Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
1.1. Понятие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и принципы его функционирования 14
1.2. Роль и место института Уполномоченного по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации 51
Глава 2. Совершенствование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации
2.1. Взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, региональных уполномоченных по правам человека и иных государственных органов, обеспечивающих права и свободы человека и гражданина 94
2.2. Совершенствование правового регулирования деятельности уполномоченных по правам человека 125
Заключение 179
Список использованных источников и литературы 188
Приложения 219
- Понятие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и принципы его функционирования
- Роль и место института Уполномоченного по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
- Взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, региональных уполномоченных по правам человека и иных государственных органов, обеспечивающих права и свободы человека и гражданина
- Совершенствование правового регулирования деятельности уполномоченных по правам человека
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Расширение сферы конституционного регулирования в Российской Федерации способствовало полному и последовательному закреплению в рамках Основного закона целого комплекса прав и свобод, отвечающего всем существующим мировым стандартам в этой области. Вместе с тем главной политико-идеологической задачей в настоящее время остается развитие России как свободного^ демократического государства.
В послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент РФ отмечает: «Убежден, для современной России ценности демократии не менее важны, чем стремление к экономическому успеху или социальному благополучию людей... Только в свободном и справедливом обществе каждый законопослушный гражданин вправе требовать для себя надежных правовых гарантий и государственной защиты. И без сомнения, обеспечение прав и свобод человека является ... важным как для развития экономики, так и для общественно-политической жизни России»1.
Несмотря на положительные результаты проводимых реформ, следует констатировать недостаточный уровень исполнения государством главной конституционной обязанности - защищать права и свободы человека и гражданина. Формирование действенного механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина остается наиболее актуальной проблемой юридической науки и практики.
Одним из важнейших достижений демократических преобразований в России является создание дополнительного института обеспечения прав и свобод человека — Уполномоченного по правам человека. Однако до настоящего времени представители науки конституционного права проявляли недостаточный интерес к деятельности несудебных органов механизма обеспечения прав человека, в том числе Уполномоченного по правам человека. Нельзя не согласиться с мнением ученых-правоведов Л. В. Бойцовой и
1 Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации в 2005 году // Российская газета. 2005. 25 апреля.
В. В, Бойцовой о том, что «концепция Уполномоченного по правам человека не получила достаточной разработки в работах российских государствоведов»1. Явная недостаточность научной разработанности и глубокого осмысления роли и места института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина диктует необходимость серьезного теоретического исследования.
Для наиболее эффективного функционирования Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ необходимы комплексный и системный анализ всех сторон организации этих органов и разработка концептуальных рекомендаций по оптимизации правового регулирования их деятельности.
В диссертации проведен анализ понятий «механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина», «институт Уполномоченного по правам человека», а также определено место и роль этого института в механизме обеспечения прав и свобод.
Все перечисленное определяет актуальность изучения темы «Уполномоченный по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации».
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Изучением прав, свобод, законных интересов человека и гражданина, проблем их реализации, защиты, охраны и обеспечения занимались и занимаются многие ученые-правоведы во всех отраслях права.
Вклад ученых в разработку вопросов совершенствования механизма обеспечения прав и свобод значителен. В то же время следует отметить их недостаточное внимание к институту Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. В основном исследовался зарубежный опыт функционирования Омбудсмана.
Бойцова Л.В., Бойцова B.B. Настоящее и будущее российского омбудсмана//Юридический мир. 2003. №3. С. 20.
В последние годы в соответствии с рекомендациями Организации
Объединенных Наций разработке несудебных механизмов обеспечения прав и
свобод человека и гражданина стало уделяться особое внимание. В связи с этим
значительно повысился интерес к институту Уполномоченного по правам
человека в Российской Федерации. Появились публикации В. В. Бойцовой,
Л. В. Бойцовой, Е. А. Лукашевой, В. В. Комаровой, Д. В. Замышляева, Н. Ю.
