Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Исторические и теоретические основы выдвижения и регистрации кандидатов в органы местного самоуправления 16
1.1. История становления и развития института выдвижения и регистрации кандидатов в России 16
1.2. Выдвижение и регистрация кандидатов на муниципальных выборах как стадия избирательного процесса 39
1.3. Выдвижение и регистрация кандидатов на муниципальных выборах в законодательстве зарубежных странах 61
Глава 2. Современная процедура выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах в субъектах Российской Федерации в Южном Федеральном округе 77
2.1. Правовое регулирование порядка организации и проведения выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах в субъектах Российской Федерации в Южном Федеральном округе 77
2.2. Проблемы реализации законодательства о выдвижении и регистрации кандидатов в органы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа 102
2.3. Избирательные споры на стадии выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальные должности в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа 125
Заключение 148
Библиография 155
Приложение 179
- История становления и развития института выдвижения и регистрации кандидатов в России
- Выдвижение и регистрация кандидатов на муниципальных выборах как стадия избирательного процесса
- Правовое регулирование порядка организации и проведения выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах в субъектах Российской Федерации в Южном Федеральном округе
- Проблемы реализации законодательства о выдвижении и регистрации кандидатов в органы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Выборы как конституционный институт занимают особое место в системе современного народовластия в Российской Федерации. Выборы - это важнейший конституционно-правовой институт, обеспечивающий функционирование Российского государства, провозглашенного как государство демократическое и правовое.
Согласно российской муниципально - правовой теории выборы наравне с другими формами непосредственной демократии имманентно присущи местному самоуправлению. О муниципальных выборах в настоящее время можно говорить как о состоявшемся демократическом институте и элементе российской избирательной системы.
Особенностью муниципальных выборов является то, что на практике именно они зачастую являются единственным каналом влияния населения на муниципальную власть, поскольку в результате их проведения формируются органы местного самоуправления, занимающие пограничное положение среди институтов гражданского общества и государства.
Одним из ключевых этапов выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления является выдвижение и регистрация кандидатов. С этим этапом связаны реализация пассивного и активного избирательного права российских граждан и последующее формирование органов народного представительства. На стадии выдвижения и регистрации кандидатов происходит политическая активизация местного сообщества при решении вопросов местного значения и устанавливается обратная связь между гражданами и выборными должностными лицами.
Действующим законодательством уделяется повышенное внимание вопросам выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальном уровне. Законодательное закрепление стадия выдвижения и регистрации кандидатов
4 получила в Федеральном законе от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ). Субъект Российской Федерации включает соответствующие нормы Федерального закона в свои законы о муниципальных выборах либо избирательный кодекс субъекта Федерации. При этом региональный законодатель вправе не только дополнять и конкретизировать федеральные акты, но и осуществлять самостоятельное регулирование отдельных аспектов избирательных отношений на местном уровне1.
В большинстве субъектов РФ, расположенных на территории Южного Федерального округа, приняты соответствующие законы2, регламентирующие вопросы выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах (исключение составляют Республика Ингушетия и Чеченская республика). Типичным для законодательства указанных субъектов РФ является то,
Субъекты РФ активно пользуются этим правом. В настоящее время в субъектах РФ приняты 53 закона о выборах в органы местного самоуправления, 43- о выборах глав муниципальных образований, 42- о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления. (Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов/Отв. ред. А.А.Вешняков. - М.: Норма, 2003. - С.67-68.) 2 Закон Республики Адыгея от 24 января 1998 года №63 «О выборах органов местного самоуправления» (в ред. от 29 ноября 2000г. №213), Закон Ставропольского края от 23 сентября 1999 года N 27-кз «О порядке проведения выборов в органы местного самоуправления в Ставропольском крае» (в ред. от 20 сентября 2004г. N 35-КЗ), Закон Ростовской области от 29 декабря 2003 г. №89-ЗС «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Ростовской области», Закон Астраханской области от 29 июля 2000 года N 27/2000-03 «О выборах депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления в Астраханской области» (в ред. от 30 августа 2004г. N44/2004-03), Закон Волгоградской области от 21 сентября 2000 года N 440-ОД «О выборах в органы местного самоуправления Волгоградской области» (в ред. от 4 сентября 2003г. N 861-ОД), Закон Республики Дагестан от 31 мая 2001 года «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления Республики Дагестан» (в ред. от 2 декабря 2002г. №37), Закон Республики Северная Осетия-Алания от 28 января 2003 года N 7-РЗ «О выборах в органы местного самоуправления Республики Северная Осетия-Алания», Закон Краснодарского края от 3 июня 2003 года N 593-КЗ «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Краснодарском крае», Закон Республики Кабардино- Балкарця от 20 августа 2003 года № 74-РЗ «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления Республики Кабардино- Балкарця» (в ред. от 1 Ісентября 2003г. № 81-РЗ).
