Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Исторические и теоретические предпосылки становления полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина . 15
1. Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина: понятие и место в системе полномочий муниципальных органов . 15
2. История становления полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина в России 43
3. Полномочия муниципальных органов в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина в системе муниципальных полномочий (на примере некоторых зарубежных стран). 71
Глава 2. Совершенствование деятельности органов местного самоуправления по осуществлению полномочий в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина (на примере субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа). 93
1. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина: понятие и виды . 93
2. Обеспечение законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов местного самоуправления (на примере субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа). 122
3. Обеспечение законности, правопорядка, прав и свобод граждан на территории муниципальных образований (на примере субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа). 146
4. Проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с органами юстиции в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод граждан (на примере субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа). 170
Заключение 196
Список источников и литературы 203
Приложение 225
- Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина: понятие и место в системе полномочий муниципальных органов
- История становления полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина в России
- Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина: понятие и виды
- Обеспечение законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов местного самоуправления (на примере субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа).
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Муниципальная реформа требует переосмысления многих теоретических и практических проблем, связанных с осуществлением полномочий органов местного самоуправления.
Для осуществления полномочий органов местного самоуправления необходимо совершенное законодательство, соответствие муниципально-правовых норм — нормам федеральных и региональных законов. Эффективная реализация законодательства призвана обеспечить законность, правопорядок, права и свободы человека и гражданина. Важность этой проблемы подчёркивается и в сентябрьском обращении Президента РФ В.В. Путина.1 Особое значение в современных условиях приобретает изучение этих полномочий органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, в силу политической и социально-экономической ситуации, участившихся случаев терактов, и других актов насилия.
В современных научных исследованиях отмечается необходимость комплексного изучения проблем осуществления полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина. Особенно подчёркивается значение конституционных норм в обеспечении правопорядка. В частности, профессор И.В. Мухачёв указывает, что «в конституционных нормах формулируются определённые социальные явления, существование которых в общественной жизни призвано обеспечить реальность, социальную исполнимость конституционных правомочий».3 Общеизвестно, что в соответствии со ст. 12 Кон ституции Российской Федерации в России «признаётся и гарантируется местное самоуправление». Таким образом, важно не только конституционное декларирование права народа осуществлять свою власть, в том числе через органы местного самоуправления, и самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий, но и реальность, социальная исполнимость закрепляющих их норм. По этой причине исследование проблем осуществления полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина также представляется актуальным и значимым. Всё это определило выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. Основой исследования рассматриваемых проблем послужили работы ведущих отечественных специалистов в области теории государства и права, конституционного (государственного) и муниципального права: С.С. Алексеева, Е.Г. Анимицы, М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, А.Б. Венгерова, В.И. Выдрина, В.Е. Гулиева, Ю.Д. Казанчева, Е.М. Ковешникова, Е.И. Козловой, А.В. Комарова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, С.А. Малько, И.В. Мухачёва, И.В. Постового, А.Н. Писарева, А.Т. Тертышного, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета и некоторых других.
Во многом сохраняют актуальность и труды дореволюционных российских учёных, например, Э.Н. Берендтса, Н.М. Коркунова и т.д.
Определённый интерес представляет соответствующая зарубежная практика, изучаемая в работах иностранных учёных, таких как Д. Гарднер, Ж. Марку, К. Шайх и некоторые другие.
Также важны разработки исследователей других отраслей права (прежде всего - административного права), однако затрагивающих вопросы обеспечения законности и охраны общественного порядка - А.Н. Козырина, Б.П. Кондратова, М.А. Штатиной и др.
Значительный интерес представляют также исследования, в которых затрагивается именно региональная специфика осуществления органами местного самоуправления, в том числе в Южном федеральном округе — например, А.Н. Бурова, И.А. Алексеева, СВ. Корсаковой.4
В последние годы по различным проблемам осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере обеспечения прав человека, охраны общественного порядка был защищен ряд диссертационных работ, в частности, Н.С. Бондаря, М.П. Гавришина, А.А. Глуходедова, В.В. Цветкова.
