Содержание к диссертации
Введение
Теоретико-концептуальные основы конституционного права на свободу массовой информации в Российской Федерации
Доктринальные трактовки права на свободу массовой информации
История формирования правовых основ свободы массовой информации в России
Международно-правовые факторы развития конституционного права на свободу массовой информации
Юридический механизм реализации конституционного права на свободу массовой информации в субъектах центрального федерального округа
Разграничение предметов ведения между Российской 62
Федерацией и ее субъектами в сфере массовой информации Конституционно-правовое регулирование права на свободу массовой информации Российской Федерацией
Особенности правовой регламентации права на свободу массовой информации субъектами Центрального федерального округа
Практика реализации права на свободу массовой информации в субъектах Центрального федерального округа
Заключение 169
Список использованной литературы
- История формирования правовых основ свободы массовой информации в России
- Международно-правовые факторы развития конституционного права на свободу массовой информации
- Разграничение предметов ведения между Российской
- Федерацией и ее субъектами в сфере массовой информации Конституционно-правовое регулирование права на свободу массовой информации Российской Федерацией
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что одной из главных предпосылок формирующегося гражданского общества в современной России является соблюдение конституционного права на свободу массовой информации.
В связи с этим, возникает значимый и, вместе с тем, проблемный для конституционно-правовой науки вопрос совершенствования действующего законодательства Российской Федерации, в том числе ее субъектов, а также правоприменительной практики в целях оптимальной реализации конституционного права на свободу массовой информации.
Процесс реализации конституционного права на свободу массовой информации в субъектах Российской Федерации особенно ценен, так как именно этот уровень оказывает наибольшее непосредственное влияние на правоприменение. При этом особое внимание заслуживает реализация исследуемого права в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Центрального федерального округа. Он не только занимает ведущее положение в стране, но и представляет собой наиболее показательный пример реализации прав граждан России. Вместе с тем, следует признать имеющиеся в данном округе проблемы в сфере реализации конституционного права на свободу массовой информации как в части законодательного закрепления, так и в правоприменительной практике.
Необходимо также отметить, что, несмотря на наличие на региональном уровне нормативной правовой базы, а также наработанной практики в сфере массовой информации, исследований соответствующих проблем реализации конституционного права на свободу массовой информации в субъектах Центрального федерального округа проводилось недостаточно. Следует, на наш взгляд, учесть и значительные изменения, произошедшие за последнее время в действующем законодательстве Российской Федерации и ее субъектов, которые оказывают самое непосредственное влияние на реализацию исследуемого права.
Все вышесказанное и предопределило выбор темы диссертационного исследования, концептуальное и прикладное содержание раскрываемых в нем вопросов.
Степень научной разработанности темы. Право на свободу массовой информации в контексте иных конституционных прав и свобод человека и гражданина было исследовано в работах С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, П. А. Астафичева, Н. В. Витрука, Е. И. Козловой, Ю. В. Кудрявцева, О. Е. Кутафина, И. А. Ледях, Е. А. Лукашевой, В. О. Лучина, А. В. Малько, Г. В. Мальцева, М. В. Мархгейм, Н. А. Михалевой, С. С. Москвина, И. В. Мухачева, Р. А. Мюллерсона, А. Е. Новиковой, С. В. Пчелинцева, О. Н. Садикова, Б. Н. Топорнина, Б. С. Эбзеева, В. Л. Энтина и др.
Вопросы, связанные с изучением свободы массовой информации, освещались в трудах отечественных ученых-правоведов: А. А. Безуглова, Е. А. Воинова, В. А. Дозорцева, В. А. Копылова, В. Н. Монахова, А. Г. Рихтера, С. А. Солдатова, В. С. Хижняка, М. В. Якушева и других.
Различные проблемы развития средств массовой информации в России рассматривались в работах специалистов в области теории журналистики: Г. И. Вартанова, И. М. Дзялошинского, Б. И. Есина, Я. Н. Засурского, Ю. А. Полякова, Е. П. Прохорова, А. К. Симонова, В. Т. Третьякова и других.
В последние года был защищен ряд диссертаций по общим и частным вопросам свободы массовой информации, в частности: Г.А. Алхутовой, В. В. Балытниковым, Д. В. Гавришовым, Е. В. Ермичевой, М. С. Трофимовым и другими.
Однако, несмотря на довольно большое количество научных работ, посвященных реализации конституционного права на свободу массовой информации в Российской Федерации, указанная проблематика нуждается в дальнейших теоретических разработках.
