Содержание к диссертации
Введение 4
ГЛАВА I. Теоретические и конституционно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления 20
1Л. Теоретические основы осуществления местного самоуправле ния 20
1.2. Конституционно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления 36
1.3. Критерии соотношения государственной власти и местного самоуправления в РФ
2.4. Взаимоотношения государства и муниципальных образований: пути совершенствования 132
Заключение 160
Список использованных источников и литературы 169
Приложения 186
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Полтора десятилетия назад в Конституции нашего государства - тогда еще Союза ССР - появилось новое правовое понятие - местное самоуправление. Споры о содержании этого понятия не прекращаются по сей день. Вехами становления российского местного самоуправления были: принятие Закона СССР 1990 г. и Закона РСФСР 1991 г. о местном самоуправлении, отказ от советской модели организации местной власти, закрепление в Конституции РФ демократических принципов местного самоуправления, соответствующих европейским правовым стандартам, принятие Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», обеспечение прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, развитие норм и институтов муниципального права в федеральном и региональном законодательстве, наконец, президентская реформа местного самоуправления, включающая принятие в 2003 году нового базового Федерального закона об организации местного самоуправления.
Согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий по отношению к государственной власти. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Местное самоуправление - это рубежное формирование, где общество встречается с государством и где мера «погружения» государства в общество, так же как и мера «вхождения» общества в государство, определяется историческими условиями и особенностями каждой конкретной страны. Нахождение оптимальной меры этого соотношения - задача политиче ского искусства, основанного на глубинном измерении всех составляющих процесса социального развития.
В России самые идеальные теоретические построения и конструкции эффективного взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти не всегда приводили к желаемому результату, поскольку у России «особенная стать», международные стандарты также ни к чему хорошему не приводили. Приемлемые для современных условий формы муниципальной власти нащупываются путем многочисленных ошибок и проб.
Основной задачей административной реформы, проводимой в Российской Федерации в соответствии с Указами Президента РФ1, явилась политико-правовая модернизация федеративных отношений в целом. Только теперь, с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции от 6 октября 2003 года, начинает вырисовываться приемлемая модель российского местного самоуправления, становится относительно четким соотношение государственной власти и местного самоуправления, хотя считать эту модель окончательным вариантом не стоит, так как правовое регулирование непосредственно связано с той или иной политической ситуацией, складывающейся в конкретный период развития общества. Еще одним шагом в проведении реформы местного самоуправления, которая связана, в том числе, и с перераспределением властных полномочий, стало постановление Правительства РФ от 28 сентября 2005 года № 587 «О Правительственной комиссии по совершенствованию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» , т.к. одной из главных задач Комиссии названо рассмотрение «результатов реализации переданных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ, а также отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления».
На данном этапе соотношения государственной власти и местного самоуправления, государство в лице законодателя определяет статус местного самоуправления, как и прежде, решения органов местного самоуправления общеобязательны для населения; по-прежнему, органы местного самоуправления могут выполнять отдельные государственные полномочия, как и раньше, государство обеспечивает судебную защиту местного самоуправления, осуществляет надзор за законностью действий органов местного самоуправления и контроль за выполнением ими государственных полномочий. Вместе с тем, Федеральный закон от 6 октября 2003 года внес немалые изменения в структуру отношений государственной власти и местного самоуправления.
Безусловно, проблема развития местного самоуправления в России и его взаимодействия с органами государственной власти привлекает в настоящее время немало политиков, ученых и практиков. Но без активности населения никакие преобразования на муниципальном уровне не состоятся. Вовлечение граждан в управление публичными делами не может произойти мгновенно, для этого необходима систематическая ежедневная работа по информированию населения о способах осуществления власти и роли муниципальных институтов в обеспечении его прав и свобод. Несомненно, что названная задача не может быть решена без поддерлжи со стороны органов государственной власти.
Необходимость сравнительного анализа Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий // Российская газета. 2005. 7 октября.
ской Федерации» в редакциях от 28 августа 1995 г. и от 6 октября 2003 г., выделения принципиально важных положений правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, отсутствие по многим аспектам деятельности органов местного самоуправления устоявшейся и положительной практики, осмысления проблемы взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти в условиях административной реформы свидетельствует об актуальности предпринятого исследования.
Степень разработанности темы.
В литературе к определению сущности муниципальной власти и его взаимодействия с органами государственной власти сложились как категоричные, так и более компромиссные позиции. К первым следует отнести полное отделение местного самоуправления от государства, либо включение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Компромиссный подход признает самостоятельность местного самоуправления, но при этом не исключает наличие влияния государственной власти на систему местного самоуправления.
Так, по мнению В.Е. Чиркина, «Конституция РФ не дает прямого ответа на вопрос о природе местной власти в муниципальном образовании. Статья 12 говорит лишь, что в пределах своих полномочий местные органы самоуправления самостоятельны и не входят в систему органов государственной власти...» .
