Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Понятие, содержание и нормативное регулирование взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления 15
1.1. Конституционные основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления 15
1.2. Сравнительный анализ конституционно-правового регулирования вопросов взаимодействия органов публичной власти в Российской Федерации и зарубежных странах 40
1.3. Методика решения научной задачи 62
ГЛАВА 2. Правовой механизм взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства 69
2.1. Понятие и структура правового механизма взаимодействия органов публичной власти 69
2.2. Процедурные нормы в структуре правового механизма взаимодействия органов публичной власти 100
ГЛАВА 3. Совершенствование нормативно-правового регулирования и практики взаимодействия органов публичной власти в сфере жилищного строительства 110
3.1. Реализация органами государственной власти и органами местного самоуправления социальных функций в сфере жилищного строительства 110
3.2. Пргьченение метода структурного анализа и разрешения конфликта для определения направлений совершенствования конституционно-правового регулирования деятельности органов публичной власти по поощрению строительства доступного жилья 133
Заключение 149
Список использованных источников и литературы 158
Приложения 198
- Конституционные основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
- Сравнительный анализ конституционно-правового регулирования вопросов взаимодействия органов публичной власти в Российской Федерации и зарубежных странах
- Понятие и структура правового механизма взаимодействия органов публичной власти
- Реализация органами государственной власти и органами местного самоуправления социальных функций в сфере жилищного строительства
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Конституционная характеристика Российского государства как социального предполагает осуществление таких функций, как поощрение жилищного строительства, создание условий для осуществления права на жилище, предоставление жилья бесплатно или за доступную плату малоимущим, иным указанным в законе гражданам. В соответствии со статьей 40 Конституции РФ, они возложены на органы публичной власти всех уровней.
В настоящее время существует ряд негативных явлений, возникающих из-за отсутствия четкого правового регулирования вопросов взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при осуществлении названных функций:
- не реализуются меры, позволяющие осуществлять комплексную за
стройку поселений, и требующие совместного участия органов публичной вла
сти различных уровней (принятие решений о развитии застроенных террито
рий, предоставление земельных участков для их комплексного освоения в це
лях жилищного строительства, резервирование земель для развития городов);
- муниципальные образования не способны эффективно осуществлять ряд воз
ложенных на них задач в сфере жилищного строительства из-за недостаточного ма
териального, ресурсного, кадрового обеспечения (принятие генеральных планов по
селений, правил землепользования и застройки, развитие дорожных и коммунальных
сетей). Отсутствие у органов государственной власти и органов местного самоуправ
ления возможностей оказывать влияние на принятие решений друг другом ведет к
тому, что меры государственной поддержки являются недостаточно эффективными;
- отсутствие согласованных действий органов публичной власти в тех
случаях, когда они в соответствии с законом являются обязательными, ведет к
задержке разработки градостроительной документации (схемы территориаль
ного планирования субъектов Российской Федерации, муниципальных рай
онов), увеличению длительности согласительных процедур.
Указанные негативные явления сдерживают рост объемов строительства жилья и способствуют увеличению его стоимости. Причиной, их порождающей, выступает сложившееся в начале 90-х годов широкое понимание принципа самостоятельности местного самоуправления (статья 12 Конституции Российской Федерации), повлекшее за собой разрыв функциональных связей между уровнями публичной власти в государстве. В настоящее время не разработан правовой механизм согласования действий органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении общих для них задач, в том числе в жилищной сфере.
Названные факторы являются одной из причин того, что право каждого на жилище, предусмотренное частью 1 статьи 40 Конституции РФ, реализуется не в полной мере. Общая потребность населения России в жилье составляет более 1,5 млрд. кв. м., для ее удовлетворения необходимо увеличение объемов жилищного фонда почти на 50 %. По различным оценкам число граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, составляет 60-61 % от численности населения страны, при этом только чуть более 12% из них в состоянии приобрести его самостоятельно или с помощью заемных средств. Имеет место существенное увеличение стоимости жилья в среднем по Российской Федерации - с 14,4 тыс. руб. за кв. м. в 2004 году до 31,5 тыс. руб. за кв. м. в 2008 году, а согласно прогнозам Института экономики города к 2010 году составит 35,4 тыс. руб. за кв. м.
Степень научной разработанности темы исследования. В науке конституционного права исследованию правовых основ взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, были посвящены работы Т.М. Бялкиной, М.Ю. Дитятковского, А.Н. Костюкова, Н.Л. Пешина, А.А. Сергеева, Е.С. Шугриной и других ученых. В них затрагивались вопросы гарантий самостоятельности местного самоуправления, разграничения компетенции между органами публичной власти различных уровней, государственного контроля за местным самоуправлением, формирования материальных и финансовых основ муниципальных образований.
