Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях провозглашенного Конституцией РФ федеративного устройства государства, создания муниципального уровня осуществления публичной власти актуальными являются вопросы взаимодействия органов власти. Требуется научная разработка вопросов взаимодействия органов законодательной, исполнительной и судебной ее ветвей, обеспечения единства правового пространства, проведения грамотной и последовательной политики государства во всех сферах общественных отношений, формирования общего понимания управленческих моделей.
Современное состояние регионального законотворчества выявляет большую его зависимость от федерального уровня нормативных правовых актов, что обусловлено федеративным характером организации власти в стране и вызвано активным наведением единства правового пространства, в условиях которого субъекты РФ избрали основным методом законотворчества воспроизведение соответствующих положений федеральных нормативных правовых актов с вкраплениями норм, которые должны быть созданы на уровне каждого из регионов самостоятельно. Такое законотворчество является причиной ежегодно увеличивающегося объема принимаемых региональных законов и как следствие подзаконных актов, большинство из которых направлено на приведение ранее принятых положений в соответствие с федеральным законодательством. Это требует постоянного мониторинга федерального законодательства, разработки проектов региональных актов, проведения их экспертиз (правовых, антикоррупционных), обсуждения на рабочих группах, комитетах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, принятия, официального опубликования. Сформированная структура законодательства большинства российских регионов порождает необходимость внесения изменений в несколько собственных законов в связи с изменением одного федерального. Все это требует соответствующих интеллектуальных и физических ресурсов, что приводит к необходимости увеличения штатов региональных парламентов, введения дополнительных штатных единиц в иные органы государственной власти субъектов РФ, которые занимаются в том числе разработкой проектов законов.
Подобное законотворчество определяет характер и законодательного процесса в регионах, что не способствует повышению качества принимаемых законов, является причиной увеличения сроков приведения законов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством. Это указывает на необходимость выработки новых подходов в нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов РФ, заключающихся, например, в четкости формулирования задач, которые должны решать законы регионов, и определенности механизмов их включения в правовую систему каждого субъекта РФ и страны в целом. Чтобы повысить качество принимаемых законов и тем самым в большей степени обеспечить права граждан каждого российского региона, требуется внедрение новых юридических технологий в законотворческий процесс.
Анализ федерального законодательства и законодательства субъектов РФ показывает, что вопросы создания законов в субъектах РФ, организации регионального законодательного процесса остаются предметом научных дискуссий, касающихся поиска оптимальных моделей их организации и деятельности, формулирования задач, которые должно выполнять региональное законодательство. Данный научный поиск определяет и изменения действующего законодательства, регулирующего рассматриваемые общественные отношения, в частности корректируются соответствующие положения Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон об организации власти субъектов РФ), и рассмотрение вопросов, связанных с законодательным процессом российских регионов высшими судебными инстанциями, в том числе Конституционным Судом РФ.
Процедуре принятия региональных законов, организации работы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов, участию в законотворческом процессе органов власти, общественности с приведением некоторых результатов этой деятельности и посвящена настоящая работа. В основном в ней приводятся примеры законотворческой и иной нормотворческой деятельности субъектов РФ Южного федерального округа.
Актуальность предлагаемой работы обусловлена как потребностями практического характера, так и недостаточностью теоретико-правовых исследований заявленной темы.
Целью исследования явилось изучение законодательного процесса в субъектах РФ на примере российских регионов Южного федерального округа для выявления теоретических проблем, связанных с содержанием понятия «законодательный процесс», его сущностью, характеристикой признаков, и повышения эффективности законотворчества.
Для достижения названной цели поставлены следующие задачи:
- рассмотреть теоретико-правовые основы законодательного процесса в субъектах РФ;
- раскрыть понятие, сущность и признаки законодательного процесса;
- проанализировать конституционно-правовое регулирование законодательного процесса в субъектах РФ;
- рассмотреть процедуру создания региональных законов в субъектах РФ Южного федерального округа;
- сформулировать и обосновать такие понятия, как «стадии», «субъекты законодательного процесса в субъектах РФ»;
- определить место субъектов законодательного процесса в регионах РФ, проанализировать эффективность их деятельности по созданию законов;
- изучить юридические технологии создания региональных законов и предложить способы повышения их эффективности;
- выявить факторы, влияющие на причины проникновения дефектных положений в законы субъектов РФ.