Тем не менее, представляется, что тема осуществления органами местного самоуправления полномочий в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина исследована недостаточно полно. Во-первых, исследователи обращают внимание, как правило, на проблему более узкого характера - охрану общественного порядка, между тем как обеспечение законности, правопорядка, прав и свобод граждан охватывает гораздо более широкий круг общественных отношений. Во-вторых, в соответствующих работах региональная специфика либо не учитывается вовсе, либо она исследуется на примере г. Москвы. Между тем понятно, что успешное решение задач, стоящих в этой сфере перед муниципальными органами предполагает учёт этой специфики и в других регионах - в т.ч. в субъектах, находящихся в пределах Южного федерального округа.
Источниковедческая база диссертационного исследования состоит, прежде всего, из действующего законодательства Российской Федерации и её субъектов, находящихся в пределах Южного федерального округа о местном самоуправлении (включая Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ), а также комплекса нормативно-правовых актов Федерации и субъектов, регулирующих те или иные общественные отношения, связанные с обеспечением законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина; соответствующих нормативно-правовых актов дореволюционной России, а также российское законодательство конца 80-х - начала 90-х гг. XX в.; правоприменительная практика, складывающаяся в сфере осуществления органами местного самоуправления полномочий по обеспечению законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и её субъектах, находящихся в пределах Южного федерального округа; соответствующие нормативно-правовые акты зарубежных государств; труды отечественных и иностранных учёных по рассматриваемой проблематике.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное изучение проблем осуществления органами местного самоуправления полномочий в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.
Достижение цели работы предполагает решение следующих задач:
- исследовать теоретические проблемы понимания полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина и их места в системе муниципальных полномочий;
- рассмотреть становление полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина в России и использовать исторический опыт при совершенствовании современного законодательства и правоприменительной практики;
- выявить особенности полномочий муниципальных органов в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека в системе муниципальных полномочий на примере некоторых зарубежных стран и возможность использования в России наиболее ценных наработок;
- изучить правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, его понятие и виды;
- рассмотреть проблемы обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов местного самоуправления (на примере субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа);
- исследовать проблемы обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина на территории муниципальных образований (на примере субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа);
- рассмотреть проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с органами юстиции, призванными непосредственно обеспечивать законность, правопорядок, права и свободы человека и гражданина (на примере субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа).
Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, складывающиеся в сфере осуществления органами местного самоуправления полномочий по обеспечению законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина.
Предметом диссертационного исследования являются проблемы осуществления органами местного самоуправления полномочий в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина, рассматриваемые на примере субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.
Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составляют различные общенаучные и специальные методы познания. В числе первых - диалектический, исторический, логический, системно-структурный, функциональный, герменевтический; среди специальных — технико-юридический, сравнительно-правовой, толкования норм права и некоторые другие. Исследование проводилось в рамках современной теории реализации норм конституционного и муниципального права, плодо творно разрабатываемой, в частности, В.О. Лучиным, И.В. Мухачёвым и др.
Научная новизна работы состоит в том, что она представляет одно из первых комплексных исследований проблем осуществления полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина, рассматриваемых на примере субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного феде- рального округа.
Принятие нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, которое знаменует собой новый этап муниципальной реформы, заставляет по-новому рассмотреть многие вопросы, связанные с реализацией полномочий органами местного самоуправления, включая указанные.