С точки зрения B.C. Нерсесянца, «местное самоуправление является внутри противоречивым и концептуально негосударственным с фактическим наделением его государственно-правовыми полномочиями»2.
Иной точки зрения придерживается Т.Н. Михеева, которая считает, что «данный подход имеет, скорее, политическое значение, и совершенно игнорируется вопрос об эффективности управления, что совсем не свойственно местным традициям, предполагающим гармоничное соединение различных принципов организации общества и государства на основе единой идеи» .
Как полагает B.C. Мокрый, «местное самоуправление как правовой институт является одной из форм проявления фундаментального свойства социальной системы. Но это не только правовой институт, но и форма проявления фундаментального свойства социальной системы, то есть объективный результат социальной эволюции»".
По мнению М.В. Баглая, «местное самоуправление, хотя оно и не входит в систему органов государственной власти, по своей природе все же является частью публичной власти»3.
Важной основой для исследования теоретических положений взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления послужили выводы, изложенные в дореволюционных трудах В.П. Безобра-зова, А.Д. Градовского, А.И. Васильчикова, В.Н. Лешкова, Н.М. Коркуно-ва4.
Многие ученые посвятили свои труды вопросам сущности местного самоуправления, конституционных, территориальных, финансовых и иных основ местного самоуправления, соотношения местного самоуправления и государственной власти, исследованию зарубежного опыта местного самоуправления, в частности: С.А. Авакьян, А.С. Автономов, П.А. Астафичев, И.В. Бабичев, О.В. Берг, В.И. Васильев, Ю.С. Васютин, С.А. Голосова, В.В. Гошуляк, В.Г. Ермаков, А.А. Замотаев, В.Г. Игнатов, Е.М. Ковешни-ков, СВ. Королев, А.Н. Костюков, СП. Кузнецов, О.Е. Кутафин, Р.Ф. Сайфитдинова, О.А. Салов, А.А. Сергеев, В.И. Фадеев, А.И. Черкасов, В.Е. Чиркин, А.Н. Широков и мн.др., а также зарубежные ученые -Д.Гарнер, Р. Граверт1 и др.
Учитывая накопленный опыт в научном исследовании данной проблемы, необходимо отметить очевидную потребность в комплексном анализе правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на современном этапе.
Поэтому актуальность, отсутствие системного подхода к проблеме, практическая значимость ее решения для обеспечения эффективной государственной политики в сфере местного самоуправления обусловили выбор темы исследования.
Объект исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с реализацией норм о взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления, а также правовые нормы, регулирующие указанные отношения и направления государственной политики в данной сфере.
Предмет исследования.
Предмет исследования составляют теоретическое, конституционно-правовое, нормативно-правовое и организационное направления взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, нормы зарубежного и российского права, регламентирующие проблемы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, а также смысл изменений, внесенных в концепцию устройства мест ной власти в РФ, генезис и предназначение новелл федерального законодательства, проблемы и противоречия, которые ждут правоприменителей, перспективы правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в России.
Цель и задачи исследования.
Целью исследования является комплексный анализ правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в условиях административной реформы. В рамках избранного подхода предполагается выявить проблемы правового регулирования и определить меры их оптимизации.
Достижение этой цели обеспечивается постановкой и решением следующих задач:
-рассмотрение теоретических основ осуществления местного самоуправления в РФ;
-изучение сущности принципа самостоятельности местного самоуправления;
-рассмотрение основ конституционно-правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления; -определение принципов и основных проблем государственной политики в области местного самоуправления;
-выявление предпосылок реформы законодательных основ местного самоуправления;
-сравнительный анализ положений ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакциях от 28 августа 1995 г. и от 6 октября 2003 г.;
-определение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления;
-исследование особенностей наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями;
-рассмотрение основных полномочий органов местного самоуправления; -определение путей совершенствования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на современном этапе; -изучение опыта реализации отдельных положений ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. в Липецкой области.
Теоретико-правовая основа диссертации.
Теоретико-правовую основу диссертации составляют труды российских, советских и зарубежных ученых в области конституционного, муниципального права, теории и истории права.
При проведении исследования автор исследовала Европейскую Хартию местного самоуправления, Конституцию Российской Федерации, зарубежные и отечественные конституционные и муниципально-правовые акты, федеральные законы РФ, законы Союза ССР, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, определения Конституционного Суда РФ, ведомственные нормативные акты.
Эмпирическая база исследования.
Эмпирическую базу исследования составили: результаты проведенного анализа выполнения мероприятий по реализации ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Липецкой области. При этом были рассмотрены материалы администрации г. Ельца и Липецкой области. Также была изучена опубликованная практика Конституционного Суда РФ по вопросам взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти.
Методологическая основа исследования.