Объект диссертационного исследования – общественные отношения, возникающие в сфере реализации конституционного права на свободу массовой информации в субъектах Центрального федерального округа.
Предмет диссертационного исследования – нормы права, регулирующие конституционное право на свободу массовой информации в субъектах Центрального федерального округа с учетом их особенностей и трансформаций в современных условиях российского общества и государства.
Целью диссертационной работы является исследование проблем реализации конституционного права на свободу массовой информации в субъектах Центрального федерального округа в контексте современных модернизационных процессов.
Задачи диссертационного исследования определяются поставленной целью и заключаются в следующем:
- исследовать основные подходы к пониманию права на свободу массовой информации;
- рассмотреть этапы формирования правовых основ свободы массовой информации в России;
- исследовать основные международно-правовые факторы развития конституционного права на свободу массовой информации;
- установить предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере массовой информации;
- проанализировать конституционно-правовое регулирование права на свободу массовой информации Российской Федерацией;
- раскрыть особенности правовой регламентации права на свободу массовой информации субъектами Центрального федерального округа;
- выявить проблемы реализации права на свободу массовой информации в субъектах Центрального федерального округа;
- выработать научно-практические рекомендации по совершенствованию реализации конституционного права на свободу массовой информации.
Методологическая основа исследования базируется на общенаучном диалектическом методе познания и ряде таких частно-научных методов как системно-структурный, конкретно-социологический, логико-юридический, технико-юридический, метод сравнительного правоведения, метод ассоциации, метод правового моделирования, метод толкования правовых норм, а также других научных методов познания.
Так, с помощью формально-юридического метода детально проанализирован и обобщен обширный правовой материал, выработаны практические рекомендации по развитию и совершенствованию правовых источников и правоприменительной практики.
На основе логико-юридического и технико-юридического методов сформулировано авторское определение понятия «право на массовую информацию», уточнены понятия «массовая информация», «право на свободное выражение мнения» и др.
Использование сравнительно-правового метода позволило отразить как российский, так и зарубежный конституционно-правовой опыт закрепления права на свободу массовой информацию, а также показать особенности регламентации данного права субъектами ЦФО.
Теоретические основы исследования базируются на трудах отечественных ученых: К. К. Арсеньева, М. В. Баглая, Ю. М. Батурина, И. Л. Бачило, Г. А. Борисова, А. Б. Венгерова, В. Г. Ермакова, Т. Д. Зражевской, В. С. Нерсесянца, Ю. Г. Просвирнина, М. М. Рассолова, В. Н. Самсонова, Е. В. Сафроновой, Л. К. Терещенко, Ю. А. Тихомирова, Е. Е. Тонкова, А. Д. Урсула, М. А. Федотова, С. Н. Шевердяева и других.
Их выводы и рекомендации оказали значительное влияние на совершенствование законодательства о СМИ и практики его реализации, послужили базой для дальнейших теоретических исследований, в том числе в данной работе.
Правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы (от 30 мая 2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», от 30 января 2002 года № 1-ФКЗ «О военном положении», от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»), кодексы Российской Федерации (от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ Бюджетный, от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ Градостроительный, от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ Гражданский, от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ Налоговый, часть первая, от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ Арбитражный процессуальный), федеральные законы (от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов», от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных», от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», от 24 ноября 1995 г. N 177-ФЗ «Об экономической поддержке районных (городских) газет», от 1 декабря 1995 г. № 191-ФЗ «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации», от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе», от 28 декабря 1995 г. № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях», от 12 мая 2009 г. № 95-ФЗ «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами» и др.), законы Российской Федерации (от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации», от 21 июля 1993 года № 5485-1 «О государственной тайне»); законодательные акты субъектов Российской Федерации, связанные с регламентацией права на свободу массовой информации. Привлечены также указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты.
Для выявления и обобщения зарубежного опыта закрепления права на массовую информацию проанализированы конституции и конституционные акты зарубежных государств.
В диссертации использованы соответствующие международно-правовые нормы, связанные с гарантиями реализации права на свободу массовой информации (Всеобщая декларация прав человека (Принята и провозглашена резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (Принят 16 декабря 1966 г. Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН), Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.), Резолюция Парламентской Ассамблеи Совета Европы от 23 января 1970 г. № 428 (1970) Относительно Декларации о средствах массовой информации и правах человека, Хартия свободы печати (Лондон, 16 января 1987 г.), Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (Минск, 26 мая 1995 г.).