5 что они зачастую дословно повторяют нормы федерального законодательства, не учитывая специфику, исторические особенности самих этих субъектов.
К сожалению, приходится констатировать, что не все аспекты общественных отношений, связанных с выдвижением и регистрацией кандидатов, урегулированы как в федеральном,, так и региональном законодательстве. Многие аспекты деятельности избирательных комиссий, избирателей и кандидатов, партий и избирательных блоков (объединений) на этой стадии муниципальных выборов не урегулированы правом, а применяются на основе правового обычая, сложившейся практики. Следствием этого стало значительное количество избирательных споров, связанных с порядком выдвижения кандидатов и обеспечением избирательных прав граждан на этой стадии избирательного процесса, наличие богатой и весьма противоречивой судебной практики.
В научных исследованиях не уделялось достаточного внимания проблемам реализации избирательного законодательства в области выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах, несмотря на теоретическую и практическую значимость этой стадии в избирательном процессе. Недостаточность научных исследований и ряд нерешенных практических проблем определили выбор темы диссертационного исследования.
Дальнейший научный анализ вопросов содержания и правового регулирования выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах, на наш взгляд, позволит, во-первых, сформулировать обоснованные предложения по совершенствованию общественно-политических отношений в исследуемой области; и, во-вторых, раскрыть передовые, оригинальные модели нормативно-правового регулирования исследуемого института на основе выявления общего и особенного в закреплении этой стадии избирательного процесса в субъектах РФ, расположенных на территории Южного Федерального округа.
Теоретическая основа исследования. Тема диссертационного исследования носит комплексный, многоплановый характер. Ее специфика заклю-
чается в необходимости изучения широкого спектра взаимоотношений человека, общества и государства.
Для полноты исследования теоретических аспектов рассматриваемой проблематики привлекались труды выдающихся российский ученых конца ХГХ-начала XX века: Васильчикова А. И., Градовского А. Д., Безобразова В. П., Коркунова Н. М., Пешкова В. Н., Кизеветтер А. А.
В диссертации использовались работы авторов по теории государства и права Хропанюк В.Н., Алексеева С.С., Барнашева A.M., Васильева A.M., Пенькова Е.М., Бережнова А.Г., Бутенко А.П., Власенко И.А., Бахрак Д.Н. и других.
Вопросы, касающиеся непосредственно муниципальных выборов, исследовались в работах Авакьяна С. А., Авдеенко М., Алебастровой И.А., Бабичева И.В., Борисова И.Б., Веденеева Ю.А., Безуглова А.А., Волченко В.И., Выдрина И.В., Кокотова А.Н., Горбунова В.П., Зиновьева А.В., Князева С.Д., Ковачева Д.А., Козловой Е.И., Красинского В.В., Кукушкина М.И., Кутафи-на О.Е., Кудилинский М. Н., Линник, Л.Н., Косак А., Лысенко В.И., Любарев А.Е., Матейкович М. С, Михалевой Н.А., Нудненко Л.А., Овсепян Ж.И., Шугриной Е.С., Топорнина Б.Н., Хрусталева Е.Н., Эбзеева Б.С, Югова А.А.
Различные аспекты развития и совершенствования проблемы регионального законодательства, в том числе применительно к заглавной проблематике исследовались Колонтаевской Е., Мащенко А., Захаровым А., Шишкиным В., Окуньковым Л.А., Крыловым Б.С., Постниковым А.Е., Цыбулько М., Куц Е., Байраком В.Н., Застрожной O.K., Михайловой Л., Гуцакис С, Та-гадрян Ц., Тумановым В.А., Баглай М.В., Аметистовым Э., Ажаховым К.М., Аствацатуровой М.А., Васильевым В.И., Григоровой Ж.В., Постовым Н.В., Масловской М.В., Тумановым В.А., Черновой О.В., Шахманаевым У.Ш., Ра-кевич С, Борисовым И.Б., Аверьяновым А.Н., Бухановой Т.Н., Вешняковым А.А., Воробьевым Н.И., Ракуль Е, Саркисовой Е., Юсовым СВ., Озеровым С, Рагозиной Н. и др.
Высоко оценивая работы вышеперечисленных авторов, следует отметить, что до настоящего времени законодательство, регламентирующее порядок выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах, не подвергалось серьезному анализу в научной литературе, в том числе, в дис-сертационном материале . Как правило, в соответствующих работах рассматривались стадии выборов в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Недостаточно исследуются в научной и специальной литературе проблемы реализации избирательного законодательства в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа.