Хаманевой, Т. А. Васильевой, Н. В. Бутусовой, Н. В. Корнеевой, А. А. Бегаевой,
посвященные конституционно-правовым основам деятельности
Уполномоченного по правам человека в РФ и его правовому статусу.
Проблемами организации и деятельности уполномоченных по правам
человека в субъектах РФ целенаправленно занимается общественная
организация - Гуманитарно-политологический центр «Стратегия» (Санкт-
Петербург). По результатам деятельности центра опубликованы
многочисленные сборники, посвященные развитию института
Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации.
Однако в работах многих авторов роль института Уполномоченного по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина исследована явно недостаточно. Можно констатировать, что к настоящему времени предприняты лишь первые шаги в специальном исследовании деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации по обеспечению прав и свобод человека и гражданина.
Следовательно, необходимо комплексное научное исследование, посвященное Уполномоченному по правам человека в РФ и уполномоченным по правам человека в ее субъектах.
Объект диссертационного исследования — общественные отношения, возникающие в процессе осуществления деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации по обеспечению прав и свобод человека и гражданина.
Предмет диссертационного исследования — правовое регулирование организации и деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования — определить место и роль института Уполномоченного по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации; выявить правовые проблемы, связанные с осуществлением деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, и предложить пути их решения.
Задачи диссертационного исследования
Проанализировать историю становления института от классического Омбудсмана до института Уполномоченного по правам человека в России; выявить особенности развития института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации.
Определить цели, функции, принципы деятельности уполномоченных по правам человека в РФ, учитывая зарубежный опыт, политические, культурные и экономические реальности Российской Федерации, и сформулировать определение института Уполномоченного по правам человека в РФ.
Обобщить имеющиеся в научной литературе определения понятий, относящихся к институту прав и свобод человека и гражданина.
Рассмотреть механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и выявить его структурные элементы.
Проанализировать законодательство, регулирующее деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, выявить недостатки и противоречия в нормативно-правовых актах.
6. Выработать предложения по совершенствованию правового
регулирования деятельности уполномоченных и оптимизации взаимодействия
Уполномоченного по правам человека в РФ с региональными
уполномоченными по правам человека и иными государственными органами, обеспечивающими права и свободы человека и гражданина.
7. Разработать проект Федерального закона «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации».
Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили труды ученых по конституционному праву, теории государства и права: С. А. Авакьяна, А, С. Автономова, С. С. Алексеева, М. В. Баглая, А. А. Безуглова, А. Г. Бережнова, В. В. Бойцовой, Л. В. Бойцовой, В. М. Ведяхина, Л. Д. Воеводина, Н. В. Витрука, С. И. Глушковой, Г. В. Игнатенко, Ю. И. Лейбо, В. А. Лебедева, Е. А. Лукашевой, В. Т. Кабышева, А. Н. Кокотова, И. А. Кравца, Н. И. Матузова, Н. С. Малеина, М. С. Матейковича, О. О. Миронова, А. В. Малько, В. В. Невинского, В. С. Нерсесянца, И. В. Ростовщикова, А. В. Стремоухова, Б. Н. Топорнина, В. А. Туманова, И. Е. Фарбера, Г. Н. Чеботарева, В. Е. Чиркина, Н. А. Шайкенова и др.
Важное значение в подготовке диссертации имели работы зарубежных ученых, посвященные деятельности Омбудсманов: В. О. Ауени, Р. Грегори, Д. Джакоби, У. Кемпта, М. Милле, С. Оуэна, М. Остинга, Д. Пирса, С. Д. Робертсона, Б. Тигерсторм, А. Хиль-Роблеса, С. А. Шепарда.
В работе используются следующие методы: диалектический, формально-юридический, сравнительный, системный, исторический и логический, метод моделирования и др.
Научная новизна и практическая значимость диссертационного исследования. Диссертация представляет собой комплексное теоретическое исследование организации института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.
