Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления 16
1.1. Понятие и сущность взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления 16
1.2. Правовое регулирование статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 42
1.3. Особенности правового статуса исполнительных органов местного самоуправления 71
Глава 2. Организационные основы взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления 107
2.1. Взаимодействие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления при реализации полномочий исполнительных органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации 107
2.2. Взаимодействие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления при наделении исполнительных органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями 125
2.3. Взаимодействие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка 154
Заключение 180
Список использованной литературы 185
- Понятие и сущность взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления
- Правовое регулирование статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- Взаимодействие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления при реализации полномочий исполнительных органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации
- Взаимодействие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления при наделении исполнительных органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время в Российской Федерации идет процесс реформирования относительно нового института публичной власти - местного самоуправления. Нормы действующей Конституции РФ создали легитимную основу российской государственности, построенную на демократических принципах, заложили новую систему взаимоотношений различных уровней публичной власти.
Расширение сферы конституционного регулирования способствовало последовательному закреплению в рамках Конституции Российской Федерации принципов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Выбор оптимальной системы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления должен базироваться как на историческом опыте своего развития, так и на современных достижениях развития в области взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления. При этом при проведении реформы необходимо избежать противопоставления субъектов Федерации и органов местного самоуправления. В ходе реформы местного самоуправления существенно возрастают полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и именно от действий органов государственной власти субъектов РФ будет зависеть готовность органов местного самоуправления к реализации всех предусмотренных федеральным законодательством полномочий.
В конечном счете, у всех органов власти общие цели - достойная жизнь граждан, развитие экономики, укрепление российской государственности и гражданского общества. Безусловно, долгое время в России приоритет отдавался интересам центра и национальные интересы неправомерно связывались исключительно с задачами центральных ведомств. Как показали события конца XX века, такой путь исчерпал себя. «Необходимо сформировать механизмы, обеспечивающие эффективное встраивание в постоянно меняющуюся систему экономических координат. Это будет возможно только в условиях развития федерализма, развития гражданского общества, развития местного самоуправления».1
Ст. 12 Конституции Российской Федерации установила, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и его органы не входят в систему органов государственной власти. Это положение служит своеобразным инструментом, защищающим местное самоуправление от неправомерного вмешательства в его дела органов государственной власти. Однако, именно государство определяет государственно-властный характер и правовые формы взаимоотношений органов государственной власти с органами местного самоуправления. Именно на органы государственной власти, Конституция Российской Федерации возлагает определение характера этих взаимоотношений.
В данном контексте особое значение приобретают вопросы взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления. Эта проблема имеет несколько аспектов и предполагает решение следующих задач: - во-первых, это формирование правовой базы субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления;
- во-вторых, принципиально важная задача - это создание финансово-экономической основы местного самоуправления. Задача состоит в разграничении полномочий и ресурсов между различными уровнями власти, в рациональном распределении между государственной властью и местным самоуправлением, основанном на разделении между ними функций и полномочий;
- в-третьих, это состояние и степень урегулированности государственного участия в делах местного самоуправления (в частности по вопросам наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и по вопросам осуществления полномочий местного самоуправления органами государственной власти);
- в-четвёртых, это формирование территориальной основы местного самоуправления. Работа по установлению границ вновь образованных муниципальных образований на сегодняшний день завершена. В настоящее время на территории Российской Федерации насчитывается 24510 муниципальных образований, в том числе сельских поселений - 20112, городских поселений - 1823; городских округов - 521; муниципальных районов - 1819; внутригородских территорий городов федерального значения - 236. Во всех субъектах Российской Федерации, за исключением городов федерального значения, в соответствии с требованиями Федерального закона организована двухуровневая система местного самоуправления.
Следует отметить, что местное самоуправление в нашем обществе не стало еще полноценной политико-правовой реальностью. Государство не всегда надежно обеспечивает и гарантирует право граждан на местное самоуправление, вводя необоснованные барьеры на пути людей к их же правам. Кроме того, население в силу различных причин просто не верит в эффективность своего воздействия на решение вопросов местного значения с помощью местного самоуправления.
В этой связи, особую актуальность и значимость приобретают вопросы дальнейшего совершенствования правовых основ местного самоуправления. Отсутствие либо несовершенство законодательной базы в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления объективно приводит к возникновению противоречий между различными уровнями публичной власти в стране.