Непосредственно взаимодействие органов исследовалось в рамках диссертации Н. И. Соломки и в ряде научных публикаций (И.И. Гусенбеков, В.Г. Карташов, Г.Р. Симонян). Достоинством указанных работ является подробное рассмотрение координационных, консультативных и совещательных форм организации взаимодействия. Однако в правовой науке не проводилось исследований взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления понимаемого как сотрудничество при осуществлении общих для них социальных функций, в рамках конкретных сфер жизнедеятельности, в том числе жилищного строительства.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере жилищного строительства.
Предмет исследования - правовые нормы, регламентирующие совместную деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленную на поощрение жилищного строительства, создание условий для осуществления права на жилище, предоставление жилья бесплатно или за доступную плату малоимущим, иным указанным в законе гражданам.
Цель диссертационного исследования - в условиях организационной обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, неполноты правового регулирования общественных отношений, возникающих в ходе совместного осуществления ими общих социальных функций, требуется логико-эвристическими методами (с использованием статистической обработки фактических и эмпирических данных) выявить сущность и правовой механизм взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, уточнить понятийно-категориальный аппарат, выработать новые рекомендации и предложения, направленные на совершенствование действующего законодательства, регулирующего данную сферу отношений.
Достижению поставленной цели способствует решение следующих задач:
Выявить сущность и содержание правового явления «взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства»;
Раскрыть сущность и выявить основные элементы правового механизма взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства;
Разработать и уточнить понятийный (категориальный) аппарат в части определения и уточнения следующих понятий и юридических конструкций: «предметы сотрудничества субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», «совместные задачи субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»;
Определить формы организации взаимодействия органов публичной власти различных уровней, обеспечивающие их сотрудничество при осуществлении общих функций в сфере жилищного строительства;
Исследовать процедурно-процессуальные нормы, опосредующие согласованную деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, выявить их содержание и формы закрепления;
Рассмотреть публично-правовые договоры как форму закрепления прав и обязанностей органов публичной власти различных уровней при решении ими совместных задач;
С использованием разработанных положений найти решение поставленной научной задачи (в виде предложений и рекомендаций), направленное на повышение эффективности взаимодействия органов публичной власти при осуществлении общих задач и функций в сфере жилищного строительства.
Методологическая основа диссертационного исследования. Для достижения поставленной цели и решения частных задач использовались следующие методы: диалектический, формально-юридический, сравнительно-правовой, ин-
дукции, дедукции, абстрагирования, функциональный анализ, статистические методы, метод структурного анализа и разрешения конфликта, метод обращения к другим наукам. Основой для уточнения и дополнения понятийного аппарата являлись законы формальной логики.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, решения Европейского суда по правам человека, федеральное законодательство и законодательство 25 субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные акты, корреспондирующие теме исследования, конституции и законодательство 32 зарубежных государств, административная и судебная практика, статистические данные, характеризующие состояние сферы жилищного строительства и жилищного фонда, материалы юридической печати.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды представителей общей теории государства и права, а также ведущих ученых-конституционалистов: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, А.С. Автономо-ва, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, Н.А. Богдановой, Г.А. Борисова, Н.В. Витрука, Т.Д. Зражевской, В.О. Лучина, Д.А. Керимова, Б.М. Лазарева, А.В. Малько, Н.А. Михалевой, B.C. Основина, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Т.Я. Хабриевой, P.O. Халфиной, В.Е. Чиркина, И.А. Умновой, А. Шайо.
В основу рассмотрения вопросов принципов организации местного самоуправления, его взаимоотношений с органами государственной власти были положены научные исследования: Н.С. Бондаря, В.И. Бутова, В.И. Васильева, Л.А. Велихова, М.В. Глигич-Золотаревой, Е.В. Гриценко, Н.М. Добрынина, A.M. Емельянова, В.Г. Игнатова, В.Г. Костомарова, О.Е. Кутафина, B.C. Мокрого, И.В. Новиковой, Н.В. Постового, В.В. Пылина, А.А. Уварова, К.Ф. Шеремета, В.И. Фадеева, А. Фосскуле, Г.Н. Чеботарева, А.Н. Черткова, Д. Элерса.
Для исследования вопросов взаимодействия органов публичной власти в процессе выполнения смежных управленческих функций существенное значение имели труды в области теории государственного и муниципального управления: Г.В.
