Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы территориальной организации местного самоуправления и ее институционализации в современных условиях 14
1.1. Концептуальные подходы к институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации 14
1.2. Система правового регулирования территориальной организации местного самоуправления: состояние, проблемы и перспективы совершенствования .42
Глава 2. Институционализация правового регулирования муниципального территориального устройства 65
2.1. Понятие и система принципов территориальной организации местного самоуправления 65
2.2. Институционализация поселений как особого вида муниципальных образований .90
2.3. Институционализация муниципальных районов как особого рода муниципальных образований второго уровня и городских округов как особого
рода городских поселений 108
Глава 3. Муниципальный территориальный процесс: правовое регулирование и проблемы реализации 129
3.1. Понятие и общая характеристика содержания муниципального территориального процесса 129
3.2. Процедуры, опосредующие установление и изменения территории муниципальных образований 149
3.3. Вопросы реализации процедур, обеспечивающих реформирование территориальной организации местного самоуправления в современных условиях 164
Заключение 180
Список использованной литературы 186
Приложения .211
- Концептуальные подходы к институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации
- Система правового регулирования территориальной организации местного самоуправления: состояние, проблемы и перспективы совершенствования
- Понятие и система принципов территориальной организации местного самоуправления
- Понятие и общая характеристика содержания муниципального территориального процесса
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Становление местного самоуправления как демократического института является важным элементом общего процесса демократизации и практической реализации принципов построения гражданского общества и правового государства в Российской Федерации. Без обеспечения эффективного функционирования муниципальной власти в рамках обособленной территории невозможно достичь эффективности системы управления государством в целом. Упорядоченное распределение муниципальной власти по населенным пунктам, группам населенных пунктов (в границах сельсоветов, поссоветов), а также по районам, городам обеспечивает территориальная организация местного самоуправления.
В формировании местного самоуправления в Российской Федерации вопросы его территориальной организации оказались в числе наиболее сложных. Конституция Российской Федерации 1993 года в качестве территориальной основы местного самоуправления определила «городские и сельские поселения» и «иные территории». В дальнейшем территориально-поселенческая парадигма организации местного самоуправления получила свою конкретизацию в главе 2 Федерального закона от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 154-ФЗ 1995 года) и законодательстве субъектов Федерации.
Так, например, в Карачаево-Черкесской республике, Республике Калмыкия и Республике Адыгея было закреплено право на осуществление местного самоуправления в границах только населенных пунктов (городов, поселков городского типа, станиц, аулов, сел)1; в Волгоградской области, Республике
1 Закон Карачаево-Черкесской республики «О местном самоуправлении в Карачаево-Черкесской республике» от 20.12.1996 года (с последующими изм. и доп.) // Правовая система «КонсультантПлюс». Информационный банк Карачаево-Черкесская республика.; Закон Республики Адыгея «О местном самоуправлении» от 8.10.1997 № 54 (в ред. Законов РА от 5.07.1999 № із 1, от 27.11.2000 № 211, от 25.06.2002 № 71), пп.1 п.1 ст.1 // Правовая система «КонсультантПлюс». Информационный банк Республика Адыгея; Закон Республики Калмыкия от 23.09.1996 года № 46-1-3 «О местном самоуправлении в Республике Калмыкия» // Правовая система «КонсультантПлюс». Информационный банк Республика Калмыкия.
Ингушетия и Ставропольском крае - в границах населенных пунктов и административно-территориальных единиц2. В Краснодарском крае фактически существовала двухуровневая структура муниципальных образований, однако Устав Краснодарского края и Закон «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» вообще не закрепляли территории муниципальных образова-ний . В Ростовской области территориями муниципальных образований стали территории районов, городов областного значения, а также территории частей городов областного значения4.
Такое разнообразие территориальной организации местного самоуправления в целом носило искусственный характер, не учитывало специфику поселенческих (сельских, городских) и территориальных муниципальных образований, различия в полномочиях органов местного самоуправления в зависимости от размеров территории и численности населения, что в дальнейшем не позволило экономически и финансово обеспечить самостоятельность и реальность решения вопросов местного значения.
С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 года) в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации, входящих в состав Южного Федерального округа, началась масштабная реформа территориальной организации местного самоуправления с целью формирования новой однотипной многоуровневой ее модели. Следствием этого стало уточнение и приведение в соответствие большого массива законодательства субъектов Российской Федера-
1 На момент принятия Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года фактически в Ставропольском крае
сложилась поселенческая модель местного самоуправления (из 290 муниципальных образований лишь одно
было образовано в составе города краевого значения и района).