В работе представлена история развития Омбудсмана от классического института с узкой компетенцией разбирать жалобы граждан на злоупотребления бюрократического аппарата до одного из ведущих элементов механизма обеспечения прав и свобод человека - института Уполномоченного по правам человека. Учитывая историческую роль института
Уполномоченного, автором выделены две цели его деятельности: содействие реализации прав и свобод человека и гражданина (основная) и повышение эффективности государственного и муниципального управления (косвенная). Исходя из этих целей деятельности, обосновано выделение функций уполномоченных по правам человека, определены основные принципы их эффективного функционирования, дано авторское определение понятия «институт Уполномоченного по правам человека в РФ».
В диссертации исследованы понятие и структура механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации; предложен авторский вариант определения понятия «механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина в РФ»; выделены и обоснованы структурные элементы механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина: «охрана прав и свобод», «защита прав и свобод», «пропаганда прав и свобод» и «квалифицированная юридическая помощь»; установлены роль и место института Уполномоченного по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина; рассмотрена проблема определения места Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ в системе государственных органов Российской Федерации.
В работе проведен сравнительный анализ законодательства об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, выявлены противоречия и недостатки правового регулирования, представлен развернутый комплекс мер по совершенствованию правового регулирования всех направлений деятельности уполномоченных с учетом выделенных автором принципов их эффективного функционирования.
Кроме того, выдвинуто и обосновано положение о том, что обеспечение конструктивного взаимодействия Уполномоченного с другими государственными органами, входящими в механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина, способствует повышению эффективности
деятельности уполномоченных по правам человека по защите, охране и пропаганде прав и свобод человека и гражданина.
Предложены меры по обеспечению взаимодействия федерального и региональных уполномоченных по правам человека, а также их взаимодействия с другими государственными органами, обеспечивающими права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации и разработан авторский проект Федерального закона «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации» (приложение 5).
Проведенное исследование позволило автору сформулировать и обосновать ряд предложений и рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства, которые могут использоваться в правотворческой деятельности органов государственной власти в целях устранения недостатков и противоречий в нормативно-правовых актах, регулирующих деятельность уполномоченных по правам человека в Российской Федерации.
Материалы диссертации в дальнейшем могут быть использованы учеными при проведении исследований, посвященных проблемам обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и совершенствованию деятельности уполномоченных по правам человека, а также в учебном процессе при подготовке студентов в области юриспруденции, государственного и муниципального управления.
Основные положения, выносимые на защиту
Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации представляет собой совокупность существующих на федеральном, региональном и муниципальном уровне уполномоченных по правам человека, специализированных уполномоченных (уполномоченных по правам ребенка и т. п.) - органов со специфическими целями, функциями и принципами деятельности по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.
Существуют две цели деятельности уполномоченных по правам человека: 1) содействие реализации прав и свобод человека и гражданина в
Российской Федерации (основная) и 2) повышение эффективности государственного и муниципального управления (косвенная). В достижении первой цели уполномоченные выполняют следующие функции: восстанавливающую нарушенные права и свободы, посредническую (медиаторскую), правотворческую (способствующую выявлению пробелов и противоречий в законодательстве о правах и свободах), информационно-воспитательную. В реализации второй цели уполномоченные осуществляют иные функции: контрольную, консультационную, координационную.
3. Систему принципов эффективного функционирования
уполномоченных по правам человека составляют: 1) независимость
(институциональная, функциональная и персональная); 2) доступность
(информационная - высокой уровень информированности населения о
деятельности Уполномоченного и организационная - способ организации
работы Уполномоченного по правам человека и его аппарата с учетом
физической возможности и удобства обращения с жалобой для всех жителей
страны); 3) оперативность (восстановление нарушенных действиями
(бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления,
должностных лиц, государственных служащих прав и свобод индивидов за
минимальный срок с момента начала производства по жалобе); 4) законность;
5) справедливость; 6) гласность; 7) взаимодействие с другими
государственными органами, обеспечивающими права и свободы человека и
гражданина; 8) соответствие поставленных перед Уполномоченным по правам
человека задач и предоставленных полномочий.
4. Механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина в
Российской Федерации — это система органов публичной власти, институтов
гражданского общества, общественных и иных организаций и правовых
средств, применяемых ими в целях обеспечения прав и свобод человека и
гражданина. Механизм включает в себя следующие элементы: 1) охрану прав и
свобод, 2) защиту прав и свобод, 3) квалифицированную юридическую помощь,
4) пропаганду прав и свобод.
5. Учитывая важное место Уполномоченного по правам человека в
механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской
Федерации, в Конституции РФ необходимо закрепить статус уполномоченных
по правам человека, действующих на федеральном, региональном и местном
уровнях.
В целях конструктивного взаимодействия уполномоченных по правам человека по обеспечению прав и свобод человека и гражданина необходимо формирование и законодательное закрепление системы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, основанной на принципах координации, сотрудничества и взаимопомощи, посредством внесения изменений в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в РФ», а также принятия Федерального закона «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ».
Для повышения гарантий независимости уполномоченных по правам человека следует установить уголовную ответственность за вмешательство в деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с целью повлиять на его решения, а равно за воспрепятствование его деятельности; закрепить в Федеральном законе «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ» гарантии неприкосновенности региональных уполномоченных по правам человека и возможность оказания финансовой помощи из бюджета РФ бюджетам субъектов РФ в форме субвенций или субсидий на финансирование их деятельности; детально регламентировать процедуру досрочного прекращения полномочий уполномоченных по правам человека.
8. С целью реализации принципов организационной доступности и
оперативности деятельности Уполномоченного требуется наделить
региональных уполномоченных по правам человека компетенцией
рассматривать жалобы на решения и действия (бездействие) должностных лиц
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти,
13 осуществляющих свои полномочия на территории соответствующего субъекта
РФ.
9. Для повышения эффективности деятельности уполномоченных по правам человека по восстановлению нарушенных прав и свобод граждан необходимо усилить корреспондирующие обязанности органов и должностных лиц публичной власти. В этих целях предлагается законодательно закрепить обязанность судебных органов и прокуратуры письменно уведомлять Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ о результатах рассмотрения их ходатайств и заявлений не позднее одного месяца со дня их поступления; конкретизировать статью 17.2. «Воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» Кодекса РФ об административных правонарушениях и ужесточить штрафные санкции.
Апробация результатов диссертационного исследования
Основные положения работы обсуждались на научно-практических конференциях и семинарах международного, всероссийского и регионального уровней, а также на XII Международной сессии «Права человека, культура мира, толерантность - содержание и методы обучения» (Москва, 2002 г.) и Международной сессии «Региональная программа по правам человека» (Швеция, 2004 г.) Результаты исследования опубликованы в печати.
Структура работы
Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы, пяти приложений.
Понятие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и принципы его функционирования
Учреждение института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации - одно из важнейших достижений демократических преобразований в России. Для нашей страны создание такого института было явлением новым, хотя в мировой истории он известен уже давно.
В классическом виде такой институт был создан в 1809 году в Швеции, и на сегодняшний день получил распространение в более чем ста странах мира. По данным организации «Международный Институт Омбудсмана» за 1999 год их число составляло 102, что на 27 стран больше, чем было зафиксировано в 1995 году. Не менее 371 Омбудсманов учреждено в соответствии с законодательством этих стран. Не имея границ, они действуют в самых разных уголках мира: 26 - в Африке, 9 - в Азии, 8 - в Австралии, 38 - в Европе, 20 - в Латинской Америке и 2 — в Северной Америке и т.д. В 1995 году для рассмотрения жалоб всех жителей стран Европейского союза был создан Европейский Омбудсман. Такой популярности и столь быстрого развития и распространения не имел ни один другой институт.