Абстрактность разработок указанного вопроса, терминологическая путаница в действующем законодательстве, необходимость формирования научно обоснованной концепции регионального законодательства в области муниципальных выборов определили необходимость разработки данной темы в диссертационном исследовании.
В ходе проведения исследования был проанализирован большой объем публикаций в региональных и местных средствах массовой информации, освещающий ход выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа.
Источниковедческую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов РФ, находящихся в пределах Южного Федерального округа, законодательные акты Российской Федерации и ее субъектов, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации и судов субъектов РФ, находящихся в пределах Южного Федерального округа, решения Центральной Избирательной комиссии Российской Федерации и избирательных комиссий различного уровня
3 Как справедливо указывает А.Е. Постников, «избирательное законодательство субъектов Российской Федерации по-прежнему остается мало изученным феноменом. Особенно это касается проблематики законодательного регулирования организации и проведения выборов в органы местного самоуправления» (Постников А.Е. Система избирательного законодательства Российской Федерации. Автореферат диссертации в форме научного доклада на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 1997. С.7).
8 субъектов РФ, находящихся в пределах Южного Федерального округа, нормативные акты и другие решения органов местного самоуправления; различные справочные материалы; труды отечественных и иностранных ученых по рассматриваемой проблематике.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационной работы является исследование федерального и регионального законодательства, выявление соотношения их норм и проблем реализации этого законодательства, а также определение общественных отношений, требующих правовой регламентации в законодательстве.
В соответствии с этой целью определены и конкретные задачи исследования:
раскрыть вопросы исторического развития российского законодательства в части регламентации института выдвижения и регистрации кандидатов на выборах органов и должностных лиц местного самоуправления;
исследовать выдвижение и регистрацию кандидатов как самостоятельную стадию избирательного процесса на муниципальных выборах; выявить роль и место этой стадии в муниципальном избирательном процессе;
проанализировать элементы содержания стадии выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах с учетом зарубежного опыта;
раскрыть содержание института выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах в современный период в Российской Федерации;
исследовать многоуровневый механизм правового регулирования выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах в РФ, субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа;
раскрыть юридические формы, организационные и процедурно-правовые механизмы реализации законодательства о выдвижении и регистрации кандидатов в депутаты представительных органов и на выборные должности местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа;
сформулировать научно обоснованные предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства, закрепляющего различные аспекты выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах;
представить авторское понимание закономерностей, перспектив и тенденций развития избирательного законодательства применительно к объекту исследования в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа.
Объект диссертационного исследования - общественные отношения, урегулированные и неурегулированные нормами избирательного законодательства, складывающиеся в области выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах.
Предмет диссертационного исследования - проблемы реализации законодательства о выдвижении и регистрации кандидатов в органы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа.
Методологическая основа исследования состоит из различных методов научного познания. Среди них, прежде всего, общенаучные - диалектический, исторический, системно-структурный, логический, социологический, статистический; а также специальные - технико-юридический, сравнительно-правовой, толкования норм права и другие.
Применение различных методов научного познания позволило диссертанту исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимости, их целост-
10 ности и всесторонности, а также осмыслить и раскрыть предмет исследования в обобщающих закономерностях и в разнообразных ракурсах, деталях и, в конечном счете, решить поставленные автором задачи, достичь обозначенной цели.
Научная новизна исследования. Представленное диссертационное исследование является одной из первых работ, в которой отражена попытка комплексно на монографическом уровне проанализировать и систематизировать современные проблемы выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах. Кроме того, впервые подвергаются комплексному сравнительно-правовому анализу законодательство субъектов РФ, находящихся в пределах Южного Федерального округа, в части регулирования ими порядка выдвижения и регистрации кандидатов в органы местного самоуправления; анализируется ряд решений судов указанных субъектов РФ, принятых в период с 1992 по 2004 год, в части, касающейся обеспечения соблюдения избирательных прав граждан и законности на этой стадии муниципального избирательного процесса. В работе исследованы выдвижение и регистрация кандидатов как самостоятельная стадия избирательного процесса на муниципальных выборах, проанализированы элементы ее содержания; раскрыты юридические формы, организационные и процедурно-правовые механизмы реализации законодательства о выдвижении и регистрации кандидатов в депутаты представительных органов и на выборные должности местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа; представлено авторское понимание закономерностей, перспектив и тенденций развития избирательного законодательства применительно к объекту исследования в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа; сформулированы научно обоснованные предложения по совершенствованию законодательства указанных субъектов РФ, закрепляющего различные аспекты выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах.
