Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методология исследования и понятийный аппарат 14
1. Понятийный аппарат по проблеме законодательной инициативы 14
2. Сущность законодательной инициативы как института конституционного права 32
3. Предпосылки формирования законодательной инициативы 55
Глава 2. Конституционно - правовые основы права законодательной инициативы субъектов Российской Федерации 77
1. Правовое регулирование осуществления права законодательной инициативы как института конституционного права 77
2. Субъекты права законодательной инициативы и участники законодательного процесса 102
Глава 3. Опыт и проблемы законодательного инициирования субъектов южного федерального округа 127
1 .Особенности подготовки законодательных инициатив в южном федеральном округе 127
2. Реализация законодательных инициатив субъектов южного федерального округа в государственной думе федерального собрания Российской Федерации 162
Заключение 195
Список использованной литературы 198
- Сущность законодательной инициативы как института конституционного права
- Правовое регулирование осуществления права законодательной инициативы как института конституционного права
- Субъекты права законодательной инициативы и участники законодательного процесса
- Реализация законодательных инициатив субъектов южного федерального округа в государственной думе федерального собрания Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция РФ от 12 декабря 1993 года определила субъектов права законодательной инициативы, среди которых в том числе все законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ. Их законотворческая деятельность является основной, наиболее важной частью правотворческой деятельности, необходимым элементом общей системы федерального нормотворческого процесса, несмотря на то, что доля вносимых в Государственную Думу законопроектов субъектов РФ в общем массиве законодательных инициатив невелика и составляет не более 2% в год. Остальные законодательные инициативы в РФ приходятся на иные субъекты права законодательной инициативы. Они также реализуются во исполнение Конституции РФ, в соответствии с федеральными законами, регламентами палат федерального парламента и иными нормативными правовыми актами.
Проведенный автором анализ нормативных правовых актов РФ и субъектов ЮФО свидетельствует о том, что в ряде случаев общеправовая, нормативная правовая терминология, касающаяся инициирования законопроектов, не унифицирована и в ряде случаев отличается неоднозначностью в понимании и применении на практике. В научной литературе нередко вводятся новые понятия-термины без их легитимных определений, что применяется в процессе инициирования законопроектов и негативно сказывается на их качестве, приводит к необходимости специального разъяснения смысла термина, а также к противоречиям, коллизиям норм права, регулирующих одни и те же проблемы субъектов права законодательной инициативы. Нестабильность терминологического поля создает прямую угрозу эффективности нормотворческого процесса. Как показывает практика, имеются также и многочисленные процедурные и регламентные проблемы.
Одной из основных проблем различных законопроектов, которые подготавливаются субъектами РФ, является терминологический разнобой содержательной части законопроекта, а также проблемы с выбором концепции законопроекта, их юридико-технической подготовкой и т. д. Имея большое число пра-
вотворческих органов, субъекты РФ, к сожалению, не сумели установить действенных механизмов, препятствующих появлению некачественных законодательных инициатив, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам. Непродуманная и слабая правовая деятельность, сопряженная с несовершенной и пробельной юридической базой, порождает негативные тенденции вседозволенности и игнорирования приемов и правил, предусмотренных законодательной техникой для формирования текстов законопроектов. В этих условиях потребность в соблюдении и новом осмыслении правил законодательной техники ощущается все более остро. Процедурное несовершенство законотворческой деятельности порождает негативную тенденцию отступления от правил и требований законодательной техники и в субъектах РФ. Такая практика способствует тому, что значительное число принимаемых нормативных актов субъектов РФ противоречит федеральному законодательству.
Наряду с такими недостатками, как отсутствие единства терминологии, несбалансированность принимаемых правовых актов с системой действующего законодательства, несогласованность и нарушение системных связей между федеральными законами, между законами субъектов РФ, особо выделяется, несогласованность системы правовых актов, законодательных инициатив и несоблюдение выработанных практикой правотворчества правил законодательной техники. Об этой проблеме говорится в поручении Правительства РФ Министерству юстиции РФ и Институту законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, изложенном в постановлении Правительства РФ «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства РФ» . В нем дается поручение «разработать и утвердить методические правила по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти, а также представить в Правительство РФ предложения об унификации терминологии и правил подготовки документов, связанных с разработкой законопроектов федеральными органами исполнительной власти».