Название этого института в разных странах претерпевало постепенную трансформацию: Омбудсман юстиции (Justiteombudsman) в скандинавских странах — на родине института; Парламентский уполномоченный по делам администрации (Великобритания, Северная Ирландия, Шри-Ланка); Парламентский Уполномоченный для расследований злоупотреблений администрации (Новая Зеландия); Парламентский Уполномоченный (Омбудсман) - англоязычные провинции Канады; Уполномоченный по жалобам (Израиль); Поручитель юстиции (Португалия); Уполномоченный по правам граждан (Польша), Медиатор (Франция), Помощник граждан (штат Айова, США), Защитник граждан (провинция Квебек, Канада), Народный защитник (Испания); Публичный защитник (штат Небраска, США); Гражданский защитник (Итальянские области). В некоторых странах функцию института Омбудсмана выполняет коллективный орган: Коллегия народной правозащиты (Австрия), Комиссия по расследованиям злоупотреблений администрации (Непал), Парламентская комиссия по правам человека (Латвия),
Разнообразие наименований не случайно — оно определяется различными потребностями государств, уровнем развития демократии и правовой культуры в них и отражает назначение института. Для выявления его роли и места в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина необходимо изучить и проанализировать историю становления института от Омбудсмана до Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Впервые институт Омбудсмана был создан в Швеции. В основе его происхождения была концепция контроля за действиями судей, что получило отражение в названии института - Омбудсман Юстиции. Постепенно его функции дополнились контролем за исполнительной властью. Омбудсман был уполномочен возбуждать перед компетентным судьей производство против лиц, совершивших незаконные акты при исполнении служебных обязанностей или не выполнявших должным образом своих обязанностей.
Основной целью деятельности Омбудсмана в Дании, начиная с учреждения этого института в 1955 году, стал контроль за органами исполнительной власти. В 1967 году в Великобритании, с введением должности Парламентского Уполномоченного по делам администрации, его назначением стало рассмотрение жалоб граждан на «ненадлежащее (плохое, дефектное) управление» (maladministration). Этот термин не известен российской науке и практике. В законодательстве Великобритании ему также не дается определение, причем умышленно. Как заявляет сам Парламентский Уполномоченный Великобритании: «Официально определить, что такое «ненадлежащее управление» (maladministration), — значит создать рамки и ограничить компетенцию Омбудсмана» . Поэтому Уполномоченному предоставляется возможность интерпретировать его в процессе своей деятельности. На практике «ненадлежащее управление» включает в себя не только незаконные действия и решения органов государственной власти, но и широкий комплекс действий, которые могут вызвать нежелательные последствия для индивида: дача должностным лицом совета, который ввел его в заблуждение и причинил тем самым убытки, пренебрежительное, невнимательное отношение, грубость, волокита, халатность, предвзятость, медлительность, высокомерие, своевольность и т.д. Источником плохого управления могут быть: закон, на котором основывается решение или действие; процедура принятия решения или осуществления акта; качество самого решения или деятельности.
В некоторых нормативных правовых актах все же делается попытка определить компетенцию Омбудсмана. Так, в законе об Омбудсмане Британской Колумбии в статье 23 указывается: «Если в процессе осуществления расследования по жалобе Омбудсман придет к мнению, что 1) решение, рекомендация, действие или бездействие, которое стало предметом расследования: а) не соответствует закону, б) несправедливо, деспотично или дискриминационно, в) принято либо совершено основываясь на нормативно-правовом акте или практике, которые несправедливы, деспотичны либо дискриминационны, г) основывается полностью или частично на ошибке в праве или факте или принятых во внимание недостоверных обстоятельствах, д) принято с использованием необоснованной, несправедливой, деспотичной процедуры принятия решения, е) неправильно по каким-либо другим основаниям; 2) совершая действие либо бездействие, принимая решение либо давая рекомендацию, должностное лицо а) сделало это с корыстной целью, б) не предоставило адекватных и нужных объяснений, в) допустило халатность либо действовало неправильно, неуместно, ошибочно;
Роль и место института Уполномоченного по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
Для определения роли и места института Уполномоченного по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в РФ вначале необходимо установить содержание понятия «механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации».
Понятие «механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации», в свою очередь включает понятия «права человека», «права гражданина», «права» и «свободы» человека и гражданина, «основные права и свободы», «конституционные права и свободы», по поводу содержания и соотношения которых в научной литературе до сих пор не утихает полемика. Н.В. Витрук отмечает: «Понятия в науке конституционного права не только узловые пункты познания, но и средство практического совершенствования государственно-правовой действительности» . В связи с этим для рассмотрения механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации следует раскрыть содержание вышеуказанных понятий.
