Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Исторические условия становления, развития и понимания права на свободу массовой информации 14
1. Формирование и развитие права на свободу массовой информации в России 13
2. Конституционное понятие свободы массовой информации в России 39
3. Законодательное регулирование права на свободу массовой информации в зарубежных странах 54
Глава 2. Законодательные основы и особенности реализации права на свободу массовой информации в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа 76
1. Законодательное закрепление права на свободу массовой информации в Российской Федерации 76
2. Особенности законодательного закрепления права на свободу массовой информации в субъектах Российской Федерации, находяъцихся в пределах Южного федерального округа 777
3. Современные проблемы, реализации права массовой информации в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа 152
Заключение 776"
Список источников и литературы 185
- Формирование и развитие права на свободу массовой информации в России
- Конституционное понятие свободы массовой информации в России
- Законодательное закрепление права на свободу массовой информации в Российской Федерации
- Особенности законодательного закрепления права на свободу массовой информации в субъектах Российской Федерации, находяъцихся в пределах Южного федерального округа
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Формирование и развитие средств массовой информации в мире имеет длительную историю. Российская периодическая печать в 2003 году отметила свое трехсотлетие. Печатные средств массовой информации, наряду с телевидением и радио всегда выполняли важные общественно значимые функции.
В современных условиях, в демократических государствах роль средств массовой информации неизмеримо возрастает. Сегодня СМИ используются для защиты прав и свобод человека, для обеспечения населения широким спектром информации и мнений.
Необходимость законодательного обеспечения деятельности СМИ была обусловлена появлением первых газет - печатные СМИ оказались самым доступным, общераспространенным и разнообразным инструментом информирования населения.
Европейский Суд по правам человека в своих решениях многократно подчеркивал важнейшую роль, которую играет пресса, - роль поставщика информации и общественного стража. По делу «Санди тайме» (1979) Суд указал, что принципы свободы информации и выражения мнений особенно важны в отношении прессы: СМИ выполняют задачу передавать информа-цию и идеи по всем важным для общества вопросам. Их законный интерес состоит в сообщении о фактах недостатков в деятельности государственных органов, включая неправомерные действия, тем самым, привлекая внимание общественности к этим важным вопросам .
В Конституции СССР 1977г. была заложена тенденция законодательного закрепления и обеспечения свободы слова и свободы печати. В частности, в ст.50 Конституции СССР 1977г. говорится о том, что «в соответствие с
' См.: Европейский Суд по правам человека и защита свободы слова в России: тенденции, анализ, рекомен
дации Т.1 // Институт проблем информационного права при поддержке Института «Открытое общество» -
Серия «Журналистика и право», Выпуск 32 '
интересами народа и в целях укрепления и развития социалистического строя гражданам СССР гарантируются свободы: слова, печати...» . Но эти важнейшие права человека не получили дальнейшего законодательного развития и научного обоснования.
В Законе СССР «О печати и других средствах массовой информации» 1990г. , который действовал около полутора лет, была предпринята попытка урегулирования деятельности СМИ. Именно с этим законом связывается рождение свободы массовой информации в России4.
Развитием положений Закона СССР «О печати» 1990г. явился Закон РФ «О средствах массовой информации» 1991г. «Союзный закон декларировал свободу печати»3, а российский закон закрепил свободу массовой информации в качестве важнейшего элемента демократического общества, и вместе с тем, установил право на ее разумное ограничение.
Специфические условия развития свободы массовой информации в России определяют особую значимость реализации положений ч.5 ст.29 Конституции Российской Федерации 1993г.
Основанная на демократическом законе, реализация права на свободу массовой информации есть один из основных признаков гражданского общества и правового государства.
В связи с этим, возникает необходимость совершенствования действующего Закона «О средствах массовой информации» 1991г., либо замены его новым законом, отвечающим требованиям сегодняшнего времени. Этот вопрос является проблемным для конституционно-правовой науки и практики. В настоящее время идет процесс разработки новых законодательных актов о средствах массовой информации6.
2 «Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик» от 7.10.1977г. (в ред. от
14.03.1990г.) // «Собрание законов СССР» Т.З, ст. 14, 1990
3 Закон СССР от 12.06.1990г. «О печати и других средствах массовой информации» // «Свод законов СССР»
T.l.c. 372-1, 1990
4 См.: Федотов М.А. Право массовой информации в Российской Федерации. - М.: Междунар. Отношения,
2002. C.6I
5 Там же.
6 См.: Батурин Ю.М., Федотов М.А., Энтин В.Л. Закон о СМИ: на перекрестке веков и мнений. - М.: Изда
ние Союза журналистов России, 2004г.