Практика свидетельствует о том, что остаётся множество нерешённых проблем по отношению к законодательным инициативам субъектов РФ. Унифицирующая природа права законодательной инициативы без раскрытия наукой ее сущности, механизма действий и практического его воплощения в законотворческой деятельности не может дать желаемых результатов.
Актуальность настоящей работы заключается также в том, что автор рассматривает проблемы унификации терминологии, правового регулирования, регламентные процедуры, связанные с правом законодательной инициативы как важнейшие средства, используемые на всех стадиях правотворческого процесса. Они направлены на совершенствование правотворческой деятельности в Российской Федерации и конкретного региона - ЮФО. Вместе с тем предпринята попытка комплексной систематизации имеющихся в юридической науке взглядов ученых, изучающих данные вопросы и связанные с ними проблемы.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы и проблемы права законодательной инициативы на примере ЮФО являются малоизученными. В современной научной отечественной литературе нет ни одного специального комплексного исследования, посвященного этой проблеме, хотя некоторые вопросы права законодательной инициативы рассматривались отдельными учеными-правоведами, однако системное исследование конституционно-правовых основ права законодательной инициативы на примере ЮФО, осуществленное автором, предпринято впервые. Оно позволяет выявить не только позитивные, но и негативные аспекты существующего правового регулирования этой проблемы, с целью выработки мер для их устранения, прогнозирования приоритетных направлений развития и совершенствования российского законотворческого процесса.
Автором был проведен анализ соответствующей научной литературы, охватывающий правовую проблематику права законодательной инициативы. Изучению отдельных проблем теории уделяли внимание известные отечественные
1 Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2000 года № 347 «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства РФ» // Собрание законодательства РФ,
юристы. Среди них С.С. Алексеев, СВ. Бошно, Д.А. Керимов, О.Е. Кутафин, И.М. Степанов и др. Исторические этапы становления российского парламентаризма рассмотрены такими видными учеными, как Д.Л. Златопольский, И.А. Исаев, О.И. Чистяков и др. Различные аспекты общих проблем права законодательной инициативы исследуются в работах А.С. Автономова, О.Н. Булакова, А.П. Любимова, А.С. Попова, А.В. Старовойтова, А.С. Тарасова.
Значительное внимание правоведы уделили исследованию институтов парламентаризма и правотворчества. Вопросы права законодательной инициативы, в контексте развития законотворчества своих трудах рассматривали: С.А. Авакьян, А.С. Автономов, Г.В. Барабашев, СВ. Бошно, О.Н. Булаков, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, В.Г. Вишняков, Ю.А. Веденеев, Г.Д. Горобец, И.В. Гранкин, Д.А. Ковачев, А.И. Ковлер, Е.И. Козлова, Е.И. Колюшин, О.Е. Кутафин, В.В. Лапаева, В.И. Лафитский, В.И. Лысенко, А.П. Любимов, Н.А. Михалева, А.А. Мишин, В.А. Пертцик, А.С. Пиголкин, А.Е. Постников, И.М. Степанов, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, В.Е. Чир-кин, К.Ф. Шеремет, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев, Л.М. Энтин и др. ученые.
В процессе исследования сути проблемы права законодательной инициативы особое внимание уделялось трудам ученых правоведов, исследующих проблемы совершенствования законодательной технологии посредством изучения отдельных ее элементов: унификации, дифференциации законодательства, единства употребления, оптимизации и упорядочения юридической терминологии и регламентных процедур.
Автором также изучены и проанализированы применительно к теме настоящего исследования материалы научно-методических семинаров по проблемам: право законодательной инициативы, юридическая техника, законотворческая техника, законодательный процесс и др.
Исследования вышеназванных ученых и материалы научно-практических конференций внесли существенный вклад в разработку обозначенной пробле-
24.04.2000, № 17, ст. 1877.
мы. Однако следует отметить, что в вышеуказанных работах право законодательной инициативы на примере субъектов ЮФО РФ не рассматривается.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся при подготовке и инициировании законопроектов субъектами ЮФО.
Предметом исследования выступают конституционно-правовые нормы и иные акты нормотворчества федеральных и региональных государственных органов или уполномоченных на правотворческую деятельность негосударственных органов по вопросам права законодательной инициативы.