Атаманчука, Д.Н. Бахраха, Н.В. Бутусовой, В.И. Кнорринга, С.Н. Махиной, О.М. Рой, Ю.Н. Старилова.
Научная новизна исследования состоит в разрешении противоречивой ситуации между потребностью в эффективном правовом механизме взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства и существующим правовым регулированием, не закрепляющим нормативных основ их совместной деятельности при осуществлении социальных функций, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.
1. Определена сущность взаимодействия органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере
жилищного строительства как совместного осуществления ими управленческой
деятельности в рамках данной области жизнедеятельности в пределах единой
территории.
Доказана необходимость расширения содержания данного правового явления путем включения в него сотрудничества при выполнении социально значимых функций в сфере жилищного строительства, закрепленных в соответствии с Конституцией Российской Федерации за органами публичной власти всех уровней (поощрение жилищного строительства, создание условий для осуществления права на жилище, предоставление гражданам жилья бесплатно либо за доступную плату).
2. Разработано и введено понятие «правовой механизм взаимодействия
органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления в сфере жилищного строительства» - нормативно за
крепленный, системно организованный комплекс юридических средств (регу
ляторов), обеспечивающий согласованные действия органов публичной власти
различных уровней, направленные на увеличение объемов строительства жилья
и повышение его доступности для различных категорий населения. Выделены
элементы правового механизма взаимодействия (принципы, права, обязанно
сти, процедуры, ответственность за нарушение условий взаимодействия).
3. Дано определение понятия «Предметы сотрудничества субъектов Россий
ской Федерации и муниципальных образований» - сферы жизнедеятельности, ре
гулирование которых осуществляется органами государственной власти субъек
тов Российской Федерации и органами местного самоуправления совместно и в
рамках которых они обязаны в установленных законом случаях объединять ресур
сы и осуществлять согласованные действия для решения совместных задач; вве
дена новая правовая категория «совместные задачи субъектов Российской Феде
рации и муниципальных образований» - закрепленные в законе и (или) иных пра
вовых актах минимальные требования к текущему и/или будущему состоянию
сферы жизнедеятельности, отнесенной к предметам сотрудничества субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований, публичным услугам, пре
доставляемым совместно органами государственной власти и органами местного
самоуправления, созданными ими юридическими лицами, либо требования к кон
кретному объекту (объектам), выполнение которых осуществляется посредством
совершения юридически значимых действий органами государственной власти
субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Доказана необходимость введения новой формы организации взаимодействия органов публичной власти: государственных учреждений, создаваемых органами власти субъекта Российской Федерации, в обязанности которых входит оказание органам местного самоуправления содействия на договорной основе в осуществлении полномочий, требующих значительного ресурсного, материального, информационного и кадрового потенциала.
Для закрепления процедур как элемента правового механизма взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления предложено использование формы регламента взаимодействия - нормативного публично-правового договора, вступающего в силу после утверждения его всеми взаимодействующими органами.
Доказана целесообразность использования регламентов взаимодействия для установления порядка, сроков и условий совершения органами публичной власти различных уровней юридически значимых действий при принятии ре-
шений о предоставлении земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства, о развитии застроенных территорий, о предоставлении земельных участков для жилищного строительства в столицах и административных центрах субъектов Российской Федерации.
6. Обоснована целесообразность расширения предмета публично-
правовых договоров о взаимодействии между органами государственной власти
субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления путем
включения в их содержание прав и обязанностей по решению совместных задач
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: подготовка
земельных участков для массовой застройки; реализация «пилотных» проектов
по внедрению ресурсо- и энергоемких технологий строительства и коммуналь
ного обеспечения.
7. С целью закрепления правовой основы согласованных действий органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного са
моуправления при решении общих задач в условиях организационной обособлен
ности муниципальной власти от государственной разработан проект Федерального
закона «Об общих принципах организации взаимодействия органов государствен
ной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления»,
в котором рекомендовано закрепить: принципы взаимодействия органов государст
венной власти и органов местного самоуправления; определения понятий «предме
ты сотрудничества субъектов Российской Федерации и муниципальных образова
ний», «совместные задачи субъектов Российской Федерации и муниципальных об
разований»; формы организации взаимодействия.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства наряду с мерами совещательного, координационного, консультативного -и контрольного характера, предполагает их сотрудничество при осуществлении социально значимых функций, закрепленных Конституцией Российской Федерации.
