Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Доктринальное обоснование межуровневого взаимодействия органов государственной власти в России
1.1. Теоретико-методологические основы моделирования конституционного взаимодействия органов государственной власти
1.2. Конституционно-правовые факторы и формы взаимодействия органов государственной власти
Глава 2. Конституционные стандарты и региональные инновации взаимодействия исполнительных органов субъектов российской федерации и федеральных публичных структур
2.1. Императивная модель взаимодействия органов исполнительной власти российских регионов с федеральными государственными органами
2.2. Законотворческий сегмент взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными государственными органами
2.3. Инновационный потенциал инициативной модели взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов государственной власти
Заключение
Список использованной литературы
- Теоретико-методологические основы моделирования конституционного взаимодействия органов государственной власти
- Конституционно-правовые факторы и формы взаимодействия органов государственной власти
- Императивная модель взаимодействия органов исполнительной власти российских регионов с федеральными государственными органами
- Законотворческий сегмент взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными государственными органами
Введение к работе
Актуальность исследования моделей взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными государственными органами обусловлена конституционными постулатами и поддерживается необходимостью выстраивания скоординированной, четкой и отлаженной работы всех институтов публичной власти.
Новейшая практика российского конституционного строительства показала, что повышение эффективности государственного механизма связывалось преимущественно с разделением единой государственной власти на функциональные ветви, а также с оптимизацией процессов разграничения предметов ведения и полномочий между публичными субъектами различных уровней, реформирования государственной службы, совершенствования системы и структуры органов исполнительной власти. При этом не уделялось должного внимания построению адекватного механизма взаимодействия органов государственной власти федерального и регионального уровней, несмотря на то, что значимость такового подчеркнута ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации. В первую очередь, это относится к органам исполнительной власти, роль которых в современном обществе существенна и характеризуется тенденцией к усилению.
Обращение именно к взаимодействию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными государственными органами определено конституционными принципами и пределами самостоятельности органов государственной власти; диалектикой централизации и децентрализации, особенно свойственной федеративному государству; общностью целевых ориентиров в достижении конституционно-значимых результатов; системой правомерной мотивации такого рода взаимодействия. Определенный научный интерес вызывает и проблема влияния особенностей статуса публичных субъектов, включенных в этот процесс, на его формы.
Отметим также, что Конституция Российской Федерации посредством императивных и диспозитивных норм задает систему юридических коорди-
4 нат, в рамках которой органы государственной власти реализуют установленные, а также выбирают приемлемые и формируют адаптированные варианты взаимодействия друг с другом. Воспроизводясь, они приобретают черты устойчивости, рациональности, правовой определенности и объективируются в конституционно-правовых моделях.
Наиболее многогранно и показательно такого рода процесс проявляет себя в исполнительно-распорядительной деятельности уполномоченных органов, что обусловлено их спецификой. В совокупности с вышеизложенным это и определило выбор проблематики для настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы опосредована значимостью и многоаспектностью вопросов взаимодействия ветвей и уровней власти в процессе функционирования государства в конституционных параметрах.
Социально-философская основа проблемы разделения властей складывалась под влиянием идей Платона, Аристотеля, Полибия и др. В российской государственно-правовой традиции взаимодействие властей разрабатывалось М.М. Сперанским, П.И. Новгородцевым, А.Д. Градовским, Н.И. Лазаревским и др. Данная проблематика в трансформационном ключе являлась связующей для исследователей советского и постсоветского периодов, среди которых Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, Н.В. Витрук, А.Б. Венгеров, Ю.М. Козлов, К.Д. Коркмасова, О.Е. Кутафин, Л.А. Окуньков, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. То-порнин, К.Ф. Шеремет, В.Е. Чиркин, Л.М. Энтин, Ц.А. Ямпольская, И.С. Яценко и др.
Конституционные аспекты современного взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными государственными структурами нашли отражение в работах С.А. Авакьяна, В.Ф. Анисимова, П.А. Астафичева, И.Н. Барцица, К.С. Вельского, В.Н. Болдырева, М.А. Васильева, Ю.С. Васютина, Д.М. Ветрова, В.В. Гриценко, P.M. Дзидзоева, Б.П. Елисеева, В.Г. Ермакова, Т.Д. Зражевской, В.В. Иванова, Н.А. Игнатюка, Е.М. Ковешникова, И.А. Конюховой, Б.С. Крылова,
5 А.Н. Лебедева, A.A. Ливеровского, M.B. Мархгейм, СИ. Некрасова,
А.Ф. Ноздрачева, Ж.И. Овсепян, И.А. Полянского, В.Н. Самсонова, Ю.Н.
