Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы законодательного процесса в субъектах Российской Федерации 17
1.1. Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации: становление, развитие и современное состояние 17
1.2. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере правового регулирования законодательного процесса в субъектах Российской Федерации 37
1.3. Федеральные и региональные источники правового регулирования законодательного процесса в субъектах Российской Федерации 53
1.4. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации: понятие, основные стадии и предназначение 71
Глава 2. Конституционно-правовое регулирование форм взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе 90
2.1. Формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации (теоретико-правовые основы) 90
2.2. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации на стадии реализации права законодательной инициативы 108
2.3. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации на стадии обсуждения проектов законов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации 126
2.4. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации на стадиях принятия и обнародования законов 143
Глава 3. Обеспечение законности в законодательном процессе субъектов Российской Федерации 163
3.1. Принципы законности в законодательном процессе 163
3.2. Участие органов прокуратуры в законодательном процессе в субъектах Российской Федерации 178
3.3. Систематизация законодательства субъектов Российской Федерации как фактор обеспечения законности 194
Заключение 213
Список использованных источников 220
Приложения 251
- Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере правового регулирования законодательного процесса в субъектах Российской Федерации
- Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации: понятие, основные стадии и предназначение
- Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации на стадии обсуждения проектов законов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации
- Систематизация законодательства субъектов Российской Федерации как фактор обеспечения законности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Правовому статусу органов государственной власти субъектов РФ или отдельным вопросам организации их деятельности, в том числе законодательной, посвящено большое число работ. Вместе с тем исследований по вопросам взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ значительно меньше. Как правило, данному вопросу посвящаются лишь отдельные параграфы в монографиях, учебниках, диссертационных исследованиях. Вопросы взаимодействия органов государственной власти в законодательном процессе вообще не получили в научной литературе системной и всесторонней разработки. Есть лишь отдельные работы, в той или иной мере рассматривающие данную проблему1.
Принятием Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2, установившего основы деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой, эта проблема решена лишь частично. Широкий перечень вопросов все еще остается без должной регламентации. Таким образом, актуальность настоящего исследования обусловлена:
— необходимостью обеспечения эффективного взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ в целях решения стоящих перед ними социальных и экономических проблем;
— недостаточной научной разработанностью ряда вопросов, касающихся конституционно-правовой основы взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ, прежде всего в законодательном процессе;
— продолжающейся в обществе дискуссией относительно проблем взаимоотношений между Российской Федерацией и субъектами РФ, пределов федерального регулирования по предметам совместного ведения, права субъектов РФ на «опережающее» правовое регулирование;
— постоянными изменениями в законодательной регламентации
и практике деятельности органов государственной власти субъектов РФ, например, по состоянию на 31 декабря 2011 г. только в Федеральный закон
«Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» было внесено 383 изменения семьюдесятью шестью федеральными законами;
— необходимостью углубленного изучения форм взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ, определения направлений их сотрудничества, научного прогнозирования перспектив дальнейшего развития форм взаимодействия органов государственной власти, выработки конкретных рекомендаций по упорядочению и оптимизации указанного взаимодействия, укреплению авторитета власти и политической стабильности общества.
Степень научной разработанности. Субъекты РФ, получившие в октябре 1993 г. право принимать законы, в отсутствие на федеральном уровне правового регулирования регионального законодательного процесса были полностью самостоятельны в установлении его правил и процедур. Теоретической
и правовой базой законодательного процесса в субъектах РФ на начальном этапе стали труды российских (советских) ученых по вопросам теории правотворчества, созданные в 70-80 гг. прошлого века С. А. Авакьяном, В. М. Горшеневым, Д. А. Ковачевым, А. С. Пиголкиным, Ю. А. Тихомировым и др. Затем по мере накопления опыта законодательной деятельности в субъектах РФ начинают появляться монографии, учебники, учебные пособия, посвященные обобщению практики и анализу проблем законотворчества в субъектах РФ, защищаются диссертации по проблемам конституционно-правового регулирования статуса субъектов РФ (А. А. Ливеровский, А. С. Малчинов, С. В. Нарутто, А. П. Сычев), законодательного процесса (С. М. Бекетова, В. П. Кондратьев, В. М. Платонов, Н. А. Рубченко), обеспечения законности в деятельности органов государственной власти субъектов РФ (К. Н. Агарков, Л. В. Гааг, Р. И. Елагин, Н. П. Руднев). Наиболее близки к теме настоящего исследования работы К. А. Будаева, В. А. Лебедева, А. А. Старовойтова3. Однако многие рассматриваемые в настоящем исследовании проблемы (например, принципы, формы и механизмы взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ, правовой режим и процедуры преодоления возникающих между ними разногласий, необходимые юридические гарантии, создающие участникам взаимодействия условия для реализации своей компетенции) тем не менее являются недостаточно изученными.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие между органами государственной власти субъектов РФ в связи с осуществлением ими своих полномочий в процессе законодательной деятельности в субъектах РФ.
Предмет исследования — нормативные правовые основы регулирования законодательного процесса в субъектах РФ, практика участия органов государственной власти субъектов РФ в законодательном процессе, теоретические воззрения на законодательство и практику реализации органами государственной власти субъектов РФ своих полномочий в законодательном процессе.
Цель работы — исследование проблем правового регулирования взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ, обобщение научных разработок, посвященных анализу сущности и форм взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ в законодательном процессе,
а также разработка предложений по их совершенствованию. Данная цель достигается через постановку и решение следующих конкретных задач:
анализ становления, развития и современного состояния конституционно-правовых основ организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ;
исследование механизма конституционно-правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ в сфере правового регулирования законодательного процесса
в субъектах РФ;
обобщение и классификация федеральных и региональных источников правового регулирования законодательного процесса в субъектах РФ;
осмысление основных черт и особенностей регионального законодательного процесса;
характеристика основных стадий и выявление проблем правового регулирования законодательного процесса в субъектах РФ;
раскрытие правового содержания понятия «взаимодействие» применительно к механизму взаимоотношений органов государственной власти субъекта РФ
в законодательном процессе;
выявление и анализ основных правовых форм взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ в процессе законодательной деятельности;
освещение проблем взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ в законодательном процессе;
раскрытие принципов законности в региональном законодательном
процессе;
исследование влияния органов прокуратуры на обеспечение законности
в региональном законодательном процессе;
выработка конкретных предложений и практических рекомендаций по дальнейшему совершенствованию правового регулирования законодательного процесса в субъектах РФ, правовых форм взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ в процессе законодательной деятельности.