Эти и другие обстоятельства обусловливают актуальность и практическую значимость диссертационного исследования, определяют необходимость изучения нормативно-правового содержания конституционно-правовых основ организации и взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, что в целом и определило выбор темы диссертационного исследования, его актуальность и круг рассматриваемых проблем.
Степень научной разработанности исследования. Вопросы правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления привлекали внимание многих учёных — философов, юристов, политологов, экономистов, социологов и др. Они разрабатывались и в дореволюционный период, и в советское время. Разносторонние аспекты и актуальные проблемы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления нашли свое отражение в работах многих отечественных ученых в области философии права, конституционного права муниципального права, теории государства и права, и в той или иной степени касались проблемы их взаимоотношений. Одни из них заложили теоретические основы, фундамент для современного понимания характера и специфики взаимодействия государства и местного самоуправления, другие - продолжают развивать проблематику в связи с глубокими политическими и социально-экономическими преобразованиями в России. Интерес к ней не только не снижается, а непрерывно возрастает, о чем свидетельствуют исследования и работы по данной проблеме.
Основополагающие теоретические подходы к проблеме соотношения органов государственной власти и местного самоуправления были заложены в трудах зарубежных учёных: Р. Гнейста, Г. Еллинека, Дж. Ст. Милля, А. де Токвиля, Л. Штейна и др.
В дореволюционный период фундаментальные основы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в России рассматривались в трудах: А.Д. Градовского, В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, В. М. Гессена, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, А.Г. Михайловского, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина и др.
В современный период исследования в данной области общественных отношений находят своё выражение в работах: С.А. Авакъяна, Г.В. Барабашева, Л.Ф. Болтенковой, И.В. Выдрина, М.Ю. Дитятковского, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, В.Г. Игнатова, В.А. Лебедева, Н.А. Игнатюк, Е.М. Ковешникова, Т.А. Козловой, A.M. Кононова, И.О. Кулиева, О.Е. Кутафина, Е.А. Незнамовой, Е.А. Переверзева, С.Г. Пилипенко, Н.В. Постового, А.С. Прудникова, В.В. Пылина, С.Г. Соловьёва, В.В. Таболина, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, А.И.Черкасова, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Е.Н. Щендригина.
Различные стороны организации и деятельности органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления, а также вопросов их взаимодействия в отечественной юридической науке рассматривались в трудах: О.В. Берга, В.Н. Бутылина, В.И. Васильева, Е.В. Гриценко, Л.Ю. Грудцыной, М.В. Доцкевича, А.А. Замотаева, А.П. Коренева, В.В. Лазарева, Б.М. Лазарева, Л.Е. Лаптевой, В.А. Лебедева, Д.Л. Суркова, Э.В. Тадевосяна, Т.Я. Хабриевой, Е.С. Шугриной и др. Признавая огромный вклад ученых в исследование общей проблематики вопросов, лежащих в основе диссертационной работы, следует отметить, что проблемы взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления не были предметом комплексного исследования. В настоящее время отсутствуют специальные монографические труды в этой сфере, что крайне негативно сказывается на процессах становления и развития местного самоуправления в России и его взаимоотношениях с органами государственной власти.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления.
Предметом исследования служат конституционно-правовые и организационные основы взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления.
Цели и задачи диссертационного исследования были предопределены недостаточной теоретической разработанностью избранной для диссертационного исследования темы. Цель настоящего диссертационного исследования состоит в комплексном исследовании правовых и организационных основ взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления, практического обеспечения и реализации их взаимодействия.
В соответствии с указанной целью в диссертационном исследовании поставлены следующие основные задачи:
определить понятие и сущность взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
- проанализировать Конституцию Российской Федерации, федеральное законодательство, конституции (уставы), законодательство субъектов Российской Федерации нормативные правовые акты органов местного самоуправления и другие нормативные акты, регулирующие порядок взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления;
- выявить наиболее актуальные вопросы в сфере регулирования взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления;
- рассмотреть организационные и правовые средства обеспечения взаимодействия данных органов власти;
- рассмотреть основные формы взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления;
- проанализировать эффективность и достаточность юридических механизмов, с помощью которых осуществляется их взаимодействие на практике;
- сформулировать и обосновать рекомендации по совершенствованию правовых и организационных основ взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления;
- раскрыть место и роль органов внутренних дел при взаимодействии с органами местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка, проанализировать практику правовых и организационных форм деятельности органов внутренних дел в данной сфере и сформулировать предложения по их совершенствованию.