Эмпирическая база диссертационной работы охватывает результаты социологических исследований, мониторингов, статистики, докладов, а также материалы международных, всероссийских и региональных научных конференций и семинаров.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней:
- осуществлен комплексный анализ реализации конституционного права на свободу массовой информации в субъектах Центрального федерального округа, выявлены ее основные проблемы;
- исследованы особенности правовой регламентации права на свободу массовой информации субъектами Центрального федерального округа, проведена классификация нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере;
- предложена авторская трактовка понятия «право на массовую информацию» и «официальная информация», уточнены понятия «массовая информация» и «право на свободное выражение мнения»;
- сформулирован комплекс научных выводов и рекомендаций, позволяющих совершенствовать процесс реализации конституционного права на свободу массовой информации в Российской Федерации и ее субъектах.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Исходя их доктринальных трактовок, изложенных в научной юридической литературе, а также законодательных установлений, уточнено определение массовой информации. Под ней понимаются предназначенные для неограниченного круга лиц минимально достаточные доступные для понимания сведения (сообщения, данные) и мнения независимо от формы их представления. При этом, по мнению диссертанта, массовая информация есть то, что находится между источником информации и ее получателями, образуя цепочку: событие – СМИ – массовая информация – гражданин.
2. Анализ научных и правовых источников позволил диссертанту уточнить понятие права на свободное выражение мнения, выявить его элементы. Оно включает в себя свободу придерживаться своих мнений, а также свободу искать, получать и распространять информацию и идеи независимо от государственных границ любым законным способом без вмешательства со стороны других граждан, должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных организаций, за исключением установленных законом случаев. Данная свобода состоит из двух частей: пассивной (свобода придерживаться своих мнений) и активной. Первая – констатирует и защищает наличие у человека уже сложившегося мнения, и не ведет к передаче данного мнения окружающим. В свою очередь, целью активной части является передача мнения вовне и включает в себя четыре обязательных аспекта: территориальный (независимость от государственных границ), политический (отсутствие какого-либо вмешательства), инструментальный (любые законные способы) и механический (поиск, получение и распространение).
3. Основываясь на исследовании содержания Конституции Российской Федерации, федеральных законов, приведены доводы в пользу целесообразности признания, формулирования и законодательного закрепления самостоятельного конституционного права на массовую информацию.
Так, по мнению диссертанта, закрепленная в Конституции Российской Федерации свобода массовой информации подразумевает под собой собственно свободу (отсутствие ограничений, не предусмотренных законодательством) по совершению определенных действий с массовой информацией, но не наличие последней. В свою очередь, ст. 38 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» провозглашает именно право на получение массовой информации о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц.
Данная позиция позволила предложить авторскую трактовку права на массовую информацию. Оно представляет собой право на получение массовой информации (не только официальной, но и иной) и соответствующую обязанность органов государственной власти по организационному и материально-техническому обеспечению реализации такого права (создание и функционирование СМИ, а также специальных структурных подразделений органов государственной власти по предоставлению официальной информации). При этом данное право целесообразно закрепить в совместном ведении Федерации и ее субъектов.
4. Отмечено, что конституционные положения (ч. 2 ст. 29), содержащие запрет цензуры, и нормы Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (п. «б» ст. 12), предусматривающие возможность введения предварительной цензуры, находятся в противоречии. В связи с этим, сделан вывод о целесообразности приведения Федерального конституционного закона в соответствие с Конституцией Российской Федерации посредством исключения соответствующих норм.
5. На основе анализа законодательных положений сделан вывод, что, несмотря на указание ст. 5 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» о том, что законодательство о средствах массовой информации состоит исключительно из нормативных правовых актов Российской Федерации, данное законодательство включает в себя как федеральные, так и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Отмечено, что последние основаны на широком перечне вопросов, составляющих предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также исключительного ведения субъектов Федерации. В этой связи подчеркивается целесообразность внесения и соответствующих изменений в Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации».
Учитывая значимость сферы массовой информации, указано, что она заслуживает того, чтобы быть отраженной в статьях Конституции Российской Федерации, предусматривающих перечни предметов ведения, а именно – в статье 72. В ином случае субъекты Российской Федерации обладают исключительным ведением в отношении права на свободу массовой информации как по вопросу, не отнесенному Конституцией Российской Федерации к исключительному ведению Российской Федерации и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, что, по мнению диссертанта, является недопустимым.
6. В целях совершенствования реализации конституционного права на массовую информацию, учитывая зарубежный правовой опыт, представляется целесообразным принять единый Закон об информации, который регулировал бы доступ к информации всех ветвей публичной власти, и включил бы в себя положения таких федеральных законов как от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации».