Старилова, Т.Я. Хабриевой, В.А. Черепанова, Б.С. Эбзеева и др.
Вместе с тем, несмотря на постоянный научный интерес к заявленной теме, а также учитывая ее особую конституционную емкость и значимость, имеющиеся в юридической науке разработки не исчерпывают всего спектра существующих и потенциальных проблем. Это актуализирует обращение к вопросам взаимодействия публичных органов разных ветвей и уровней, а также дальнейшие их исследования особенно в условиях современной политико-правовой модернизации.
Объектом диссертационного исследования явились конституционно-значимые отношения, складывающиеся в сфере организации и функционирования государственно-властных органов федерального и регионального уровней.
Предмет диссертационного исследования составили конституционно-правовые нормы, регулирующие взаимодействие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными органами государственной власти в условиях современных инновационных тенденций.
Цель диссертационного исследования связана с комплексным анализом конституционно-правовых моделей взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными органами государственной власти в контексте модернизации публичного механизма страны.
Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, среди которых:
раскрытие теоретико-методологических основ взаимодействия органов государственной власти различных ветвей и уровней;
рассмотрение условий и факторов, определяющих взаимодействие разноуровневых органов государственной власти;
анализ конституционных детерминант взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов государственной власти;
характеристика конституционно-правовых вариантов взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными органами государственной власти;
исследование конституционно-правового содержания императивной, опосредованной и инициативной моделей взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными публичными структурами;
— выявление направлений совершенствования конституционно-
правового регулирования моделей взаимодействия органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации с федеральными органами государ
ственной власти.
Методологическую основу диссертационного исследования составил диалектический метод познания, использование которого обеспечивает восприятие правовых явлений в их развитии и взаимодействии; при выполнении исследования использовались общенаучные методы (системный, анализа и синтеза, индукции и дедукции, абстрагирование, обобщение, аналогия) и ча-стнонаучные методы в области правовых исследований (формально-юридический, нормативно-логический, сравнительно-правовой, технико-юридический, историко-правовои, системное, историческое, грамматическое и логическое толкование, моделирование, экстраполяция и др.).
Правовую основу диссертационной работы составили:
конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации);
федеральные конституционные законы: от 21 апреля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»;
федеральные законы: от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»;
подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента России; постановления федерального Правительства);
законы и иные нормативные правовые акты Липецкой области, иных субъектов Российской Федерации, входящих в Центральный федеральный округ.
В работе широко использованы итоговые решения Конституционного Суда Российской Федерации, отражающие его правовые позиции относительно принципов и процесса взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными органами государственной власти.
Теоретическая основа исследования сформирована с учетом общетеоретических положений, изложенных в научных работах по теории права и государства, конституционному праву Росси и зарубежных стран. В ходе исследования диссертантом использованы работы и концептуальные подходы таких авторов, как: С.А. Авакьян, Л.В. Акопов, С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Н.А. Богданова, Г.А. Борисов, СБ. Глушаченко, В.Д. Граждан, В.В. Гриценко, В.В. Иванов, В.П. Касаткин, Д.Н. Козак, Ю.М. Козлов, А.А. Котенков, Б.С. Крылов, Г.В. Мальцев, Е.Д. Проценко, В.И. Савин, Н.Н. Олейник, Е.Е. Тонков и др.
Научная новизна исследования выразилась в постановке проблемы и акцентуации научного внимания именно на взаимодействии разноуровневых государственных органов в целях повышения эффективности функционирования государственного механизма вообще, и его исполнительного сегмента в частности.
8 Конкретно научная новизна проявляется в:
выявлении характерных черт современного конституционного взаимодействия органов государственной власти в России;
формулировании авторского понятия «конституционно-правовое ме-журовневое взаимодействие государственных органов»;
раскрытии разновидностей и особенностей моделей взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными государственными органами;
определении обстоятельств, влияющих на современное состояние исследуемого взаимодействия и формулировании предложений по его последовательному инновационному развитию;
обосновании институциональной поддержки взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Исходя из анализа научной литературы и правовых источников, вы
явлены характерные черты современного конституционного взаимодействия
органов государственной власти в России. Среди них:
конституционно-правовая определенность;
федеративно-децентрализованная подчиненность;
компетенционная коррелятивность;
формальная и процессуальная выраженность;
иерархическая и договорная сбалансированность;
конструктивно-видовая вариабельность.