Методологической основой настоящего исследования является системный, комплексный анализ вопросов, связанных с взаимодействием органов государственной власти субъектов РФ в законодательном процессе. В работе использовались современные общенаучные и частнонаучные методы познания, применяемые юридической наукой: анализ, синтез, исторический, логический, системно-структурный, функциональный, формально-юридический, сравнительный, статистический, правового проектирования. Все вынесенные на рассмотрение вопросы исследовались системно и комплексно в их единстве и взаимосвязи.
Теоретическую основу настоящего исследования составляют взгляды и учения правоведов различных поколений, представленные в трудах по общей теории права, конституционному (государственному), парламентскому и административному праву. Важное значение имеют представления выдающихся дореволюционных российских ученых Г. А. Алексеева, В. М. Гессена, А. Д. Градовского, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, Е. Н. Трубецкого, Г. Ф. Шершеневича по общим проблемам теории права, государственного права, законотворчества.
Особый вклад в развитие российской (советской) юриспруденции внесли труды ученых-правоведов Н. Г. Александрова, С. А. Голунского, С. Ф. Кечекьяна, О. Е. Кутафина, А. А. Мишина, П. Е. Недбайло, В. С. Нерсесянца, М. С. Строговича, Б. Н. Топорнина, А. Ф. Шебанова, Л. С. Явича, которые способствовали развитию и подъему отечественной юридической науки. Значимое место занимают исследования Б. М. Лазарева, Ю. А. Тихомирова, М. Ф. Шафира, К. Ф. Шеремета, посвященные теории компетенции; работы Д. Л. Златопольского, А. И. Лепешкина по проблемам государственного устройства и развития федерализма; труды Л. И. Антоновой, В. М. Горшенева, Б. В. Дрейшева, посвященные правотворчеству, в том числе законодательному процессу.
Теоретическую базу исследования составили труды современных отечественных государствоведов, конституционалистов и административистов — С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, М. В. Баглая, А. М. Барнашова, Д. Н. Бахраха, Н. С. Бондаря, О. Н. Булакова, Р. Ф. Васильева, Н. В. Витрука, Н. Н. Вопленко, И. Г. Дудко, С. Л. Зивса, М. Ф. Казанцева, А. Т. Карасева, А. А. Кармолицкого, А. Д. Керимова, А. Н. Кокотова, И. А. Кравца, В. И. Крусса, А. А. Ливеровского, В. О. Лучина, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, В. В. Невинского, В. В. Сорокина, Ю. Н. Старилова, Б. А. Страшуна, А. А. Уварова, Т. Я. Хабриевой, Б. С. Эбзеева и других ученых.
Для анализа проблем организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ использовались труды В. А. Лебедева, В. А. Кряжкова, А. А. Старовойтова, Ю. А. Тихомирова; правотворчества — А. И. Абрамовой, Д. А. Ковачева, И. В. Котелевской, А. В. Кочеткова, А. В. Мицкевича, Л. А. Окунькова, А. С. Пиголкина, Т. Н. Рахманиной, С. Л. Сергевнина, М. С. Студеникиной, В. М. Сырых; нового российского федерализма — А. В. Безрукова, М. В. Глигич-Золотаревой, Н. М. Добрынина, И. А. Конюховой (Умновой), В. Н. Лексина, В. Е. Чиркина; обеспечения законности в законодательном процессе — В. И. Баскова, В. Г. Бессарабова, Ю. Е. Винокурова, В. В. Гошуляка, В. В. Клочкова, Н. С. Малеина, М. А. Митюкова, Т. А. Рабко и др.
При исследовании рассматриваемых институтов использовались труды английских, американских, венгерских, немецких и французских ученых, юристов, просветителей М. Амеллера, Ж.-Л. Бержеля, Г. Дж. Бермана, А. Бретона, Дж. Зиммермана, Р. Камерона, Г. Кляйна, Ж. Макру, Ш.-Л. Монтескьё, Ст. Л. Солника, Э. Уокера, Р. Уолкера, Л. Фридмэна, В. Цее, А. Шайо, Д. Элазара, Д. Дж. Элейзера и др.
Содержащиеся в их работах общие подходы, суждения и выводы позволили сформировать основу авторского взгляда на формы и механизмы взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ в законодательном процессе.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют Конституция РФ, международные правовые акты, федеральные конституционные законы и федеральные законы, акты федеральных органов государственной власти, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, находящихся в пределах Сибирского федерального округа, решения органов конституционного правосудия, касающиеся организации законодательного процесса в субъектах РФ. Эмпирическую базу исследования составили практика деятельности органов государственной власти субъектов РФ, находящихся в пределах Сибирского федерального округа, статистические данные за период
с 1994 г. по 2011 г. включительно.
Хронологические рамки исследования охватывают более 20 лет новейшей истории становления и развития конституционно-правовых основ организации
и деятельности органов государственной власти субъектов РФ.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в рамках единого исследования комплексно рассмотрены все аспекты проблемы взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ в законодательном процессе. Приведена динамика разграничения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Представлены статистические данные о реализации субъектами законодательной инициативы своего права, об отклонении высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) законов, об актах прокурорского реагирования на законы субъекта РФ на примере Новосибирской области. Дана характеристика структуры законодательного массива, созданного в шести субъектах РФ, находящихся в пределах Сибирского федерального округа.
В диссертационном исследовании сформулированы следующие теоретические положения, практические выводы и рекомендации, которые выносятся на защиту.
1. Современная нормативная правовая база взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ в законодательном процессе представляет собой иерархически сложную, многоуровневую систему нормативных правовых актов. Предлагается классификация источников правового регулирования законодательного процесса по их функциональному назначению на: 1) учредительные, определяющие нормы-принципы законодательного процесса; 2) базовые, или основные, непосредственно регулирующие законодательный процесс; 3) отраслевые, устанавливающие полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по законодательному регулированию соответствующих правоотношений; 4) сопутствующие — развивающие положения основных, или базовых, источников.