Основные положения, выносимые на защиту:
Право выдвижения кандидата представляет собой субъективное избирательное право, принципиальное содержание и целевую направленность которого определяют ряд конституционных прав и свобод человека и гражданина (права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, права граждан на народное представительство, права граждан на осуществление местного самоуправления, права граждан на объединение).
Определяя «выдвижение кандидата» как совокупность процедур, связанных с реализацией права на самовыдвижение, инициативы избирательного объединения (блока) в определении кандидата в выборный орган или на выборную должность местного самоуправления, а «регистрацию кандидата» как предусмотренную законом процедуру, связанную с проверкой избирательной комиссией соответствия фактического порядка выдвижения кандидата тому, который предусмотрен в избирательном законодательстве, диссертант приходит к выводу, что и для выдвижения, и для регистрации кандидатов характерны одни и те же правоотношения, то есть один и тот же предмет правового регулирования, что предполагает их неразрывность на отдельные стадии муниципальных выборов.
Понятие формы выдвижения и регистрации кандидата следует рассматривать в двух аспектах - внутреннем и внешнем. Внутренней формой выдвижения и регистрации кандидата является система определенных способов структурной организации и связи составляющих выдвижения и регистрации кандидата, а внешняя форма представляет собой выражение вовне внутренне организованного содержания этого института. Главным структурно-организующим способом внешнего выражения выдвижения и регистрации кандидата выступает избирательное право, в нормах которого фиксируются элементы ее содержания (цели, сроки, субъекты) и устанавливаются конкретные параметры.
4. Понятие содержания выдвижения и регистрации кандидатов слагается из
следующих составляющих: 1) выдвижение и регистрация - это деятельность или совокупность действий; 2) ее содержание - предусмотренная законом процедура, связанная с реализацией инициативы избирателей (избирательного объединения (блока)) в определении кандидата в выборный орган или на выборную должность местного самоуправления и проверкой избирательной комиссией муниципального образования соответствия фактического порядка выдвижения закрепленному законодательно; 3) деятельность осуществляют или действия выполняют граждане, избирательные объединения (блоки), избирательные комиссии, органы местного самоуправления, другие заинтересованные субъекты; 4) деятельность в целом последовательна, а конкретные действия осуществляются в соответствии с установленным порядком; 5) эта деятельность регулируется федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами муниципальных образований.
Предложен авторский подход к решению в современных условиях проблемы перераспределения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в части законодательного регулирования муниципального избирательного процесса, в частности, закрепления процедур выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах.
Принципы выдвижения и регистрации кандидатов предлагается дифференцировать на два вида. Это общие принципы правового регулирования муниципальных выборов, имеющие непосредственное отношение к исследуемой стадии избирательного процесса, такие как законность, гласность, всеобщность муниципальных выборов, равное избирательное право граждан, прямое избирательное право граждан, добровольность участия граждан, независимость органов, осуществляющих организацию и проведение выборов. И принципы, отражающие специфику выдвиже-
13 ния и регистрации кандидатов на выборах в органы местного самоуправления, к числу которых относятся принцип равного правового статуса кандидатов, принцип состязательности, принцип свободы выдвижения, принцип соразмерности и принцип недопустимости злоупотребления избирательными правами.
Относительно самостоятельное значение и специфические способы решения имеет проблема выбора оптимального основания для регистрации кандидатов на муниципальных выборах в зависимости от вида муниципального образования. В частности, при проведении выборов в представительные органы местного самоуправления муниципальных образований со средней нормой представительства избирателей менее десяти тысяч (как правило, сельских поселений) в законах субъектов РФ необходимо установить иные условия выдвижения кандидатов (например, группой избирателей, на собраниях избирателей, конференциях и т.д.).