Теоретическая основа и методы исследования. Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы ученых по конституционному праву и муниципальному праву, теории государства и права, материалы научных и практических конференций по различным аспектам исследуемой проблемы.
Для достижения цели диссертационного исследования и решения поставленных задач использованы методы познания, разработанные наукой и апробированные практикой. В ходе проведения исследования использовались диалектический, системный, сравнительно-исторический, формально-юридический и другие методы исследования.
Основополагающим и интегрирующим методом данной работы выступает сравнительно-правовой метод, позволяющий наиболее полно раскрыть формы и механизм взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления.
Исследование строилось на основе обобщения и критического анализа работ отечественных и зарубежных авторов, нормативной базы исследования.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, практика деятельности органов внутренних дел в указанной сфере, а также другой юридический материал.
Научная новизна исследования. Обеспечение взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления является важной задачей государства при реализации конституционных норм в построении демократического общества, однако до настоящего времени в юридической науке указанные вопросы не были предметом комплексного исследования. В этой связи научная новизна исследования выражается в следующем:
- определены правовая природа, понятие и сущность взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления;
- проведено исследование механизма, средств и форм взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления;
- сформулированы предложения по совершенствованию законодательства в данной области;
- выявлены правовые и организационные формы и методы деятельности органов внутренних дел при взаимодействии исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления.
Положения, выносимые на защиту. Анализ нормативно-правовых актов, научной литературы позволил объективно оценить происходящие в российском обществе процессы, разработать и обосновать ряд теоретических положений и практических предложений, выносимых на защиту:
1. Взаимодействие исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления - это комплекс общественных отношений, выражающихся в совокупности организационно-правовых средств, складывающихся между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительными органами местного самоуправления в процессе совместного осуществления публичной власти в стране.
2. Основными формами взаимодействия исполнительных органов государственной власти и исполнительных органов местного самоуправления являются:
- контроль и надзор органов государственной власти субъектов Российской Федерации за деятельностью исполнительных органов местного самоуправления;
наделение исполнительных органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
- исполнение органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления;
- заключение договоров и соглашений между органами исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и исполнительными органами местного самоуправления.
3. Создание условий для сотрудничества и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в рамках законодательно установленной модели Российской Федерации предполагает разработку концепции их взаимодействия, которая должна способствовать укреплению российской государственности, повышению авторитета власти, формированию гражданского общества. Данная концепция должна включать общие принципы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления; специальные принципы и нормы разграничивающие компетенцию и полномочия, а также материальные и финансовые ресурсы между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; организационно-правовые основы системы эффективного государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
4. Взаимодействие государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями представляет собой совместную деятельность указанных органов по решению возникающих в этой сфере следующих вопросов: участие государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в обсуждении законопроектов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; передача финансовых и материальных средств органам местного самоуправления при наделении их государственными полномочиями, контроль органов государственной власти за исполнением отдельных государственных полномочий, привлечение органов местного самоуправления к ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий.
5. Как представляется в России происходит переход от смешанной модели местного самоуправления к континентальной модели, в основе которой лежит возможность осуществления различных форм контроля государства за деятельностью органов местного самоуправления. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. закреплена возможность осуществления государственно-властными органами отдельных полномочий местного самоуправления, которые по тем или иным причинам не могут быть надлежащим образом исполнены органами местного самоуправления. Это объясняется, по нашему мнению, тем что, данный закон закрепляет иные принципы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, по сравнению с соответствующим законом 1995 года.
6. В условиях реформирования системы МВД России взаимодействие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления в процессе обеспечения общественного порядка должно осуществляться в строго определённых законом правовых и организационных формах, в основе которых должны лежать цели необходимой взаимопомощи, своевременного обмена информацией, согласованности при проведении намеченных мероприятий, а также установления персональной ответственности за их выполнение и взаимный контроль, при реализации властных полномочий по защите интересов граждан, государства, общества от противоправных посягательств.
Научно-практическая значимость исследования заключается в возможности использования теоретических положений и выводов, сделанных в диссертации, в дальнейшей научной разработке проблем правового регулирования взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и органов внутренних дел.