2. Сложившаяся практика разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, существенно отличающаяся от конституционной модели, требует продолжения поиска наиболее оптимальной модели взаимодействия Российской Федерации и регионов. Предлагается: 1) переход к разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами по следующей модели: а) предметы ведения Российской Федерации; б) предметы совместного ведения, по которым Российская Федерация устанавливает основы законодательства, а субъекты РФ в соответствии с ними издают законы и иные нормативные правовые акты; в) предметы исключительного ведения субъекта РФ; г) критерии отнесения новых предметов ведения к предметам ведения Российской Федерации, субъектов РФ или их совместного ведения; 2) повысить роль Совета Федерации ФС РФ в развитии федеративных отношений, обязав его рассматривать на заседании палаты принятые Государственной Думой ФС РФ законы по вопросам разграничения полномочий между Российской Федерацией
и субъектами РФ.
3. Сопоставительный анализ соответствующих норм конституций (уставов) субъектов РФ свидетельствует, что региональными законодателями установлены весьма обширные как по количеству, так и по составу перечни субъектов права законодательной инициативы. Например, правом законодательной инициативы
в Законодательном Собрании Иркутской области наделены 1036 субъектов, в Алтайском краевом Законодательном Собрании — 887, в Законодательном Собрании Красноярского края — 646. При этом право законодательной инициативы в региональном законодательном процессе подразделяется на абсолютное — право высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вносить законопроект по любому вопросу; универсальное — право внесения законопроекта по любому вопросу, за исключением прерогатив высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и связанное, которое в свою очередь подразделяется на специальное — право внесения законопроекта по вопросам собственного ведения, и исключительное — право на внесение законопроекта только по конкретным вопросам.
4. Закрепив на федеральном уровне наиболее эффективную модель поведения органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъекта РФ — взаимодействие, федеральный законодатель вместе с тем не установил его принципы. Оптимизация взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ требует полноценной правовой базы в виде специального закона субъекта РФ о принципах и формах взаимодействия органов государственной власти, в том числе в региональном законодательном процессе. В качестве принципов взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ предлагается закрепить: единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; конституционность и законность; приоритет прав и свобод человека и гражданина; самостоятельное осуществление органами государственной власти принадлежащих им полномочий; координацию, согласование деятельности; единство целей и задач органов государственной власти в решении стоящих перед ними социальных и экономических проблем; взаимозависимость; разрешение споров с использованием согласительных процедур; взаимную ответственность; непрерывность.
5. Под правовой формой взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ следует понимать закрепленные законодательством способы (средства), используемые органами государственной власти субъекта РФ в процессе реализации ими своей компетенции. Правовые формы взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ должны определяться федеральным и региональным законодательством. Вместе с тем существующее правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ недостаточно. Предлагается принять в субъектах РФ специальный закон о взаимодействии органов государственной власти, в том числе в законодательном процессе.
6. Важным аспектом взаимоотношений органов государственной власти субъекта РФ является обращение органов исполнительной и судебной власти субъекта РФ к законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ в форме посланий. Однако не во всех субъектах РФ названные органы государственной власти наделены таким полномочием. В целях повышения роли данных посланий в формировании правовой политики субъекта РФ предлагается закрепить: 1) в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» право высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обращаться к законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ с ежегодным посланием о положении в субъекте РФ; 2) в конституции (уставе) субъекта РФ право конституционного (уставного) суда субъекта РФ обращаться к законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ в форме посланий, содержащих оценку состояния законности в субъекте РФ.
7. В целях более эффективного взаимодействия между ветвями публичной власти представляется необходимым принять в субъекте РФ Закон «О реализации права законодательной инициативы», в котором предусмотреть возможность:
1) внесения в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ законопроекта совместно несколькими субъектами права законодательной инициативы — консолидированной законодательной инициативы; 2) сопровождения законопроектов, внесенных высшим исполнительным органом субъекта РФ (в тех случаях, когда высшее должностное лицо субъекта РФ не возглавляет высший исполнительный орган субъекта РФ), контрассигнацией высшего должного лица субъекта РФ; 3) внесения законопроекта, требующего увеличения расходов из бюджета субъекта РФ, только одновременно с законопроектом
о бюджете, предусматривающим необходимые расходы, либо законопроектом
о внесении соответствующих изменений в закон о бюджете субъекта РФ; 4) отзыва субъектом законодательной инициативы на любой стадии законодательного процесса внесенного им законопроекта при допустимости переуступки права законодательной инициативы другому субъекту, обладающему таким правом.
8. Право высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) отклонить закон субъекта РФ является важным элементом регионального законодательного процесса, гарантирующим принятие качественных законов. Подтверждением тому является анализ практики применения права вето на примере Новосибирской области. Всего в период с 1994 г. по 2011 г. Губернатор (глава администрации) Новосибирской области использовал такое право четырнадцать раз, и только один раз вето было преодолено. В целях совершенствования данного института конституционного права предлагается закрепить в конституциях (уставах) субъектов РФ право высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) возвращать закон без рассмотрения, применять выборочное вето, а также его обязанность публиковать
в средствах массовой информации свою позицию по отклоненному закону.
9. Одним из важнейших источников законодательного процесса является Регламент законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, посредством которого его деятельность облекается в своеобразную процедурную форму. Сопоставительный анализ норм Регламентов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ показывает, что в них содержатся различные процедурные приемы, которые могут использоваться с целью обструкции законопроекта (закона). Не допустить такого развития событий возможно, например, введением следующих правил: 1) разрешением брать слово о порядке ведения прений при обсуждении законопроекта (закона) только один раз; 2) возможностью объявлять дополнительный перерыв в ходе заседания органа законодательной власти не более одного раза по каждому обсуждаемому вопросу; 3) вносить предложения об отсрочке прений по законопроекту, о переносе голосования по законопроекту только один раз и др.