Одним из главных препятствий для обеспечения стабильности на стадии выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах про-должает оставаться бессистемное и противоречивое регулирование в законах субъектов РФ порядка сбора и проверки подписей избирателей на стадии выдвижения и регистрации кандидатов. Диссертантом сформулированы и обоснованы предложения по совершенствованию правового регулирования процедуры сбора подписей избирателей для регистрации выдвинутого лица в качестве кандидата на выборную должность. Отказ в регистрации в связи с непредставлением достаточного количества подписей избирателей в поддержку кандидата возможно рассматривать не как санкцию, а как правовое последствие несоблюдения формальных требований закона. В связи с этим перед законодателем стоит задача дифференцировать, во-первых, основания для отказа в регистрации кандидата в зависимости от того, чем является отказ: формой государственно-правовой ответственности или правовым последствием не-
14 виновного несоблюдения требований закона, а во-вторых - меры ответственности в зависимости от серьезности правонарушения. 10.Введенный в качестве альтернативного сбору подписей институт избирательного залога требует уточнения и развития. Возможность внесения залога следует ограничить более жесткими временными рамками. Кроме того, нужно установить четкую альтернативность избирательного залога сбору подписей, с тем, чтобы кандидат, избирательное объединение (блок) изначально выбирали основание для регистрации и не могли изменять его в ходе избирательной кампании. Также автором предложен дифференцированный подход к определению размера избирательного залога в зависимости от муниципального образования. 11.Нормы федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, находящихся в пределах Южного Федерального округа,-характеризуются рядом существенных недостатков и нуждаются в совершенствовании, конкретные способы которого предлагаются в диссертационной работе (например, в отношении понятия избирательного объединения, статуса вынужденных переселенцев, права на самовыдвижение, достоверности сведений, содержащихся в избирательных документах кандидата, метода опроса избирателей, альтернативности выборов, перечня вынуждающих обстоятельств и другое). Теоретическая и практическая значимость исследования определяется сделанными в ходе исследования научными выводами и разработанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование законодательной деятельности субъектов РФ, находящихся в пределах Южного Федерального округа, регламентирующей выдвижение и регистрацию кандидатов на муниципальных выборах.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы для последующих научных исследований в данной области и в учебном процессе при преподавании курса муниципальное право, спецкурсов, посвященных проблемам муниципального избирательного законодательства.
15 Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на
кафедре государственного и международного права Ставропольского государственного университета, где было проведено ее обсуждение. Материалы исследования нашли отражение в научных публикациях автора; излагались в докладах на заседаниях кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета; на международных и межвузовских научно-практических конференциях, а также вузовских, проводимых на базе Ставропольского государственного университета, Ставропольского филиала Северо-Кавказской академии государственной службы, Воронежского государственного педагогического университета и Пензенского государственного университета. Кроме того, основные результаты исследования были применены автором лично в ходе работы в штабе одного из кандидатов на выборах депутатов городской Думы муниципального образования г. Ставрополь в 2004 году.
Структура и объем диссертации. Структура работы определяется целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка источников.
История становления и развития института выдвижения и регистрации кандидатов в России
Обращаясь к истории Российского государства, мы можем проследить особенности правового регулирования и реализации стадии выдвижения и регистрации кандидатов на выборные должности в органах местного самоуправления в целях дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны быть решены государством и обществом на современном этапе.
Применительно к объекту исследования несомненный интерес в научном и практическом плане представляет реформа в области местного самоуправления Екатерины II (конец XVIII века). Реформа Екатерины II имела революционную основу, так как ее результатом было учреждение новых институтов власти на местном уровне, направленных на децентрализацию власти и создание местного самоуправления. Причем в этой реформе были заложены выборные начала. «Учреждение о губерниях Екатерины II нельзя не назвать основным законодательством по нашему местному управлению», -отмечал А.Д. Градовский.
Основными документами, положившими так сказать начало формированию выборных органов власти на местах, были принятые в 1785 г. Жалованная грамота городам и Городовое Положение. По Городовому Положению городское общество в качестве юридического лица выражало свою волю в собрании всех своих полноправных членов. Грамота городам 1785 года «жалует» обывателям города «дозволение» собираться в городе . Участвовать в этом собрании мог каждый городской обыватель, обладавший доходом не менее 50 рублей. Все не обладавшие таким доходом не могли участвовать активно в городском собрании6 и составляли собою класс неполноправных граждан. Это собрание общества городских обывателей имело место один раз в три года.
Жалованная грамота городам содержала предписания относительно, на современном языке, ограничения пассивного избирательного права (ст.49-56). Речь идет, как уже отмечалось, об имущественном и возрастном цензах (ст.49), а также по ст. 52 «Обществу градскому дозволяется исключить из общества градского гражданина, который опорочен судом, или которого явный и доверие нарушающий порок всем известен, хотя бы и судим еще не был, пока оправдается» и по ст. 56 «Буде кто не вписан в городовую обывательскую книгу того города, тот не только не принадлежит к гражданству того города, но да и не пользуется мещанскою выгодою того города». Подобные ограничения, конечно в иной интерпретации, за исключением имущественного ценза, имеют место и в современный период при выдвижении кандидатов на муниципальных выборах.