Закрепление правовых основ сотрудничества органов публичной власти обеспечит повышение эффективности их деятельности при решении вопросов, связанных с поощрением жилищного строительства, созданием условий для осуществления права на жилище, предоставлением малоимущим, иным указанным в законе категориям граждан, жилья бесплатно либо за доступную плату.
Правовой механизм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства включает в себя элементы: 1) принцип взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в системе принципов организации публичной власти в Российской Федерации; 2) Право органов государственной власти и органов местного самоуправления объединять ресурсы и согласовывать действия, направленные на поощрение жилищного строительства в формах совместных целевых программ, совместных инвестиционных проектов, путем заключения публично-правовых договоров; 3) обязанность несоподчиненных органов публичной власти осуществлять согласованные действия в сфере жилищного" строительства в случаях, предусмотренных законами; 4) Обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления обеспечивать достижение минимальных количественно-качественных показателей, характеризующих сферу жилищного строительства (решать совместные задачи субъектов Российской Федерации и муниципальных образований). Презумпция ответственности высшего исполнительного органа государственной власти и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в случае ненадлежащего решения совместных задач; 5) Процедуры, определяющие условия, сроки и последовательность юридически-значимых действий двумя и более органами публичной власти различных уровней при решении ими общих задач; 6) Ответственность за нарушение условий взаимодействия.
Разрешение противоречия между принципом самостоятельности органов местного самоуправления от органов государственной власти и частями 2,3 статьи 40 Конституции, закрепившими социальные функции в сфере жилищного строительства за органами публичной власти всех уровней, возможно путем
отнесения данной сферы к числу предметов сотрудничества субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Данная мера позволит органам публичной власти различных уровней объединять ресурсы и осуществлять согласованные действия при осуществлении сотрудничества по следующим направлениям: территориальное планирование; подготовка земельных участков для строительства жилых домов с заранее определенными параметрами; совершенствование порядка и сокращение сроков принятия решений в сфере строительства; выполнение социальных обязательств публичной власти по обеспечению жильем отдельных категорий граждан; оказание органам местного самоуправления содействия в реализации полномочий и функций, требующих значительного ресурсного и кадрового потенциала; внедрение новых строительных технологий; поддержка отраслей хозяйства, оказывающих влияние на производительность жилищно-строительного комплекса (производство строительных материалов, жилищно-коммунальный комплекс).
4. Взаимодействие органов публичной власти при реализации конституци
онных функций в сфере жилищного строительства целесообразно осуществлять
в формах: 1) совместных целевых программ, позволяющих проводить подготов
ку для жилищного строительства земельных участков в пределах элемента пла
нировочной структуры (микрорайона, квартала), строительство и реконструкцию
коммунальной инфраструктуры; 2) совместных инвестиционных проектов, реа
лизуемых в целях апробирования и внедрения новых технологий строительства и
коммунального обеспечения; 3) создания государственных учреждений (собст
венником имущества которых выступает субъект Российской Федерации) для ока
зания не обеспеченным материально-финансовыми и кадровыми ресурсами му
ниципальным образованиям помощи в реализации функций и полномочий по раз
работке генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки,
градостроительных регламентов.
5. Под регламентом взаимодействия предлагается понимать регионально-
муниципальный нормативный договор, устанавливающий условия, сроки, порядок
и последовательность осуществления органами государственной власти субъектов
Российской Федерации и органами местного самоуправления административных процедур при принятии решений, требующих получения согласований и совершения юридически значимых действий двумя и более органами публичной власти различных уровней.
6. Закрепление прав и обязанностей, возникающих в рамках взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления двух и более муниципальных образований различных видов (поселения, муниципальные районы, городские округа) целесообразно осуществлять посредством заключения публично-правовых договоров о совместных задачах субъектов РФ и муниципальных образований в сфере жилищного строительства и порядке их решения.
Теоретическая и практическая значимость исследования обусловлена следующими обстоятельствами:
Диссертация имеет комплексный характер, ее значимость состоит в разработке теоретических и прикладных основ совместной деятельности органов публичной власти различных уровней, направленной на осуществление их функций в сфере жилищного строительства.
Рекомендации по законодательному закреплению новых конституционно-правовых институтов предметов сотрудничества, совместных задач субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, нормативных договоров между органами государственной власти и органами местного самоуправления, принятию Федерального закона «Об общих принципах организации взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления», содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в практической деятельности органов государственной власти при подготовке нормативных правовых актов на федеральном и региональном уровнях.
Материалы диссертации могут найти применение в учебном процессе при подготовке лекций и учебных пособий по дисциплинам «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», «Муниципальное право», «Жилищное право», «Региональное законодательст-
во», «Компетенция органов государственной власти», «Компетенция органов местного самоуправления».