Объектом диссертационного исследования являются положения конституционно-правового законодательства (Конституции РФ, федеральных конституционных, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ) и общественные отношения, возникающие в процессе создания законов субъектов РФ.
Предметом диссертационного исследования стали проблемы эффективности законодательного процесса в субъектах РФ, в частности его теоретико-правовые основы, формулирование его понятия, определение сущности и признаков, изучение процедуры создания региональных законов, выделение и анализ стадий законодательного процесса, его субъектов, а также изучение юридических технологий создания законов субъектов Федерации.
Степень научной разработанности темы исследования. Темы регионального законотворчества, совершенствования деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, вопросы, связанные с соблюдением правил юридической техники, обеспечением единства правового пространства государства, в той или иной степени затрагивались в работах и начинающих ученых-правоведов, и известных исследователей, зарекомендовавших весомость своих научных идей.
Вопросы конституционно-правового регулирования законодательного процесса в субъектах федеративных государств, в том числе Российской Федерации, рассматривались такими авторами, как А.С. Ав-тономов, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, И.Н. Барциц, В.Д. Зорькин, Т.Д. Зра-жевская, И.А. Иванников, О.Е. Кутафин, А.А. Мишин, Ж.И. Овсепян, А.В. Павлушкин, А.С. Пиголкин, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин и др.
Изучению стадий законодательного процесса, его субъектов посвящали свои работы А.И. Абрамова, С.А. Авакьян, В.М. Баранов, Г.А. Гаджиев, М.М. Курманов, М.Н. Марченко, Л.А. Нудненко и др.
Юридические технологии создания законов, проблемы развития законодательства субъектов РФ изучались Л.В. Андриченко, С.А. Бого-любовым, Д.А. Керимовым, Ж.И. Овсепян, Т.Н. Рахманиной, Е.В. Скур-ко, Ю.А. Тихомировым, Т.Я. Хабриевой, Е.А. Юртаевой и др.
По вопросам, касающимся вопросов законодательного процесса в субъектах РФ, был защищен ряд диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук (С.М. Бекетова, Ф.М. Ибрагимова, Ю.И. Колесов, А.В. Кочетков, Р.М. Мусаева, С.Г. Салмина и некоторые другие).
Исследования перечисленных авторов внесли весомый вклад в изучение отдельных аспектов избранной темы, при этом комплексный анализ региональных особенностей организации законодательного процесса в субъектах РФ, влияющих на региональное законотворчество, в том числе на примере субъектов Южного федерального округа, до настоящего времени в юридической литературе не осуществлялся. Данная работа представляет собой первое такого рода исследование.
Для более глубокого понимания сущности вопросов законотворчества, законодательного процесса, государственно-правового статуса законодательных органов власти, создания законов, юридических технологий нормотворчества, исторического зарождения связанных с ними проблем и путей их разрешения автор диссертации обращался к работам российских дореволюционных правоведов (И.Е. Андреевский, В.М. Гессен, А.Д. Градовский, М.М. Ковалевский, Ф.Ф. Кокошкин, Н.М. Коркунов, С.А. Котляревский, Н.И. Лазаревский, Б.Э. Нольде, Б.Н. Чичерин и др.) и ученых советского периода (С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, Д.А. Ковачев, О.Е. Кутафин, Ю.А. Тихомиров и др.).
Теоретическую базу исследования составили научные труды перечисленных выше отечественных авторов, работы которых посвящены проблемам, рассматриваемым в настоящей диссертации либо связанным с вопросами, затрагивающими отдельные их аспекты.
Методологической основой исследования явился диалектический метод познания объективной действительности, а также основанные на нем общенаучные методы: идеализации, формализации, логический, сравнения и др.; из эмпирическо-теоретических методов исследования применялись методы аналогии, абстрагирования, индукции, дедукции и др.; в качестве специально-юридических методов использовались формально-юридический, сравнительно-правовой, юридико-догмати-ческий, правового моделирования, толкования правовых норм и др. Перечисленные выше методы применялись в процессе исследования в совокупности, что способствовало всестороннему и более глубокому рассмотрению изучаемых явлений и процессов.