Цель и задачи исследования. В процессе настоящего исследования перед диссертантом стояла следующая основная цель: путём проведения комплексного правового анализа теоретических и практических проблем права законодательной инициативы, как относительно самостоятельной формы правового регулирования, на основе научного осмысления права законодательной инициативы субъектов РФ (на примере ЮФО) и иных участников законодательного процесса, как неотъемлемого элемента механизма конституционно-правового регулирования субъектов права законодательной инициативы, разработать и теоретически обосновать предложения по совершенствованию правового регулирования данных проблем. В целом работа преследует цель, в первую очередь, - провести комплексное и системное научно-прикладное исследование и способствовать совершенствованию нормотворческой деятельности в субъектах РФ.
В соответствии с указанной целью были определены задачи исследования:
- проведение научно-правового анализа факторов, отрицательно влияющих на применение понятийного аппарата в законодательных актах РФ по вопросам законодательного инициирования;
формирование процедур, требований и правил законодательной техники в зависимости от уровня осуществления нормотворческой инициативы;
проведение анализа практики организации нормотворческого процесса по вопросам подготовки и инициирования законопроектов субъектами ЮФО;
определение общих правил подготовки законопроектов субъектами РФ;
выявление типичных ошибок при подготовке законопроектов субъектами права законодательной инициативы разного иерархического уровня.
Методологическую и теоретическую основы исследования составили научные труды отечественных и зарубежных авторов. Методологической основой диссертации является диалектико-материалистический метод научного познания объективной действительности. Использовались также общенаучные и специальные методы исследования: исторический, логико-юридический, формально-юридический, сравнительно-правовой, функциональный, моделирования, а также комплексный метод и системный подход.
Нормативной базой исследования явились Конституция РФ, конституции и уставы субъектов ЮФО, федеральные и региональные законодательные и иные нормативные правовые акты.
Научная новизна исследования. Научная новизна диссертации заключается в том, что автор одним их первых на основе комплексного анализа текстов законопроектов субъектов РФ (на примере ЮФО), в том числе на предмет выявления причин и закономерностей неунифицированного использования общеправовой терминологии, раскрывает сущность права законодательной инициативы, анализирует правомерность толкования его понятия.
Автором предлагаются дополнительные регламентные и законодательные нормы для развития права законодательной инициативы субъектов РФ и дальнейшего совершенствования в новых условиях формирования российского нормотворчества.
В результате диссертационного исследования предлагаются новый понятийный аппарат, законодательные акты и нормы конституционного права.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Понятие права законодательной инициативы определяется автором как предоставленная конституцией (уставом) определенному кругу субъектов этого права возможность (в отдельных случаях - обязанность) вносить в за-
конодателъные органы законопроекты и участвовать в их рассмотрении и доработке в соответствии с установленными процедурами.
По своей сущности право законодательной инициативы можно условно разделить на следующие виды: 1). Общее право на внесение законопроектов по неопределенному кругу вопросов. Конституция РФ (часть 1 статья 104); 2). Специальное право законодательной инициативы. Конституция РФ (часть 1 статья 104), а также конституции и уставы субъектов РФ, наделяют отдельных субъектов правом внесения законопроектов только по предметам их ведения; 3). Исключительное право законодательной инициативы в законодательстве субъектов РФ закрепляется за одним субъектом этого права или за строго определенным кругом субъектов законодательной инициативы для внесения законопроектов по определенному кругу важнейших вопросов социально-экономической жизни общества.
Сущность права законодательной инициативы субъектов РФ наиболее полно раскрывается в решении вопросов по предметам их ведения. Возможность субъекта этого права самостоятельно, то есть независимо от других участников законодательного процесса, а также государственных органов и должностных лиц, сформировать законодательную инициативу на федеральном или региональном уровнях, отозвать или изменить свое решение о внесении законопроекта должно являться гарантией свободного осуществления права законодательной инициативы субъектов РФ.
Наиболее целесообразным представляется осуществление совместной законодательной инициативы при участии в законодательном органе одного из ее субъектов, действующего и представляющего интересы остальных субъектов РФ.
Представляется необходимым законодательно закрепить за всеми субъектами РФ право участия в работе над инициированным законопроектом на всех без исключения стадиях его прохождения в парламенте, во всех формах его рассмотрения, а также регламентное закрепление процедур отказа от авторства на законопроект и переуступки своего права законодательной инициативы
другому субъекту этого права, или выступления в "соавторстве" по предложению или с согласия инициатора законопроекта.
Прокуроров субъектов РФ и суды правильнее рассматривать не как субъекты законодательной инициативы, а как участники при реализации региональной законодательной инициативы, поскольку им принадлежит ведущая роль в обеспечении законности издаваемых нормативных правовых актов.