2. Сформулировано авторское понятие «конституционно-правовое ме-
журовневое взаимодействие государственных органов». Это конституционно
детерминированная, обусловленная принципами федерализма и децентрали
зации, опосредованная разграничением предметов ведения и полномочий,
компетенционно обеспеченная конструкция, отражающая совокупность юри-
дических процедур в рамках отношений сотрудничества и подчинения соот-
І ветствующих публичных структур при вертикальном разделении государст-
венной власти.
Раскрыто, что данное взаимодействие объективируется в императивной, опосредованной и инициативной моделях, которые наиболее показательно реализуются с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
3. Под императивной конституционно-правовой моделью взаимодейст
вия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с фе
деральными государственными органами понимается такая его конструкция,
"! которая предполагает однонаправленное, иерархически обусловленное, юри-
дически формализованное определение данного процесса федеральными органами.
Опосредованная модель - представляет собой совокупность нормативно предусмотренных возможностей, адресованных органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, самостоятельно определять меру и формы своего участия в отношениях с федеральными органами государственной власти.
Инициативная модель - отражает право-активную позицию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в их взаимоотношениях с федеральными органами, направленную на оптимизацию такого межуровневого сотрудничества. При этом она проявляется в двух формах -служебной по отношению к двум первым моделям, и самостоятельной - инновационно-целевой.
4. На основе анализа нормативных правовых источников, касающихся
сферы межуровневого взаимодействия органов государственной власти в
Российской Федерации, выявлен ряд обстоятельств, определяющих совре
менное состояние исследуемого взаимодействия. Среди них:
— неурегулированность условий и процедур передачи органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации части собственных пол-
10 номочий соответствующим федеральным органам, а также порядка осуществления их последними;
неопределенность вопросов разграничения между Российской Федерацией и ее регионами объектов собственности, необходимых для реализации ими совместных полномочий;
фрагментарность правовой регламентации порядка проведения согласительных процедур при наличии разногласий между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральными государственными органами;
неразвитость института конституционной ответственности в федеративных отношениях.
С учетом изложенного сформулированы предложения, направленные на устранение или минимизацию негативного воздействия названных и иных обстоятельств на межуровневое взаимодействие органов государственной власти в Российской Федерации, а также на их последовательное инновационное развитие.
5. В целях совершенствования межуровневого взаимодействия органов исполнительной власти считаем целесообразным распространить опыт Липецкой области по созданию при высшем должностном лице субъекта Российской Федерации совещательного органа - комиссии по вопросам взаимодействия с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти.
Представительность и правомочность данной Комиссии опосредуются ее составом, куда, обобщая и уточняя региональный опыт, необходимо включить: высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (председатель); руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; представителей институтов гражданского общества в субъекте Российской Федерации (члены комиссии).
Рационально определить статус данной Комиссии соответствующим актом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по результатам предварительного согласования с заинтересованными структурами.
6. Обосновано, что развитию межуровневого взаимодействия органов исполнительной власти будет способствовать формирование в отвечающем за государственную службу структурном подразделении высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации сектора, обеспечивающего деятельность высшего должностного лица соответствующего субъекта как ответственного координатора за взаимодействие органов исполнительной власти. В должностных регламентах государственных гражданских служащих данного сектора целесообразно закрепить полномочия по организации и разработке мероприятий по инновационно-целевому взаимодействию с федеральными органами исполнительной власти.
Теоретическая значимость исследования выражается в том, что разработанные и обоснованные в диссертации положения, концептуально представляющие конституционно-правовое взаимодействие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными государственными органами, могут быть использованы для дальнейших доктриналь-ных и конституционно-отраслевых исследований в области совершенствования государственного строительства с учетом вызовов современности и векторов инновационного развития.
Практическая значимость исследования выражается в выработке рекомендаций по совершенствованию федерального и регионального законодательства, затрагивающего исследуемую проблематику; в оптимизации межуровневого взаимодействия органов государственной власти, а также во включении в учебные и учебно-методические пособия по конституционному праву Российской Федерации и зарубежных стран, в спецкурсы по проблемам развития федеративных отношений.