7. Исследование российской правовой теории, нормативной базы и практики дают основания утверждать, что основными проблемами реализации конституционного права на свободу массовой информации в субъектах ЦФО являются: несовершенство законодательства; изъяны в правоприменительной практике; давление местных органов власти на работу СМИ; практика «самоцензуры»; воспрепятствование, выразившееся в совершении в отношении журналистов правонарушений; высокая латентность нарушений прав представителей СМИ; монополизация и огосударствление информационного рынка; рост количества претензий и исков к СМИ; слабая профессиональная подготовка представителей СМИ, в том числе низкий уровень правовых знаний и навыков.
Диссертантом подчеркнуто, что реализация изучаемого права крайне тесно связана с нравственными категориями и отделена невидимой границей от норм морали. Задача права в данном случае видится в создании юридических условий, обеспечивающих соблюдение моральных принципов при реализации свободы слова и, тем самым, способных избавить средства массовой информации от нормотворческих, правоприменительных, экономических и социально-психологических барьеров.
8. Основываясь на анализе деятельности средств массовой информации в субъектах ЦФО, сделан вывод, что основной целью правового регулирования должно стать создание механизма, при котором СМИ будут функционировать исключительно благодаря конечным потребителям массовой информации, заинтересованным именно в объективном, оперативном и профессиональном освещении событий.
Данная позиция, а также анализ положений действующего федерального законодательства, закрепляющего за субъектами Российской Федерации полномочия по осуществлению государственной поддержки СМИ, позволили обосновать целесообразность принятия на уровне субъектов ЦФО законов «Об экономической поддержке региональных СМИ», которые создадут для местных СМИ равные благоприятные возможности с помощью налоговых, арендных льгот, денежных грантов, развития информационных технологий и ряда других мер.
9. Анализ правоприменительной практики позволил прийти к выводу о необходимости создания Федеральной службы по надзору в сфере массовой информации. Так, отмечено, что существующая в настоящее время Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций функционально в нынешнем виде не в состоянии в должной мере решить актуальную проблему контроля за соблюдением законодательства в сфере массовой информации в силу того, что осуществляет преимущественно надзор за радиотехнической сферой. В случае же контроля за реализацией права на свободу массовой информации речь идет о гуманитарной правовой деятельности, требующей специальных навыков и знаний.
10. Значительную роль в совершенствовании реализации конституционного права на свободу массовой информации в субъектах ЦФО, по мнению автора, может сыграть саморегулирование медиа-сферы при соответствующем законодательном обеспечении.
Подчеркнуто, что законодательная регламентация указанных процедур с возложением дополнительных полномочий на саморегулирующие органы позволит профессиональным участникам сферы массовой информации самостоятельно определять общие требования к своей деятельности посредством принятия соответствующих критериев, моральных кодексов журналистики, следить за их исполнением, наказывать нарушителей, в том числе посредством исключения из своих рядов, организовывать профессиональное обучение, решать возникающие конфликты с помощью третейских судов, совместно взаимодействовать с органами государственной власти. Указанный механизм может стать наглядным примером взаимовыгодного сотрудничества структур гражданского общества и государства.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сделанные в ходе исследования выводы и рекомендации могут быть положены в основу дальнейшей разработки проблемы эффективной реализации конституционного права на свободу массовой информации как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации. Они могут быть также реализованы в проблематике прав и свобод человека в целом. Полученные в ходе исследования выводы и предложения освещают и раскрывают важные аспекты законодательного регулирования изучаемого права, развивают и дополняют понятийный материал таких значимых категорий как «информация», «массовая информация», «свобода массовой информации», «средства массовой информации», «право на свободное выражение мнения», дополняют существующую базу для совершенствования законодательства и правоприменительной практики.
Практическая значимость исследования выражается в том, что содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы в учебно-методических разработках по дисциплинам: конституционное право Российской Федерации, конституционное право зарубежных стран, теория государства и права, гражданское право, информационное право, правовые основы журналистики, государственное управление средствами массовой информации, а также могут быть применены в практической работе в СМИ, государственных, муниципальных, общественных организациях, при разработке и реализации правозащитных программ.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права Елецкого государственного университета им. И.А.Бунина. Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого опубликованы в 10 научных статьях общим объемом более 4,5 п.л. Результаты диссертационного исследования сообщались на международной («Право и правоприменение в современной России» (Елец, 2008)), межрегиональной («Конституция Российской Федерации 15 лет спустя: теория и практика» (Елец, 2009)) и внутривузовских научно-практических конференциях.