Ряд выводов данного исследования направлен на совершенствование действующего конституционного и отраслевого законодательства, их целью является определение направлений приведения российских правовых актов в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, может способствовать совершенствованию существующих и разработке дополнительных законодательных актов, регулирующих отношения в сфере взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Сформулированные в диссертационном исследовании положения могут быть использованы в учебном процессе, учебниках и пособиях, во время проведения лекционных и семинарских занятий по конституционному праву России, конституционному праву зарубежных стран, муниципальному праву, административному праву.
Обоснованность и достоверность полученных результатов подкреплена использованием в исследовании обширной информационной базы, в том числе теоретических положений, содержащихся в трудах отечественных и зарубежных ученых, анализом источников, исторических материалов, законодательных актов, а также судебной практики.
Автором изучены работы по конституционному праву, муниципальному, праву общей теории права, иным отраслевым юридическим наукам, использованы современные достижения общеправовых и отраслевых юридических наук в исследуемой области. В процессе работы над диссертацией были также изучены и проанализированы нормативно-правовые акты, имеющие непосредственное отношение к теме исследования, в том числе Конституция Российской Федерации, Указы Президента РФ, акты исполнительных, законодательных и судебных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД РФ. В процессе проведения исследования автором был сделан ряд научных сообщений. Основные положения диссертации докладывались автором на теоретических, научно-практических конференциях и семинарах, в частности: «Национальная безопасность и ее обеспечение органами внутренних дел» (межвузовская научно-практическая конференция, Москва, 2004 г.); «Проблемы организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» (региональная научно-практическая конференция, Белгород, 2004 г.) Результаты диссертационного исследования неоднократно обсуждались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.
Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в настоящем диссертационном исследовании, нашли отражение в 4 научных работах, общим объёмом 1,4 п. л. и представляют практический интерес для государственных и муниципальных служащих, научных работников, преподавателей, аспирантов, студентов.
Структура и объем работы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Понятие и сущность взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления
Вопросы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления достаточно подробно рассматривались в трудах отечественных и зарубежных учёных-государствоведов XIX начала XX веков.1 Так известный российский учёный в области государственного права А. Д. Градовский, изучавший опыт местного самоуправления в Российской империи и странах Западной Европы отмечает, что «почти ни одно государство не может обойтись без участия общества в управлении». Он утверждал, что система самоуправления есть система внутреннего управления, при которой государство передаёт некоторые из своих задач в руки местного населения», из чего следует, что «они должны действовать на правах государственных властей». В. П. Безобразов, исследовавший проблемы организации управления обществом и государством полагал, что «государство и самоуправление неразделимы». По его мнению, «самоуправление должно рассматриваться как неотъемлемая часть государственного механизма управления, в состав которого оно входит как органическая часть». А. Г. Михайловский рассматривал местное самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах. А. Д. Градовский, исследовавший зарубежный опыт взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления говорит 0 формах взаимоотношений между ними в Западной Европе, основываясь на трудах знаменитого немецкого учёного-публициста Лоренца фон Штейна3 отмечал, что в Западной Европе в то время существовало три системы взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления. Согласно первой системе, дела центрального правительства и местные строго разграничены, местные задачи полностью предоставляются местным властям. За правительством остаётся только право надзора, чтобы задачи его, возложенные на местные органы, действительно были исполнены. Органы самоуправления имеют все функции самостоятельной власти; они могут издавать разные постановления и приводить их в исполнение. Исполнительная власть соединена там с совещательною или в одном лице, или в целом собрании. Наибольшее распространение эта система получила в Англии. Во второй системе нет строго разграничения между делами центрального правительства и местности. Все они составляют сферу общей правительственной деятельности. Участие общества допускается только в форме совета, заключения и постановления, которые приводятся в исполнение не органами общества. Общественные организмы не имеют своих исполнительных органов. Эта система главным образом развита во Франции и других государствах, заимствовавших её государственные формы. Наконец, третья система устанавливает различные степени самостоятельности органов самоуправления. Некоторые задачи поступают в полное заведование этих органов, как действительных органов правительства; другие совершенно исключаются из их ведомств; по отношению к третьим допускается совещательное их участие. В сфере их деятельности можно выделить две существенные части - «сферу, где эти органы действуют как представители правительства, и сферу, где они действуют в силу права на самоуправление, т.е. на заведование собственными интересами». Соглашаясь с классификацией Л. Штейна, А. Д. Градовский, однако замечает, «что принципы, выставленные им как основания, далеко не могут исчерпать всех отношений государственной власти к провинции». Историко-правовой анализ соотношения органов государственной власти и местного самоуправления показывает, что данной проблеме уделялось российскими государствоведами значительное внимание ввиду сложности и неоднозначности рассматриваемых отношений.