2 Закон Кабардино-Балкарской Республики «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской
Республике» от 18.10.1995 № 21-РЗ (в ред. Законов Кабардино-Балкарской Республики от 10.04.2001 № 22-
Р3,21.06.2003 № 56-РЗ; 26.06.2004 № 16-РЗ). Ст.13.
3 Устав Краснодарского края (в ред. от 06.06.2005 N 882-K3); Закон Краснодарского края «О местном
самоуправлении в Краснодарском крае» от 22.11,1995 года № 18-кз (в ред. Закона Краснодарского края от
01.11.2001 г. № 413-КЗ) // Правовая система «КонсультантПлюс». Информационный банк Краснодарский край.
4 Закон Ростовской области «О местном самоуправлении в Ростовской области» от 15.01.1996 года
№ 9-ЗС (ред. от 29.12.2003 N 87-ЗС) // Правовая система «КонсультантПлюс». Информационный банк Рос
товская область.
ции, принятие соответствующих законов о порядке установления границ муниципальных образований, о голосовании по вопросам изменения границ муниципальных образований, о преобразовании муниципальных образований и др.
Опыт реализации положений Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года в ряде регионов Южного Федерального округа, особенно в Ставропольском крае1, нуждается в обобщении и глубоком анализе. Необходимо как можно раньше выявить возникающие проблемы, выработать пути к их решению, в отдельных случаях внести в действующее законодательство необходимые изменения и дополнения. К сожалению, приходится констатировать, что наиболее важные проблемы муниципального территориального устройства до сих пор остаются за пределами правового решения, что сдерживает развитие местного самоуправления, порождает различного рода правовые коллизии.
Признавая, что формирование действенной эффективной организации муниципальной власти возможно только при условии существования эффективной системы правового регулирования ее территориальной организации, основанной на однозначных концептуальных подходах и четком понятийном аппарате, представляется актуальной и своевременной постановка проблемы институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления субъектах Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы. Различные аспекты проблемы формирования территориальных основ местного самоуправления исследовали С.А. Авакьян, Л.В. Акопов, Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, О.В. Берг, Н.С. Бондарь, В.Ф. Бурьянов, В.И. Бутов, О.Н. Ванеев, Ю.С. Васютин, В.И. Васильев, Т.А. Васильева, И.В. Выдрин, А.Г. Гладышев, Н.А. Емельянов, А.А. Замотаева, Н.И. Захаров, В.Г. Игнатов, А.Н. Кокотов, СВ. Корсакова, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, В.А. Лапина, В.Я. Любовного, A.M. Медведев, В.И. Михайлов, B.C. Мокрый, И.В. Мухачев, Е.Е. Некрасов, И.И. Овчин-
1 В Ставропольском крае в порядке эксперимента Федеральный закон № 131-ФЗ в полном объеме вступил в законную силу с 01 января 2005 года, поэтому большая часть мероприятий, предусмотренных переходными положениями указанного Федерального закона, была выполнена в течение 2004 года.
ников, А.Н. Писарев, А.И. Попов, Н.В. Постовой, А.Л. Слива, О.А. Савранская, М.С. Семенова, А.А. Сергеев, О.Г. Соловьев, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, М.З. Фейгин, В.А. Черепанов, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина, Е.Н. Щен-дригин, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев и др.
Работы указанных авторов существенно обогатили науку муниципального права в исследовании концепции и научно обоснованных подходов в формировании территориальных основ местного самоуправления.
Вместе с тем, в современной юридической литературе пока не имеется специальных работ, посвященных постановке и исследованию вопросов институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации с учетом положений Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года.
Не исследована и практика реализации процедур, обеспечивающих реформирование территориальной организации местного самоуправления в современных условиях в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года. Это негативно сказывается на процессе реформирования местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, в том числе и находящихся в пределах Южного Федерального округа.
Объектом исследования является система общественных отношений, складывающихся по поводу институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа, в условиях реализации Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года.
Предметом исследования выступают проблемы институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в выработке концептуальных подходов к институционализации правового регу-
лирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа, в соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года.