Структура диссертации определена целью и задачами исследования, состоит из введения, двух глав, состоящих из семи параграфов, заключения и списка использованной литературы.
История формирования правовых основ свободы массовой информации в России
По мнению М.М. Рассолова, «информация, циркулирующая в управляемой правовой системе общества, в ее подсистемах является социальной информацией»1. При этом М.М. Рассолов указывает, что социальная информация «выступает в качестве определенных сведений, данных и знаний о социальной форме движения материи и 6 всех других ее формах в той степени, в какой она используется в правовых образованиях и соответствующих сферах юридической деятельности»".
В.Г. Афанасьев считает, что социальная информация несет на себе глубокий след классовых, национальных и иных отношений, отпечаток потребностей, интересов, психических черт коллектива, отношений, в которых информация отражается и которой пользуются3.
Полагаем, что именно социальная информация получила легальное закрепление в ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»4. В ст. 2 Закона, информация определена как сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления5. С другой стороны, если мы откроем Юридический энциклопедический словарь6, то увидим, что там информация определяется как один из видов объектов гражданских прав, предусмотренных ст. 128 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Следует согласиться с М.М. Рассоловым, который отмечает следующие признаки, характеризующие информацию как правовую категорию: известная самостоятельность сведений, возможность многократного использования, сохранение передаваемой информации у передающего субъекта, способность к обработке, интеграции и сжатию, возможность математического анализа, сис 7 темность, коммуникативность .
Иного мнения Н.И. Соловяненко, который утверждает, что «информация как таковая (она может являться благом, а может и не быть таковым) вовсе не принадлежит к числу правовых категорий и объектом права в чистом виде быть не может» . При этом он полагает, что «в правовую систему необходимо оптимально интегрировать разнообразные новые отношения между субъектами, предметом которых является информация, подбирая или создавая заново соответствующие юридические конструкции»".
Также возникает вопрос о материальном характере информации. Так, Л.К. Терещенко считает, что информация по своей природе нематериальна3, в отличие от Е.Н. Насоновой , полагающей, что для ее существования требуется какой-либо материальный носитель.
Таким образом, информация понимается как универсальная субстанция, сообщение, сведения, объект гражданских прав, благо, правовая категория. Это далеко не полный перечень значений информации, представленный в научной литературе. При этом, несомненно, «информация предстает как естественная среда функционирования общества и государства»5.
Кроме того, отметим проблему соотношения информации с другими идеальными явлениями, имеющими информационную природу - мысль, слово, вероисповедание, честь, достоинство, деловая репутация и т.п.
Так, А.Н. Кокотов полагает, что информация - строительный материал, первооснова творимых, высказываемых или воспринимаемых людьми взглядов, суждений, оценок, мнений, сообщений, и где право на информацию раскрывается как набор возможностей по работе со «строительным материалом», а свобода мысли и слова — это еще и использование данного материала в деле «соз дания конкретных интеллектуальных объектов для себя и других»1. Таким образом, мы можем сделать ряд промежуточных выводов для целей дальнейшего исследования.
По-нашему мнению, информацию можно рассматривать в двух значениях: узком и широком. В первом случае информация предстает как первооснова высказываемых или воспринимаемых людьми взглядов, суждений, оценок, мнений, сообщений. В таком случае, информация является наименьшей составной частицей. Во втором случае, под информацией понимается обобщающая субстанция по отношению к сведениям, взглядам, суждениям, оценкам, мнения, сообщениям. Именно в широком значении законодатель закрепил понятие информации. В свою очередь, информацию можно разделить на две части: фактическую (сведения, сообщения) и оценочную (взгляд, суждение, оценка, мнение). К сожалению, в настоящее время под информацией понимается только фактическая часть, т.е. неопровержимые, доказанные факты. Налицо парадокс -большая часть информационного поля планеты занята именно оценочной частью информации: мнения и предположения политиков, финансистов, военных, да и большая часть накопленных человечеством знаний, представленных в научных гипотезах, есть не что иное, как отдельные взгляды (суждения). Однако с точки зрения российского законодателя и правоприменителя они не признаются в качестве информации. По-нашему мнению, суждения в силу своей информационной природы являются частью понятия информации.
Анализируя понятие информации, следует учесть также то обстоятельство, что она должна быть доступной для понимания конечному потребителю и нести в себе определенный (минимально достаточный) «информационный набор», который ему необходим.
Международно-правовые факторы развития конституционного права на свободу массовой информации
Для ответа на поставленный вопрос требуется системный анализ комплекса действующего законодательства и правоприменительной практики, и в первую очередь, норм Конституции РФ.