10. Проведенный анализ законодательства субъектов РФ свидетельствует, что в деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ действует принцип , согласно которому если законопроект не принят на текущем заседании, его рассмотрение возобновляется
с той стадии, на которой оно было прервано, если не будет принято иное решение. Таким образом, окончание заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ лишь приостанавливает, но не прерывает законодательный процесс. Принцип континуитета de facto распространяется также и на созывы законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Однако de jure данный принцип закреплен в законодательстве лишь отдельных субъектов РФ. Представляется, что неопределенность в этом вопросе должна быть снята путем закрепления принципа континуитета в конституциях (уставах) всех субъектов РФ.
11. Из проведенного анализа законодательного массива шести субъектов РФ: республик Алтай, Хакасия, Алтайского и Красноярского краев, Новосибирской и Омской областей следует, что законодательный процесс в указанных субъектах РФ в целом имеет общую тенденцию к его наращиванию. В среднем в субъекте РФ принимается от 70 (Республика Алтай) до 157 (Красноярский край) законов в год. За 18 лет, прошедших со времени принятия Конституции Российской Федерации, шестью вышеназванными субъектами РФ принят 9 951 закон. Наибольшее число законов принято в Красноярском крае (2 832), наименьшее —
в Республике Хакасия (1 262). Упорядочение столь значительного законодательного массива возможно только с использованием всех форм (видов, способов) систематизации: учета, инкорпорации, консолидации и кодификации, каждая из которых имеет самостоятельное значение для нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов РФ.
Теоретическая значимость исследования состоит:
в анализе обширного перечня конституционно-правовых источников правового регулирования регионального законодательного процесса;
обобщении законодательной практики субъектов РФ по вопросам правового регулирования законодательного процесса, организации взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ в законодательном процессе;
осуществлении теоретической разработки понятийного аппарата в сфере законодательного процесса;
предложении ряда рекомендаций, направленных на совершенствование организации взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ в региональном законодательном процессе.
Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть применены в научно-исследовательской и преподавательской деятельности, в том числе при подготовке научных работ, учебников, учебных пособий и курсов, чтении лекций, проведении семинарских и практических занятий по конституционному (государственному) и парламентскому праву. Сформулированные рекомендации могут быть использованы в деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ по совершенствованию федерального и регионального законодательства.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертации одобрены и рекомендованы к защите кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета ФГОУ ВПО «Сибирская академия государственной службы».
Апробация основных положений исследования осуществлялась в следующих формах.
1. Внедрение результатов диссертационного исследования в практику самостоятельной преподавательской деятельности на кафедре конституционного
и муниципального права юридического факультета ФГОУ ВПО «Сибирская академия государственной службы», служебной деятельности в государственно-правовом департаменте администрации Губернатора Новосибирской области
и Правительства Новосибирской области.
2. Доклады на научно-практических конференциях: «Конституция Российской Федерации: проблемы построения демократического общества и правового государства» (Новосибирск, 10–11 декабря 2008 г.), «Конституция Российской Федерации: политико-экономические приоритеты» (Омск, 16 ноября 2009 г.), «Правовая модернизация как фактор развития общества и государства» (Красноярск, 8–9 апреля 2010 г.), «Российское государство и право: традиция, современность, будущее» (Барнаул, 16–18 сентября 2010 г.), «Инновационное развитие юридической науки как фактор укрепления российской государственности» (Новосибирск, 25–26 ноября 2011 г.).
3. Публикации научных статей в изданиях, указанных в перечне ВАК, и в иных научных изданиях. Общий объем публикаций составляет 10,3 п. л.
Структура диссертации научно обоснована, определяется предметом, объектом, целью, задачами исследования и состоит из введения, трех глав, состоящих из одиннадцати параграфов, заключения, списка использованных источников и пятнадцати приложений.
Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере правового регулирования законодательного процесса в субъектах Российской Федерации
Конституция РФ провозгласила Российскую Федерацию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1). Данное положение относится к основам конституционного строя Российской Федерации (гл. 1), включающим в себя базовые ценности, основные принципы и институты, на которых построено правовое регулирование государственной и общественной жизни России. Социальная роль норм и принципов, составляющих основы конституционного строя, состоит в придании незыблемости и стабильности конституционному строю государства.
В современных федеративных государствах используются различные способы (модели) разграничения предметов ведения (компетенции). Выбор того или иного способа разграничения предметов ведения (компетенции) между федерацией и ее субъектами зависит от политических, экономических, исторических, национальных и многих других факторов. Одним из основных принципов федеративного устройства Российской Федерации является разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Производным от него является принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Как известно, такое разграничение осуществлено в статьях 71-73 Конституции РФ. При этом содержание таких понятий, как «предмет веде ния», «полномочия», «компетенция» ни в Основном законе страны, ни в иных актах действующего законодательства в настоящее время не определено.
Следует заметить, что в отечественной юридической науке анализу вышеназванных категорий публичного права посвящено значительное количество исследований. Однако единых подходов к их пониманию не выработано. Например, К. Ф. Шеремет определял предметы ведения как «области общественных отношений, в которых орган ... юридически компетентен»45. В. В. Невинский полагает, что предметы ведения — это области жизнедеятельности, в которых органы государства (государственного образования) вправе принимать властные решения, а полномочия — совокупность прав государственных органов по принятию правовых актов и осуществлению иных властных мер, направленных на реализацию функций данных органов в рамках установленных предметов ведения46. А. Н. Чертков определяет понятие «ведение» как область, сферу, а не право и возможность совершать определенные деяния. По мнению ученого, понятие «предметы ведения» обозначает не только сферы, направления государственно-властной деятельности, осуществляемые федерацией, субъектами федерации или совместно федерацией и субъектами, но и часть компетенции конкретных органов государственной власти47. В. Е. Чиркин при анализе конституций современных федераций понятия «предмет ведения» и «компетенция» использует как синонимы48. Специалисты по административному праву определяют компетенцию как совокупность полномочий государственного органа в рамках определенных для него предметов ведения49.
В действующем законодательстве понятия «предмет ведения», «полномочия», «компетенция» используются также непоследовательно, что порождает неоднозначную и небесспорную правоприменительную практику их употребления, в том числе противоречащую конституционным нормам.