Апробация результатов исследования проявилась в процессе обсуждения основных положений диссертационного исследования на кафедрах ме-
12 ждународного права и государствоведения юридического факультета Белгородского государственного университета; конституционного, муниципального и административного права филиала Орловской региональной академии государственной службы в г. Липецке; в выступлениях на научно-практических конференциях международного, межрегионального и регионального свойства; в работе органов государственной власти Липецкой области, в деятельности образовательных учреждений подготовки и переподготовки кадров для органов государственной власти и местного самоуправления.
Положения, содержащиеся в диссертационном исследовании опубликованы в 8 статьях автора, общим объемом более 3 п.л.
Структура работы обусловлена логикой, целью и задачами диссертационного исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие пять параграфов, заключение и список использованной литературы.
Теоретико-методологические основы моделирования конституционного взаимодействия органов государственной власти
Понятие «взаимодействие» является одним из базовых в юридической науке, поскольку позволяет определить природу и место субъектов права в системе общественных отношений, те связи, которые формируют сложную систему, получившую наименование «механизм осуществления государственной власти». Взаимодействие в конституционном праве имеет несколько воплощений в зависимости от роли, которую оно играет в обозначении и фиксировании состояния участников конституционно-правовых отношений. Это сложная научная категория, обладающая такими качествами, как устойчивость, относительное постоянство, внутренняя согласованность и, главное, системообразующая значимость.
Категория «взаимодействие» имеет глубокие философские корни и отражает процессы воздействия объектов друг на друга, их взаимную обусловленность и порождение одним объектом другого. Взаимодействие - это объективная и универсальная форма движения, развития, которая определяет существование и структурную организацию любой материальной системы .
Такое определение взаимодействия является всеобъемлющим и применимо для отражения любых процессов и форм проявления сознания. Поэтому для более ясного понимания термина «взаимодействие» применительно к данной проблематике, обратимся к более узкому и наиболее часто употребляемому, в смысловом отношении, значению, которое по своей сущности созвучнее с понятием «координация» (от латинского «со» — совместно, «ordinatio» — упорядочение, взаимосвязь, согласование), т.е. взаимосвязанная, согласованная деятельность, различных субъектов
Такая взаимосвязь или взаимные действия возможны при наличии некоторых условий. Во-первых, во взаимодействии должны участвовать как минимум два субъекта. Это означает, что каждый из участников должен ясно осознавать, что он является субъектом взаимодействия и выполняет возложенные функции совместно с другим субъектом. Из этого положения вытекает следующее условие - общность целей и задач для всех участников взаимодействия. Разобщенность в целях и задачах ведет к потере смысла взаимодействия, ибо в этом случае каждый из участников выполняет иные по отношению к другому, задачи или достигает иных целей, делает это самостоятельно и, следовательно, ни о каком взаимодействии в данном случае не может быть и речи.
Данная универсальная форма развития определяет существование и структурную организацию любой социальной системы. В теории социального управления взаимодействие определяется как совместное участие и связь сотрудников, подразделений, организаций, органов в процессе трудовой деятельности, возникающие на основе различных функций, полномочий, взаимных обязательств1. В данном исследовании это важно, потому что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, по всем присущим им признакам, являясь субъектами социальных, относительно самостоятельных систем, в то же время функционально объединены в единую систему, выступая элементами, объективно необходимыми друг для друга в достижении общих целей.
Необходимо учитывать ряд важных требований, предъявляемых к взаимодействию и отражающих сущность складывающихся в этой связи отношений, а именно:
- взаимодействие должно строиться на основе строгого соблюдения требований законности, т.е. осуществляться в соответствии с предписаниями зако "} нов и подзаконных нормативных актов, регулирующих как совместную деятельность, так и порядок функционирования каждого органа в отдельности;
- во-вторых, оно не должно приводить к слиянию деятельности органов, т.е. должно осуществляться в условиях четкого разграничения компе-тенции взаимодействующих органов.
Сущность взаимодействия, правовые и организационные его основы обусловлены принципами согласованной деятельности. Их система может быть представлена в следующем виде: принцип законности, принцип организации и управления; принцип разграничения компетенций; принцип планирования; принцип комплексного использования сил и средств; принцип обмена информацией; принцип сотрудничества и взаимной помощи.
Таким образом, из сказанного следует, что взаимодействие - это взаимосвязанная, согласованная по месту и времени деятельность нескольких его субъектов, направленная на выполнение общих задач в сфере публичного управления.