Апробация результатов диссертационного исследования проведена посредством публикации 13 научных работ общим объемом 5,1 п. л., Автор принимал участие в работе пяти ежегодных научно-практических конференций, проходивших на юридическом факультете ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет» (Воронеж, апрель 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 годы), международных и всероссийских научно-практических конференций, проводившихся в Воронежском институте МВД России в 2005-2007 годах.
В 2007 и 2008 годах научные работы диссертанта в рамках Международного конкурса студентов, аспирантов и молодых ученых, проводимого Российским университетом дружбы народов совместно с Министерством образования и науки Российской Федерации отмечены премией, установленной Указом Президента Российской Федерации от 6 апреля 2006 г. № 325 «О мерах государственной поддержки талантливой молодежи».
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Конституционные основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. заложила в основу построения публичной власти по вертикали принцип децентрализации. В соответствии с ним власть в государстве осуществляется на трех уровнях: федеральном, уровне субъектов федерации и уровне местного самоуправления. В качестве одной из основ конституционного строя провозглашена самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, отделение органов местного самоуправления от системы органов государственной власти (статья 12 Конституции РФ); устанавливается круг вопросов местного значения, решаемых населением и органами местного самоуправления самостоятельно (часть 1 статьи 132 Конституции РФ, статьи 14-16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ). Формулировка статьи 12 Конституции является односторонней, порождает излишнюю разделенность государственной и местной власти1. Местное самоуправление - одна из форм выражения единой по своей природе власти народа, элемент механизма государства2. Существует ряд экономических и социальных функций в сферах образования (часть 2 статьи 43 Конституции РФ), охраны здоровья (часть 1 статьи 41), жилищного строительства (часть 2 статьи 40), реализуемых на всех уровнях управления страной. Этим обуславливается потребность в закреплении правовых основ взаимодействия между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при их осуществлении.
В действующем законодательстве содержание правового явления «взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления» не раскрывается. В русском языке слово «взаимодействие» обладает следующими значениями: - «взаимная связь двух явлений», «взаимная поддержка»1; - «взаимная связь», «взаимная обусловленность» ; - 1) «воздействие различных предметов, явлений действительности друг на друга, обусловливающее изменения в них»; «согласованность, непротиворечивость положений, выводов, результатов деятельности человека в различных сферах»; 2) «согласованные действия воинских соединений (обычно разных родов войск) при выполнении боевой задачи»3.
Под социальным взаимодействием понимается способ осуществления социальных связей и отношений в системе, предполагающей наличие не менее двух субъектов, самого процесса взаимодействия, а также условия и факторы его реализации .
Из приведенных определений следует, что значение данного слова подразумевает как оказание влияния взаимодействующими субъектами на принятие решений и осуществление функций друг друга в различных формах (координация, контроль, совещания), так и совместную деятельность, направленную на решение какой-либо общей задачи. Для целей исследования взаимоотношений органов публичной власти наиболее удачной представляется трактовка взаимодействия как согласованных действий двух и более сторон.
В юридической научной литературе в содержание правового явления «взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления» включаются различные способы оказания влияния на принятие решений друг другом посредством государственного контроля за местным самоуправлением, передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, различного рода мероприятий координационного, консультативного и совещательного характера . Симонова Н. В. определяет взаимодействие органов публичной власти на территории субъекта Российской Федерации как процесс, направленный на установление закономерных связей между органами публичной власти на данной территории с целью выработки эффективного механизма совместных действий, необходимого для слаженного функционирования государства и населения". Данная дефиниция не охватывает полностью содержание исследуемого явления, так как не включает непосредственно согласованные действия по регулированию какой-либо сферы жизнедеятельности.
Нормативные правовые акты, затрагивающие вопросы взаимодействия органов публичной власти различных уровней, ограничиваются указаниями общего характера на необходимость его осуществления, не закрепляют конкретные направления и формы3. Согласно п. д.1 части 7 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»4, «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации «может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с ... органами местного самоуправления». В Постановлении Правительства РФ от 27.06.1996 № 755 «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления»5 соответствующим органам предписывается «образовать структурные под- разделения по вопросам местного самоуправления либо возложить эти функции на действующие подразделения», однако их задачи, функции, права и обязанности не устанавливаются.
Выявленная трактовка исследуемого правового явления является зауженной, так как не позволяет включить в его содержание сотрудничество органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении общих для них правомочий, закрепленных в Конституции Российской Федерации.