Кроме того, законодатель предусматривал принцип сословности в избрании гласных городской думы, но отказывался от него при избрании такого должностного лица, как голова, представитель всего городского общества. Так, в ст.31 Городового положения говорится: «По силе 72-й статьи Учреждений, по городам и посадам городский глава выбирается обществом городским чрез всякие три года по балам».
Городское общество для непосредственного управления городским хозяйством имело по Положению 1785 года два коллективные учреждения, так называемые общую и шестигласную думу . К рассмотрению этих учреждений и обратимся.
Городскому обществу, городским обывателям дозволяется, говорит Грамота, составить общую городскую думу, а для постоянного заведования текущими делами городского хозяйства учреждается так называемая шести-гласная дума. Посмотрим, каким образом составляется и что «ведает» каждая из названных дум.
Члены общей городской думы, гласные, как их называет Грамота, являются каждый в отдельности, представителями не целого городского общества, а лишь определенной части его, - известного слоя: каждый из шести классов городской обывательской книги посылает в общую думу по несколько гласных. Благодаря этому и выборы этих гласных производятся не всем городским обществом в его собрании, а каждым из шести классов и сословий в отдельности; при этом каждое из шести сословий избирает своих гласных не в полном своем составе, а распадаясь на части.
Например, выдвижение гласного от настоящих городовых обывателей зафиксировано в ст. 158 Грамоты: «Чтоб составить голос настоящих городовых обывателей, собираются всякие три года в каждой части города настоящие городовые обыватели и выбирают по балам одного гласнаго. Каждый гласный настоящих городовых обывателей явиться должен у городскаго главы».
Выдвижение и регистрация кандидатов на муниципальных выборах как стадия избирательного процесса
В целях более четкой дифференциации используемых в настоящем исследовании категорий и институтов муниципального избирательного процесса следует кратко рассмотреть теоретико-правовой аспект заглавной проблемы. Как известно, муниципальные выборы можно рассматривать как избирательный процесс. А избирательный процесс необходимо рассматривать как юридический процесс подготовки и проведения выборов, который имеет достаточно сложное внутреннее строение, структуру19. Однако, как нами уже отмечалось, его исследование до настоящего времени не получило обстоятельного характера. Как правило, вопрос о структуре (содержании) избирательного процесса увязывается исключительно со стадиями избирательной кампании. Конечно, стадии избирательного процесса занимают одно из центральных мест в его юридической инфраструктуре, непосредственно обеспечивая динамику развития электоральных отношений. Но это вовсе не означает, что все содержание процесса организации и проведения выборов может быть полностью охарактеризовано только через призму его стадийности. Для всестороннего отражения внутреннего строения избирательного процесса необходимо различать его институциональную (стадийную), субъектную и технологическую компоненты. Институциональную компоненту избирательного процесса образуют стадии подготовки и проведения выборов, формирующиеся на основе избирательных действий и этапов. Они (стадии) представляют собой определенную совокупность складывающихся в рамках отдельных временных отрезков избирательной кампании отношений, обеспечивающих поступательную реализацию электоральных прав граждан и иных участников избирательного процесса. Как отмечают Кукушкин М.И. и Югов А.А., избирательный процесс оформляется в законодательстве и реализуется на практике, прежде всего, как система последовательно сменяющих друг друга стадий организации и проведения выборов . В свою очередь юридические аспекты стадий избирательного процесса включают в себя: 1) назначение выборов; 2) формирование избирательных комиссий; 3) предоставление сведений об избирателях, составление и уточнение списков избирателей; 4) образование избирательных округов и избирательных участков; 5) выдвижение и регистрация кандидатов (списков кандидатов), избирательных инициатив; 6) проведение предвыборной агитации и финансирование ее мероприятий; 7) проведение голосования, определение его итогов и результатов выборов; 8) регистрация избранных депутатов, выборных должностных лиц, опубликование итогов голосования и результатов выборов. Однако приведенная структура избирательного процесса отражает лишь один из множества взглядов ученых на стадийность этого процесса. Так, Краснов К. В. в работе, посвященной исследованию субъектов избирательного процесса в Российской Федерации, выделяет в качестве составляющих избирательного процесса регистрацию (учет) избирателей; определение даты проведения выборов; образование избирательных округов; формирование окружных и иных, кроме участковых, избирательных комиссий; регистрация кандидатов; образование избирательных участков; формирование участковых избирательных комиссий; составление списков избирателей; проведение голосования; определение итогов голосования и/или результатов вы- боров . Трудно согласиться с подобным решением, так как автор уделяет чрезмерное внимание формированию избирательных округов и участков, но в то же время не учитывает такой важный момент как выдвижение кандидатов, сводя стадию, определяющую потенциальных кандидатов, всего лишь к регистрации кандидатов. Ряд других авторов выделяют в стадийности избирательного процесса последний день перед голосование и опубликование итогов голосования, а также, что немаловажно, агитационный период. Но на наш взгляд, оптимальным