Как уже отмечалось, взаимодействие должно осуществляться в соответствии с предписаниями законов, подзаконных нормативных актов, регулирующих как совместную деятельность, так и порядок функционирования каждого органа в отдельности. Во главу угла, безусловно, следует поставить положения Конституции Российской Федерации, закрепляющие принцип единства системы федеральных исполнительных органов власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Далее принцип конкретизируется в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1.
Конституционно-правовые факторы и формы взаимодействия органов государственной власти
Развитие российской государственности на современном этапе тесно связано с реализацией правовых положений, закрепленных в Конституции Российской Федерации. В статье 1 базового закона РФ устанавливается, что Российская Федерация является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Идея создания федерации наиболее полно соответствует сложившимся социально-политическим, экономическим, этническим, географическим условиям проживания и деятельности населения РФ. Думается, федерализм можно рассматривать как совершенный способ формирования структур, состоящих из неодинаковых частей. Он позволяет обеспечить необходимую и территориальную целостность, и целостность государственной власти, поэтому и предусматривает некоторые принципы построения соответствующего государства. А именно, государственную целостность, единство государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов (статья 5 Конституции РФ).
Ученые в теории федерализма выделяют три основных элемента: материальный, организационный и релятивный (отношения)1. Последний элемент является особо важным, потому что призван регламентировать «особенные» отношения в федеративном государстве: между федерацией и ее субъектами, между субъектами, а в ряде случаев и несубъектами (муниципальными образованиями). В таких отношениях много слагаемых, но главное в них — это отношения, связанные с распределением и осуществлением государственной власти. Государственная власть в федерации едина и вместе с тем разделена по горизонтали (разграничение полномочий между государственными органами и должностными лицами одного уровня) и по вертикали, когда и федерация, и субъекты обладают определенным объемом государственной власти. Подобные отношения включают сотрудничество и подчинение1. Они выражаются в совместных полномочиях федерации и субъектов федерации, а также вытекающей из них совместной деятельности государственных органов. В свою очередь, сотрудничество многоаспектно, например, пересмотр и внесение поправок и изменений в Конституцию РФ, согласование кандидатур высших должностных лиц, назначаемых на должности территориальных органов федеральной власти и т.п.
Отношения федерации и ее субъектов обязательно учитывают и принцип единства и разделения властей, провозглашенный в статьях 10, 11 Конституции РФ. Единство и разделение властей в условиях федеративного государства имеют свою специфику. Во-первых, государственная власть делится на вертикальный и горизонтальный уровни. Вертикальное разделение власти (власть Федерации и ее субъектов) имеет иерархический характер. Это значит, что устанавливается определенная соподчиненность субъектов федерации государственно-властным полномочиям федерации. Следовательно, власть субъектов ограничена и осуществляется не в полном объеме, так как определенные полномочия могут находиться только у федерального центра. Во-вторых, единство государственной власти в Российской Федерации выражается в ее социальном единстве (в одинаковом экономическом и политическом порядке); в принципиальном единстве целей, направлений и форм деятельности органов федерации и ее субъектов; в организационно-правовом единстве федеральной государственной власти и ее субъектов. В-третьих, государственная власть в федеративном государстве дополняется системой сдержек и противовесов (сбалансированность ветвей власти) и их взаимодействием". Таким образом, единство и разделение властей взаимосвязаны и являются сторонами одной медали.
Федеральный закон РФ от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» фрагментарно закрепляет субсидиарную модель взаимодействия органов исполнительной власти федерации и субъектов РФ. Речь идет о том, что ветви власти должны не только взаимодействовать, но и дополнять друг друга при осуществлении основных целей, задач, функций государства.
Обращает на себя внимание положение в федеральном законе, содержащееся в ст. 26.9, где описывается, что в случае возникновения у субъекта РФ просроченной задолженности по исполнению бюджетных обязательств более, чем на 30 процентов от собственных доходов бюджета субъекта РФ Высший арбитражный суд по ходатайству Правительства РФ вводит временную финансовую администрацию для восстановления платежеспособности субъекта РФ. Она составляет проект бюджета субъекта РФ, вносит изменения в уже действующий бюджет, контролирует исполнение бюджета субъекта РФ. Эта деятельность в будущем может приобрести многоплановый характер: и на уровне горизонтального, и на уровне вертикального разделения властей. Последний аспект очень сложен и пока не исследован мировой литературе.