Особую значимость вопрос о совершенствовании законодательства о СМИ и механизма его реализации приобретает в субъектах Российской Федерации.
В законодательстве субъектов Российской Федерации, находящиеся пределах Южного федерального округа, по разному закрепляется и гарантируется право на свободу массовой информации, также как и различна практика его реализации.
Несовершенство федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа, затрудняет реализацию гражданами своего конституционного права на свободу массовой информации и приводит к его нарушениям.
Все это и предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Институт свободы массовой информации представляет собой сложное политико-правовое явление, находящееся в постоянном развитии и взаимодействующее с родственными ему институтами свободы слова, мысли и выражения мнений, права информации и др.
Характер рассматриваемой свободы человека и гражданина предопреде-лил интерес к себе со стороны ученых, специализирующихся в различных отраслях знаний.
Отдельные аспекты свободы массовой информации затрагивались в трудах таких отечественных ученых-правоведов: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Ю.М. Батурина, А.А. Безуглова, И.Л. Бачило, А.Б. Венгерова, Е.А. Воинова, В.А. Дозорцева, Е.И. Козловой, В.А. Копылова, О.Е. Кутафи-на, И.А. Ледях, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, В.Н. Манахова, Н.А. Михалевой, И.В. Мухачева, Ж.И. Овсепян, СВ. Пче-линцева, С.А. Солдатова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, М.А. Федотова, Б.С. Эбзеева, В.Л. Энтина и некоторых других.
Характер проводимого нами исследования диктует необходимость изучения работ специалистов в области теории журналистики: Г.И. Вартанова,
Б.И. Есина, Я.Н. Засурского, А. Короченского, Р.П. Овсепян, Ю.А. Полякова,
Е.П. Прохорова, И. Яконвенко и других.
В последние года был защищен ряд диссертаций по общим и частным
$ вопросам свободы массовой информации. Они посвящены истории развития
журналистики в России, теоретическим основам свободы массовой информа
ции, конституционным основам и законодательному регулированию права на
свободу массовой информации, вопросам гражданского, уголовного, адми
нистративного права в области СМИ, в частности: Г.А. Алхутовой, А.А. Гра-
бельникова, В.Г. Елизарова, Е.В. Ермичевой, А.А. Малиновского, С.А. Сой-
~ никова, Снежко О.А., З.Ф. Хубецовой и другими.
Различные проблемы положения средств массовой информации в ино-
ф странных государствах рассматривались в работах зарубежных авторов: Т.
Бирса, Дж. Кина, П. Круга, Т.Петерсона, М. Прайса, М. Скеммелла и других.
Между тем, несмотря на довольно большое количество научных работ
посвященных праву на свободу массовой информации в Российской Федера-
'* ции, отметим, что практически все они касаются проблем реализации права
на свободу массовой информации на федеральном уровне и не затрагивают
не менее важный и более разнообразный региональный аспект. Отдельные
проблемы реализации права на свободу массовой информации в субъектах
Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального ок
руга, рассматриваются в основном в рамках проводимых всероссийских мо-
Ш^ ниторингов состояния свободы прессы различными общественными органи-
зациями. Исследований проблем реализации права на свободу массовой информации в Южном федеральном округе проводилось недостаточно.
Источниковедческая база исследования. Ее составили международ
но-правовые акты о правах человека; решения Европейского Суда по правам
человека; действующее законодательство Российской Федерации и её субъ-
ф ектов, находящихся в пределах Южного федерального округа; нормативно-
правовые акты советского периода; правоприменительная практика в области реализации права на свободу массовой информации на федеральном и регио-
нальном уровнях; конституции и иные нормативно-правовые акты некоторых зарубежных государств; аналитические материалы различных правозащитных организаций; доклады уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа; проекты федеральных законов' и законов субъектов РФ, находящихся в пределах ЮФО; работы отечественных и зарубежных ученых.
Целью исследования является выявление проблем реализации права на свободу массовой информации в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа и путей их решения.
Задачи диссертационного исследования определяются поставленной целью и заключаются в следующем:
исследовать формирование и развитие права на свободу массовой информации в России;
сформулировать конституционное понятие свободы массовой информации;
изучить законодательное регулирование права на свободу массовой информации в зарубежных странах;
изучить законодательное закрепление права на свободу массовой информации в Российской Федерации;
выявить особенности законодательного закрепления права на свободу массовой информации в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа;
установить современные реализации права на свободу массовой информации в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.
Объект диссертационного исследования - правоотношения, складывающиеся по поводу реализации права на свободу массовой информации в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.
Предмет диссертационного исследования - проблемы реализации права на свободу массовой информации в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.