Закрепление в Конституции РФ, а также в международных документах термина «права и свободы человека» требует теоретико-конституционных ответов на вопросы: тождественны или нет понятия «права человека» и «свободы человека», и если нет, то в каком соотношении они находятся; в чем их сходство и различие?
Юридически обе правовые дефиниции равноценны и взаимозаменяемы» Понятие «свобода» используется для определения прав человека и гражданина в области духовной, творческой деятельности и личной неприкосновенности. Посредством понятия «свободы» сформулированы ст. 27-30, 34, 37, 44 Конституции РФ, провозгласившие свободу передвижения, свободу совести, мысли и слова, свободу труда и участия в культурной жизни общества. В . формулировках остальных прав человека и гражданина используется понятие «право»...
Существует точка зрения, согласно которой понятия «права» и «свободы» в отдельных случаях используются как синонимы, однако чаще всего под свободой подразумевают более широкие возможности индивидуального выбора, но без конкретизации того или иного права и указания на результат осуществления. Свободами также называют политические права или иные фундаментальные права2.
Мы придерживаемся позиции В,С Нерсесянца и Е.А. Лукашевой, которые рассматривают права и свободы как явления близкие, но не совпадающие. Анализ конституционного законодательства показывает, что термин «свобода» призван подчеркнуть более широкие возможности выбора, не очерчивая конкретного результата. Он используется для обозначения гарантируемой правом сферы автономии субъекта, внутри которой он вправе действовать по своему усмотрению и выбору- Термин же «право» используется для обозначения правомочий субъекта на конкретное определенное действие и поведение. В понятийно-правовом смысле эти термины равнозначны и различие в терминологии является скорее традиционным1 .
Что касается различий между понятиями «права человека» и «права гражданина», о чем также полемизируют в науке, то раньше считалось, что «права человека - это общесоциальная категория . -. они существуют независимо от их государственного признания, как результат общественного развития, а права гражданина - политико-юридическая категория» .
Сейчас ученые в основном придерживаются мнения, что «содержание этих понятий не тождественно: права человека проистекают из естественного права, а права гражданина - из позитивного» . Однако в наше время, как отмечает Н.И. Матузов, такое деление все более утрачивает смысл, поскольку прирожденные права человека давно признаны всеми развитыми демократическими государствами и, таким образом, выступают одновременно и в качестве прав гражданина. М.С. Матеикович также высказывает мнение, что «в последнее время.-.наметилась тенденция к наделению иностранцев отдельными политическими правами ... В связи с этим следует согласиться с М. В. Баглаем и В. А. Тумановым в том, что различие «прав человека» и «прав гражданина» потеряло четкие очертания»2.
Сложность определения понятия «права человека»3 традиционно связывают с существованием двух теорий: естественно-правовой и юридического позитивизма. В настоящее время принято придерживаться естественно-правовой теории. Так, Н.И, Матузов отмечает: «Тезис о естественном и самостоятельном характере прав человека в современной юридической литературе является общепризнанным.,. »4. Многие ученые считают, что «истина как всегда находится посередине» и «каждый из этих подходов отражает фактическое положение дел, но страдает односторонностью» . Поэтому некоторые ученые критикуют оба подхода и выдвигают новые теории. Так появились анторополого-коммуникативное обоснование прав человека, юридическая антропология , Е.А, Лукашева предлагает понятие «права человека» рассматривать в его социокультурной (цивилизационной) обусловленности и соотносить с понятием «развитие», в процессе которого утверждаются права человека
Взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, региональных уполномоченных по правам человека и иных государственных органов, обеспечивающих права и свободы человека и гражданина
Уполномоченные по правам человека являются государственными органами, которые участвуют во всех четырех структурных элементах механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: в охране, защите, пропаганде прав и свобод и оказании квалифицированной юридической помоши. Осуществляя свою деятельность, они взаимодействуют с другими государственными органами.