В работе помимо федеральных исследуются соответствующие нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципально- правовые акты органов местного самоуправления, находящихся в пределах Южного федерального округа (в том числе те из них, которые ещё не попадали в поле зрения исследователей) а также практика их реализации. Также упомянутое принятие Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ предо пределяет приведение актов субъектов РФ и органов местного самоуправления в соответствие с ним, на что также обращается внимание в настоящей работе. В диссертационной работе не только исследуются указанные проблемы, но и предлагаются пути их решения - в виде совершенствования законодательства и правоприменительной практики.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, сформули- рованные в диссертационном исследовании:
1. Функция по обеспечению законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина является одной из важнейших функций органов местного самоуправления. От эффективности реализации этой функции зависит
возможность осуществления полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина. Поэтому в работе указывается на необходимость именно такого наименования данной функции - с юридической точки зрения наиболее правильного, хотя иная формулировка - общественный порядок, и получила конституционное и законодательное закрепление.
2. Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка и прав и свобод человека и гражданина в диссертации определяются как права и обязанности органов местного самоуправления, гарантированные Конституцией Российской Федерации, закреплённые нормами муниципального права, и необходимые для решения вопросов местного значения в области обеспечения неукоснительного соблюдения законов и соответствующих им правовых актов всеми органами власти, должностными и иными лицами, а также в обеспечении объективных условий жизни и деятельности человека и гражданина, без которых его полноценное существование невозможно.
3. В функции по обеспечению законности, правопорядка и прав и свобод человека и гражданина, аналогично делению функций государства, в свою очередь, на субфункции, выделяются два «поднаправления» (субфункции) - институциональное и территориальное:
1) Институциональная субфункция - предполагает реализацию полномочий муниципальных органов в области обеспечения законности, правопорядка и прав и свобод человека и гражданина силами самих органов и должностных лиц местного самоуправления.
Наличие территориальной субфункции связано с тем, что местное самоуправление имеет сложную политико-правовую природу, и хотя его органы и выведены за пределы системы органов государственной власти, однако всё же являются органами публичной власти, а также реализуют отдельные государственные полномочия, поэтому обязаны взаимодействовать с органами государственной власти. Территориальная субфункция предполагает реализацию полно мочий в области обеспечения законности, правопорядка и прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования органами и должностными лицами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти.
4. Полномочия в области обеспечения законности, правопорядка, права и свобод человека и гражданина в их нынешнем виде органам местного самоуправления были присущи не всегда, что подтверждается и российским, и зарубежным опытом. Тем не менее, использование такого опыта возможно и необходимо. Это может быть, например, дифференцированный подход к организации обеспечения правопорядка, например, в городской и сельской местности, широкое привлечение населения на добровольных началах к охране общественного порядка, практиковавшееся в дореволюционной России.
5. Обеспечению прав и свобод человека на местном уровне будет способствовать предоставление представительному органу муниципального района права введения должности уполномоченного по правам человека в данном муниципальном образовании (аналогично опыту Великобритании). Также, используя американский подход в решении соответствующих проблем, следует придать органам местного самоуправления в ситуации стихийного бедствия (например, наводнения) право вводить особый порядок управления (предусмотрев его в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), с последующими проверкой обоснованности и принятием мер органами государственной власти.
6. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина в законодательстве субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, по ряду причин нуждается в совершенствовании, различные направления и способы которого предлагаются и обосновываются в диссертационной работе.
7. Среди властных органов, призванных обеспечивать в деятельности органов местного самоуправления соблюдение законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина, следует выделять две группы: специализированные (органы прокуратуры, судебные органы - конституционные (уставные) суды субъекта Федерации, суды общей юрисдикции, арбитражные суды, контрольный орган муниципального образования) и универсальные (высшее должностное лицо субъекта Федерации, представительный орган субъекта Федерации, представительный орган местного самоуправления).
8. В качестве одной из важнейших мер по укреплению властной вертикали следует рассматривать инициативу по изменению порядка избрания глав муниципальных образований. При новом порядке главы муниципальных образований должны избираться представительными органами муниципальных образований по предложению высшего должностного лица субъекта РФ. Это существенно повысит эффективность деятельности органов местного самоуправления в сфере обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина, в особенности в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.
9. Составной частью административной реформы должно стать реформирование системы МВД РФ с упразднением милиции общественной безопасности и приданием ей статуса муниципальной милиции.