Сравнительный анализ конституционно-правового регулирования вопросов взаимодействия органов публичной власти в Российской Федерации и зарубежных странах
Самостоятельность местного самоуправления, его организационная обособленность от центрального аппарата государства является общепризнанным стандартом построения системы публичной власти в большинстве демократических стран1. Большинством государств - членов Совета Европы ратифициро-вана Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года , содержащая минимальные гарантии для данного института и предусматривающая ряд форм взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти.
Для европейских государств с устоявшимися традициями местного самоуправления характерно наличие разнообразных форм организации взаимодействия несоподчиненных органов публичной власти различных уровней (поселений, муниципальных районов, регионов, автономий, субъектов федераций, центральных органов государственной власти), а также межмуниципального сотрудничества.
Данное обстоятельство обусловлено расширением применения принципа субсидиарности при определении компетенции органов публичной власти различных уровней. Его смысл был впервые выражен в энциклике римского папы Пия XI quadragesimo anno и сводится к тому, что «не следует передавать решение вопросов объединениям более широкого состава, если эти вопросы могут быть решены объединениями более узкого состава. Под объединениями в данном случае понимаются и государства, и муниципалитеты, и общественные формирования» . Конечная цель принципа субсидиарности - передача того или иного полномочия на как можно более низкий уровень, на котором оно может решаться эффективно1. Власть на местах с гораздо большей вероятностью способна, во-первых, учесть региональные и местные особенности, а во вторых -отреагировать на потребности населения соответствующей территории. Существуют так называемые «общественные (публичные) блага в чистом виде», то есть те, которые могут быть доступны всему населению страны в равной степени, независимо от территориальных различий (например, обеспечение национальной обороны; государственные пенсионные выплаты). Однако доступность большинства общественных благ разнится в зависимости от конкретной территории, а центральное правительство может установить лишь минимальные стандарты их предоставления. Поэтому право на определение конкретного набора указанных благ делегируется нижестоящим уровням управления. Учитывая, что для предоставления бесплатных публичных услуг населению требует финансовых затрат, нижестоящие уровни власти имеют право в определенных пределах устанавливать собственные налоговые источники дохода2.
Применительно к разграничению компетенции между уровнями публичной власти принцип субсидиарности прямо закреплен в конституциях некоторых европейских государств. В соответствии со статьей 118 Конституции Итальян-ской Республики от 22 декабря 1947 г. выполнение административных функций относится к ведению коммун, за исключением тех, которые для обеспечения их единообразного исполнения предоставлены провинциям, столичным городам, областям и государству, при соблюдении принципов субсидиарности, дифференциации и пропорциональности. Согласно части 1 статьи 6, Конституции Португальской Республики от 2 апреля 1976 г. , государство является унитарным и уважает в своей организации и деятельности автономный режим островов и принципы субсидиарности, автономии местных органов власти и демократической децентрализации государственного управления.
В текущем законодательстве принцип субсидиарности традиционно закрепляется с помощью формулировок, относящих к ведению нижестоящего уровня все публичные дела, не закрепленные за органами власти вышестоящих уровней. В ст. 163 Конституции Республики Польша содержится положение, согласно на которому местное самоуправление возлагается выполнение всех публичных дел, не закрепленных Конституцией либо законом за иными органами публичной власти . Ст. 6 закона Республики Польша от 8 марта 1990 г. «Об общинном самоуправле-нии» устанавливает, что в сферу деятельности гмины (общины) включаются все дела местного значения, не закрепленные за иными субъектами. Соблюдается правило, согласно которому остаточная компетенция закрепляется лишь за одним (низшим) уровнем публичной власти. Административно-территориальные единицы более высокого уровня (уезды (повяты) и воеводства) обладают компетенцией лишь в рамках, установленных законом, и имеющих, соответственно, «надобщин-ное» и региональное (воеводство) значение4.
В Российской Федерации прослеживается тенденция возложения на местное самоуправление большого количества дел, имеющих не только местное, но и общегосударственное значение5. Сферы деятельности местной и государственной власти не могут быть однозначно разграничены, решение большинства задач, затрагивающих сферу жилищного строительства, возложенных на муниципалитеты, имеет значение для всего государства . Некоторые вопросы целесообразно решать на уровне муниципалитетов, однако необходима координация их деятельности.