По нашему мнению, взаимодействие государственных органов, обеспечивающих права и свободы человека и гражданина, следует подразделять на внутреннее и внешнее. Внутреннее взаимодействие — это процесс воздействия органов друг на друга, при котором их взаимное влияние как элементов единого механизма влечет развитие и совершенствование каждого. Внешнее взаимодействие — это их совместные действия по обеспечению прав и свобод человека и грао/сдапина в Российской Федерации, основанные на принципах сотрудничества и взаимопомощи.
Исходя из существования двух целей деятельности уполномоченных по правам человека, можно сказать, что внешнее взаимодействие позволяет им реализовывать первую (основную) цель - содействие реализации прав и свобод человека и гражданина. Внутреннее взаимодействие направлено на достижение второй (косвенной) цели — повышения эффективности государственного и муниципального управления. Необходимо отметить, что, разделяя взаимодействие на внутреннее и внешнее, мы не проводим четкой грани между ними, поскольку развитие и совершенствование самих институтов обеспечения прав человека положительно влияет на ситуацию с правами человека в целом.
Кроме того, соответственно четырем основным задачам деятельности уполномоченных по правам человека следует, на наш взгляд, выделять четыре сферы взаимодействия. Это взаимодействие 1) в совершенствовании законодательства о правах и свободах человека и гражданина; 2) в восстановлении нарушенных прав и свобод; 3) в просвещении по вопросам прав и свобод человека; 4) в развитии международного сотрудничества в области прав человека. Рассмотрим каждую сферу взаимодействия подробно»
1. Совершенствование законодательства о правах и свободах человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права является одним из наиболее важных направлений деятельности Уполномоченного, посредством которого он участвует в охране прав и свобод. Работая в этом направлении, Уполномоченный по правам человека в РФ тесно взаимодействует с субъектами права законодательной инициативы, обращаясь с предложениями об изменении и дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации либо о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. ЗІ)1. Сам Уполномоченный по правам человека в РФ правом законодательной инициативы не обладает. Это обстоятельство является предметом постоянной критики ученых и практиков. Очевидно, что государственному органу, направлением деятельности которого является совершенствование законодательства, должно быть предоставлено право законодательной инициативы. Омбудсманы большинства зарубежных государств имеют это право. Так, по данным анкетирования, проведенного среди 76 Омбудсманов 48 различных стран мира по ключевым моментам их функционирования, на вопрос о наличии или отсутствии у них данного права 89,5 % респондентов ответили, что они имеют право законодательной инициативы1.
Анализируя доклады о деятельности, письма, заключения Уполномоченного по правам человека в РФ за 1998-2005 годы, можно найти большое количество предложений, рекомендаций по совершенствованию законодательства РФ в области прав человека, правоприменительной практики и административных процедур. По вопросам приведения законодательства РФ в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права издан специальный доклад Уполномоченного по правам человека в РФ от 20 мая 2002 года «О выполнении Россией обязательств, принятых при вступлении в Совет Европы»2 Особо отметим возможность Уполномоченного по правам человека в РФ осуществлять предварительный контроль за проектами законов, что позволяет предотвратить негативные последствия от действия содержащихся в них норм, нарушающих права и свободы человека. Несмотря на то, что в Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» нормы, закрепляющие этот вид деятельности, отсутствуют, Уполномоченный предпринимает следующие шаги: выявляет имеющие отношение к правам человека законопроекты, которые могут вызвать негативные последствия, определяет их соответствие международным обязательствам, Конституции РФ и существующему законодательству, оценивает потенциальные последствия для соблюдения прав человека, направляет свое заключение о законопроектах, затрагивающих права и свободы, внесенных на рассмотрение в Государственную думу.
Совершенствование правового регулирования деятельности уполномоченных по правам человека
В данном параграфе диссертационного исследования будет проанализировано законодательство, регулирующее деятельность
Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, и выработаны рекомендации по совершенствованию правового регулирования деятельности уполномоченных с учетом принципов их эффективного функционирования.