С учетом анализа представленных мнений возможно заключить, что на современном этапе развития юридической науки предпочтительной является точка зрения, в соответствии с которой компетенция органа государственной власти как сложное правовое явление определяется через два ее элемента: предметы ведения, предполагающие те сферы общественных отношений, в которых реализуется содержание компетенции, и полномочия, содержанием которых являются права, обязанности и ответственность субъекта права. При этом разграничение предметов ведения как сферы компетенции является частью отношений федерации и ее субъектов, а разграничение полномочий как содержания компетенции — частью отношений между отдельными видами органов или органами федерации и ее субъектов.
Установленные в Основном законе страны перечни предметов ведения Российской Федерации (78 конкретных объектов, изложенных в 18 пунктах) и предметы совместного ведения (45 конкретных объектов, изложенных в 14 пунктах) являются прежде всего содержанием законодательной сферы деятельности Российской Федерации и ее субъектов. На это указывает, например, содержание статьи 76 Конституции РФ, согласно которой по предметам ведения Российской Федерации издаются федеральные конституционные и федеральные законы, а по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ — как федеральные законы, так и нормативные правовые акты субъектов РФ.
Необходимо заметить, что предметы ведения Российской Федерации не исчерпываются только содержанием статьи 71. Они содержатся также и в ряде иных положений Конституции РФ, например в статье 25, части 3 статьи 36, части 2 статьи 47, части 1 статьи 51, части 1 статьи 56, части 2 статьи 59, части 3 статьи 62 и др. Кроме того, существуют неписаные, т. е. не установленные Основным законом страны предметы ведения Российской Федерации, например предметы ведения, определяемые Конституционным Судом РФ при толковании Основного за кона с использованием теории о «скрытых», или подразумеваемых (implied power), полномочиях50.
Хотя предметы ведения Российской Федерации и не могут быть переданы в ведение субъектов РФ или в сферу их совместного с Российской Федерацией ведения иначе, чем через внесение изменений в Конституцию РФ, субъекты РФ вправе участвовать в решении данных вопросов, например, путем реализации права законодательной инициативы в Государственной Думе ФС РФ (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ); через своих представителей в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (ч. 2 ст. 95 Конституции РФ) (далее — Совет Федерации ФС РФ); посредством обращения к Президенту РФ с требованием использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта РФ (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ); обращения в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы ФС РФ, Правительства РФ (п. «а», ч. 2 ст. 125 Конституции РФ), при споре о компетенции с органами государственной власти Российской Федерации (ч. 3 ст. 125 Конституции РФ); заключения договоров о разграничении полномочий с федеральными органами государственной власти (ч. 3 ст. 11, ч. 2, 3 ст. 78 Конституции РФ). Кроме того, в соответствии со статьей 134 Конституции РФ органы законодательной власти субъектов РФ имеют право вносить предложения о поправках и пересмотре положений действующей Конституции РФ.
Появление в Конституции РФ сферы совместного ведения — результат политического и юридического компромисса между федеральной и региональной властями, не сумевшими на момент принятия Основного закона страны окончательно договориться по своим исключительным полномочиям. Как известно, участниками Конституционного совещания по доработке проекта Конституции РФ совместное ведение расценивалось как переходные положения, рассчитанные на неопределенный временной период51. Представляется уместным заметить, что совместное ведение — это не совместная компетенция. Совместными могут быть только предметы ведения, а полномочия в рамках данных предметов ведения у федерации и ее субъектов различны.
Разграничение предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов является непростой задачей, поскольку, во-первых, отдельные предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения, установленные в статьях 71-72 Основного закона, содержат схожие формулировки (например, п. «а» ст. 71 и п. «а» ч. 1 ст. 72; п. «в» ст. 71 и п. «б» ч. 1 ст. 72 в части защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств; п. «м» ст. 71 и п. «б» ст. 72, касающиеся обеспечения общественной безопасности; и. «н» ст. 71 и п. «б» ст. 72 по вопросу защиты государственной границы; п. «о» ст. 71 и п. «л» ст. 72 в отношении кадров судебных и правоохранительных органов); во-вторых, в Конституции РФ не определено, что конкретно по каждому из предметов ведения, закрепленных в статье 72, относится к полномочиям Российской Федерации, а что — к полномочиям ее еубъектов; в-третъих. Конституция РФ не содержит положений, определяющих пределы федерального регулирования по предметам совместного ведения; в-четвертых, конституционные положения о возможности субъектов РФ принимать законы по предметам еовместного ведения прописаны недостаточно определенно; в-пятых.
Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации: понятие, основные стадии и предназначение
Для обозначения процесса создания закона наряду с термином «законодательный процесс» используются термины «законотворческий процесс», «правотворческий процесс». Одни ученые, например С. С. Алексеев, К Н. Вопленко, И. с. Кич, используют эти термины как синонимы . Другие ученые не отождествляют эти понятия. Например, С. А. Авакъян под законотворческим процессом понимает процесс создания текстов законопроектов, их подготовки к рас смотрению и рассмотрения в парламенте государства140. По мнению Б. А. Страшуна и В. А. Рыжова, законотворчество не исчерпывается собственно созданием закона, а включает оценку его эффективности и возможную последующую корректиррвку141. каконотворчество, с точки зрения В. И. Чехаршой, включает в себя как действия и отношения, предваряющие законодательный процесс (выявление потребности в принятии закона, научная, экспертная и организационная подготовка законодательной инициативы), так и оценку его эффективности и возможную корректировку. Правотворчество, как более широкое понятие, охватывает процесс создания всех видов источников права, не только законов, но и подзаконных актов, а также становление норм и традиций обычного права .
Предметом данного исследования является парламентский законодательный процесс в субъекте РФ, под которым понимается урегулированная нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъекта РФ деятельность органа законодательной власти субъекта РФ, направленная на принятие, изменение либо отмену законов субъекта РФ и осуществляемая им в особом процессуальном порядке.
Общепризнанными принципами института законодательного процесса, отражающими материальную и процессуальную стороны его осуществления, являются законность, демократизм, гласность, научность143. Представляется, что таковыми должны стать также принцип федерализма (интернационализма), обеспечивающий достижение согласия, проявление внимания и уважения к интересам всех наций и национальных групп, предотвращение межнациональных конфликтов , и принцип единства государственной власти, означающий, что органы государственной власти и их должностные лица, не относящиеся к законодательной ветви власти, вместе с тем могут иметь закрепленные законом полномочия по участию в процессе создания закона145.