В большинстве европейских государств местное самоуправление организовано по поселенческому типу, при этом размеры поселений, особенно сельских, как правило, невелики (в Дании численность населения 80 % муниципалитетов не более 20000 жителей , в Швеции в среднем на одну коммуну приходится 31000 жителей"). Ресурсы отдельных муниципальных образований недостаточны для удовлетворения всех потребностей местного сообщества, решение некоторых публичных задач. Данное обстоятельство обуславливает наличие развитого правового регулирования взаимодействия и сотрудничества между муниципалитетами и органами государственной власти.
В конституциях некоторых зарубежных стран подчеркивается, что местное самоуправление являются частью механизма государства либо элементом единой системы публичной власти. Статья 114 Конституции Итальянской Республики от 27 декабря 1947 года устанавливает, что Республика включает коммуны, провинции, столичные города, области и государство. В соответствии со статьей 119 Конституции Румынии от 21 ноября 1991 г.3 публичная администрация в административно-территориальных единицах основывается на принципах местной автономии и децентрализации публичных услуг. Согласно части 1 статьи 235 Конституции Португалии (Португальской Республики) от 2 апреля 1976 г. , местные самоуправляющиеся единицы входят в демократическую организацию государства.
Понятие и структура правового механизма взаимодействия органов публичной власти
Содержание частей 2, 3 статьи 40 Конституции Российской Федерации предполагает совместную деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленную на развитие жилищно-строительной отрасли. Для разработки правового механизма их взаимодействия необходимо уяснить содержание отношений, возникающих в сфере жилищного строительства и выявить возможности органов публичной власти различных уровней по их регулированию. В нормативных правовых актах определения понятия «жилищное строительство» не дается. Данная сфера представляет собой комплексную область административной и хозяйственной деятельности, в рамках которой выделяются группы отношений, возникающие в связи с : - территориальным планированием и градостроительным зонированием, то есть вопросы расселения на территории всей страны, отдельного региона либо муниципального образования; - предоставлением земельных участков в целях жилищного строительства; - инженерными изысканиями и архитектурным проектированием, определением технических условий подключения возводимого объекта к коммунальным сетям; - согласованием проектной документации и результатов инженерных изысканий, выдачей разрешений на строительство; - привлечением инвестиций, в том числе денежных средств граждан на условиях долевого участия в строительстве; - непосредственно возведением жилого дома; - вводом объектов в эксплуатацию и оформлением права собственности на них; - содержанием, текущим обслуживанием и ремонтом жилых домов; - утилизацией ветхих и аварийных зданий. Помимо непосредственно градостроительной и строительной составляющих, существенное влияние на данную деятельность оказывают: - состояние промышленности строительных материалов; - состояние коммунальных сетей (сетей жизнеобеспечения); - благоустройство и озеленение территории; - наличие автомобильных дорог, иных коммуникаций и т.п. Результаты анализа закрепления декларируемых целей и задач в сфере жилищного строительства в нормативных правовых актах программного характера (см. Приложение 4.2) свидетельствуют о том, что они направлены главным образом на распределение уже существующего жилья. Это выражается в законодательном закреплении правовых институтов, позволяющих приобрести жилье в рассрочку (ипотечное кредитование), права отдельных категорий граждан на получение квартир за счет средств государственного бюджета (судей, прокуроров, участников ликвидации аварии на ЧАЭС и др.), либо права на получение помощи в приобретении жилья (молодые семьи). Цели и задачи, связанные непосредственно с развитием жилищно-строительного комплекса, увеличением объемов ввода жилья и повышения его доступности для различных категорий граждан отсутствуют. Для выявления возможностей органов публичной власти различных уровней по оказанию воздействия непосредственно на ход жилищного строительства с целью увеличения объемов ввода нового жилья и повышение его доступности для различных категорий населения необходимо исследовать разграничение полномочий по регулированию данного вопроса между ними. Обобщение взглядов на сущность компетенции, высказываемых в доктринальных источниках, позволило сделать вывод о том, что назначение данной категории состоит в определении круга публичных дел, ответственность за состояние которых возлагается на того или иного субъекта публичной власти (см. Приложение 1.1). В научной лите- ратуре традиционно анализируется разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления1. Комплексная сфера жилищного строительства прямо не называется в качестве предмета ведения публично территориальных образований конкретного уровня. Права и обязанности по ее регулированию распределяются между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов (поселений, муниципальных районов, городских округов). Публично-властное воздействие на общественные отношения может осуществляться путем совершения юридически значимых действий, имеющих различную правовую природу: нормативного регулирования соответствующих общественных отношений, реализации индивидуальных актов властного характера (исполнительно-распорядительных, контрольных), осуществления иных юридически значимых действий. В связи с этим права и обязанности органов публичной власти были разделены на три следующих блока: - предметы ведения и полномочия по нормативному регулированию определенных сфер жизнедеятельности; - исполнительно-распорядительные полномочия по совершению юридически значимых действий властного характера; - административно-хозяйственные функции2. Анализ федерального и регионального законодательства, муниципальных правовых актов позволил установить, что компетенцией в исследуемой области обладают органы публичной власти всех уровней - федерального, регионального и местного. Различные виды полномочий распределены между ними неоднородно (см. Приложение 3).