Методологическая основа исследования. Прежде всего это общенаучные методы познания - исторический, диалектический, логический, функциональный, системно-структурный, а также специальные методы - сравнительно-правовой, метод толкования правовых норм, технико-юридический и некоторые другие.
Научная новизна диссертационного исследования. На монографическом уровне осуществлена одна из первых попыток комплексного изучения реализации права на свободу массовой информации в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа. В диссертационном исследовании анализируется система нормативно-правовых актов Российской Федерации и указанных субъектов Федерации, в части, касающейся гарантирования свободы массовой информации и практика их реализации. В работе исследовано формирование и развитие права на свободу массовой информации в России, предложено авторское определение свободы массовой информации, предложен оригинальный перечень вопросов в области свободы массовой информации, находящихся в собственной компетенции субъектов Российской Федерации и перечень полномочий органов местного самоуправления. Формулируются предложения по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа в целях оптимизации реализации права на свободу массовой информации как на федеральном, так и на региональном уровнях.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании:
1. Свобода массовой информации - это закрепленное и гарантированное Конституцией Российской Федерации право на учреждение, владение, пользование и распоряжение средствами массовой информа-
ции, а так же на поиск, получение,, производство и распространение через средства массовой информации сведений и сообщений для неопределенного круга лиц на основе демократических принципов построения общества и государства, морали и общечеловеческих ценностей, в пределах установленных законодательством Российской Федерации.
2. Необходимо толкование Конституционного Суда Россий
ской Федерации ч.5 ст.29 Конституции РФ на предмет разрешения после
дующей и запрещения предварительной цензуры продукции средств массо
вой информации.
Правовые основания ограничения свободы массовой информации в Российской Федерации совпадают с основаниями применения предварительной цензуры в зарубежных странах. Научный анализ зарубежного опыта позволил автору внести предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации.
На федеральном уровне необходимо восстановить деятельность упраздненной Палаты по информационным спорам при Президенте РФ, а также создать ее региональные органы при Представительстве Президента РФ в Южном федеральном округе Российской Федерации.
Необходимо внести изменения в ст.5 Закона «О средствах массовой информации», запрещающие субъектам Российской Федерации принимать собственные комплексные законы о средствах массовой информации, оставив им право на гарантирование и защиту, а также на установление дополнительных прав человека и гражданина в области свободы массовой информации.
Положения законодательства Российской Федерации о выборах в части запрещения опубликования (рекомендации не опубликовывать) достоверных сведений, могущих нанести ущерб чести достоинству и деловой репутации кандидата противоречат положениям Закона РФ «О средствах массовой информации» 1991г. В период избирательной компании средства массовой информации могут публиковать любые достоверные сведения о канди-
датах
В Закон «О средствах массовой информации» 1991г. необходимо внести изменения и ввести в него понятие «муниципального средства массовой информации». Данный термин Используется в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995г. и Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» 2003г., а также в ряде законодательных актов, принятых после вступления в силу Закона «О СМИ» 1991г.
К ведению субъектов Российской Федерации в сфере свободы массовой информации, по нашему мнению, относится: 1. государственная (в том числе экономическая) поддержка региональных средств массовой информации; 2. правовое регулирование отношений органов государственной власти субъектов РФ со средствами' массовой информации; 3. установление правил аккредитации представителей средств массовой информации при органах государственной власти субъектов РФ; 4. составление и осуществление программ развития региональных СМИ; 5. регулирование порядка предоставления информации средствам массовой информации органами государственной власти субъектов; 6. иные вопросы, не отнесенные Конституцией РФ к компетенции Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов, возникающие по поводу организации деятельности СМИ, распространения массовой информации, взаимоотношений СМИ с гражданами и организациями.
К компетенции органов местного самоуправления в сфере свободы массовой информации, по-нашему мнению, относятся: 1. учреждение муниципальных средств массовой информации; 2. установление дополнительных социальных гарантий для работников СМИ; 3. применение мер экономической поддержки муниципальных СМИ; 4. предоставление редакциям СМИ на праве оперативного управления или хозяйственного ведения производственных и административных помещений из муниципального фонда недвижимости; 5. обеспечение условий для профессиональной деятельности
журналистов, в том числе аккредитованных при органах местного самоуправления; 6. иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, органов государственной власти и не исключенные из компетенции органов местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств.