Нормативную основу исследования представляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные ведомственные приказы, конституции (уставы) субъектов РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, судебная практика, в частности определения и постановления высших судебных инстанций, в первую очередь Конституционного Суда РФ. Кроме того, в процессе исследования автор обращался к изучению конституций отдельных федеративных государств, а также конституционных документов их субъектов.
Эмпирическую базу исследования составили информационно-аналитические, справочные материалы (в частности, данные Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ в части нормативных правовых актов регионов Южного федерального округа), стенографические материалы заседаний законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, протоколы заседаний комитетов региональных парламентов, материалы научно-практических конференций, круглых столов, личный практический опыт автора (его работа в территориальных органах Минюста России), парламентские слушания, заседания Совета молодых законодателей Южного федерального округа, Совета молодежного парламента при законодательном собрании Ростовской области и др.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в работе впервые через рассмотрение вопросов, связанных с законодательным процессом в субъектах РФ Южного федерального округа, были выявлены тенденции теоретико-правовых основ законодательного процесса в субъектах РФ. В целях изучения характерных особенностей, выявления проблем, нахождения путей совершенствования предложено создание единой модели законодательного процесса без разграничения на федеральный и региональный уровни, в том числе в зависимости от вида субъекта РФ.
Предложена концепция регионального законотворчества, предусматривающая формирование целей, задач, методов реализации, которые должны решать принимаемые законы субъектов РФ через совершенствование юридических технологий их создания. Выявлена и обоснована необходимость применения принципов законотворчества, характерных для регионального уровня, в качестве которых предложены принцип обеспечения законами субъектов РФ единого правового пространства государства и принцип усиления законами субъектов РФ полноты и защищенности прав граждан.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Предложено определение законодательного процесса, под которым следует понимать регламентированную деятельность специально уполномоченного органа государственной власти по принятию законов, являющуюся составной частью процесса законотворчества.
Законодательный процесс, являясь формально юридическим выражением законотворческой функции государства (субъекта Федерации), имеет особую процессуальную форму, нормативно определенный круг субъектов (участников), их права и обязанности, способы выражения их мнений, а также порядок обязательного учета этих мнений. Соотношение содержания терминов «законотворческий» и «законодательный процесс» наиболее наглядно проявляется при сопоставлении «субъекта законотворчества» и «субъекта законодательного процесса», которые необходимо различать. Статус первого носит более широкий, общесоциальный характер; второй всегда участвует в законотворчестве, при этом его деятельность, круг субъектов (в отличие от субъектов законотворчества) всегда определены и ограничены нормативно закрепленными процедурами.
2. Стадии законодательного процесса предлагается рассматривать как нормативно определенные этапы деятельности, осуществляемой ее субъектами (участниками) по созданию законов и обретению ими юридической силы, характеризующиеся наличием собственной цели (задачи), определенностью вариантов действий (принимаемых решений), сроками и последствиями их принятия (непринятия).
С учетом этого разграничение стадий законодательного процесса осуществляется на основании их признаков, к числу которых относятся: цели и задачи, выполняемые на отдельной стадии; субъекты (участники), характерные для данной стадии; требования, установленные для субъектов (участников) соответствующей стадии; документ или действие, завершающие отдельную стадию.
3. Предлагается определение понятия «субъект законодательного процесса в регионе РФ», под которым понимается орган, организация или лицо, наделенное соответствующим правом федеральным законом, конституцией (уставом) субъекта РФ, от суммы действий и реализуемых решений которого зависит принятие (непринятие) нормативного правового акта в форме закона, а также обретение им юридической силы. Одни субъекты законодательного процесса в зависимости от его стадии должны выразить свою волю в активной или пассивной форме, а другие могут, но не обязаны это делать, что дает возможность классифицировать их на обязательные и возможные (допустимые) субъекты.
4. Качество принимаемых законов и отдельных их положений зависит от эффективности участия в законотворческом процессе всех его субъектов. При этом действующее законодательство предусматривает различные формы такого участия в зависимости от стадии процесса и вида его субъекта.