Необходимо отметить, что указанные действия федеральных органов власти многие ученые расценивают как «расширение либо упорядочение федерального вмешательства» . Как указывают Т. Я. Хабриева и В. А. Сивиц-кий, последовательное развитие института федерального вмешательства предполагает наличие правовых оснований и условий временного возложения отдельных полномочий органов государственной власти субъектов РФ на федеральные органы государственной власти.
Императивная модель взаимодействия органов исполнительной власти российских регионов с федеральными государственными органами
Проблемы совершенствования управленческой деятельности давно и достаточно широко обсуждаются на страницах печати, научных форумах. Эти проблемы можно в полной мере назвать межотраслевыми и междисциплинарными, учитывая интерес к ним со стороны собственно управленческой науки, представителей административного права, исследующих юридические аспекты управления, политологов, философов, экономистов1. Активный интерес к правленческой проблематике проявляют и представители конституционно-правовой науки (В. Е. Чиркин «Публичное управление»).
Рассматривая различные проявления общественной власти: власть государственную, власть территориальных публичных коллективов субъектов Федерации, автономий и муниципальных образований, наконец, власть корпоративную, В. Е. Чиркин отмечает некие общие черты управленческих процессов, совершаемых каждым видом власти. Автор предлагает называть эти универсальные процессы «публичным управлением», которое включает в себя три основные части: государственное управление, муниципальное управление, управление в общественных объединениях с учетом их внешней, распространяемой на все общество деятельности.
Это такая управленческая деятельность, которая неизбежно присутствует в процессах обязательного для любого демократического государства взаимодействия государственных и негосударственных институтов. Более того, развитие государственно-общественных институтов сейчас является важнейшим вектором совершенствования публичного управления, и прежде всего в условиях реализации приоритетных национальных проектов1.
Дело в том, что приоритетные национальные проекты, а также провозглашенная государством демографическая политика ярко выявили многие слабые места отечественной административной системы: бесконечные бюрократические препоны, медлительность чиновников, фактическое бездействие любых регламентных норм.
Взаимодействие органов исполнительной власти субъектов РФ и федеральных органов государственной власти должно осуществляться по следующим направлениям: 1) разработка и принятие программ противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации; 2) разработка и внедрение основных стандартов государственных услуг (в том числе электронных регламентов) в органах исполнительной власти; 3) реализация процедур управления по результатам в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации; 4) развитие форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти; 5) комплексное решение органами государственной власти федерального и регионального уровней социальных задач, включая реализацию национальных проектов, федеральных целевых программ, разработку и принятие региональных стратегий, программ; 6) методологическое обеспечение и информационная поддержка по вопросам применения законов, оказываемые федеральным уровнем нижестоящим органам власти2.
В 2009 - 2010 гг. в рамках реформирования системы публичного управления осуществляется работа по следующим направлениям: создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг на территориях субъектов Российской Федерации; переход федеральных органов исполнительной власти на оказание государственных услуг в электронном виде с использованием общероссийского государственного информационного центра.
Серьезное значение приобретает взаимодействие федеральных органов власти и исполнительных органов власти субъектов РФ по совместному решению социальных задач. Проблема передачи социальной нагрузки на субъекты РФ остается актуальной. Рассмотрим данную проблему на примере федеральной целевой программы «Дети России на 2007 - 2011 годы» от 21 марта 2007 года. Решение задач программы осуществляется в рамках реализации входящих в состав Программы подпрограмм «Здоровое поколение», «Одаренные дети» и «Дети и семья».
Подпрограмма «Здоровое поколение» требует финансовых затрат в размере - 21692,2 млн. рублей. Из них средства федерального бюджета - 3049,8 млн. рублей (14%), средства бюджетов субъектов РФ - 17046,6 млн. рублей (78,5%), внебюджетные источники — 695,8 млн. рублей (8%). Капитальные вложения по подпрограмме составляют 13588,2 млн. рублей, из них средства федерального бюджета - 2092,7 млн. рублей, бюджеты субъектов РФ - 11432 млн. рублей (84,1%). НИОКР по подпрограмме осуществляется исключительно за счет федерального бюджета (13,8 млн. рублей). Таким образом, субъекты РФ несут основную финансовую нагрузку по исполнению мероприятий данной подпрограммы, особенно в сфере капитальных вложений.