Пункт «и» статьи 71 Конституции РФ относит к исключительной компетенции Федерации «...федеральные транспорт, пути сообщения, информацию и связь». Однако встает вопрос, что подразумевается под «федеральной информацией». По мнению М.А. Федотова, законодатель под федеральной информацией по-нимает общенациональные средства массовой информации". Следует согласиться с приведенной точкой зрения. Следовательно, слово «федеральные» подразумевает наличие и «региональной информации и связи», т.е. Федерация не обладает монопольным правом ведения в информационных отношениях и, по указанной аналогии, региональная связь и информация (СМИ) относятся к исключительному ведению субъекта Федерации.
Кроме того, полномочия субъектов Российской Федерации в сфере свободы массовой информации, являющиеся предметами совместного ведения федерации и ее субъектов, касаются целого перечня вопросов. А именно: соответствия региональных нормативных правовых актов в сфере массовой информации федеральному законодательству (п. «а» ч.1 ст.72 Конституции РФ); защиты права граждан на свободу массовой информации (п. "б" ч.1 ст. 72); общие вопросы культуры (п. "е" ч.1 ст. 72); социальная защита работников СМИ (п. "ж" ч.1 ст. 72); налогообложения СМИ (п. "и" ч.1 ст. 72); регистрации, лицензирования, контроля за деятельностью СМИ и другие вопросы, относящиеся к сфере административного законодательства (п. "к" ч.1 ст. 72); регулирование трудовых отношений в СМИ (п. "к" чЛ ст. 72); взаимоотношения СМИ с органами государственной власти и местного самоуправления (п. "н" ч.Гст. 72); координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации в сфере массовой информации (п. "о" чЛ ст. 72).
Как известно, субъекты Российской Федерации обладают самостоятельной компетенцией по вопросам, не отнесенным Конституцией РФ к исключительному ведению Российской Федерации и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст.73 Конституции РФ). По этим вопросам субъекты РФ имеют право самостоятельно издавать нормативные правовые акты.
Вместе с тем, согласно статье 2 Конституции РФ «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Данное принципиальное положение развивается в статье 45 Конституции, где гарантируется государственная защита прав и свобод человека.
При этом в соответствии с закрепленным на конституционном уровне принципом разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находятся в исключительном ведении Федерации (п. "в" ст. 71 Конституции РФ), в то время как защита прав и свобод относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (подп. "б" п. 1 ст. 72 Основного Закона).
В.Г. Ермаков справедливо указывает на схожесть приведенных формулировок и делает вывод о том, что защита прав и свобод человека и гражданина относится и к исключительному ведению Федерации, и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов1. Объяснить тот факт, что в статье 71 и 72 Конституции встречаются совпадающие предметы ведения, можно недоработками при ее подготовке и принятии.
Вопрос об объеме правового нормотворчества субъектов в рамках совме 65 сгного ведения всегда оставался дискуссионным в отечественной юридической пауке. Одни исследователи настаивали на том, что субъекты Федерации могут лишь детализировать существующие федеральные стандарты, не вмешиваясь в свободное правовое поле . Другие ученые обосновывали легитимность опережающего правового регулирования субъектов РФ по вопросам совместного ведения". Последняя точка зрения получила наибольшее распространение. В.А. Лебедев указывает, что субъекты Федерации вправе осуществлять первичное регулирование прав и свобод в рамках федерального законодательства, а также могут вводить дополнительные по отношению к федеральным гарантии прав и свобод . Вместе с тем, необходимо согласиться с В.Г. Ермаковым, который утверждает, что «проблема опережающего нормотворчества субъектов Федерации» является следствием наличия пробелов в федеральном законодательстве4.
В научной литературе можно встретить разнообразные подходы к толкованию статей 71 и 72 Конституции РФ в аспекте разграничения терминов «регулирование» и «защита» прав и свобод.
По мнению Н.С. Бондаря, «пункт "б" части 1 статьи 72 Конституции РФ прямо обязывает субъекты РФ принимать меры, в том числе нормативно-регулятивного характера, направленные на защиту прав и свобод человека и гражданина; обеспечивать надлежащую реализацию федеральных гарантий соответствующего права и по своему усмотрению устанавливать дополнительные гарантийно-обеспечительные механизмы»5. Более того, для исследователя «очевидно, что "защита" может осуществляться субъектами Федерации, в том числе, и путем правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений, в процессе чего, например, устанавливаются (либо конкрети 66 зпруются) механизмы реализации тех или иных прав на территории данного субъекта РФ, закрепляются дополнительные (региональные) гарантии реализации прав и свобод граждан» . В связи с возникающими в этой сфере трудностями Законодательное собрание Ростовской области вынуждено было направить в Конституционный Суд РФ запрос о толковании содержащегося в ч. 3 ст. 15 Конституции самого понятия "нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина"".