Объектом законодательного процесса в субъекте РФ как специальной государственной деятельности выступают проекты конституций (уставов), законов о поправках к конституции (уставу) субъекта РФ, конституционных (уставных) и иных законов субъекта РФ, а результатом — создание закона как конечного итога законодательной деятельности.
Предметом законодательного процесса являются урегулированные нормативными правовыми актами общественные отношения участников законодательного процесса, возникающие в процессе законодательной деятельности и направленные на принятие, изменение, признание утратившими силу либо отмену законов.
Участниками законодательного процесса являются субъекты права законодательной инициативы, которые вносят в орган законодательной власти законопроекты либо законодательные предложения, палаты двухпалатного органа законодательной власти, орган законодательной власти в целом, граждане и их объединения, органы государственной власти и их должностные лица, общественные организации, научные учреждения и другие его участники, действия которых направлены на создание закона. Необходимо различать понятия «участник законодательного процесса» и «субъект законодательного процесса». Данные понятия соотносятся как общее и частное, поскольку не все участники законодательного процесса осуществляют законодательную власть. Даже глава исполнительной власти субъекта РФ, подписывающий и обнародующий принятый закон, не является субъектом законодательного процесса, иначе пришлось бы признать, что он осуществляет законодательную власть, а это, как известно, противоречит принципу разделения властей.
Таким образом, единственным субъектом парламентского законодательного процесса в субъекте РФ является орган законодательной власти субъекта РФ.
Мировой опыт свидетельствует, что в зависимости от парламентских традиций и особенностей политической системы различных стран законодательный процесс подразделяется на структурные элементы, именуемые в теории права стадиями146. Под стадией (от греч. Stadion — период, определенная ступень) законодательного процесса понимается организационно выделенная совокупность процедур, способствующих достижению определенного результата. Содержание стадии законодательного процесса регламентируется таким образом, что только исполнение всех составляющих ее процедур дает возможность перейти к следующей стадии. Тем самым обеспечивается логическое развитие законодательного процесса, создаются условия для постепенного поэтапного решения стоящих перед ним задач.
В юридической литературе существуют различные мнения относительно количества стадий законодательного процесса. В одних работах, посвященных данному вопросу, выделяют, например, только две из них: 1) предпроектную, заключающуюся в принятии решения о выработке проекта закона и подготовке его текста, и 2) проектную (официальное возведение воли народа в закон), состоящую, в свою очередь, из двух отдельных стадий: официального прохождения проекта закона в правотворческом органе и официального опубликования принятого акта147. В ДРУГИХ различают три стадии: 1) подготовка проекта закона или законодательная инициатива, 2) обсуждение и принятие законопроекта (закона) и 3) обнародование (промульгация) закона148 или введение в действие зaкона149. По мнению А. К. Кокотова, региональный законодательный процесс включает пять стадий: 1) законодательную инициативу; 2) предварительное рассмотрение внесенного в порядке законодательной инициативы законопроекта органом законодательной власти; 3) рассмотрение и принятие законопроекта (закона) органом законодательной власти; 4) подписание и опубликование принятого закона; 5) вступление закона в силу150. Ю. А. Тихомиров указывает на шесть стадий законодательного процесса: 1) прогнозирование и планирование законодательства; 2) внесение предложений об изменении закона; 3) разработка концепции закона и подготовка законопроекта; 4) специальное и общественное обсуждение проекта закона; 5) рассмотрение и принятие законопроекта (закона); 6) опубликование закона и вступление его в силу151. Однако большинство авторов, как правило, выделяют четыре основные стадии законодательного процесса: 1) законодательную инициативу; 2) обсуждение законопроекта; 3) принятие закона; 4) обнародование закона152. в законодательстве субъектов РФ для обозначения процесса создания закона наряду с терминами «законодательный процесс» и «законодательная деятельность» используются более общие термины: «законопроектная деятельность» , «правотворческая деятельность»154, «нормотворческая деятельность»155. Количество и содержание стадий создания закона также трактуется неоднозначно. В одних случаях законодательная деятельность предусматривает прогнозирование, планирование, разработку, оформление, предварительное рассмотрение, научную экспертизу законопроектов и внесение их в орган законодательной власти1 . В других случаях законодательный процесс включает в себя стадии: 1) внесения законопроекта в орган законодательной власти (реализация права законодательной инициативы); 2) выдачи главой исполнительной власти субъекта РФ заключения на финансовые законопроекты; 3) принятия законопроекта к рассмотрению органом законодательной власти; 4) подготовки законопроекта для рассмотрения в первом чтении; 5) рассмотрение законопроекта в первом чтении; 6) подготовки законопроекта для рассмотрения во втором чтении; 7) рассмотрения законопроекта во втором чтении; 8) подписания и опубликования закона; 9) вступления закона в силу .
Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации на стадии обсуждения проектов законов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации
Основной организационной формой деятельности органа законодательной власти является сессия (от лат. session — сидение), состоящая из заседаний (собраний). В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» применительно к органам законодательной власти используется как термин «заседание», так и термин «сессия». Исходя из смысла текста данного Федерального закона, под данными терминами понимается общее собрание депутатов органа законодательной власти субъекта РФ, проводимое для обсуждения и решения вопросов, находящихся в компетенции данного органа, в соответствии с утвержденной повесткой дня. Заседания органа законодательной власти субъекта РФ проводится по мере необходимости, но не реже одного раза в три месяца. Орган законодательной власти субъекта РФ является правомочным, т. е. может осуществлять свою деятельность и реализовывать свои полномочия, если в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов.