Правовое регулирование статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Данным образом в Конституции закрепляется принцип самостоятельности субъектов Федерации в определении системы их органов государственной власти и порядка формирования этих органов.
С точки зрения И.Л. Бачило, «орган исполнительной власти - это самостоятельная структурная единица в системе исполнительной власти, реализующая функции государственного управления в пределах, предоставленных ему полномочий в определённой сфере, предмете (объекте) государственного ведения».
К наиболее общим признакам органа исполнительной власти относится: а) выполнение публичных государственных функций, на основе государственно-властных полномочий, включающих регулятивные, координационные, исполнительные и иные формы управленческой деятельности в определённой сфере, отрасли, регионе; б) оформление правового статуса этого органа положением, которое утверждается вышестоящим органом государственной власти или законом; в) право принимать в процессе исполнительно-распорядительной деятельности управленческие решения в форме правовых актов, виды и порядок принятия которых установлены законом, соответствуют действующему законодательству и обязательны для исполнения в сфере ведения данного органа; г) сложная внутренняя структура: аппарат органа состоит из структурных подразделений (иногда включает и другие органы) и служащих государственной службы в соответствии со штатным расписанием данного органа; д) финансирование из государственного бюджета: федерального или субъекта федерации.1
Система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации имеет свою специфику. Исполнительная власть в российском государстве имеет двухуровневую структуру, в связи с чем усложняется организация органов данной ветви власти.
Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2, устанавливает, что система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и данным федеральным законом.
Федеральное законодательство устанавливает общие принципы организации и деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст.1 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), которыми являются: 1) государственная и территориальная целостность Российской Федерации; 2) распространение суверенитета Российской Федерации на всю её территорию; 3) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; 4) единство системы государственной власти; 5) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; 6) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; 7) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий; 8) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
Организация исполнительной власти в субъектах Российской Федерации осуществляется в соответствии с их конституциями и уставами. Органы исполнительной власти в субъектах Российской Федерации возглавляют коллегиальные и единоличные главы субъектов России, которые могут иметь различные наименования, например Президент республики, Глава администрации области и т.д. В большинстве случаев в субъектах образуются как единоличные, так и коллегиальные органы исполнительной власти, при этом глава субъекта является одновременно главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Взаимодействие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления при реализации полномочий исполнительных органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации
Вопрос о возможности осуществления органами государственной власти полномочий органов местного самоуправления является малоразработанным и как нам представляется наиболее противоречивым в области взаимоотношений государственных и муниципальных органов власти. Ещё Градовский А. Д. отмечал, «что государство может предоставить местным обществам в кругу их предметов ведения полную самостоятельность, ограничив право государственного надзора только случаями самой очевидной необходимости».
Рассматривая организацию формирования и функционирования местного самоуправления зарубежных стран в сфере взаимоотношений с органами государственной власти, в том числе по вопросам делегирования отдельных государственных полномочий на местный уровень и по вопросам возможности исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти, мы видим достаточно богатый опыт взаимодействия в данной области.
В настоящее время в зарубежных государствах применяются три основных модели организации местного самоуправления: англосаксонская, континентальная и смешанная модели. При англосаксонской модели (Великобритания, США, Канада, Австралия) местные органы формально выступают как автономно действующие, в пределах предоставленных им полномочий и практически не подчиняются вышестоящим органам власти. Для неё характерно отсутствие полномочных представителей правительства, опекающих выборные органы на местах. Например, в США, местные органы практически полностью самостоятельны в подведомственных областях, многие полномочия и сферы деятельности преданы на уровень местного самоуправления и осуществляются без какого-либо вмешательства со стороны не только федеральных органов власти, но органов власти штатов. «Деятельность местных органов регулируется исключительно законодательством штатов: федеральная власть во взаимоотношения руководства штатов и местной власти практически не вмешивается ещё с 1868 г.»
Определённый интерес, в рамках рассматриваемого вопроса, представляет континентальная модель (Франция, Италия, Швеция, Голландия, Германия). Суть её состоит в том, что наряду с широкими правами и значительной самостоятельностью местных органов власти, сохранилась определённая подчинённость муниципальных органов вышестоящим, а нередко осуществляется прямое государственное управление муниципальными образованиями. Континентальная система характеризуется также определённой подчинённостью нижестоящих органов вышестоящим. При континентальной модели происходит передача различных установок и информации от центральных органов власти на нижестоящие, которые являются так называемыми «агентами» первых.