В соответствии с этой целью определены и конкретные задачи исследования:
Определить понятие института территориальной организации местного самоуправления и концептуальные подходы к институционализации его правового регулирования в субъектах Российской Федерации;
Определить понятийный аппарат, посредством которого институционализируется территориальная организация местного самоуправления в Федеральном законе № 131-ФЗ 2003 года и законах субъектов Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа;
3. Исследовать многоуровневый механизм правового регулирования
территориальной организации местного самоуправления на предмет его
современного состояния, проблем и перспектив совершенствования;
Выявить факторы, влияющие на процесс реформирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа;
Сформулировать понятие и раскрыть содержание принципов территориальной организации местного самоуправления;
Выявить особенности институционализации поселений как особого вида муниципальных образований, муниципальных районов как особого рода муниципальных образований второго уровня и городских округов как особого рода городских поселений;
Раскрыть содержание муниципального территориального процесса;
Обосновать специфику и проблемы реализации муниципальных территориальных процедур в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа, в ходе реализации соответствующих положений Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года;
9. Сформулировать научно обоснованные предложения по совершенст
вованию правовых норм, закрепляющих территориальную организацию ме
стного самоуправления;
10. Предложить авторское понимание закономерностей, перспектив и
тенденций реформирования территориальной организации местного само
управления.
Методологическая основа исследования. Общей методологической основой диссертационного исследования явились современные научные методы (общие, частные специальные), в том числе диалектический, системный, исторический, комплексный, сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, статистический и др.
Научная новизна работы заключается в том, что автором формулируются и раскрываются концептуальные подходы к институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года и практикой их реализации в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа. В таком объеме и под таким углом зрения исследование данной проблемы на диссертационном уровне проводится впервые.
На защиту выносятся следующие новые и содержащие элементы нового положения:
На основе положений Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года обосновывается значение выделения института территориальной организации местного самоуправления как важнейшего условия институционализации правового регулирования местного самоуправления в субъектах Федерации.
Территориальная организация местного самоуправления представляет собой упорядоченное устройство муниципальной власти в целях обеспечения ее эффективного функционирования в рамках обособленной территории с четко установленными границами. Устройство муниципальной власти дости-
гается посредством: 1) обособления территориальных структур местного самоуправления, 2) определения их места в системе других публично-территориальных образований.
Институционализация правового регулирования территориальной организации местного самоуправления осуществляется посредством раскрываемых в диссертации понятий: «муниципальное образование», «поселение», «муниципальный район», «городской округ», «населенный пункт», «территория муниципального образования», «размер территории поселения», «состав территории муниципального образования», «граница муниципального образования», «черта поселения», «межселенная территория», «прилегающая территория», «общность территории». Анализ их содержания позволил сделать вывод о необходимости приведения в соответствие смыслового значения терминов, используемых в Федеральном законе № 131-ФЗ 2003 года и законах субъектов Федерации, теоретическому содержанию этих понятий.
В работе дана оценка перераспределения полномочий по определению территориальной организации местного самоуправления между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ 2003 года. Предлагается детализировать в законах субъектов Российской Федерации вопросы отнесения территории муниципального образования к категории труднодоступной местности; уточнения критериев пешей и транспортной доступности; конкретизации условий наделения городского поселения статусом городского округа; установления особенностей правового статуса поселений, территориальной основой которых являются курортные города и поселки и др.
Диссертант, уточняя объект и предмет правового регулирования муниципального территориального устройства, приходит к выводу о необходимости выделения в институте территориальной организации местного самоуправления материальных и процессуальных норм, что позволит точнее определить пределы и возможности институционализации правового регулиро-
вания территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
Уточняется существующая система принципов территориальной организации местного самоуправления с учетом положений Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года. Диссертант полагает возможным закрепление в законодательстве и использование при определении муниципального территориального устройства отдельных неписанных («надпозитивных») принципов территориальной организации местного самоуправления. В качестве основного неписанного принципа территориальной организации местного самоуправления формулируется и раскрывается принцип учета финансово-экономической достаточности муниципальных образований.
На основе анализа вопросов институционализации правового регулирования статуса муниципальных образований - поселений (городских, сельских), муниципальных районов, городских округов - сформулированы критерии определения границ и состава их территории. Предлагается институционализировать муниципальные образования как поселенческие, поселенческо-территориальные (односеленные, многоселенные поселения) и территориальные (полипоселенческие). Обосновывается, что сложная территориальная организация местного самоуправления позволяет субъектам Российской Федерации оптимально регламентировать муниципальное устройство с учетом экономических, социальных, исторических, географических, национальных и других особенностей конкретных территорий.