Вторая стадия законодательного процесса, целью которой является обсуждение законопроекта, начинается с момента включения законопроекта в повестку дня заседания органа законодательной власти субъекта РФ. Анализ порядка выработки повестки дня заседания в органах законодательной власти субъектов РФ, находящихся в пределах СФО, позволяет сделать вывод, что при ее формировании региональными законодателями регулируются следующие вопросы: 1) последовательность включения законопроектов в повестку дня заседания органа законодательной власти; 2) перечень законопроектов, подлежащих первоочередному (внеочередному) рассмотрению; 3) возможность исключения из повестки дня законопроектов по предложению субъектов права законодательной инициативы, внесших их, либо с их согласия; 4) недопустимость исключения из повестки дня законопроектов, внесенных главой исполнительной власти субъекта РФ и подлежащих рассмотрению по его предложению в первоочередном порядке; 5) регламент обсуждения повестки дня заседания и необходимый кворум для ее принятия. Повестка дня заседания органа законодательной власти принимается, как правило, большинством голосов от числа присутствующих на заседании депутатов. В связи с изложенным, положения пункта 1 части 4-1 статьи 18 Регламента Алтайского краевого Законодательного Собрания, утвержденного постановлением Алтайского краевого Совета народных депутатов от 9 января 2001 г. № 7 (в ред. от 5 мая 2011 г.)60, в соответствии с которыми при наличии отрицательного заключения профильного комитета на законопроект вопрос о рассмотрении такого законопроекта исключается из повестки дня заседания Алтайского краевого Законодательного Собрания без голосования, представляются спорными.
Стадия обсуждения законопроекта распадается на чтения и периоды подготовки законопроекта к каждому чтению. Под термином «чтение» понимается организационно-правовая форма обсуждения законопроекта на заседании органа законодательной влаети, по завершении которого принимается соответствующий процессуальный акт. Деление процедуры обсуждения законопроекта на чтения имеет важное значение как для обеспечения поиска наиболее адекватных правовых решений, так и для проверки соответствия их текстуально оформленного содержания подлинному волеизъявлению законодателя61.
Как отмечалосъ в параграфе 1.4 главы 1 настоящего исследования, при рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, его актуальноети и практической значимости. Представляется важным на данном этапе также обращатъ внимание на взаимо связь законопроекта с уже принятыми законами субъекта РФ, что позволит устранить возможную несогласованность законов, их противоречивость, а также дублирование норм. Этот вопрос подробнее будет рассмотрен в параграфе 3.3 главы 3 настоящего исследования.
В отдельных субъектах РФ (Республика Хакасия, Красноярский край) на данном этапе допускается возможность рассмотрения законопроекта не только в целом, но и по разделам, а также постатейно. В ходе обсуждения законопроекта рассматриваются также предложения и замечания . В научной литературе подобная практика признается оправданной, поскольку это позволяет перейти от общих рассуждений к работе непосредственно по тексту законопроекта, «что более предметно и конструктивно влияет на процедуру его рассмотрения»63.
Первое чтение законопроекта состоит из нескольких этапов, следующих один за другим: доклад уполномоченного представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект; содоклад представителя головного (ответственного) комитета (комиссии); прения по законопроекту, в которых могут участвовать депутаты, субъекты права законодательной инициативы либо их представители, другие приглашенные; заключительное слово докладчика и содокладчика; голосование по законопроекту. При обсуждении законопроектов, по которым необходимо заключение главы исполнительной власти субъекта РФ, такое заключение может заслушиваться.
Исполнительная власть по законопроектам, внесенным другими субъектами права законодательной инициативы, должна определить свою официальную позицию, которая может быть следующей: 1) поддержать концепцию законопроекта; 2) поддержать концепцию законопроекта в целом, при этом оговорив необходимость доработки законопроекта с учетом высказанных предложений и замечаний; 3) не согласиться с концепцией законопроекта в целом и предложить его отклонить либо вернуть на доработку для повторного рассмотрения в первом чтении. Особое внимание руководителей исполнительных органов государственной власти либо их уполномоченных представителей должно быть направлено на наличие заключений на финансовые законопроекты, поскольку, как отмечалось в предыдущем параграфе, его отсутствие может быть основанием для снятия законопроекта с обсуждения.
Соответствующая позиция исполнительной власти по указанным законопроектам доводится до сведения органа законодательной власти путем направления официального отзыва, либо посредством выступления главы исполнительной власти или его уполномоченных представителей в прениях по законопроекту на заседании органа законодательной власти. Например, в соответствии с частью 9 статьи 44 Регламента Алтайского краевого Законодательного Собрания, утвержденного постановлением Алтайского краевого Совета народных депутатов от 9 января 2001 г. № 7 (в ред. от 5 мая 2011 г.)64, Губернатор края или его представитель имеют право взять слово для выступления в любое время. Согласно части 5 статьи 17 Регламента Законодательного Собрания Красноярского края, утвержденного постановлением Законодательного Собрания Красноярского края от 19 февраля 2009 г. № 8-2963П (в ред. от 18 февраля 2010 г.)65. Губернатор, члены Правительства, руководители иных органов исполнительной власти края, а также уполномоченные ими лица имеют право быть выслушанными на заседаниях Законодательного Собрания, при этом Губернатор края, первый заместитель Губернатора края — руководитель Администрации Губернатора края, первый заместитель Губернатора края — председатель Правительства края или другие должностные лица, официально направленные Губернатором края на заседание Законодательного Собрания, заслушиваются на заседаниях по их просьбе вне очереди.
В случае принятия законопроекта в первом чтении, означающего, что его концепция получила поддержку органа законодательной власти субъекта РФ, устанавливается срок подачи поправок к этому проекту. Законопроект, принятый в первом чтении, направляется субъектам права законодательной инициативы, а также по решению органа законодательной власти органам государственной власти или их должностным лицам.
В период между рассмотрением законопроекта в первом и втором чтениях органы государственной власти, наделенные правом законодательной инициативы, либо их уполномоченные представители вправе: 1) вносить поправки не только на внесенные ими законопроекты, но и на законопроекты, внесенные иными субъектами права законодательной инициативы; 2) участвовать в заседаниях комитетов (комиссий) органа законодательной власти субъекта РФ и парламентских (депутатских, публичных) слушаниях, проводимых в целях доработки законопроектов. Как правило, поправки вносятся в головной (ответственный) комитет (комиссию), однако существует и иная практика. Например, статьей 54 Регламента Законодательного Собрания Омской области, утвержденного постановлением Законодательного Собрания Омской области от 22 января 2002 г. №25 (в ред. от 22 сентября 2011 г.)66, установлено, что поправки к законопроекту могут вноситься непосредственно Губернатору области, если он является инициатором внесения законопроекта на рассмотрение Законодательного Собрания.