А.В. Авдеева также считает, что субъекты РФ имеют право осуществлять собственное правовое регулирование в целях защиты прав и свобод, включая установление дополнительных гарантий реализации прав и свобод3.
Конституционный Суд в своих постановлениях часто ссылается на п. "в" ст. 71, обращая внимание на то, что к ведению Федерации принадлежит принципиальное первичное конституционно-правовое регулирование прав и свобод, установление их единых федеральных стандартов, способов, средств и порядка защиты 1. Субъекты Федерации при этом правомочны регулировать переданные им вопросы, конкретизировать условия реализации и соблюдения прав при обязательном соответствии региональных актов федеральным законам.
Разграничение предметов ведения между Российской
Чрезвычайно важными являются и права пользователей информации (статья 8). Среди них выделяются право получать достоверную информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; отказаться от получения информации указанной информации; не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации; обжаловать в установленном порядке правовые акты и действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, нарушивших право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и установленный порядок его реализации; требовать возмещения вреда, вызванного нарушением его права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Отдельная глава Закона (вторая) посвящена организации доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Обращаем внимание, что впервые на законодательном уровне подробно прописана организация доступа к информации, размещаемой в сети Интернет (что значитель 98 но облегчает доступ граждан к информации и свидетельствует о стремлении властей соответствовать требованиям времени).
Данный правовой акт вызвал в обществе и среди специалистов различные отклики (как положительные , так и отрицательные"). Однако, несмотря на справедливо высказываемые нарекания, речь идет о законе, который является первым в истории современной России (например, в США аналогичный Закон был принят еще в 1966 году). Несомненно, что Закон будет дорабатываться и совершенствоваться путем внесения поправок. Поэтому стоит надеяться, что еще одним краеугольным камнем (свобода доступа и получения информации) в основании свободы массовой информации станет больше.
Федеральный закон Российской Федерации от 22 декабря 2008 г. N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" стал еще одним шагом в направлении становления подлинной свободы информации.
Согласно ч.З статьи 2 Закона его действие распространяется на отношения, связанные с предоставлением информации о деятельности судов редакциям средств массовой информации, в части, неурегулированной законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации. В законе нет указания на его отнесение к законодательству о СМИ. В тоже время именно СМИ доносят основной объем соответствующей официальной информации до граждан. Это находит признание и в самом Законе, посвятивший значительный объем правовых норм регулированию отношений по поводу реализации прав граждан на массовую информацию.
Так, доступ к информации о деятельности судов обеспечивается путем обнародования (опубликования) информации о деятельности судов в средствах массовой информации, а также размещение информации о деятельности судов в сети Интернет. Последнему способу посвящены три статьи (10, 14, 15), которые регламентируют организацию доступа к информации о деятельности судов, размещаемой в сети Интернет, содержание информации, а также особенности размещения текстов судебных актов.
Несмотря на то, что Закон N 262-ФЗ и Закон № 8-ФЗ во многом схожи в подходах к правовому регулированию данных вопросов, следует отметить отсутствие в последнем специальных норм, посвященных взаимодействию органов власти с редакциями средств массовой информации. Примечательно, что данные нормы представлены в Законе N 262-ФЗ не единично, а специально выделены в отдельной Главе 4 «Взаимодействие судов, Судебного департамента, органов Судебного департамента, органов судейского сообщества с редакциями средств массовой информации».
Согласно ч.1 ст.21 Закона N 262-ФЗ «взаимодействие судов, Судебного департамента, органов Судебного департамента, органов судейского сообщества с редакциями средств массовой информации осуществляется в целях объективного, достоверного и оперативного информирования пользователей информацией о деятельности судов».
При этом ч.2 ст.21 указывает, что взаимодействие судов, Судебного департамента, органов Судебного департамента, органов судейского сообщества с редакциями средств массовой информации может предусматривать: 1) свободный доступ представителей редакций средств массовой информации в помещения судов, где размещена информация о деятельности судов, а также их присутствие в открытых судебных заседаниях; 2) присутствие представителей редакций средств массовой информации на заседаниях органов судейского сообщества в порядке, установленном актами, регламентирующими деятельность указанных органов; 3) предоставление информации о деятельности судов по запросам редакций средств массовой информации; 4) информационное освещение деятельности судов, в том числе вопросов совершенствования законодательства, регулирующего указанную деятельность;
Федерацией и ее субъектами в сфере массовой информации Конституционно-правовое регулирование права на свободу массовой информации Российской Федерацией
Очевидно, что местные СМИ испытывают значительно большие трудности и имеют меньше возможностей для защиты.