Результативность работы по законодательному инициированию субъектов Южного федерального округа РФ в значительной степени зависит от обоснованности и качества выдвигаемых ими законопроектов, глубины их проработки, всесторонней оценки возможных правовых и иных последствий предлагаемых новых законов или поправок к уже действующим.
Обосновывается необходимость принятия специального закона о статусе субъекта права законодательной инициативы, который законодательно определил бы и закрепил единые, взаимосвязанные требования к качеству представляемых законопроектов, срокам их рассмотрения на всех этапах законодательного процесса, процедуре доработки, отклонения или проведения согласительных процедур.
Низкая результативность влияния законодательных инициатив субъектов Южного федерального округа РФ на формирование федерального законодательства объясняется не только проблемами в подготовке законопроектов, но и отсутствием механизма контроля продвижения законопроектов со стороны инициировавших их субъектов РФ.
Научная и практическая значимость исследования. Теоретическая и практическая значимость исследования обусловлена анализом теоретических и прикладных проблем, а также сформулированными выводами и предложениями, значение которых для науки конституционного права и законодательства заключается в развитии научных знаний о праве законодательных инициатив и его роли в надлежащем обеспечении законодательного процесса.
Теоретические выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате проведенного исследования, направлены на укрепление законо-
творческого процесса и могут быть полезны для дальнейшего совершенствования правового регулирования права законодательной инициативы и законодательного процесса в Российской Федерации.
Прикладное значение материалов диссертации состоит также в том, что они могут быть использованы в нормотворческой деятельности, преподавании курсов по праву законодательной инициативы и законодательной технике (процессу), а также в системе повышения квалификации и правовой культуры всех иных участников законодательного процесса.
Практическая значимость диссертации определяется тем, что ее выводы и предложения послужат ориентиром для правотворческих органов и должностных лиц, занимающихся нормотворческой деятельностью. Разработанные в диссертационном исследовании положения и рекомендации могут оказаться полезными при разработке, принятии и реализации нормативных правовых актов разных иерархических уровней, а также для упорядочения существующей нормативной базы и совершенствования правотворческого процесса в целом. Кроме того, некоторые положения могут быть включены в законопроекты о нормативных правовых актах Российской Федерации, о праве законодательной инициативы и о порядке принятия федеральных законов.
Отдельные положения диссертации будут полезны в учебном процессе юридических вузов России при изучении специального курса «законодательная техника», а также для повышения квалификации государственных служащих правовых подразделений федеральных и региональных органов власти.
Апробация результатов исследования. Основные положения исследования отражены и опубликованы в шести научных статьях автора в 2006 - 2009 г.
Выводы, практические предложения и рекомендации, сделанные в диссертации, докладывались автором на научно-практических конференциях, семинарах по проблемам несовершенства проектов текстов законодательных актов в Пятигорском государственном технологическом университете (2007 г.),
на «круглом» столе «Законотворчество и законодательный процесс в Российской Федерации» (г. Москва - 26, 27 марта 2009 г.).
Авторские выводы и предложения были внедрены в учебный и научный процессы путем использования их в практической работе при подготовке научно-практических записок, аналитических обзоров и учебных материалов в ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет» и другие организации.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 7 параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Сущность законодательной инициативы как института конституционного права
Осуществление права законодательной инициативы в федеральном и региональных парламентах связано с принятием законов. Это начальная парламентская процедура, означающая официальное внесение законопроекта в соответствующий орган (палату) парламента управомоченных субъектов законодательной инициативы.
Такое трактование содержательной составляющей права законодательной инициативы дано в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 1998 года (статья 104)48. В предыдущей редакции Регламента Государственной Думы (1994 года) в статье 95 давалось более расширительное понимание права законодательной инициативы. Регламент содержал в качестве одной из форм осуществления права законодательной инициативы право внесения законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов, что позволяло считать проявлением законодательной инициативы любое выступление депутата на заседании Государственной Думы. При этом Регламент не предусматривал механизма реализации такого рода инициатив, в результате такие законодательные предложения не регистрировались и не учитывались в законодательном процессе и не имели соответствующих юридических последствий. Практика законодательной деятельности идет только по пути рассмотрения письменного текста законопроекта, в результате чего реализация права законодательной инициативы связывается не с тем, кто внес предложение (высказал идею) о разработке законопроекта, а с тем субъектом права законодательной инициативы, который разработал законопроект, воплотил его идею в виде письменного текста и, сопроводив необходимыми материалами, представил в Государственную Думу на рассмотрение. С учетом сложившейся практики работы законодательных органов Регламент Государственной Думы был скорректирован и упоминание о законодательных предложениях, как одной из форм реализации законодательной инициативы, было опущено . Таким образом, единственным средством реализации законодательной инициативы на сегодняшний день является внесение законопроекта, что, в свою очередь, отражает содержательную составляющую и порядок реализации этого права .
