации М А- Митюков относит следующие: материально-финансовые проблемы; недостаточная методическая помощь со стороны федеральных властных и научных центров; отсутствие модельного закона; наличие предубеждений против целесообразности создания конституционных (уставных) судов . Как полагает А. А, Захаров «этот институт оказался крайне невыгоден тем региональным элитам, которые имеют (в большинстве своем) закрытый, неконкурентный характер»3.
По мнению А. Н, Кокотова одним из обстоятельств, сдерживающих развитие конституционной юстиции в субъектах Федерации, является то, что в федеральном законодательстве правовая основа организации и деятельности таких судов отсутствует. Этому способствует факт, что, вопросы судоустройства отнесены к исключительной компетенции Федерации (п. «о» ст. 71 Конституции РФ)4.
Если у отдельного субъекта есть экономические трудности в создании собственного органа конституционного (уставного) контроля в юридической литературе высказываются мнения о возможности создании в таком случае межсубъектных конституционных (уставных) судов, образуемых по согласованию между отдельными субъектами Федерации и реализующих контроль в каждом из заинтересованных субъектов- Или же предлагается сформировать конституционные (уставные) суды в семи федеральных округах.
По справедливому замечанию Е. Б. Абросимовой предложения по образованию органов конституционного контроля в федеральных округах являются поспешными. По ее мнению реалистичным является формирование общих судов в сложноустроенных субъектах, а также наделение межсубъектньтм соглашением отдельных субъектов Федерации судов компетенцией по обслуживанию соответствующих субъектов Федерации . В таком случае, полагает М. А. Митюков, нам понадобиться решить несколько вопросов. Во-первых, целесообразно ли создавать уставные суды в автономных округах, входящих в состав края (области), если в крае (области) существует Уставный суд? Во-вторых, если такой Уставный суд существует, то, распространяется ли компетенция данного суда на нормативные акты автономного округа, и, в-третьих, на соответствие какого акта, в таком случае, необходимо проверять уставность этих актов автономного округа?2
Следует сказать, что среди существующих автономных округов Ямало-Ненецкий, Ханты-Мансийский, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Корякский автономные округа предусмотрели в своих уставах создание собственных уставных судов. На территории Коми-Пермяцкого автономного округа в соответствии с трехсторонним договором между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Пермской и Коми-Пермяцкого автономного округа допускается возможность образования уставного суда автономного округа.