Муниципальный территориальный процесс - это совокупность законодательно закрепленных процедур установления и изменения границ муниципального образования, принятия решений о создании поселений, муниципальных районов, преобразования муниципальных образований, в том числе наделения городского поселения статусом городского округа. Предусмотренные в Федеральном законе № 131-ФЗ 2003 года процедуры, опосредующие изменения территории муниципальных образований, нуждаются в уточ-
нении и, прежде всего, с целью обеспечения гарантий учета мнения населения, что станет важным шагом в направлении совершенствования института территориальной организации местного самоуправления.
9. Диссертант обосновывает необходимость учета сформировавшейся
системы административно-территориального деления субъекта Российской
Федерации при осуществлении реформы территориальной организации ме
стного самоуправления, однако при этом возможно применять гибкий под
ход, отражающий современную социально-экономическую ситуацию в субъ
екте Федерации.
10. Процесс институционализации правового регулирования территори
альной организации местного самоуправления в субъектах Российской Феде
рации, находящихся в границах Южного Федерального округа, идет к завер
шению, однако далек от совершенства. В диссертации предложен ряд мер по
устранению выявленных недостатков.
Научная и практическая значимость исследования определяется сделанными в ходе исследования научными выводами и разработанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа. В диссертации решен ряд вопросов, связанных с институционализацией ее правового регулирования, определен понятийный аппарат, посредством которого осуществлена ее институционализация в Федеральном законе № 131-ФЗ 2003 года и специальных законах субъектов Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа. Кроме того, практическая значимость исследования обусловлена выработкой научно обоснованных предложений по порядку осуществления муниципальных территориальных процедур в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа, в ходе реализации соответствующих положений Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы для последующих научных исследований в данной области, а также при разработке и совершенствовании нормативных правовых актов федерального и регионального законодательства по вопросам территориальной организации местного самоуправления; кроме того, в учебном процессе при преподавании курса муниципальное право, спецкурсов, посвященных вопросам реформирования территориальной организации местного самоуправления в современных условиях.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования изложены на Всероссийской научно-практической конференции «Западноевропейская цивилизация и Россия: общее и особенное» (Ставрополь, 2003), региональной научно-практической конференции «Социальное образование: традиции, проблемы, перспективы» (Армавир, 2003), Всероссийской научной конференции молодых ученых, аспирантов и студентов «Перспектива - 2004» (Нальчик, 2004), Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы становления гражданского общества на Юге России» (Армавир, 2004), V Российской научно-методической конференции «Наука и образование в условиях глобализации» (Сочи, 2004), региональной научно-практической конференции «Проблемы становления гражданского общества на Северном Кавказе» (Армавир, 2005). Материалы исследования нашли отражение в научных публикациях автора, опубликованных в научных журналах и сборниках научных трудов. Положения и выводы диссертации используются в учебном процессе в рамках преподавания муниципального права.
Структура и объем работы. Цели и основные задачи, поставленные в диссертационном исследовании, определили его структуру, которая включает в себя введении, три главы, объединяющие восемь параграфов, заключение, список использованной литературы, приложения.
Концептуальные подходы к институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации
Прежде чем рассматривать вопросы институционализации территориальной организации местного самоуправления, представляется необходимым сделать некоторые пояснения о том, что понимается под институционализа-цией, каковы ее юридические, а также связанные с ними социологические и экономические аспекты, а затем, исходя из этого, определить содержание и особенности институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в современных условиях.
Прежде всего, мы обратимся к концепции юридического институциона-лизма, основные идеи которого содержательно описаны в истории политических и правовых учений1. Представляется, что применительно к заглавной проблематике существенны следующие положения данного авторитетного источника.