Современными проблемами в сфере реализации представителями СМИ права на свободу массовой информации в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, являются: сложные взаимоотношения с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления; нарушение правил аккредитации журналистов; экономическая зависимость печатных СМИ от органов власти; необоснованная инициация прекращения деятельности печатных СМИ; отсутствие должного реагирования со стороны органов государственной власти на критические выступления в СМИ; воспрепятствование распространению продукции СМИ; юридическое преследование представителей СМИ; непредставление информации; физическое воздействие на представителей средств массовой информации; отсутствие четкой информационной политики в России и в Южном федеральном округе в частности.
В Российской Федерации можно выделить несколько качественно отличающихся уровней гарантированности права на свободу массовой информации: общефедеральный, региональный и внутрисубъектный. В связи с этим, необходимо разработать комплексную науку о социальной исполнимости законодательства России, предметом изучения которой, в том числе, являлось бы законодательство о средствах массовой информации и практика его реализации.
Теоретическая и практическая значимость исследования выражается в выводах и предложениях, сделанных на его основе и направленных на совершенствование системы нормативно-правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного
федерального округа, закрепляющих и гарантирующих право на свободу массовой информации и практики их реализации. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в последующих научных работах по конституционному (государственному) праву, в учебном процессе -при преподавании конституционного права России и зарубежных стран, а также различных специальных курсов, посвященных проблемам реализации прав человека в области свободы массовой информации.
Апробация результатов исследования. Основополагающие теоретические наработки и предложения, имеющиеся в диссертации, отражены в опубликованных автором научных работах. Результаты работы внедрены в учебный процесс по дисциплине «Конституционное (государственное) право России» на юридическом факультете Ставропольского государственного университета. Выводы и предложения исследования сообщались на международных, региональных, межвузовских и вузовских научно-практических конференциях, заседаниях кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета.
Структура и объем диссертации. Структура работы предопределена целью и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения и списка источников.
Формирование и развитие права на свободу массовой информации в России
1. Формирование и развитие права на свободу массовой информа ции в России
Исторически в России законодательство о средствах массовой информации развивалось в условиях жесткой цензуры со стороны органов государственной власти. Впрочем, как на то указывает Майкл Скеммелл, в Европе законодательство о СМИ также развивалось как цензурное право7.
В 1702 г. Петр I издал Именной Указ об основании в России газеты для печатания там информации «о заграничных и внутренних происшествиях». Тем самым государь предпринял первую попытку предотвратить злоупотребление печатным словом путем установления контроля над выпуском газеты.
Этот документ можно рассматривать как первый шаг к созданию государственных средств массовой информации и централизованной системы цензуры в Российской империи8.
В 1721 г. Регламент Духовной коллегии централизовал издание богословской литературы введением предварительной цензуры от Духовной коллегии.
Указ 1771 г. разрешил устройство первой вольной типографии для издания книг, газет и прочих сочинений на иностранных языках. Издания по этому Указу подвергались контролю со стороны Академии Наук.
В 1776 г. возникла новая частная типография с правом издания как на иностранных, так и на русском языке.
Значительным событием стал Указ от 15 января 1783г., известный как Указ о «вольных типографиях»9. Этим Указом организация печатного дела выводилась из-под контроля Академии Наук и переходила в руки городских властей - управ благочестия, которые не получали никаких точных инструкций и действовали по своему усмотрению.
В дальнейшем деятельность средств массовой информации в основном регулировалась таким нормативным актом как Устав о цензуре (1804г., 1826 и 1828гг.)
В 1865 г. в России был принят первый закон о печати, который носил временный характер и назывался «Временные правила о печати». По своему содержанию реформа печати была либеральной - отменялась предварительная цензура для столичных журналов и газет, книг объемом более 10 печатных листов.
В конце 60х - начале 70 гг. XIX в. было издано множество частных распоряжений по цензуре, запрещавших прессе освещать наиболее важные политические вопросы и ставившие прессу в подчинение царским администраторам всех рангов - от министра внутренних дел до губернатора.
Манифест от 17 октября 1905 г. провозгласил, правда, в самой общей форме, политические свободы. Это предопределило в частности развитие легальной многопартийной печати. Манифест даровал населению России гражданские права «на началах неприкосновенности личности, свободы слова, совести, собраний и союзов»10.
Специальный указ от 24 ноября 1905 г. декларировал устранение административного вмешательства в дела прессы, восстанавливался порядок судебной ответственности за нарушения в печати. Вместе с тем, главное управление по делам печати при Министерстве внутренних дел и полиции имело право конфисковать номера, приостановить неугодные издания, закрывать типографии.
Таким образом, ключевым вопросом вплоть до 1917 года во взаимоотношениях государства и средств массовой информации являлся вопрос цензуры, которая стала постоянным спутником развития издательского дела в России еще с «петровской» эпохи. В советский период характер цензуры со стороны государственных органов изменился в сторону ужесточения.