Так, 19 января 2006 года без предъявления каких-либо правовых или экономических претензий тульская телекомпания «Плюс 12», была отключена сразу от двух крупных кабельных сетей города - «Альтаир» и «Седьмой канал», что фактически сделало невозможной всю ее деятельность".
Указанной проблеме способствуют и ограничения СМИ через механизм экономического давления со стороны властных органов и контролируемого ими бизнеса.
Согласно Докладу Роспечати «Российский рынок периодической печати. Состояние, тенденции и перспективы развития» за 2008 год «учредителями большинства региональных и до 80% муниципальных газет России по-прежнему остаются органы государственной и муниципальной власти, что отражается и на редакционной политике этих изданий, и на их экономической независимости, поскольку так или иначе все они субсидируются из средств ре-гиональных и местных бюджетов» .
В бюджете Москвы на 2008 год, например, заложено 4,8 млрд. рублей на текущее содержание городского телевидения и 697 млн. рублей на городскую периодическую печать4. В Тамбовской области предусмотрено на 2006 год - 66,3 млн. рублей3, в Воронежской в 2009 году — 117,5 млн. рублей .
Выступая на пресс-конференции 31 января 2006 г., Президент В.В. Путин заметил, что «чиновничество в любой стране - это, к сожалению, такая доста очно закрытая каста, защищающая и мундир свой, и кастовые интересы, хотя, конечно, должны прежде всего заботиться об интересах граждан. Но независимая пресса всегда и везде сталкивается с сопротивлением властей, и она должна выбрать для себя: либо она будет преодолевать это сопротивление и оставаться независимой, либо получать подачки от власти — и тогда забыть о своей независимости»1. Вместе с тем, Президент РФ заверил журналистов, что «с федерального уровня мы постараемся обеспечить независимость прессы, в том числе и на региональном уровне. Мы будем делать это, прежде всего, создавая условия для вашей экономической независимости»".
Для примера существующих экономических взаимоотношений между органами власти и СМИ возьмем субъекты Центрального федерального округа — Тверскую и Смоленскую области, в которых остались неотмененными законы о поддержке средств массовой информации.
Если закон Смоленской области в целом не вызывает нарекании, то по результатам подробного рассмотрения положений закона «Об экономической поддержке районных (городских) газет Тверской области, учрежденных органами местного самоуправления»3, учитывая исследованное нами законодательство РФ, возникает целый ряд вопросов о правомерности: - экономической поддержки из регионального бюджета районных (город ских) газет, учредителями (соучредителями) которых не являются органы госу дарственной власти области; - непосредственного финансирования указанных газет, минуя муниципальные бюджеты; - наличия в 21 веке некоего перечня, «по которому деньги раздают», без отсутствия порядка отбора претендентов; - направления бюджетных ассигнований на экономическую поддержку рай онных (городских) газет из областного бюджета органу государственной власти области, обеспечивающему разработку и реализацию государственной политики в области средств массовой информации (не указана процедура дальнейшего расходования средств данным госорганом); - аренды помещений районных (городских) газет в зданиях, являющихся областной собственностью, по тарифам и ставкам, не превышающим установленные для организаций сферы культуры; - передачи в хозяйственное ведение или оперативное управление помещений, находящихся в государственной собственности Тверской области, которыми они владеют либо пользуются в процессе своей производственно-хозяйственной деятельности, минуя муниципальную казну.
Налицо проблема того, что значительная доля СМИ (в первую очередь, печатные издания) не участвуют в нормальном рыночном механизме и не ориентированы на конечного потребителя массовой информации, не заинтересованы в объективном и профессиональном освещении событий. Более того, данные СМИ выдавливают профессиональные издания и, в такой ситуации, начинает процветать «желтая» пресса, основанная на низменных инстинктах людей.
Не меньшую угрозу представляет и вопрос монополизма в сфере частной (корпоративной) собственности на СМИ. Очевидно, что требует дополнений Закон РФ «О средствах массовой информации» в части правового регулирования происходящего «процесса концентрации собственности отечественных средств массовой информации, слияния газет, объединения их с телеканалами, информационными агентствами, финансовыми группами»