и юридически обоснованным является первоначальный вариант структуры организации и проведения выборов. Функциональное назначение стадий избирательного процесса состоит в обеспечении динамики избирательных действий, без которой немыслимо достижение результатов выборов - формирование представительных основ муниципальной власти. В рамках настоящего исследования особое значение имеет стадия выдвижения и регистрации кандидатов на местных выборах, это самая длительная стадия избирательного процесса, которая включает выдвижение и официальную регистрацию кандидатов, призванную познакомить избирателей с их платформами, с личностью кандидатов и на этой ос-нове сделать свой выбор . Именно с выдвижения и регистрации кандидатов берет начало реализация избирательных прав граждан, которые в соответствии с п.28 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» представляют собой «конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов...», что делает эту стадию наиболее значимой в избирательном процессе. Как справедливо отмечает В.И. Васильев, непосредственно на этой стадии происходит «завязка» электоральных кампаний, в значительной степени определяющая весь их дальнейший ход. В процессе выдвижения кандидатов необходимо соблюсти баланс интересов каждого из избирателей и общества в целом, создать предпосылки для гармоничного согласования выборных механизмов воспроизводства представительной государственной и муниципальной власти с потребностями и интересами гражданского общества, предполагающими ответственный характер участия граждан в формировании выборных политических институтов. Не случайно при определении пассивного избирательного права, в том числе при установлении квалификационных требований для лиц, баллотирующихся в качестве кандидатов на различных видах выборов, предусматриваются более жесткие ограничения, чем при реализации активного избирательного права.
Правовое регулирование порядка организации и проведения выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах в субъектах Российской Федерации в Южном Федеральном округе
Суть нормативного правового регулирования организации и проведения выборов заключается в том, чтобы посредством соответствующих правовых норм обязывать, запрещать или рекомендовать всем участникам избирательного процесса действия в интересах наиболее полной реализации гарантий избирательных прав и свобод граждан. Именно правовые нормы избирательного законодательства представляют определенные права и возлагают конкретные обязанности на участников общественных отношений, связанных с выборами.
В настоящее время правовое регулирование стадии выдвижения и регистрации кандидатов в органы местного самоуправления в Российской Федерации осуществляется на трех уровнях: федеральном, региональном и местном. Такое положение непосредственно вытекает из основ конституционного строя Российской Федерации.
Федеральный уровень включает в себя Конституцию и федеральные законы. Конституцией Российской Федерации вопросы подготовки и проведения муниципальных выборов урегулированы весьма лаконично. В отличие от многих зарубежных конституций Конституция России не содержит специальной главы об избирательном праве (избирательной системы). Тем не менее, общие принципы избирательного права прямо или косвенно декларируются в ряде статей и глав Конституции.
Часть 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации указывает на то, что свободные выборы являются наряду с референдумом, высшим непосредственным выражением власти народа. Кроме того, часть 2 статьи 32 Конституцией Российской Федерации закрепляет право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Относится к муниципальным выборам также статья 130, согласно которой местное самоуправление осуществляется гражданами, в частности, посредством участия в выборах. Принципы, закрепленные в Конституции РФ и регулирующие организацию и проведение выборов, безусловно, можно отнести и к исследуемой стадии избирательного процесса.
В целях упорядочения основ правового регулирования институтов избирательного права и процесса представляется необходимым выделить отдельную главу в Конституции РФ, посвященную избирательной системе, в которой следует отразить концептуальные подходы к правовому регулированию корреспондирующих отношений.
Кроме того, необходимо изменить сам принцип федерального правового регулирования муниципальных выборов. Федеральный законодатель должен ограничиваться установлением тех или иных запретов и минимальных требований, призванных гарантировать права граждан. В отношении же собственно правового регулирования выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты представительных органов и на выборные должности местного самоуправления Российской Федерации должна быть свобода усмотрения.
Правовое регулирование муниципальных выборов в целом, стадии выдвижения и регистрации кандидатов в частности, осуществляется Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года №67-ФЗ.
Согласно п.2 ст.1 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» настоящий закон регулирует отношения, связанные с организацией и проведением выборов, имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Цель принятия данного закона заключается в том, чтобы ввести общественные отношения в рамки, приемлемые для всех членов общества, придать им определенную устойчивость, упорядоченность, независимость от произвола отдельных личностей. Его наименование дает основание полагать, что законодателем сделан акцент при регулировании важнейших демократических институтов на обеспечении и защите избирательных прав и свобод человека и гражданина.