Институционализм исходит из идеи, что существующие в обществе институтов (социальные общности, коллективы, учреждения) не только выполняют выгодные им функции, но и выступают интегративными элементами, обеспечивающими сплочение общества. Теория юридического институцио-нализма, успешно разрабатывавшаяся М. Орну, развивает идею права как по рядка, но не предустановленного, а рождающегося в виде сложной системы равновесия социальных сил - когда в социальных группировках коллективные силы сами организуются, то возможно и управление ими. Социологическое правоведение полагает институции (институты) первичными элементами политической и социальной структуры общества, а правовые нормы ядром института, стремится сочетать институционализм с психологической теорией права. К середине XX века указанные идеи воплотились в концепциях плюрализма, диффузии власти, в результате институционализм не признает монополии государственно-властных учреждений на изготовление правовых норм, исходит из предпосылки, что право коренится в обществе (в социальных институтах и их нормах), при этом монисты признают правотворческую компетенцию лишь за государством, а плюралисты полагают возможным свое право для каждой социальной группы. Приведенные положения соответствуют общенаучным подходам (системному, кибернетическому, синергетическому) и согласуются с представлениями современной юриспруденции о многозначности права, его обуслов-ленности социальными институтами развитого общества, об изменении правовой роли государства в процессе общественной эволюции и вместе с тем определяющего значения государственной власти в формировании и гарантировании позитивного права.
При поиске современных правовых решений констатируется, что позитивное право, оставаясь явлением духовного мира, имеет объективированный (внешне наличный) характер, именно этим оно жестко отграничивается от других регулятивных социальных явлений (морали, обычаев), это единственный из всех других правовых социальных феноменов (естественного права, морального права, права-обычая), являющийся объективированной данностью (институционализированной реальностью), позитивное право существует и действует как институционное образование в виде системы институтов, образованных и опредмеченных социальных явлений, которые обрели собственное бытие и воплощены во внешне очерченные, структурно определенные, твердые и устойчивые формы существования и функционирования1. Там же выделяется как решающее, главное императивное требование жизни в условиях цивилизации необходимость формирования (институализации) и надлежащего использования таких своеобразных средств регулирования, отличающихся твердостью (одновариантностью, надежностью), определенностью по содержанию, публичной гарантированностью, в ходе социального развития такие средства обрели нормативный характер и вместе с тем государственную суверенность2.
В теории права отмечается, что по мере развития социальной жизни происходит усложнение, совершенствование регулятивных средств и механизмов, их нарастающая дифференциация и интеграция, создается, функционирует и развивается инфраструктура социального регулирования, предстающая в виде организационного базиса, особого построения устойчивых нормативно-организационных форм, от которых непосредственно зависит функционирование и развитие регулирования в обществе, выраженная в устойчивой модели нормативно-организационных форм регулирования, узловые звенья которой опираются на определенные, тоже устойчивые организационные формы, причем следует различать идеальную и фактическую инфраструктуру социального регулирования, первая - это такая модель основных организационно-нормативных форм социальных регуляторов, которая объективно обусловлена существующим социальным строем и является оптимальной для обеспечения функционирования общественной системы в соответствии с ее объективными законами, фактическая же инфраструктура представляет собой реальное положение организационно-нормативных форм социальных регуляторов, действующих в данном обществе и в данное время, их реально существующую расстановку, которая, выражая ее идеальную модель, в тоже время исторически находилась и находится под влиянием разнообразных условий, обстоятельств, причин, в том числе и таких, которые относятся к субъективной стороне жизни общества, к сложившимся традициям, науке, даже к личностным особенностям отдельных людей, фактическая инфраструктура, есть реальность, данность нормативно-организационных форм социальных регуляторов, которая объективно обусловлена существующим социальным строем и является оптимальной для обеспечения функционирования общественной системы в соответствии с ее объективными законами, фактическая же инфраструктура представляет собой реальное положение организационно-нормативных форм социальных регуляторов, действующих в данном обществе и в данное время, их реально существующую расстановку, которая, выражая ее идеальную модель, в тоже время исторически находилась и находится под влиянием разнообразных условий, обстоятельств, причин, в том числе и таких, которые относятся к объективной стороне жизни общества, к сложившимся традициям, науке, даже к личностным особенностям отдельных людей, фактическая инфраструктура есть реальность, данность нормативно-организационных форм1.
Понимая под институционализацией внешнее объективирование (объективизацию) нормативного регулирования, формирование позитивного права, правовая теория выделяет качественные особенности права как институционного образования: право в юридическом смысле (позитивное) - однозначное, формализованное, писанное, официально существующее (принятое государством), обеспечивается специальным государственным аппаратом принуждения2.
Система правового регулирования территориальной организации местного самоуправления: состояние, проблемы и перспективы совершенствования
В условиях реформирования территориальной организации местного самоуправления важное практическое значение имеет уровень качества соответствующей правовой базы, должной служить основой сложных процессов, характерных для современного этапа развития местного самоуправления.
Правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления характеризуется многоуровневостью и включает в себя:
уровень актов международного права;
уровень нормативных правовых актов Российской Федерации;
уровень нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Для того, что разобраться в сложной системе правового регулирования территориальной организации местного самоуправления, претерпевшей существенные изменения в связи с принятием Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года, необходимо провести анализ соответствующих нормативно-правовых актов.
И начать следует с Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. Европейская хартия местного самоуправления не закрепляет никаких требований к составу или границам муниципального образования. В преамбуле данного международного документа лишь указывается на то, что местное самоуправление обеспечивает приближенное к гражданам управление. Статья 5 Европейской хартии устанавливает, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом.
Конституция Российской Федерации. В соответствии с частью 1 статьи 131 Конституции в Российской Федерации «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях». Данную норму можно толковать так, что местное самоуправление осуществляется, в основном, в поселениях (городских, сельских) и, в виде исключения, на других территориях.
Изменение границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (часть 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации).
Постановления Конституционного Суда Российской Федерации .
Соответствие федеральных законов и конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и, в частности о его территориальных основах, положениям Конституции России неоднократно были предметом рассмотрения в Конституционном Суде.
Основные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации содержатся в следующих его постановлениях:
№ 1-П от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» ;
№ 15-П от 3 ноября 1997 года по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда3;
№ 15-П от 30 ноября 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области»4;
От 11 ноября 2003 года по делу о конституционности положений законов Челябинской области5.
Сводятся основные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу о территориальных основах местного самоуправления к следующему:
Конституция Российской Федерации не содержит требования о «жесткой привязке» территориального устройства местного самоуправления к административно-территориальному делению субъекта Федерации. Перечень территорий муниципальных образований является открытым, и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций;
учреждение «многоуровневых» муниципальных образований, одно из которых входит в состав другого, не способствует приближению местного самоуправления к населению;
район, непосредственно входящий в состав субъекта РФ, являясь муниципальным образованием, может включать в себя городские и сельские поселения, каждое из которых, в свою очередь, вправе быть муниципальным образованием;
определяя в своих законах порядок образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований, субъект Российской Федерации должен таким образом сформулировать основные принципы, влияющие на выбор территории муниципального образования, чтобы не допускать их интерпретацию в качестве условий, ограничивающих по усмотрению органов государственной власти субъекта Российской Федерации и вопреки волеизъявлению населения, выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление;
местное самоуправление может учреждаться в административно-территориальных единицах, как входящих непосредственно в состав субъекта Российской Федерации (города, районы), так и входящих в состав других административно-территориальных единиц (городские и сельские населенные пункты, поселки), а также части административно-территориальных единиц;
основными факторами, определяющими выбор территории местного самоуправления, являются волеизъявление населения, а также максимальное приближение публичной власти к населению;
иные критерии, включая наличие или отсутствие материальных ресурсов, необходимых для решения вопросов местного значения, не могут рассматриваться как условия, препятствующие волеизъявлению местного населения по вопросу учреждения местного самоуправления;
для упразднения муниципального образования, на территории которого сформированы представительные органы местного самоуправления, необходимо выявить волеизъявление местного населения1.
Понятие и система принципов территориальной организации местного самоуправления
Принципы, на наш взгляд, следует отнести к числу основополагающих категорий, через которые ведется познание сущности любого феномена, в том числе и, применительно к проблематике настоящей диссертации, территориальной организации местного самоуправления.
Исследование проблемы юридических принципов территориальной организации местного самоуправления предполагает, в первую очередь, уяснение понятий «принцип», «принцип права» с тем, чтобы выявить природу принципов и отграничить их от других явлений правовой действительности.
Слово принцип (от латинского principium - начало, основа) употребляется в русском языке для обозначения основного, исходного положения какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения, политической организации и т.д.1, научного или нравственного начала, основания, правила, основы, от которой не отступают2.
В юридической литературе неоднократно становился предметом обсуждения вопрос о понятии принципов права. Например, в советский период под принципами права понимали основные, руководящие положения, выражающие наиболее существенные черты права3; исходные идеи, лежащие в основе права и находящие свое осуществление не только в юридической форме, но и в тех общественных отношениях, которые она опосредует ; теоретическое выражение (научные абстракции) общественных отношении - материальных и идеологических2; выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни3.