Законотворческий сегмент взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными государственными органами
Федеративный характер российской государственности, закрепленный в Конституции РФ, предопределяет основы взаимодействия органов исполнительной власти субъектов РФ и органов государственной власти в сфере совершенствования законодательства. Следует отметить, что законотворческий процесс на федеральном уровне предусматривает различные процедуры участия в нем органов государственной власти субъектов РФ. Это обеспечивает максимальный учет региональных особенностей, и предъявляет дополнительные требования к процессуальным нормам для обеспечения участия субъектов РФ в федеральном законотворческом процессе, так и в исполнении возложенных на них Конституцией и федеральными законами государственных функций. Т. В. Нечаева выделяет следующие виды процедур участия субъектов РФ в федеральном законотворческом процессе1: 1) участие субъектов Российской Федерации в законодательном регулировании предметов ведения Российской Федерации; 2) участие субъектов Федерации в федеральном законодательном регулировании предметов совместного ведения; 3) процедуры согласования с субъектами Федерации проектов федеральных нормативных правовых актов.
Это формы непосредственного и опосредованного участия органов государственной власти субъектов РФ в федеральном законотворческом процессе. Они выражаются в следующих действиях со стороны органов1 законодательной власти субъектов РФ:
1) участие депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ в работе комитетов, комиссий, парламентских слушаниях Государственной думы, Совета Федерации в соответствии с планами их работы;
2) проведение заседаний комиссии законодательного органа субъекта РФ по рассмотрению и внесению предложений по проектам федеральных законов.
Органы исполнительной власти субъектов РФ в федеральном законотворческом процессе реализуют принадлежащие им полномочия путем участия в рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов по предметам совместного ведения.
Федеральные органы государственной власти также оказывают влияние и принимают участие в законотворческом процессе субъекта РФ. Статья 29 Уста- ва Липецкой области предусматривает, что субъектами права законодательной инициативы в областном Совете являются: депутаты и комитеты областного Совета, глава администрации области, администрация области, представительные органы местного самоуправления, члены Совета Федерации Федерального Собрания - представители областного Совета и администрации области, прокурор области, председатель областного суда, председатель арбитражного суда области, начальник отдела законодательства субъектов Российской Федерации в Липецкой области Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Центральному федеральному округу, а также группа избирателей, проживающих на территории области, численностью не менее 2-х процентов от общей численности избирателей области. Таким образом, правом законодательной инициативы в Липецком областном совете депутатов из числа федеральных органов государственной власти обладают только представитель Совета Федерации от Липецкой области и представитель Министерства юстиции РФ.
Данное участие менее заметное, так как федеральные органы государственной власти частично обладают правом законодательной инициативы внесения законопроектов в законодательный орган субъекта РФ. В отличие от прямого участия органов государственной власти субъектов РФ в федеральном законотворческом процессе (наличие права законодательной инициативы, согласование при принятии федеральных конституционных законов, участие в работе комитетов Государственной Думы), участие федеральных органов в законотворческом процессе субъекта РФ носит опосредованный характер.
Раскроем понятие опосредованной модели взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов государственной власти в области законотворчества.
Опосредованная модель взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов государственной власти в области законотворчества характеризуется возможностью органов государственной власти субъектов РФ принимать участие в процедурах, предусмотренных федеральными законами и нормативными правовыми актами, с определенной долей самостоятельности (выдвижение кандидатуры главы субъекта Российской Федерации);
Законотворчество, его оптимизация и сочетание с принципами правотворчества позволят укрепить опосредованную модель взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов государственной власти.
Итак, разновидностью правотворчества является законотворчество (законотворческий процесс). Процесс принятия закона в литературе трактуется по-разному. Одни авторы акцентируют внимание исключительно на процессуальных моментах, и такая позиция весьма распространена. В других определениях акцент делается на строгое определение статуса участников законодательного процесса.
Например, И. А. Дубов под законодательным процессом понимает «урегулированные нормами права отношения, складывающиеся в ходе принятия законопроекта, которые призваны обеспечить согласование различных позиций, а участники указанных отношений должны обладать строго определенным комплексом прав и обязанностей»1.
Законодательный процесс качественно отличается от процедур подготовки иных правовых актов, поэтому в его определении необходимо указать стадии, этапы, в которых отразить последовательность всех осуществляемых действии, имеющих социальное и юридическое значение. В теории нет единого мнения по поводу стадии законодательного процесса. Одни авторы объединяют отдельные его этапы в одной стадии, другие, наоборот, их различают.