10. Необходимо не только укрепление сложившихся институтов обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина, но и широкое привлечение населения к решению этих проблем. Автором предлагается применительно к Ростовской области проект Закона Ростовской области «Об участии населения в обеспечении охраны общественного порядка в Ростовской области», на основе которого такие акты могли бы быть разработаны.
11. Во взаимодействии с органами местного самоуправления в рассматриваемой сфере органы юстиции играют особую роль, поскольку одной
из основных задач их деятельности является обеспечение прав и законных интересов личности и государства.
12. Взаимодействие органов местного самоуправления и органов юстиции в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина нуждается в определённом совершенствовании. Так, необходимо законодательно закрепить обязанность органов местного самоуправления по своевременному выявлению размещенных в пределах их территории религиозных объединений и информировании о них органов государственной власти, к компетенции которых отнесен контроль за деятельностью таких объединений. Также в субъектах Российской Федерации, в том числе находящихся в пределах Южного федерального округа, необходимо принять законы о регистрации уставов муниципальных образований, соответствующие Федеральному закону от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы при совершенствовании законодательства, регулирующего деятельность органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина, и практики его применения. Также они могут быть использованы при проведении дальнейшего изучения деятельности органов местного самоуправления по обеспечению законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина, в учебном процессе - в рамках преподавания дисциплин «Муниципальное право», «Административное право», а также специальных курсов, посвященных полномочиям органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения диссертации и результаты исследования нашли соответствующее отражение в опубликованных автором научных работах. Апробация исследования также осуществлялась в практической деятельности Главного Управления Министерства юстиции РФ по Ростовской области. Выводы и предложения сооб щались в докладах и обсуждались на научно-практических конференциях, заседаниях кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета. Автором в рамках работы над диссертационным исследованием разработан проект Закона Ростовской области «Об участии населения в обеспечении охраны общественного порядка в Ростовской области».
Структура и объём диссертации. Структура работы определена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.
Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина: понятие и место в системе полномочий муниципальных органов
Успешное проведение в жизнь нынешней муниципальной реформы требует своевременного переосмысления многих теоретических и концептуальных проблем, связанных с реализацией полномочий органов местного самоуправления, в т.ч. полномочий в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека. Такие понятия, как «местное самоуправление», «полномочия», «компетенция», «законность», «правопорядок», «права и свободы человека» и некоторые другие, непосредственно связанные с исследуемой темой, зачастую неоднозначно понимаются в науке и определяются в нормативно-правовых актах. Поэтому для достижения чёткости и ясности в использовании категориального аппарата необходимо обратиться к рассмотрению этих вопросов. Следует также отметить, что при всей кажущейся абстрактности такого рода проблем, их нерешённость приводит, в конечном счёте, и к появлению иных, вполне практического свойства проблем.
6 октября 2003 г. был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Принятие этого закона положило конец соперничеству двух противоположных подходов к развитию законодательства о местном самоуправлении, один из которых предусматривал плавное изменение действующего законодательства путем внесения изменений и дополнений в предыдущий Федеральный закон от 28 августа 1995 г., а другой, напротив, предполагал разработку нового законодательного акта, способного разом решить многие проблемы нормативного регулирования самоуправленческих отношений. Идея создания нового закона удачным образом совпала с процессом модернизации власти, общим направлением которого является разграничение полномочий между различными ее уровнями.
Появление нового федерального закона влечет за собой принятие большой группы федеральных законодательных актов и региональных законов. Это продолжение муниципальной реформы, ее новый виток на качественно ином уровне.
Кроме того, принятие нового федерального закона создает ситуацию параллельного существования двух законов об общих принципах организации местного самоуправления. Объяснение такому положению дел — сложный, многоступенчатый характер процедуры введения в действие нового Закона, который в общем объеме вступает в силу с 1 января 2006 г. Исключение составляют отдельные нормы, вступившие в силу со дня опубликования Закона - преимущественно переходные положения. Поэтому необходимо учитывать, что Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сохраняет свое действие еще в течение двух лет. Всё это накладывает определённый отпечаток на изучение полномочий органов местного самоуправления в любой сфере.