Систематизация законодательства субъектов Российской Федерации как фактор обеспечения законности
Законность немыслима без законов. Для осуществления законности необходимо наличие такой системы законодательных норм, которая отвечала бы назревшим потребностям развития общества.
Одной из теоретических проблем применительно к законодательному массиву субъектов РФ является его понятийное выражение. В научном сообществе по данному вопросу единодушия нет. Все многообразие мнений по данному вопросу можно свести к двум направлениям. К первому относятся те исследователи, которые, обращаясь к разработанному в отечественной доктрине понятийному аппарату, в определении действующего законодательного массива субъектов РФ выделяют «систему законодательства субъектов РФ»59. Так, например, С. М. Ермаков определяет законодательство субъекта РФ как «органическую часть законодательства Российской Федерации, представляющую собой относительно самостоятельную систему (совокупность) нормативных правовых актов, принятых исключительно законодательными (представительными) органами государственной власти субъекта РФ или населением путем всенародного голосования по вопросам, находящимся в исключительном ведении субъектов РФ и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, призванных урегулировать общественные отношения в субъекте РФ с учетом комплекса местных территориальных и социальных условии» .
Второе направление представляют те авторы, которые, анализируя действующее законодательство субъектов РФ, обнаруживают «региональную правовую систему», «региональное право», «правовую подсистему права», «право субъектов РФ»61. Так, например, К. Р. Метший под регионалъной правовой системой понимает иерархически организованную совокупность функционально взаимосвязанных юридических средств, оказывающих правовое воздействие на общественные отношения, сложившиеся в зависимости от государственно-политического, экономического, социально-духовного и национального своеобразия региона62. По мнению В. В. Толстошеева, критерием отграничения регионального права от других межотраслевых подсистем федерального права является своеобразие предмета регионального права, которое заключается прежде всего в закрепляемых регионально-правовыми нормами общественных отношениях. Их отличительными признаками являются: ограниченный пространственный характер; охват самых разных сфер общественной жизни и то, что одним из участников региональных отношений, как правило, выступает субъект РФ в лице своих государственных органов. Специфика метода правового регулирования регионального права заключается в широком использовании рекомендаций, содержащихся в федеральном законодательстве63.
С учетом изучения представленных точек зрения авторское видение вопроса представляется следующим. Во-первых, для современной отечественной доктрины характерно понимание «правовой системы» как совокупности взаимосвязанных и взаимодействующих правовых средств, регулирующих общественные отношения, и правовых явлений, существующей в отдельной стране (национальная правовая система). Если к элементам правовой системы помимо самого объективного права и различных форм его выражения относятся особенности правосознания и правовой культуры, правовые понятия, юридическая наука и правовая идеология, правовая политика, система правоотношений, состояние правопорядка И законности, юридическая практика, юридическая техника64, то под системой законодательства понимается лишь иерархическая совокупность собственно законов, сгруппированных в соответствии с имеющейся системой права. Во-вторых, в действующей Конституции РФ термин «правовая система» используется только в части 4 статьи 15, устанавливающей соотношение общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров с актами национального права. Из контекста данной нормы следует, что данный термин используется применительно к государству в целом, а не к отдельным его частям. В-третьих, утверждение о наличии «регионального права» неизбежно влечет за собой признание суверенности субъектов РФ, что противоречит Конституции РФ и правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной им в постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отделъных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”»65. В-четвертых, внутреннее строение права отражается через понятие «система права». Система права есть внутреннее строение действующего в государстве права, отражающее единство составляющих его норм и их разграничение на отрасли, институты и подотрасли права66. Система права представляет собой завершенную совокупность отраслей, включающую как отрасли материального права, так и отрасли права процессуального. Однако, как известно, в соответствии с пунктом «о» статьи 71 Конституции РФ вне предметов ведения субъектов РФ находится правовое регулирование, например в сферах уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного, гражданского, гражданско-процессуального, арбитражно-процессуального законодательства. Без указанных отраслей понятие «система права» не может быть полным. В-пятых, система законодательства отличается от системы права большей подвижностью, непосредственной зависимостью от воли законодателя. В-шестых, попытки выделить существенные особенности «региональной правовой системы» в итоге сводятся, как представляется, либо к выявлению факторов, определяющих правотворчество, либо к описанию некоторых тенденций развития законодательства субъектов РФ, либо к характеристике особенностей действия правовой системы страны в целом.
В связи с изложенным можно сделать вывод, что именно понятие «система законодательства» наиболее адекватно отражает сложившийся в субъектах РФ законодательный массив, который является частью законодательства Российской Федерации в рамках единой правовой системы страны.
Как известно, система (от греч. откитцш — целое, составленное из частей) — это совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которая образует определенную целостность, единство67. Элемент выступает необходимой единицей системы, сохраняющей присущие данной системе свойства. Автор разделяет мнение тех ученых-правоведов, которые полагают, что строи тельным материалом и для системы права, и для системы законодательства служат нормы права68.
Активную роль в системе законодательства играет его структура. В связи с этим следует заметить, что понятия «структура» и «система» не тождественны, они соподчинены. И. Г. Дудко отмечает: «Структура фиксирует не только некий набор элементов, но и порядок их расположения, соподчинение элементов. Тем самым структура задает параметры системы, «алгоритм» ее действия. Одновременно она придает стабильность системе, обеспечивая ее целостность. Изменение структуры может повлечь за собой изменение самой системы, ее эволюционирование В качественно новое состояние»69.
Структура законодательства — это не только состав элементов, их расположение, характер и виды связей между элементами, но и совокупность устойчивых отношений, связей между элементами, результат их взаимодействия. Характеристика структуры через вид, способ связи элементов позволяет выявить инте-гративные качества целостного образования. Анализ законодательства субъектов РФ свидетельствует о иерархичности данного образования. В законодательстве данного уровня следует выделять «вертикальную» и «горизонтальную» структуры. Вертикальная структура обусловлена различиями в юридической силе законов, принимаемых органом законодательной власти, горизонтальная выражается в устойчивой группировке законов, их предписаний в институты, подотрасли и отрасли законодательства субъекта РФ .