Отличительной особенностью Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» является его применение вне зависимости от того, закреплены ли аналогичные положения в иных федеральных законах или законах субъектов Российской Федерации, а в случае противоречия данных правовых актов Федеральному закону - применяются его нормы, регулирующие те или иные общественные отношения.
Нельзя не согласиться с мнением Кудилинского М. Н. о том, что аналогичные нормы содержаться во многих федеральных законах, однако применительно к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» они наиболее важны. Дело в том, что рассматриваемый закон, а также ранее действовавший подвергались достаточно частым изменениям. Принятые на их основе законы субъектов Российской Федерации также нуждались в постоянной доработке. Между тем, региональный законодатель не всегда успевал привести свои избирательные законы в соответствие с федеральными.
Проблемы реализации законодательства о выдвижении и регистрации кандидатов в органы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа
Проблемы выдвижения кандидатов связаны, прежде всего, с конкретными обстоятельствами, с наличием (отсутствием) которых федеральное и региональное законодательство связывает возможность реализации права граждан (их объединений) выдвигать кандидатов на выборные муниципальные должности. Недостатки в практической реализации демократических принципов обусловлены нарушениями ряда юридических предписаний со стороны участников избирательного процесса, а также недоработками законодателя в области формирования избирательного законодательства. В ходе научного исследования внимание автора было обращено на следующие моменты.
Прежде всего, необходимо акцентировать внимание на субъектах, наделенных правом выдвигать и быть выдвинутыми в органы местного самоуправления. Казалось бы, что закрепление в законодательстве Российской Федерации требования постоянного проживания на территории России иностранных граждан решает вопросы их участия в муниципальном избирательном процессе. Многие иностранные граждане преимущественно проживают в нашей стране (практически не имея места жительства в государстве своего гражданства) и нелегально. Кроме того, учитывая постоянную миграцию
иностранной рабочей силы с Ближнего зарубежья в Россию, порождается ряд проблем. И это не смотря на то, что они участвуют в общественной жизни местного сообщества и, исходя из этого, имеют право выступать в качестве кандидатов на выборные должности местного самоуправления. Вышеизложенное отражает права иностранных граждан, но следует защитить и права российский граждан, особенно остро эти проблемы стоят в субъектах РФ в Южном Федеральном округе.
В свою очередь ни избирательный закон, ни Конституция РФ не предусматривают ценз оседлости в отношении кандидатов на муниципальных выборах, но в то же время сохраняют его для иностранных граждан. Так, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» запрещает устанавливать ценз оседлости, прямо оговаривая, что ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории, могут устанавливаться только Конституцией Российской Федерации. Однако сама Конституция Российской Федерации не содержит подобного ограничения пассивного избирательного права при проведении муниципальных выборов. Так как же определить постоянство и преимущество проживания иностранных граждан на территории муниципальных образований Российской Федерации? По мнению автора, для участия в муниципальном избирательном процессе должны допускаться иностранные граждане, обладающие также гражданством Российского государства.
Достижение лицом, выдвигаемым на выборную должность, определенного возраста, устанавливается законом. Действующие нормативные правовые акты предполагают существенную дифференциацию применительно к регулированию возрастного ценза для пассивного избирательного права. В отношении муниципальных выборов Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 8 ст. 4) предусматривает, что законами субъектов
Российской Федерации возрастной ценз применительно к пассивному избирательному праву может устанавливаться самостоятельно при условии, что он не будет превышать 21 года на выборах в органы местного самоуправления. Установление же максимального возраста кандидата не допускается.
Вместе с тем, федеральное законодательство не содержит прямого и унифицированного ответа на вопрос, к какому моменту кандидат должен достичь предусмотренного законом минимального возраста. Что же касается нормативных актов субъектов Федерации, то они содержат самые различные варианты на этот счет. В одних регионах возрастной ценз для обладания пассивным избирательным правом привязывается к дате назначения выборов, в других - к регистрации в качестве кандидата, в третьих - ко дню голосования (дате проведения выборов). Например, в Ставропольском крае, Республике Северная Осетия-Алания, Республике Адыгея, Республике Кабардино-Баликария, Ростовской, Астраханской областях возрастной ценз привязан ко дню голосования. Однако в большинстве субъектов Российской Федерации достижение соответствующего возраста не сопрягается с каким-либо конкретным этапом избирательной кампании (например, в Республике Дагестан, Волгоградской области), что существенно затрудняет уяснение принципиальной позиции законодателя относительно того, на какой момент должно приходиться достижение потенциальным кандидатом соответствующего возраста.