В трудах российских правоведов понимание сущности права законодательной инициативы несколько различается. Существует два основных направления в понимании содержания законодательной инициативы. Во-первых, с позиций отожествления законодательной инициативы с выдвижением законодательного предложения, то есть понимания ее как права ставить перед законодательным органом вопрос о необходимости принятия того или иного закона. Такое понимание сущности реализации права законодательной инициативы было заложено в Регламент Государственной Думы Российской Федерации (в редакции 1994 года). Поддерживается оно и рядом ученых-правоведов. Так, теоретическое содержание права законодательной инициативы в ряде изданий учебной литературы51 предлагается рассматривать как триединство следующих элементов: 1) возможность управомоченного лица — субъекта права законодательной инициативы — внести в законодательный орган законопроект или законодательное предложение; 2) возможность субъекта права законодательной инициативы требовать от парламента включения законопроекта или законодательного предложения в повестку дня или представления мотивированного отказа, основанного на соответствующих нормах; 3) возможность субъекта права законодательной инициативы обратиться к уполномоченным органам за защитой своих нарушенных прав. По мнению авторов, придерживающихся этого определения сущности права законодательной инициативы, "праву субъекта законодательной инициативы корреспондирует обязанность парламента рассмотреть поступившее предложение. Однако последний не "связан" внесенным предложением по существу, т.е. не обязан принять предлагаемый закон"52. Такой подход к трактовке сущности права законодательной инициативы разделяет разработку законопроекта от его инициирования, и отодвигает подготовку текста законопроекта на следующую стадию законотворческой деятельности. ,
Второе направление в понимании сущности права законодательной инициативы заключается в ее определении как исключительной возможности субъекта данного права вносить проекты новых законов, а также законов об изменении или отмене действующих нормативных правовых актов в законотворческий орган5 . Такой подход значительно точнее отражает сущность процесса инициирования законотворчества, но отражает лишь права одной из сторон правоотношения — субъекта законодательной инициативы, не затрагивая прав и обязанностей законодательного органа по рассмотрению и принятию закона. В то же время обязанности законодательного органа, определенные введением соответствующих нормативно-правовых актов, должны стать гарантией реализации права законодательной инициативы, выделить статус субъекта законодательной инициативы из круга иных участников законодательной деятельности, а также с формально-юридической точки зрения послужить основой для реализации механизма судебной защиты в случаях нарушения законодательным органом права субъекта законодательной инициативы.
Правовое регулирование осуществления права законодательной инициативы как института конституционного права
Единство юридических норм, образующих институт права законодательной инициативы субъектов Российской Федерации, базируется на предоставленной Конституцией Российской Федерации определенному кругу субъектов возможности вносить в законодательный орган законопроекты в соответствии с установленной процедурой. Конституция Российской Федерации (часть 1 статьи 104) наделяет законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации общим, неограниченным правом законодательной инициативы наравне с Президентом Российской Федерации, Советом Федерации и его членами, депутатами Государственной Думы и Правительством Российской Федерации. Отношения, связанные с реализацией права законодательной инициативы субъектами Российской Федерации, регулируются Конституцией РФ и всей системой нормативно-правовых актов как федерального, так и регионального законодательства.