После прихода к власти в 1917 г. партии большевиков снова начались запреты на печать. Декрет СНК РСФСР «О печати»11 от 27 октября (9 ноября) 1917г. носил явно репрессивный характер: на его основании было закрыто 92 газеты уже в первые два месяца со дня вступления декрета в силу.12
В годы советской власти массовую информацию рассматривали в основном в контексте партийного руководства трудящимися массами. Большинство исследователей изучали деятельность советских средств массовой информации и пропаганды (СМИП) с точки зрения выполнения ими основных функций, которые определил В.И. Ленин - коллективного агитатора, пропагандиста, организатора .
Работы В.И. Ленина о роли печати в создании социал-демократической партии, в завоевании власти пролетариатом, в построении социалистического общества14 и определили направление, по которому шли исследователи: из всей истории отечественной журналистики наиболее полно разработан и систематизирован период большевистской печати и советских СМИЬ.
К примеру, большинство исторических трудов по отечественной журналистике XX века также в силу идеологических причин было связано с развитием большевистской, пролетарской партийной печати, ее конкретных изданий. Одновременно публиковались книги по истории развития и отдельных видов и типов средств массовой информации16.
В тот период важное значение для осмысления положения средств массо-вой информации в стране имели документы КПСС - материалы партийных съездов, циркуляры и постановления Центрального Комитета партии о печати, радиовещании и телевидении. В них была отражена политическая стратегия и тактика власти на каждом конкретном этапе развития страны. Можно говорить о том, что отсутствие правового регулирования компенсировалось партийными нормами.
Большинство научных работ советского периода о средствах массовой информации и их деятельности были выдержаны в духе жесткой коммунистической идеологии и не несли в себе серьезного правового анализа законо-дательства. Они носили характер исторического исследования. Например, в диссертационном исследовании Г.И. Вартанова , посвященном народности советской печати и проблемам совершенствования связей газеты с массами в период строительства коммунизма (1956-1971 гг.), был дан анализ партийного руководства советской печатью и ее сотрудничества с внештатным составом корреспондентов.
Конституционное понятие свободы массовой информации в России
В работах ведущих российской специалистов в области журналистики и права, таких как Я.Н. Засурский, М.А. Федотов, В.А. Копылов свобода печати используется как .синоним свободы массовой информации. Так ли это?
Понятие «свобода печати» появилось примерно три столетия назад в Европе с появлением первых газет и первых попыток цензуры в области печати со стороны светской и церковной власти.
«Свобода печати была одним из первых прав, которое было выдвинуто в борьбе против авторитарных тенденций в Эпоху Возрождения. Собственно, папская власть олицетворяла авторитаризм. Королевская власть - также авторитаризм»48.
Во время английской революции Джон Мильтон впервые выдвинул идею свободы печати. При этом он признавал, что должны быть и определенные ограничения этой свободы.
Согласно появившейся в то время либеральной доктрине свободы печати, опиравшейся на философию естественного права, пресса, прежде всего, не должна находится в зависимости от государства.
Несколько позже на смену либеральной доктрине свободы печати пришла доктрина социальной ответственности прессы. Согласно ей пресса не должна вторгаться в сферу частных интересов и прав граждан, жизненно важных интересов общества, а потому свобода прессы может быть ограничена государством.
Доктрины явились продуктом своего времени. Подводя теоретико-правовую основу под некоторые аспекты деятельности средств массовой ин- формации, они предназначались исключительно для единственно возможных в то время СМИ - печатных.
В XX веке теория социальной ответственности прессы (ТСО) стала основой для построения взаимоотношений между средствами массовой информацией и органами государственной власти. Наиболее ярким примером следования ТСО в построении законодательства о СМИ стали Соединенные Штаты Америки.
В нашей стране первым специализированным законом о СМИ стал Закон СССР «О печати и других средствах массовой информации» 1990г., статья 1 которого гласила:
«Печать и другие средства массовой информации свободны.
Свобода слова и свобода печати, гарантированные гражданам Конституцией СССР, означают право высказывания мнений и убеждений, поиска, выбора, получения и распространения информации и идей в любых формах, включая печать и другие средства массовой информации.
Цензура массовой информации не допускается». Сформулированное понятие свободы печати включало три компонента: свободу средств массовой информации, право граждан на свободу слова в СМИ и недопустимость цензуры49.
Законодатель в Законе 1990г., думается, намеренно развел печатные СМИ и иные средства массовой информации. В действующем Законе РФ «О СМИ» такого разделения нет.