Вопрос о понятии местного самоуправления является и на сегодняшний день дискуссионным5. Ряд авторов рассматривают местное самоуправление как принцип организации и осуществления власти на местах, форму организации самодеятельности граждан6. Другие авторы склонны видеть в нем децентрализованную форму организации территориальной публичной власти . Существует, однако, законодательное определение местного самоуправления, содержащееся в нескольких официальных источниках.
Впервые понятие местного самоуправления в нормативном порядке было закреплено в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Согласно этому закону, местное самоуправление - это система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенно-стей . Данный закон в вопросе определения местного самоуправления и системы местного самоуправления явился основополагающим для дальнейшего развития российского законодательства.
Конституция РФ 1993 г. не содержит исчерпывающего определения данного явления, ограничиваясь указанием на то, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130).
Федеральный закон от И апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» содержит закрепленное в Хартии определение, звучащее следующим образом: «Под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения» .
Статья 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. содержит следующее определение местного самоуправления: «признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».
История становления полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина в России
Адекватное рассмотрение исторических проблем становления полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека невозможно без рассмотрения истории местного самоуправления в целом, понимания того какое место на том или ином этапе развития эти полномочия занимали в системе полномочий органов местного самоуправления в целом. Поэтому по мере необходимости мы будем обращаться к истории местного самоуправления в России в целом, поскольку соответствующие изменения статуса органов местного самоуправления влекли и изменения в осуществлении их полномочий в изучаемой сфере.
Становление местного самоуправления в России начинается еще в период догосударственных образований восточных славян с их патриархальным самоуправлением. Коллективистские отношения членов первых общин, коллективная собственность на средства производства, жилище и добываемую пищу формировали уклад их жизни, определенные нормы самоуправления. В этих условиях субъектом местного самоуправления выступали род и племя. Как отмечает Е.М. Ковешников, по своему характеру это было общинное самоуправление, основой которого были производственный и территориальный факторы .
Исторически, безусловно, далеко не сразу полномочия таких образований в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека выделились в отдельную сферу (тем более, что формирование, например, концепций законности или приоритета прав человека и их теоретическое оформление и правовое закрепление произошло гораздо позже). Однако можно говорить о наличии у общин определённых полномочий в более широкой сфере - поддержания безопасности и общественного порядка (а в дальнейшем - и каких-то конкретных полицейских функций), изучение которых в исторической перспективе представляет определённый теоретический и практический интерес.
Здесь следует отметить, что существует подход в изучении истории становления полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека не только через призму истории местного самоуправления в целом, но и через историю становления и развития полицейских органов. Как пишет В.В. Цветков, «на протяжении всех исторических периодов становления и развития российской государственности параллельно шло формирование как системы органов местного самоуправления (а равно и их полномочий в сфере обеспечения правопорядка), так и, собственно, полицейских органов, их функций, прав и обязанностей» . По его мнению, отсюда следует, что конкретно-историческое познание социально-правовых закономерностей становления и развития органов местного самоуправления полномочий в сфере обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека предполагает изучение процессов формирования института полиции в российском государстве. При всей ценности такого подхода следует всё же отметить, что иногда он приводит к изучению всё-таки не соответствующих полномочий муниципальных органов, а аналогичных полномочий государственных органов разных уровней и некоторому акцентированию внимания именно на истории полиции - что видно, например, из работы самого В.В. Цветкова. Однако следует признать, что обращение к нему в определённых ситуациях вполне целесообразно и плодотворно.
Развитие идеи местного самоуправления в России неразрывно связано с общиной и земством. Русская община довольно рано перерастает из родственного объединения в добровольную общность самостоятельных хозяев. Уже Русская Правда признает общину автономной организацией, обладающей само-стоятельностью в области внутреннего управления . Связано это в первую очередь с тем, что восточно-славянские племена не знали периода классического рабовладения, и с развитием частной собственности перешли к феодальным формам общественного устройства, во многом сохранив общинные, самоуправленческие структуры.