Законодательная инициатива субъектов РФ рассматривается в настоящей работе как определенное публичное право управомоченных субъектов по внесению законопроектов в законодательный орган, а также как обязанность определенных субъектов на реализацию этого права в рамках своих полномочий и компетенции (например, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации при подготовке и рассмотрении проектов законов о бюджете). Кроме этого, наделение субъектов Федерации правом законодательной инициативы по широкому, неограниченному кругу вопросов подтверждает их правовой статус, включающий комплекс прав и обязанностей, основывающихся на конституционных принципах обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Мировая практика отработала следующие конституционные механизмы реализации права законодательной инициативы субъектов в государствах с федеративным устройством по следующим ступеням разграничения компетенции: - исключительная компетенция Федерации, в сфере которой субъекты Федерации вправе принимать законы лишь тогда, когда они специально уполномочиваются на то Федеральным законом (делегированное законотворчество, передача отдельных полномочий без изменения компетенции); вопросы исключительной компетенции Федерации перечисляются в Конституции и не могут быть отнесены к иной компетенции без изменения Конституции; - исключительная компетенция субъектов Федерации, в которую не вправе вмешиваться Федерация; как исключительная она существует лишь тогда, когда вопросы этой компетенции перечисляются в Конституции; они также не могут быть отнесены к иной компетенции без изменения Конституции, хотя и здесь возможно делегирование законодательных полномочий по определенному предмету, который, тем не менее, остается в ведении субъекта Федерации; - конкурирующая компетенция, которая означает, что субъекты Федерации вправе принимать первичные решения по вопросам, перечисленным в Конституции, лишь до тех пор и постольку, пока и поскольку эти вопросы не урегулированы Федерацией; последующее принятие закона на федеральном уровне лишает силы все решения субъектов Федерации, принятые по соответствующему вопросу, независимо от того, противоречат они или нет Федеральному закону; - совместная компетенция Федерации и ее субъектов, которая означает, что Федерация принимает наиболее важные решения (например, основы законодательства), а субъекты Федерации принимают свои законы в соответствии с федеральными; при необходимости субъекты Федерации могут с разрешения Федерации самостоятельно регулировать вопросы совместной компетенции до тех пор, пока не будет принят соответствующий федеральный закон; совместная компетенция может быть разграничена специальными законами и соглашениями между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации, т.е. полномочия по предметам совместного ведения относятся к полномочиям либо Федерации, либо ее субъектов для того, чтобы можно было установить границу в праве Федерации решать вопросы совместной компетенции. Таким образом, конституционно-правовые основания реализации права законодательной инициативы призваны обеспечивать предоставление правотворческих полномочий субъектам Федерации (в лице их государственных органов) и определять возможности для самостоятельных активных действий по созданию, рассмотрению, принятию и обнародованию нормативно-правовых актов, а также устанавливать единообразный порядок осуществления правотворческой деятельности. Регулирование правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, включающей в себя реализацию права законодательной инициативы, пронизывает всю систему российского законодательства: от Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов; договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; до конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, законов и других нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации. В соответствии со статьей 65 Конституции Российской Федерации в системе законодательства Российской Федерации правоведы100 выделяют следующие 3 уровня нормативно-правовых актов: - федеральное законодательство (Конституция Российской Федерации, кодексы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства и иные нормативные акты Российской Федерации); - законодательство субъектов Российской Федерации - республик в составе Российской Федерации (конституции, законы и иные нормативные акты), краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения - Москвы, Санкт-Петербурга (уставы, законы, постановления глав администраций и иные нормативные акты); - законодательство органов местного самоуправления (решения, постановления). Наиболее актуальными аспектами регулирования, реализации и защиты, закрепленных в Конституции Российской Федерации полномочий субъектов права законодательной инициативы являются вопросы о пределах реализации этого права, а также о возможностях, критериях и целесообразности их ограничения.
Правовой основой осуществления регионального правотворчества является, в первую очередь, Конституция Российской Федерации, которая провозглашает: "Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство" (пункт 2 статьи 5). Другие статьи Конституции Российской Федерации (72, 73 и 76) определяют основы соотношения федерального и регионального законодательства, устанавливают круг вопросов, по которым могут приниматься законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации.
Субъекты права законодательной инициативы и участники законодательного процесса
Энциклопедический словарь конституционного права определяет понятие "субъект права законодательной инициативы" как "орган или лицо, которому принадлежит право внесения законопроектов в парламент государства" .
Субъекты Российской Федерации, являясь в правовом смысле субъектами федерального и регионального правотворчества, реализуют свое право законодательной инициативы, основываясь на соответствующих статьях Конституции Российской Федерации. Статья 104 (часть 1) Конституции Российской Федерации наделяет законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации правом законодательной инициативы наравне с Президентом Российской Федерации, Советом Федерации в целом и отдельными его членами, Правительством Российской Федерации, а также с Конституционным, Верховным и Высшим Арбитражным судами. Кроме того, Конституция Российской Федерации наделила субъекты Российской Федерации самодостаточным правом творить законы, о чем гласит часть 4 статьи 76: «Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов».
Статья 136 Конституции Российской Федерации обусловила необходимость получения согласия не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации при внесении изменений в большинство разделов Конституции Российской Федерации.