Можно говорить о том, что практика употребления понятия «свобода печати» как синонима понятия «свобода массовой информации» сложилось исторически и обусловлено своим более ранним появлением.
Так же широко употребимо в настоящее время выражение «свобода прессы». Слово «пресса» заимствовано в русский язык из французского (presse) и буквально означает - периодическая печать50.
Таким образом, буквально «свобода прессы» есть то же, что и «свобода периодической печати» или просто «свобода печати».
Признавая допустимость подобной взаимозамены в обиходе и применяя метод буквального толкования, считаем, что понятие «свобода массовой информации» значительно шире «свободы печати» и включает последнюю в свою сферу. Подобное смешение понятий недопустимо с точки зрения юридической техники.
По мнению Дж. Кина, «свобода печати, трансформировавшаяся с развитием новых средств коммуникации в свободу массовой информации, по праву считается главным принципом функционирования печати, радио, телевидения в правовом государстве. Она является обязательным элементом режима демократии и необходимым условием обеспечения для индивидов и их объединений политического плюрализма и культурного многообразия»51
Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации впервые в российской истории конституционно закрепила понятие «свобода массовой информации» и дала этой свободе высшую конституционную гарантию: «Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается» (ч.5 ст.29).
На наш взгляд, конституционную свободу массовой информации, принадлежащую всему сообществу людей, находящихся на законных основаниях на территории Российской Федерации более грамотно было бы определять через субъективное право. В обоснование такой точки зрения приведем следующие рассуждения.
В наиболее абстрактном виде слово «право» обозначает социально оправданную свободу поведения. Оправданную, нормальную и в этом смысле нормативную - то, что людям «можно», т.е. допустимо делать, совершать, и что, следовательно, обществом принимается, поддерживается3 .
В конституционном праве термин «свобода» употребляется в двух неразрывно связанных значениях. В общем смысле он обозначает состояние народа и отдельно взятого человека, которое характеризуется возможностью действовать по своему усмотрению. Как отмечает М.В. Баглай., этот термин в Конституции Российской Федерации играет роль основополагающего философского принципа, который реализуется через весь комплекс конституционно-правовых норм . Второе значение этого термина - свобода как субъективная возможность совершать или не совершать какие-либо действия. В этом смысле термин «свобода» по существу тождествен термину «субъективное право», а различие объясняется только тем, что такая юридическая лексика сложилась исторически54.
Однако же в международных правовых актах юридические понятия «свобода» и «право» не тождественны.
Мы придерживаемся той точки зрения, что юридические свобода и право понятия родственные, но не совсем идентичные. Поэтому, необходимо говорить о том, что в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина в России существует право на свободу массовой информации.
Законодательное закрепление права на свободу массовой информации в Российской Федерации
Регулятивную систему свободы массовой информации в России составляют правовые, политические, корпоративные нормы, а так же обычаи, традиции, морально-этические императивы.
Правовые нормы регулируют отношения, связанные с реализацией основных информационных прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства в сфере массовой информации. Специфика правового регулирования в области свободы массовой информации такова, что воздействию общественные отношения часто подвергаются не напрямую, а как бы опосредовано, через нормы различных отраслей и институтов национального права.
Определяющее начало в системе норм, регулирующих реализация права на свободу массовой информации в Российской Федерации, принадлежит нормам конституционного права.
Данное утверждение связано, во-первых, с характером общественных отношений, складывающихся в области реализации свободы массовой информации. На наш взгляд, массово-информационные отношения, гораздо в большей степени политизированы, нежели информационные отношения вообще и, следовательно, могут быть отнесены к политическим отношениям (особенно во время проведения выборов).
Во-вторых, высказанное утверждение связано с методами конституционно-правового регулирования, применяемыми в области регулирования массов о- инф ормационных отношений.
Профессор С.А. Авакьян выделяет семь особенностей методов правового регулирования, применяемых конституционным правом, и позволяющих отграничить предмет конституционно-правового регулирования от предметов правового регулирования иных отраслей российского права : 1. Поскольку конституционно-правовые отношения - всегда публично-политические отношения, их регулирование осуществляется от имени государства и посредством актов государственно-властного характера; 2. Сочетание методов общего нормирования (общих установлений) для одних и подробного регулирования для других политических общественных отношений; 3. Широкое использование метода установления статуса; 4. Использование актов более высокой и более значимой правовой формы - конституции, закона; 5. Единство материального и процессуального начал121; 6. В конституционном праве используются и переплетаются все три общеизвестных группы нормативных предписаний - дозволения, предписания и запреты122; 7. Метод установления конституционно-правовой ответственности и санкций конституционного права для субъектов данных правоотношений.