В этой связи показана необоснованность наделения правом законодательной инициативы представителей судебных органов власти (верховных и арбитражных судов субъектов РФ или их председателей), иных органов, осуществляющих контрольные функции в отношении регионального законодательного процесса (прокуратур субъектов РФ, территориальных органов Минюста России). Характер полномочий указанных органов власти обеспечивает их достаточные возможности участия и влияния на законодательный процесс субъектов РФ. При этом неопределенность формулировки «по вопросам ведения», используемой в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ для установления пределов реализации права законодательной инициативы российских высших судебных органов, воспроизводимой законодательством субъектов РФ в отношении регионального законодательного процесса, допускает неограниченность возможности использования данного права указанными органами власти, что может быть оценено как негативное.
5. Обосновывается целесообразность упорядочения форм правового регулирования в субъектах РФ, элементы которого установлены в ст. 5 Закона об организации власти субъектов РФ в отношении нормативных правовых актов, принимаемых законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ (перечни вопросов, которые должны быть урегулированы в форме закона или постановления законодательного (представительного) органа). При этом в целях недопущения девальвации авторитета и важности такой формы нормативного правового акта, как кодекс, предлагается исключить возможность принятия кодексов на региональном уровне.
6. На фоне ежегодно возрастающих объемов законодательной деятельности наблюдается недостаточная социальная, экономическая и правовая обоснованность принятия отдельных законов в субъектах РФ. Ввиду этого предлагается обязательность внедрения разработки концепции закона как документа, представляющего собой теоретическое обоснование необходимости его принятия, которое вырабатывается на основе законодательной идеи, практических результатов развития общественных отношений, являющихся предметом правового регулирования закона, ложится в основу текста положений проекта данного вида нормативного правового акта.
Выработка и обнародование концепций необходимы в случаях разработки и принятия законов, не направленных исключительно на приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным (в случае опережающего регулирования, реализации полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемых данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), а также полномочий субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ). При этом соотношение причин и предполагаемых последствий законотворчества будет способствовать выявлению его дефектов, а также внедрению наиболее удачных региональных законодательных решений.
7. Для совершенствования процедуры принятия законов субъектов РФ предлагается внести изменения в действующее законодательство:
- в целях внедрения в практику региональной нормотворческой деятельности системного подхода к регулированию общественных отношений предложено дополнить п. 3 ст. 6 Закона об организации власти субъектов РФ следующим положением: «Указанные в настоящем пункте законопроекты должны предусматривать сроки принятия подзаконных нормативных правовых актов, необходимых для реализации положений законопроекта»;
- в связи с необходимостью исключения из практики регионального законотворчества споров, связанных с процедурой опубликования и порядком вступления в силу законов субъектов РФ по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина, а также приведения положений п. 5 ст. 8 Закона об организации власти субъектов РФ в соответствие с конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом РФ в Определении от 10.03.2005 № 71-О «По запросу Самарского областного суда о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предложено п. 5 ст. 8 Закона об организации власти субъектов РФ дополнить следующими словами: «…если самими законами или иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации не установлен другой порядок вступления в силу».
8. Отмечено, что технология создания законов в субъектах РФ включает в себя экспертизу законопроектов, проводимую территориальными органами Минюста России. При этом правовая и антикоррупционная экспертизы проектов региональных законов позволяют существенно повышать качество принимаемых законов субъектов РФ, минимизировать факты проникновения дефектных положений в региональное законодательство, добиваться сбалансированности интересов федерального центра и регионов, тем самым в большей степени обеспечивая возможности реализации прав граждан. Проведение данных видов экспертиз не носит обязательный и системный характер. В этой связи обоснована целесообразность внесения следующих изменений федерального законодательства в части включения в процедуру принятия законов субъектов РФ обязательности проведения правовой и антикоррупционной экспертиз территориальными органами Минюста России на стадии законопроектов:
- в Законе об организации власти субъектов РФ ст. 3 предложено дополнить п. 2.1 следующего содержания: «2.1. Проекты законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации проходят экспертизу в территориальном органе федерального органа исполнительной власти в сфере юстиции на предмет выявления положений, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также содержащих коррупциогенные факторы»;
- в Федеральном законе от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» п. 1 ч. 3 ст. 3 изложить в следующей редакции: «1) проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, проектов законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации — при проведении их правовой экспертизы».