Приведенные определения показывают, что принципы права по своей природе принадлежат к области идей. Специфика этих идей состоит в том, что они носят основополагающий характер, выражают сущность права и в концентрированном виде характеризуют его содержание. То есть принципы права - это, образно выражаясь, душа права, его сердцевина. На основе принципов можно судить не только о праве в целом, его сути, но и о тенденциях его дальнейшего развития.
В современной общей теории государства и права под принципами права, как правило, подразумевают идеи, обладающие особыми свойствами: основные, исходные начала, положения, идеи, выражающие сущность права как специфического социального регулятора4 (А.В. Малько); основополагающие начала, ключевые идеи права, определяющие и выражающие его сущность5 (О.И. Цыбулевская); руководящие идеи, характеризующие содержание права, его сущность и назначение в обществе6 (В.И. Леушин); основные руководящие идеи (начала), которые пронизывают право, характеризуют его содержание7 (А.Ф. Черданцев); ведущие начала, определяющие идеи правового воздействия на общественные отношения (А.И. Бобылев).
Считаем, что было бы целесообразно включить в определение понятия принципов права помимо перечисленных также признак, позволяющий провести четкую грань между принципами права и другими правовыми идеями и, в целом, правосознанием, правовой идеологией. Таким отличительным признаком выступает закрепление принципов права в позитивном законодательстве, их отражение в правовых нормах. По справедливому замечанию Алексеева С.С., «если принципы не выражены в содержании права, то они являются элементами правовой идеологии»1. В отличие от всех иных правовых идей, образующих сферу правосознания, принципы права «напрямую входят в материю права, обогащают ее, с весьма существенных сторон характеризуют ее содержание, а в этой связи - степень ее развитости, совершенства»2.
В.И. Гойман при определении понятия принципов права на этот признак указывает. С его точки зрения, к принципам права относятся «общеобязательные исходные нормативно-юридические положения, отличающиеся универсальностью, общей значимостью, высшей императивностью, определяющие содержание правового регулирования и выступающие критерием правомерности поведения и деятельности участников регулируемых правом отношений»3.
По мнению В.Н. Карташова, принципы права - это нормативно-руководящие начала (императивные требования), определяющие общую направленность правового регулирования общественных отношений4. В дополнение к сформулированной дефиниции он особо акцентирует внимание на том, что принципы права по своей сути, истокам есть «определенные фундаментальные идеи и идеалы, которые сформулированы на основе научного и практического опыта. В этом плане они вместе с принципами правосознания являются важнейшими компонентами господствующей юридической идеологии.
Однако разнообразные юридические идеи и идеалы только тогда становятся принципами права, когда они непосредственно (легально) выражены в нормативно-правовых актах или иных формах права»1.
Образно, емко и в то же время лаконично определяет понятие «принципы права» С.С. Алексеев: принципы права - это «нормативные обобщения наиболее высокого уровня, сжатое, концентрированное выражение содержания права, своего рода сгустки правовой материи»2.
Б.Г. Комиссарова признает идею неизменным атрибутивным признаком правового принципа, однако полагает, что учет лишь данного аспекта в характеристике этих реалий юридического быта уже не является достаточным. В процессе придания принципу статуса нормативного она предлагает исходить из следующих положений. Во-первых, из правового оформления принципа, что придает ему характер необходимого правила, позволяет отличить от других идей, взглядов, представлений и исключает произвольное содержательное толкование принципа. Показателем правового оформления является текстуальное закрепление принципа. Во-вторых, из связи и взаимодействия принципа как правила поведения с другими нормативными принципами и конкретными нормами права, т.е. из взаимообусловленности, когда содержание каждого из них должно рассматриваться в контексте содержания других3.
Понятие и общая характеристика содержания муниципального территориального процесса
Под муниципальным территориальным процессом, как уже было отмечено выше, мы понимаем совокупность законодательно закрепленных процедур установления и изменения границ муниципального образования, принятия решений о создании поселений, муниципальных районов, процедур преобразования муниципальных образований, в том числе наделения городского поселения статусом городского округа.