Не трудно заметить, что особенности методов конституционно-правового регулирования общественных отношений прослеживаются в области конституционно-правового регулирования массово-информационных отношений.
Конституция Российской Федерации содержит целый ряд статей, посвященных закреплению свободы массовой информации. Она впервые в российской истории конституционно закрепила понятие «свобода массовой
информации» и дала этой свободе высшую конституционную гарантию: «Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается» (ч. 5 ст.29).
Достоинством нормы является то, что она состоит из двух самостоятель-ных положений. Первое - это гарантированность свободы массовой информации. В данном случае свобода провозглашается как принцип. Второе - запрет цензуры. Таким образом, свобода провозглашается как принцип, а не как независимость от цензуры. Этот подход представляется правильным, поскольку понятия «свобода массовой информации» и «запрет цензуры» не тождественны.
Свободу мысли и слова каждому гарантирует ч.1 ст.29 Конституции РФ.
Мысль как результат, продукт мышления человека отражает познание им окружающего мира и самого себя в этом мире и воплощается в его представлениях, взглядах, мнениях, убеждениях. Мышление, мысль лежат в основе любой деятельности человека обусловливают его социальную активность, взаимоотношения его с другими людьми, обществом и государством .
Свобода слова - это гарантированная государством возможность беспрепятственно выражать свои мнение и убеждения по самым различным вопросам общественного, государственного, иного характера посредством устного или печатного слова, на собраниях, митингах, другими средствами.
Мы можем сделать вывод, что Конституция Российской Федерации в ч.1 ст. 29 гарантирует свободу слова в любой его ипостаси — в устной ли, в письменной или цифровой (электронной).
Конституционная свобода мысли и слова означает не только возможность беспрепятственно выражать свои мысли и убеждения, свое мнение, но и недопустимость принуждения к их выражению или отказу от них. Этот запрет, предусмотренный ч. 3 ст. 29 Конституции РФ, обязаны соблюдать все - государственные органы, органы местного самоуправления, политические партии и другие общественные объединения, их должностные лица, все члены общества. Тем самым охраняется внутренний мир человека, гарантируется свободное развитие личности, в том числе право менять свои убеждения, но не по принуждению, а по собственному выбору в процессе познания реальности124.
Право на свободу мысли и слова, на свободное выражение своего мнения неотделимо от права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, закрепленных в ч.4 ст.29 Конституции РФ. Прежде всего, это право реализуется через средства массовой информации, так как они в настоящее время являются наиболее значимыми и влиятельными источниками информирования личности и общества.
Несмотря на то, что перечисленные понятия по тексту статьи выступают как самостоятельные, они тесно взаимосвязаны и дополняют друг друга. Содержание ст. 29 Конституции положено в основу законодательных актов, регулирующих деятельность средств массовой информации в России.
В теории конституционного права под конституционными правами и свободами понимаются наиболее важные права и свободы человека и гражданина, раскрывающие естественное состояние свободы и получающие высшую юридическую защиту125.
Конституционные права, закрепленные в ч.4 ст.29 Конституции РФ, выступают, с одной стороны, как самостоятельные права личности, с другой стороны, указанные права являются правомочиями по реализации гражданами свободы массовой информации.
Особенности законодательного закрепления права на свободу массовой информации в субъектах Российской Федерации, находяъцихся в пределах Южного федерального округа
Система законодательства о средствах массовой информации в России в соответствии со ст.5 Закона «О средствах массовой информации» состоит из «настоящего Закона, издаваемых в соответствие с ним других законодательных актов, законодательства о средствах массовой информации республик в составе Российской Федерации».
Закона «О средствах массовой информации» 1991г. является систематизированным основным законом, регламентирующим реализацию человеком и гражданином права на свободу массовой информации на территории Российской Федерации.
Также к законодательству о СМИ мы относим ряд федеральных законодательных актов. Во-первых, полностью посвященных отдельным сторонам регулирования массово-информационных отношений в России (так называемые специализированные законы в области СМИ); во-вторых, относящихся к различным отраслям российского права, основным объектом правового регулирования которых свобода массовой информации не является, но косвенным образом либо напрямую затрагивающих отдельные аспекты реализации свободы массовой информации.
Между тем, в Российской Федерации, как в государстве с федеративной формой государственного устройства, существует обширное региональное законодательство по вопросам, отнесенным Конституцией к компетенции ее субъектов.