Таким образом, законодательные (представительные) органы государственной власти как субъекты права законодательной инициативы обладают всей полнотой конституционных прав: их представители имеют возможность активной работы в комитетах парламента и на пленарных заседаниях палат, а их законодательные инициативы и предложения подлежат обязательному рассмотрению на федеральном уровне в установленном порядке.
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, также как и федеральное законодательство, предусматривают определенную градацию полномочий различных субъектов права законодательной инициативы, которую условно можно подразделить на следующие группы: 1. Субъекты, наделенные общим правом законодательной инициативы. Под общим правом законодательной инициативы понимается наделение субъекта права возможностью внесения неограниченного количества законопроектов по широкому кругу вопросу. Общим правом законодательной обладают депутаты, главы субъектов Российской Федерации, правительство, представительные органы местного самоуправления. Некоторые субъекты Российской Федерации наделяют общим правом законодательной инициативы суды, избирательные комиссии (Республика Адыгея, Чеченская Республика, Кабардино-Балкарская Республика и др.), граждан, проживающих на территории субъекта Российской Федерации (Волгоградская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Республика Тыва, Свердловская область и др.). В некоторых субъектах Российской Федерации (Удмуртия, Ингушетия, Приморский край) право народной законодательной инициативы применимо не к любым законопроектам, а только для предложений по внесению изменений в конституции (уставы) соответствующих субъектов Российской Федерации. 2. Субъекты, наделенные специальным правом законодательной инициативы, имеют ограниченную возможность внесения проектов законов в пределах своей компетенции. В основном к этим субъектам права относятся представительные органы местного самоуправления (Кабардино-Балкарская Республика). Нередко специальным правом законодательной инициативы наделяются судебные органы, прокуратура, профессиональные союзы, комитеты парламентского контроля, общественные организации профессиональные союзы (Карачаево-Черкесская Республика, Чеченская Республика, Волгоградская область и др.). 3. Субъекты, наделенные исключительным правом законодательной инициативы, наделяются строго ограниченным правом для конкретного субъекта внесения определенного вида законопроектов по узкому, ограниченному кругу вопросов. В законодательстве субъектов Российской Федерации право исключительной законодательной инициативы может закрепляться лишь за одним субъектом или четко определенным кругом субъектов этого права. Эта практика распространена при решении важнейших социально-экономических вопросов жизни общества, когда подготовка законопроекта не может быть осуществлена никем иным, кроме как компетентным органом, способным адекватно определить последствия принятия закона и необходимые для его исполнения финансово-материальные ресурсы. Как правило, субъектом права исключительной инициативы в регионах является республиканское правительство, глава администрации или губернатор края по вопросам принятия краевого бюджета, образованию внебюджетных фондов, установлению региональных налогов, сборов, иных платежей и льгот по ним (Карачаево-Черкесская Республика, Волгоградская область и др.). Федеральное законодательство (в частности, пункт 3 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации") предполагает участие в разработке и внесение на рассмотрение законодательного органа законопроектов по вопросам налогообложения, бюджета и финансов также и других субъектов права законодательной инициативы, определяя лишь необходимость представления подобных законопроектов высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации либо наличия его заключения на законопроект.
Согласно статье 6 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной і власти субъектов Российской Федерации", право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления.
Анализ конституционных правовых норм дает основание утверждать, что в зависимости от иерархической ступени осуществления правотворческих полномочий субъектов Российской Федерации круг субъектов права законодательной инициативы можно условно подразделить на следующие уровни:
Реализация законодательных инициатив субъектов южного федерального округа в государственной думе федерального собрания Российской Федерации
Организация систематического мониторинга состояния и действия законодательства, получившая актуальное звучание после инициации Советом Федерации подготовки ежегодных докладов о состоянии законодательства в Российской Федерации, позволила выявить глубинные причины невысокого качества федерального законотворчества, определяемого отсутствием системности и стабильности законодательного регулирования, наличием содержательных и юридико-технических недоработок законопроектов, неотработанность в законодательном проекте федеральных механизмов учёта мнения субъектов Российской Федерации.