В Германии, в конституциях ряда земель устанавливается, что общины, имеющие право на самоуправление, вместе с тем находятся под правовым надзором земель. «Земля может законом обязывать общины и союзы общин к выполнению задач, если одновременно регулируется вопрос покрытия издержек, либо могут принимать к исполнению полномочия местных органов власти, в порядке и в случаях, предусмотренных законом».1 При этом органы местного самоуправления обладают гарантиями правовой защиты в случае неправомерных действий органов государственной власти. Согласно ст. 93 Конституции ФРГ , общины имеют право опротестования через Конституционный Суд случаев вмешательства со стороны вышестоящих органов власти - федеративных и земельных.
Смешанная модель местного самоуправления (Австрия, Япония и др.) имеет сходство как с англосаксонской, так и с континентальной моделями, обладая при этом специфическими чертами. Так, в некоторых органах местного управления выборный орган является одновременно и звеном муниципального управления, и представителем государственной администрации. Например, губернатор японской префектуры, избираемый местным население и считающийся главой местной администрации, выполняет целый ряд общегосударственных функций.
Взаимодействие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления при наделении исполнительных органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
Одним из аспектов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления является наделение муниципальных органов отдельными государственными полномочиями.
Вопросы наделения и осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий являются наиболее сложными во взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это объясняется тем, что органы местного самоуправления согласно ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти, но при этом в соответствии со ст. ст. 19-21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 помимо законодательно закрепленных за ними на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации предметов ведения, могут наделяться также и отдельными государственными полномочиями.
Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями впервые закреплена в Конституции Российской Федерации 1993 г. В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Вместе с тем, ни Конституция, ни федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. не дают определения понятия «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». В связи с данным обстоятельством необходимо определить то, что понимается под наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
В теории и законодательной практике для обозначения данной правовой категории используются понятия «передача», «делегирование», «наделение».
В Европейской Хартии местного самоуправления в п. 1 ст. 4, говорится о возможности предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач, а в п. 5 той же статьи используется термин делегирование полномочий органам местного самоуправления .
В законодательстве субъектов Российской Федерации для обозначения передачи части государственных полномочий органам местного самоуправления применяется понятие «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». (Тверская, Брянская, Рязанская, Костромская, Ярославская области и др.) Между тем в законодательстве ряда субъектов РФ применяются и иные термины для обозначения данного явления. Например, выполнение отдельных государственных полномочий (ч. 2 ст. 12 закона «О местном самоуправлении в Калужской области»), осуществление (ст. 51 закона Владимирской области «О местном самоуправлении во Владимирской области»3, ст. 33 закона «О местном самоуправлении в Курской области»)4. При этом все указанные термины, как правило, используются в качестве синонимов. Определений названных терминов в большинстве нормативно-правовых актов не содержится.
В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, причём региональный законодатель использует различные термины в названиях законов. Например, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями используется в законах г. Москвы1, Калужской2, Тамбовской3, Рязанской области4, делегирование - в законе Орловской5, передача - в законе Тверской области6.
В литературе высказываются различные точки зрения на определение понятий "делегирование", "наделение", "передача" и их применение.
По мнению одних авторов наделение полномочиями может осуществляться в форме их передачи или делегирования . Передача представляет собой способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. Делегирование - это предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. Наделение полномочиями может распространяться на всю систему органов местного самоуправления, на органы одного вида, уровня или региона, в границах одной административно - территориальной единицы.
Некоторые специалисты, например, В.И. Выдрин, а также В.И. Васильев и А.Е. Постников, разработавшие Модельный закон субъекта Российской Федерации "О делегировании части полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления", употребляют термин "наделение" в качестве синонима к термину "делегирование" В соответствии со статьей 2 данного Модельного Закона под делегированием государственных полномочий понимается предоставление государственным органом принадлежащих ему полномочий иному органу, в том числе и органу местного самоуправления. Термин "наделение" в указанном Модельном законе не используется, так как попросту заменен термином "делегирование".
Другая группа ученых придерживается противоположной точки зрения и считает, что "наделение" необходимо отличать от "делегирования". Так, например, С.С. Алексеев отмечает, что «при делегировании, в отличие от простого поручения, другой орган получает такие правотворческие полномочия, которых ранее у него не было».