Теоретическая и практическая значимость исследования. Сформулированные в диссертации выводы и предложения могут быть применены в процессе преподавания дисциплины конституционного права России, парламентского права и специальных курсов, посвященных углубленному изучению конституционно-правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, вопросов организации регионального законодательного процесса, обеспечения единства правового пространства России, а также при подготовке учебно-методических пособий по указанным темам. Кроме того, материалы диссертационного исследования могут представлять интерес для региональных законодательных (представительных) органов государственной власти, аппаратов указанных органов, а также для иных органов государственной власти субъектов РФ и должностных лиц, участвующих в законодательных процессах российских регионов.
Апробация результатов исследования осуществлялась автором в ходе их обсуждения на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Ростовского юридического института (филиала) РПА Минюста России, а также в ходе проведения учебных занятий по спецкурсам «Единство правового пространства Российской Федерации», «Основы местного самоуправления», «Мониторинг правоприменения в Российской Федерации», «Организация управления в сфере юстиции» со студентами Ростовского юридического института (филиала) РПА Минюста России. Выводы и предложения сообщались в докладах и обсуждались на региональных, всероссийских и международных научно-практических конференциях, семинарах, круглых столах, публичных слушаниях по разработке отдельных региональных законов (учебно-методический семинар с представителями органов местного самоуправления Республики Адыгеи «О совершенствовании правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления и вопросах муниципального управления» (Майкоп, 24–27 июня 2007 г.); научно-практический семинар с представителями органов местного самоуправления субъектов РФ в Южном федеральном округе «Актуальные вопросы правотворчества органов местного самоуправления, государственная регистрация уставов муниципальных образований» (Ростов-на-Дону, 10 июня 2009 г.); Всероссийская научно-практическая конференция «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики» (Санкт-Петербург, 24–26 июня 2010 г.); Всероссийский круглый стол «Антикоррупционная экспертиза как средство противодействия коррупции» (Ростов-на-Дону, 28 октября 2010 г.); научно-практическая конференция «Антикоррупционная составляющая социального управления: роль государства и гражданского общества» (Ростов-на-Дону, 24 ноября 2010 г.); научно-практическая конференция аспирантов и соискателей «Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов» (Москва, 27 мая 2011 г.); научно-практическая конференция «Роль институтов гражданского общества в противодействии коррупции» (Ростов-на-Дону, 30 июня 2011 г.); круглый стол «Обеспечение единства правового пространства» (Ростов-на-Дону, 8 ноября 2011 г.); Седьмые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 16 декабря 2011 г.); круглый стол «Федерализм в контексте модернизации российской правовой системы» (Ростов-на-Дону, 9 февраля 2012 г.); круглый стол «Антикоррупционная политика как условие формирования правового государства в Российской Федерации» (Ростов-на-Дону, 23 мая 2012 г.); международная научно-практическая конференция «Единство правового пространства государства — залог целостности и безопасности страны» (Ростов-на-Дону, 14–16 сентября 2012 г.); всероссийский круглый стол «Мониторинг правоприменения: теоретические проблемы и практическая реализация» (Москва, РПА Минюста России, 30 ноября 2012 г.); научно-практическая конференция аспирантов и соискателей «Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов» (Москва, 28 мая 2013 г.)), а также в процессе осуществления практической деятельности в качестве начальника отдела законодательства и федерального регистра в Ростовской области Управления Минюста России по Южному федеральному округу и заместителя начальника Главного управления Минюста России по Ростовской области.
Помимо этого основные положения диссертационного исследования изложены в опубликованных автором научных, научно-практических работах, в том числе в двух монографических работах, двух учебно-методических пособиях, статьях, изданных в 2006–2013 гг. (общий объем — около 32 п. л.). Результаты диссертационной работы включены в отчеты о проведении научно-исследовательской работы в Ростовском юридическом институте (филиале) РПА Минюста России, а также в аттестационные отчеты по итогам обучения в аспирантуре РПА Минюста России.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя два и три параграфа соответственно, заключения, библиографического списка, а также трех приложений.