Анализ положений Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года (ст.ст. 5-6, 10-13 и др.) позволяет сделать вывод о том, что правовое регулирование муниципального территориального процесса находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Исходя из приведенных выше положений, становится очевидным, что новый Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 года относит территориальную организацию местного самоуправления к важнейшим принципам организации местного самоуправления и регулирует ключевые моменты, связанные с определением границ и состава территории муниципальных образований, осуществлением процедур установления (изменения) границ и преобразования муниципальных образований, которые обязательны к реализации всеми субъектами Российской Федерации при утверждении системы местного самоуправления. Право субъектов Российской Федерации своими законами устанавливать и изменять границы территорий муниципальных образований сохранено, но ограничено теми требованиями и критериями,-установленными в Федеральном законе № 131-ФЗ 2003 года.
Пересматривая вопросы территориальной организации местного самоуправления, субъект Российской Федерации должен исходить из того, что теперь обязательным является наличие как поселенческого уровня местного самоуправления, так и районного уровня. Как указывалось ранее, Федеральный закон №131-Ф3 2003 года допускает возможность создания муниципальных образований только в виде предусмотренных законом городских, сельских поселений, муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения.
Те субъекты Российской Федерации, на территории которых уже существуют муниципальные образования на уровне и поселений, и районов, должны проверить, соответствуют ли эти существующие муниципальные образования тем требованиям, которые предъявляет Федеральный закон 2003 года №131-Ф3. Остальные субъекты Российской Федерации должны наделить статусом соответствующего муниципального образования существующие муниципальные образования и населенные пункты (либо несколько населенных пунктов)1.
Нам представляется необходимым, чтобы и федеральный законодатель, и субъекты Российской Федерации при институционализации муниципального территориального процесса четко осознавали свою роль в этом процессе и те задачи, которые должны быть решены в ходе реализации соответствующих процедур. Эти задачи, в свою очередь, обусловлены сущностными территориальными признаками местного самоуправления, через которые прослеживается его связь с местностью.
Исходной точкой для их определения являются интересы, вытекающие из факта общения людей на определенном ограниченном пространстве земли и состоящие в удовлетворении самостоятельно и на месте всех основных потребностей жителей. И поскольку сущность местного самоуправления заключается в самостоятельном решении людьми своих насущных вопросов с учетом мнения всех тех лиц, которые объединены этими интересами, цель реформирования территориальной организации местного самоуправления состоит в том, чтобы территорией муниципального образования охватить всех жителей, которые объединены общими интересами, и только их. Таким образом, при регулировании муниципального территориального процесса, а также непосредственно при установлении (изменении) границ муниципальных образований, преобразовании муниципальных образований законодатели должны осознавать, что в итоге территория муниципального образования должна включать место проживания так называемой территориальной общности: коллектива людей, объединенных социальной связью, возникающей в силу общности объективных условий их жизнедеятельности. Эта социальная связь состоит в единстве их интересов. Поэтому территориальную общность можно еще называть субъектом местных интересов.
Конечно, единство интересов должно существовать объективно. Но конкретное проявление действия этого образующего муниципальные образования фактора в реальной действительности происходит не само по себе, а через действие субъективного фактора, для проявления которого созрели соответствующие объективные условия. Таким субъективным фактором служит осознание жителями соответствующей территории единства своих местных интересов. То есть осознание себя как субъекта местных интересов.
Итак, одной из задач осуществления муниципального территориального процесса является охват территорией муниципального образования всех жителей, которые объединены общими интересами.
Вторая задача, стоящая перед территориальной организацией местного самоуправления, вытекает из первой. Она заключается в обеспечении включения в состав муниципального образования территории, необходимой для удовлетворения местных интересов, чтобы местные дела могли быть решены силами местных властей (проблемы, связанные с практической реализацией этой задачи мы исследовали во второй главе работы).
Анализируя вопрос содержания муниципального территориального процесса в субъектах Российской Федерации, в том числе входящих в состав Южного Федерального округа, следует начать с общих для всех субъектов Российской Федерации соответствующих положений Федерального закона №131-Ф3 2003 года.
В соответствии с главой 12 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года до 1 января 2005 года органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны были установить границы муниципальных образований и наделить муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района. В случае, если границы муниципальных образований не утверждены органами государственной вла-" сти объектов Российской Федерации до 1 января 2005 года в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 131-ФЗ 2003 года, границы муниципальных образований утверждаются до 31 марта 2005 года федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации (часть 3 статьи 85 Федерального закона №131-ФЗ 2003 года).