Прежде всего, следует разобраться в вопросе о пределах компетенции субъектов Российской Федерации в сфере массовой информации. Этот вопрос далеко не так прост. Достаточно сослаться на решение Верховного Суда Республики Адыгея от 9 июня 2000 года по заявлению прокурора Республики Адыгея о признании противоречащими федеральному законодательству ряда статей Закона РА «О печати и других средствах массовой информации» от 25 ноября 1993 года. Признавая приоритет федерального Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» 1991г., суд в то же время не усомнился в правомочности субъекта федерации принимать собственный закон о средствах массовой информации.
Напротив, прокурор Ханты-Мансийского автономного округа поставил перед окружной Думой вопрос об отмене всего закона ХМАО «О средствах массовой информации» от 20 марта 1996г. как противоречащего федераль-ному законодательству. Протест окружного прокурора был удовлетворен Думой ХМАО 13 февраля 2001г182.
Возможно, дело в том, что, как справедливо указывает А.Е. Воинов, «вся деятельность средств массовой информации теснейшим образом связана с «реализацией весьма многочисленной группы прав и свобод человека... Поэтому регулирование прав и свобод гражданина, которое статья 71 федеральной конституции отнесла к исключительному ведению Российской Федерации, в значительной степени и есть регулирование деятельности средств мае-совой информации» . Между тем, согласно смыслу Закона «О СМИ», сами средства массовой информации, являясь сложным объектом общественных отношений, выступают в качестве двуединства материального (редакция, журналисты, издатель, издательско-полиграфический комплекс и т.п.) и интеллектуального (название СМИ, статьи иные произведения и т.п.)184, что не позволяет говорить об отнесении регулирования свободы массовой информации исключительно к ведению Федерации.
Вся деятельность средств массовой информации, как одно из выражений закрепленных в ст.29 Конституции РФ правомочий человека и гражданина в области свободы массовой информации, связана с информацией, точнее с массовой информацией.
Само понятие «информация» широко чрезвычайно и мы касались этого вопроса ранее, отметим лишь, что согласно ст. 128 Гражданского кодекса РФ информация является объектом гражданских прав. Следовательно, информация с точки зрения гражданского законодательства может являться товаром, который можно продавать и покупать.
Продукция средств массовой информации (тираж или часть тиража отдельного номера периодического печатного издания, отдельный выпуск радио-, теле-, кинохроникальной программы, тираж или часть тиража аудио-или видеозаписи программы), есть по своей сути, закрепленная на материальных носителях информация, предназначенная, в основном, для коммерческого распространения.
Согласно ст. 74 Конституции РФ на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров. То есть, распространение продукции СМИ также регулируется федеральным законодательством независимо от территории распространения - на территории всей федерации, либо на территории сразу нескольких субъектов.
П. «и» ст.71 Конституции РФ относит к исключительной компетенции Федерации «...федеральные транспорт, пути сообщения, информацию и связь». Однако не совсем понятно, что подразумевается под «федеральной информацией». По мнению профессора М.А. Федотова законодатель под федеральной информацией, возможно, понимает общенациональные средства массовой информации186.
Мы полностью согласны с М.А. Федотовым и А.Е. Воиновым в том, что вопросы, связанные с урегулированием права человека и гражданина на свободу массовой информации относятся как совместному ведению Федерации и ее субъектов, так и к самостоятельной компетенции субъектов РФ. Полномочия субъектов Российской Федерации в сфере свободы массовой информации, лежащие в плоскости совместного ведения федерации и ее субъектов, касаются соответствия региональных нормативных правовых актов о средствах массовой информации федеральному законодательству (п.«а» ч.1 ст.72 Конституции РФ) защиты прав и свобод человека и гражданина в области свободы массовой информации (п.«б» ч.1 ст.72 Конституции РФ), вопросов административной ответственности за злоупотребление свободой массовой информации (п. «к» ч.1 ст.72 Конституции РФ).
Как известно, субъекты Российской Федерации обладают самостоятельной компетенцией по вопросам, не отнесенным Конституцией РФ к исключительному ведению Российской Федерации и предметам совместного ведения федерации и ее субъектов (ст.73 Конституции РФ). По этим вопросам субъекты РФ имеют право самостоятельно издавать нормативные правовые акты.
Так же, не стоит забывать и об уровне муниципальных образований. Закон «О средствах массовой информации» 1991г., как мы говорили ранее, вообще «не знает» о муниципальных образованиях и органах местного самоуправления. Тогда как п.2 5 ч.2 ст.6 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995г187. к предметам ведения местного самоуправления относит создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования .
Между тем, в новом законе о местном самоуправлении , принятом в 2003 году, среди вопросов местного значения муниципальных образований создание условий для деятельности СМИ уже не указаны. Однако, п.7 чЛ ст. 17 Федерального закона №131 говорит о том, что к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения относится учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов и иной официальной информации190.