Идеи общественной самостоятельности берут начало, по-видимому, в Новгороде, и первые внешние формы самостоятельности первоначально берутся оттуда же (вече, сложившаяся система избираемых и сменяемых по воле вече должностных лиц, возникновение волостей, пригородов, городских концов, погостов и т.п.).
Смешение новгородцев с общей массой русского населения в определенной степени помогло новгородским идеям проникнуть в другие русские области. Но, как отмечают Е.Г. Анимица и А.Т. Тертышный, анализ эпохи развития вечевых республик показывает, что ее не следует брать за начало, за некую точку отсчета цикла российского местного самоуправления.
В Новгородской феодальной республике в системе государственной власти прослеживается влияние институтов местного самоуправления76. Наличие относительно автономных концов в вечевых городах, а также относительно самостоятельных пригородов придавало городам характер федераций. Местное самоуправление как разновидность управления вообще еще не успело «отщепиться» от государственного. Оно еще не было осязаемо воплощено, в тех или иных организациях, структурах, которые можно было бы считать относительно автономными единицами территориального самоуправления.
Период монгольского владычества и эпоха Ивана Грозного имели для общины последствия в виде, с одной стороны — как отмечает И.В. Постовой, усиления и бюрократизации центрального аппарата власти, что политически и экономически подрывало общину , с другой, как указывает А.Н. Борисов, — вследствие ликвидации на восточных рубежах сильных государств и репрессивности государственного аппарата — распространение русской нации на восток, что приводило к усилению отчужденности, автономности самоуправленческих общностей (в числе факторов этого процесса называют особые природные условия, громадные расстояния, слабая система коммуникаций)78. С этого периода в России наблюдается попеременное усиление полномочий государственного и общественного (земского) управления.
Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина: понятие и виды
В данном параграфе рассматриваются способы и формы правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина.
Согласно С.С. Алексееву правовое регулирование - это осуществляемое при помощи правовых средств результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями.
Несомненно, что дискуссия по поводу правового регулирования той или иной области общественных отношений, а в особенности местного самоуправления, можно в полной мере отнести к разряду проблемных.
Относительно местного самоуправления, его полномочий в конкретно рассматриваемой нами сфере, эта дискуссия тем более проблемна, что с принятием Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003г., уже третьего по счету, дебаты о перспективах муниципального строительства разгорелись с новой силой. И это происходит на фоне продолжающейся уже более 10 лет муниципальной реформы.
Предметом правового регулирования всегда выступают разнообразные общественные отношения, которые могут поддаваться нормативному воздействию и требуют к себе такого воздействия. Так, например, всегда выдвигали по своей природе требования в правовом регулирование отношения в области местного самоуправления, ибо термин «саморегуляция», по нашему мнению, к «местным делам» не применим вовсе, либо применим в той части, где «закон нередко скромно молчит» (сугубо личные, семейные и др. под. отношения).
Методы правового регулирования - это приемы юридического воздействия, их сочетание характеризующее использование в данной области общественных отношения того или иного комплекса юридических средств воздейстВИЯ .
Первичные (простейшие) приемы правового регулирования можно разделить на:
Централизованное, императивное регулирование, при котором регулирование сверху донизу осуществляется на властно-императивных началах191. Т.е. регулирование поступает сверху от властных органов (органов государства — федеральных, региональных; органов местного самоуправления).
Например, к императивному регулированию в области местного самоуправления со стороны государственных органов можно отнести норму Закона 2003г. № 131-ФЗ, изложенную в ст.34 и гласящую, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Децентрализованное, диспозитивное - при котором правовое регулирование определяется как сверху, так и снизу, и на его ход и процесс влияет активность участников регулируемых общественных отношений. Этот метод получил название «метода координации» .