Важнейшим принципом деятельности Уполномоченного по правам человека является независимость. Как уже отмечалось, существуют три основные составляющие независимости: институциональная, функциональная и персональная. Рассмотрим независимость уполномоченных по правам человека в Российской Федерации с позиции этих аспектов.
1. Институциональная независимость обеспечивается не всегда. В мировой практике известны исполнительный, парламентский и независимый Омбудсманы. Согласно пункту 1 статьи 2 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ», Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. Таким образом, Уполномоченного по правам человека в РФ можно отнести к независимым Омбудсманам.
Аналогичная норма присутствует в законах об уполномоченном по правам человека Удмуртской Республики, Республик Саха и Марий Эл; Приморского и Ставропольского краев; Самарской и Архангельской областей. Гарантия независимости еще и от органов местного самоуправления содержится в законах Республики Татарстан, Красноярского и Краснодарского краев, Амурской, Нижегородской, Брянской, Смоленской, Волгоградской областей. Но в большинстве законов об уполномоченном по правам человека в субъектах РФ независимость предоставляется со следующими оговорками: «в пределах установленной компетенции» (законы Республики Коми, Брянской, Смоленской, Волгоградской, Липецкой, Свердловской, Тюменской областей, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры); «при осуществлении своих полномочий» (законы Республик Тыва, Калмыкия, Башкортостан, Ингушетия; Кемеровской, Калужской, Московской, Саратовской, Астраханской областей, Алтайского края, г. Санкт-Петербурга). Только в законе Пермской области выделена специальная статья — «Независимость Уполномоченного», в которой говорится: «Уполномоченный осуществляет свою деятельность самостоятельно и неподотчетен каким-либо государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам ... вмешательство в деятельность Уполномоченного, которую он осуществляет в пределах своей компетенции, не допускается» (ст. 3),
В законах некоторых субъектов делается акцент на независимости и неподотчетности только органам государственной власти и должностным лицам соответствующего субъекта РФ (Республика Тыва, Кемеровская, Калужская, Московская, Саратовская области). В пункте 1 статьи 2 закона Республики Коми указывается: «Уполномоченный в пределах установленной настоящим Законом компетенции не зависим в своей деятельности и не подотчетен каким-либо органам государственной власти Республики Коми органам местного самоуправления, организациям, их должностным лицам»
Пункт 3 статьи 2 закона Свердловской области и статья 2 закона Липецкой области закрепляют только независимость уполномоченных от государственных органов и органов местного самоуправления и не упоминают об их неподотчетности. Следовательно, подотчетность уполномоченных по правам человека в этих областях не исключена. В Свердловской области в действовавшем ранее законе об Уполномоченном по правам человека от 14 июня 1996 года № 22-03 прямо предусматривалась отчетность Уполномоченного. Так, наименование статьи 14 было: «Отчеты Уполномоченного по правам человека»2. Только в 2002 году законом «О внесении изменений в областной закон «Об Уполномоченном по правам человека Свердловской области» от 27 декабря слово «отчеты» было заменено на «доклады», однако норма о неподотчетности до сих пор отсутствует. Кроме того, в области действует так называемая «Периферийная сеть аппарата Уполномоченного», созданная путем выделения штатных сотрудников в составе аппарата управления округов Свердловской области, которым в соответствии с распоряжением Председателя правительства поручено выполнение функций представителя Уполномоченного на территории соответствующего округа.
Таким образом, представитель Уполномоченного находится в административном подчинении управляющего округом, а оперативно-методическое руководство его работой осуществляет Уполномоченный по правам человека. Территориальные представители работают на основании специальной доверенности и руководствуются разработанной должностной инструкцией. Такой способ организации периферийной сети позволяет создать ее при минимальных дополнительных затратах, а это, бесспорно, является положительным моментом в условиях дефицита бюджета. Однако представители Уполномоченного в округах оказываются в административном подчинении у управляющих округами, и в такой ситуации независимости института уполномоченного от исполнительной власти нет.