Зачастую исключительно с формальных юридических позиций расставляются акценты в отношении значимости различных стадий законотворчества - главной считается стадия принятия закона. Подобный подход оставляет без должного внимания организацию начальной, законоподготовительной стадии законотворчества. А именно здесь работают (или не работают) два важнейших фактора, определяющих качество и эффективность законодательного регулирования. Во-первых, инициируется (или не инициируется) процесс формирования регулирующего воздействия. Во-вторых, что не менее важно, качество проекта законодательного решения определяющим образом влияет на качество будущего закона и законодательства в целом. Попытки исправления концептуальных ошибок на последующих стадиях практически бесполезны.
В Докладе о состоянии законотворчества в Российской Федерации за 2004 год , в подготовке которого были использованы предложения ряда субъектов Южного федерального округа (а, именно, Государственного Совета (Хасэ) Республики Адыгея, Народного Собрания Республики Дагестан, Парламента Республики Северная Осетия - Алания, Законодательного Собрания Краснодарского края, Государственной Думы Ставропольского края), сделан ряд выводов, характеризующих причины низкой эффективности законотворчества, в том числе обусловленные наличием проблем в реализации права законодательной инициативы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Для иллюстрации невысокой эффективности реализации права законодательной инициативы субъектами Российской Федерации приведём статистическую информацию. Так, в 2004 году на рассмотрении Государственной Думы находилось 958 законопроектов, из них стало законами лишь 16 инициатив, внесённых законодательными органами субъектов Российской Федерации.
На федеральном уровне в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в течение четвертого созыва было внесено (или перешло из предыдущих созывов) 3425 законопроектов, из них инициировано законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации — 1209 законопроекта, что составляет около трети (35,3%) инициатив всех субъектов этого права. Достаточно высокий показатель законотворческой активности субъектов Российской Федерации (наибольший за все годы работы современного парламента) сопровождается низким уровнем эффективности реализации выдвигаемых "с мест" инициатив. Большинство законопроектов, работа над которыми завершена, отозваны субъектом права законодательной инициативы (то есть, в нашем случае, законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации), возвращены Советом Государственной Думы инициаторам, сняты с рассмотрения или отклонены Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, либо сняты с рассмотрения после их отклонения Советом Федерации или Президентом Российской Федерации.
Не рассмотрено или находится на стадии предварительного рассмотрения третья часть выдвинутых регионами законодательных инициатив (по состоянию на 21.09.2005 г. — 388 законопроектов, что составляет 32,1% всех инициатив субъектов Российской Федерации).
Среди законопроектов, направленных на рассмотрение Государственной Думы, наибольшее количество отозванных, возвращённых, снятых или отклонённых законодательных инициатив приходится на законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Около 80 процентов региональных законодательных инициатив ещё даже не рассматривались Государственной Думой в первом чтении, при этом большинство законопроектов субъектов Российской Федерации уже прошло процедуру предварительной подготовки и рассмотрены Советом Государственной Думы.
Обращает на себя внимание невысокая результативность участия в федеральном законодательном процессе субъектов Российской Федерации, особенно заметное на фоне роста общего количества региональных законодательных инициатив.
В своем первом Послании к Федеральному Собранию РФ Президент РФ Д.Медведев особенно отметил наличие проблем в деле дальнейшего развития федерализма, в том числе и в вопросах низкой эффективности реализации субъектами Федерации своего права законодательной инициативы: «Законодательные органы власти субъектов Федерации вносят в Государственную Думу множество инициатив, но законами из этих инициатив становятся лишь единицы. Это объясняется их недостаточной проработкой и большим количеством альтернативных законопроектов в Думе. А в целом плохой информированностью регионов о законодательном процессе на федеральном уровне. Полагаю, что здесь значительно большую роль, чем сейчас, мог бы сыграть Совет Федерации - как координатор законодательной деятельности представительных органов территорий» 172.
Возможность и необходимость усиления координирующей роли Совета Федерации в процессе законодательной деятельности представительных органов территорий -подтверждает и В.Свинарев, руководитель Аппарата Совета Федерации . В настоящее время формы взаимодействия Совета Федерации с субъектами многообразны, но недостаточно эффективны, в значительной степени они реализуются в деятельности палаты, в работе её комитетов и комиссий.
Законодательные инициативы субъектов Российской Федерации вырастают из проблем и трудностей местной жизни и носят, за редким исключением, достаточно частный характер, а по юридической форме являются поправками к действующему законодательству. Уровень научной и технико-юридической проработки этих инициатив, как правило, невысок, не отработана технология их "сопровождения" по стадиям законодательного процесса, Неудивительно, что сейчас эти законодательные инициативы оказываются "на дне" законодательного портфеля и очередь до них просто не доходит.