Реализация органами государственной власти и органами местного самоуправления социальных функций в сфере жилищного строительства
Кроме того, целесообразно закрепить в законе положения, ограничивающие возможность нарушения прав и интересов взаимодействующих сторон, и прежде всего — муниципальных образований: - запрет на принятие актов о взаимодействии, предусматривающих расходы муниципальных образований в размере большем, чем расходы соответствующего субъекта Российской Федерации; - возможность признания незаконным бездействия органа публичной власти в судебном порядке (по правилам Главы 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ1). Разрешение споров, связанных с принятием, одобрением и реализацией регламентов взаимодействия, целесообразно возложить на суды субъектов Российской Федерации, а в случае, если в субъекте создан Конституционный (Уставный) суд - то на данный судебный орган. На данном основании предлагается внесение соответствующего дополнения в часть 1 статьи 26 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ2 и часть 1 статьи 27 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»3. При этом предлагается допустить к представительству в указанных органах союзы (ассоциации) муниципальных образований. Прокуратурой и территориальными органами юстиции накоплен значительный опыт в рамках обеспечения законности региональных и муниципальных правовых актов, обеспечения их соответствия федеральному законодательству4. С учетом этого в целях обеспечения законности, защиты права населения на местное самоуправление предлагается предусмотреть обязательное участие в рассмотрении указанных споров прокурора либо должностного лица территориального органа юстиции, для чего внести соответствующие дополнения в часть 1 статьи 45 и статью 47 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. дано на откуп рынку, неограниченное действие которого, особенно в ситуации трансформации экономики, способно создать опасность нежелательных социальных последствий, а потому отражает не только частный, но и публичный интерес»1. В науке управления указывается на неизбежность государственного вмешательства в организацию жилищного хозяйства, без чего невозможно развитие рыночных отношений в данной сфере, так как «требуется обеспечение контроля над качеством, ценой жилья и социальной справедливостью при его распределении и оплате» . Однако в России содействие государства настолько незначительно, что не может привести к какому-либо улучшению в жилищной сфере, ведет к обострению социальной ситуации. В современный период содержание конституционных функций в сфере жилищного строительства, закрепленных в частях 2, 3 статьи 40 Конституции Российской Федерации не может быть сведено лишь к созданию законодательной основы жилищных отношений и обеспечению жильем малоимущих и иных указанных в законе граждан за счет государства. Число лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий в нашей стране, составляет от 60-61 %, в то время как правом на получение жилья за счет государства пользуется лишь 0,3 % населения Рос-сии . При этом лишь 12,4% населения способно приобрести жилье самостоятельно за счет собственных либо заемных средств. Буквальный смысл части 2 статьи 40 Конституции предполагает целенаправленную деятельность публичной власти, направленную на развитие жилищно-строительной отрасли. В научных публикациях и средствах массовой информации4 современное состояние жилищно-строительного комплекса Российской Федерации оценивается положительно. Говорится о том, что в Россий- дано на откуп рынку, неограниченное действие которого, особенно в ситуации трансформации экономики, способно создать опасность нежелательных социальных последствий, а потому отражает не только частный, но и публичный интерес»1. В науке управления указывается на неизбежность государственного вмешательства в организацию жилищного хозяйства, без чего невозможно развитие рыночных отношений в данной сфере, так как «требуется обеспечение контроля над качеством, ценой жилья и социальной справедливостью при его распределении и оплате» . Однако в России содействие государства настолько незначительно, что не может привести к какому-либо улучшению в жилищной сфере, ведет к обострению социальной ситуации. В современный период содержание конституционных функций в сфере жилищного строительства, закрепленных в частях 2, 3 статьи 40 Конституции Российской Федерации не может быть сведено лишь к созданию законодательной основы жилищных отношений и обеспечению жильем малоимущих и иных указанных в законе граждан за счет государства. Число лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий в нашей стране, составляет от 60-61 %, в то время как правом на получение жилья за счет государства пользуется лишь 0,3 % населения Рос-сии . При этом лишь 12,4% населения способно приобрести жилье самостоятельно за счет собственных либо заемных средств.