Здесь примером могут служить нормы указанного закона о местном референдуме (ст.22), муниципальных выборах (ст.23), голосовании по отзыву депутата (ст.24), сходе граждан (ст.25), правотворческой инициативе граждан (ст.26).
Под способами правового регулирования следует понимать те пути юридического воздействия, которые выражены в юридических нормах и в других элементах правовой системы.
Согласно теории права классическими способами правового регулирования являются: дозволение, запрещение, позитивное обязывание. Указанные способы будут рассмотрены нами в ходе дальнейшего изложения материала, так как они обязательно должны быть выражены в нормативно-правовых актах, к коим мы и переходим. Основой же правового регулирования является юридическая норма.
В соответствии со ст.4 нового Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003г. правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «Об общих принципах...» 2003г, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
Обеспечение законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов местного самоуправления (на примере субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа).
Как известно, ст. 1 Конституции РФ определяет Российскую Федерацию как правовое государство. Органическим элементом демократического правового государства, важной составляющей части современного гражданского общества и правового государства, является законность. Основу законности составляет строгое соблюдение, исполнение норм права участниками общественных отношений. Именно это присуще законности, как принципу, любого исторического периода независимо от условий, места и времени. В конкретных исторических условиях эта сущность наполняется конкретным содержанием и приобретает соответствующие формы234. Содержание законности в значительной степени зависит от состава его субъектов, связывая понятие законности с деятельностью всех участников общественных отношений. Исключение кого-либо из состава субъектов законности создает иллюзию необязательности исполнения ими правовых предписаний. Так депутаты представительных органов местного самоуправления, обладая депутатским иммунитетом, как бы исключены из сферы действия некоторых нормативно-правовых актов, либо их воздействие возможно в силу особых обстоятельств и в строго оговоренном порядке. Происходит сужение сферы законности, и она из общесоциального политико-правового явления, превращается в явление значительно более узкое, связанное с деятельностью ограниченного круга субъектов. Как было установлено, с законностью теснейшим образом связано другое правовое явление — правовой порядок, правопорядок. Огромную роль в укреплении законности и правопорядка играет государство. Скоординированное взаимодействие трех ветвей государственной власти на двух уровнях власти публичной должно, в конечном счете, способствовать наибольшей реализации населением своих прав и свобод. Данная глава диссертационного исследования посвящена соблюдению и обеспечению законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления, т.е. органами, через которые население, реализуя соответствующий конституционный принцип, материализует принадлежащую ему как народу власть. Местное самоуправление на территории России осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации. В этом смысле законность выступает важной гарантией права населения на местное самоуправление. Очень важна в данной связи ст. 133 Конституции РФ, которая устанавливает запрет на ограничение прав местного самоуправления, гарантированных самой конституцией и федеральными законами. В соответствии с требованиями принципа законности организация и деятельность местного самоуправления должна осуществляться на основе закона и в рамках закона. И вполне естественно, что государство, признавая и гарантируя местное самоуправление, требует исполнения и обеспечивает, порой силой принуждения, соблюдение законности в системе местного самоуправления. Соблюдение законности в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц, прежде всего, обеспечивается с помощью прокурорского надзора. Согласно ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.11.1995г. прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Предметом надзора является исполнение законов федеральными министерствами, госкомитетами и другими органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, контроля, а также за органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и издаваемых ими правовых актов (ст. 1,21). Как одна из форм государственного контроля, прокурорский надзор в наибольшей степени способен гарантировать соблюдение конституционных принципов самостоятельности деятельности местного самоуправления, а также его защиту от необоснованного вмешательства органов государственной власти. Такой подход соответствует и требованиям международных стандартов. Европейская Хартия о местном самоуправлении установила в ст.8 основные критерии, предъявляемые к государственному контролю в сфере деятельности местного самоуправления и за этой деятельностью: «1. Любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или законом. 2. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов». Реализуя полномочия органов государственной власти в сфере местного самоуправления (ст.77 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003г.) прокуратура осуществляет надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.