Методологической основой проводимого исследования являются логико-правовой, исторический, сравнительно-правовой, системно структурный, диалектический, статистический методы, метод анализа исследований. В процессе написания диссертации применялись достижения наук: конституционного права, муниципального права, общей теории права и др.
Научная новизна исследования.
Научная новизна исследования в целом определяется новизной ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции от 6 октября 2003 г. В диссертации предпринято всестороннее, комплексное теоретико-прикладное и сравнительное исследование аспектов взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в условиях проводимой в России административной реформы. Также в работе сделана попытка системно осмыслить предпосылки, цели, содержание и перспективы реформы местного самоуправления, начатой принятием ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. Обоснованы и определены пути совершенствования правовых основ взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В настоящее время в России самостоятельность местного самоуправления означает лишь относительную автономию муниципальной власти в общей системе публичной власти. Эта самостоятельность основывается на законодательном закреплении предметов ведения муниципальных образований и полномочий органов местного самоуправления, включенных в бюджетную систему РФ в качестве самостоятельного уровня местных бюджетов, предоставлении органам местного самоуправления прав по установлению местных налогов и определению иных источников доходов местных бюджетов, наличии у органов местного самоуправления правотворческих правомочий и т.д.
2. Вопрос о соотношении и взаимодействии местного самоуправления и государственной власти - один из кардинальных в теории и практике муниципального строительства и права. Среди основных задач административной реформы в России названа организация эффективного взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления. Решение этой задачи основывается на конституционном принципе невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.
Поиски в России эффективной формулы местного самоуправления продолжаются уже около 14 лет, при этом Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стал кардинальным шагом вперед в развитии местного самоуправления и его соотношения с органами государственной власти. Он внес значительные изменения, которые выразились в территориальном устройстве местного самоуправления, сфере муниципальной деятельности и определении пределов самостоятельности местного самоуправления на современном этапе.
3. В новом Законе под местным самоуправлением понимается форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
4. Вместо параллельного использования понятий «предметов ведения» и «вопросов местного значения» (в ФЗ от 28 августа 1995 года) в содержании Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» применяются категории: «вопросы местного значения» и «полномочия органов местного самоуправления». Сохраняя укрупненную функциональную характеристику местного самоуправления, данный закон в то же время конкретизирует и, закрепляя ряд конкретных прав и обязанностей органов местного самоуправления, определяет возможность установления других полномочий.
Полномочия органов государственной власти РФ и ее субъектов в сфере местного самоуправления ограничиваются сферами ведения РФ, субъектов РФ, полномочиями субъектов в сферах совместного ведения с РФ и пределами, установленными федеральными законами. Данные полномочия четко прописаны в ст.ст.5-6 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
5. По смыслу норм Конституции РФ, муниципальные образования, их органы местного самоуправления имеют возможность самостоятельно координировать свою деятельность, в том числе в организационно-методическом и организационно-техническом плане, используя самоуправленческие механизмы, которые должны быть имманентны местному самоуправлению и его органам, как в масштабах субъекта Федерации, так и в масштабах РФ в целом. Именно легитимные объединения муниципальных образований должны представлять их интересы перед органами государственной власти субъектов Федерации и перед федеральными органами государственной власти.
6. В федеральном законодательстве о местном самоуправлении развивается конституционная норма об обязательном государственном финансировании отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Если полномочия передаются федеральными законами - его финансирование осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета, если законом субъекта РФ - за счет субвенций из бюджета субъекта. Порядок предоставления таких субвенций устанавливается Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года и Бюджетным кодексом РФ.
7. Среди основных нововведений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует отметить определение в нем типов муниципальных образований (городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения) и разграничение между ними предметов ведения.
Среди плюсов Федерального закона 2003 года отметим расширение в главе 5 форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. К закрепляемым Федеральным законом 1995 года формам, таким как местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление, Федеральный закон 2003 года добавил голосование, публичные слушания, конференцию граждан (собрание депутатов), опрос граждан.
Расширен перечень органов, которые могут быть образованы на территории муниципального образования, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. называет в их числе: представительный орган муниципального образования, главу муниципального образования, местную администрацию, контрольный орган муниципального образования, избирательную комиссию муниципального образования. Полагаем, что плюсом является и разграничение представительной и исполнительной власти на муниципальном уровне.
Также особо в Федеральном законе выделена в его структуре глава 7, посвященная муниципальным правовым актам. Согласно Закону в систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме, нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования, правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
При этом следует отметить, что, несмотря на новые положения законодательства, вовлечение граждан в управление публичными делами не может произойти мгновенно, для этого необходима систематическая ежедневная работа по информированию населения о способах осуществления власти и роли муниципальных институтов в обеспечении его прав и свобод. Несомненно, что названная задача не может быть решена без поддержки со стороны государства в лице его органов.
8. Работе над концепцией и нормами новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года предшествовала большая аналитическая и экспертная работа, включая: изучение практики применения Федерального закона от 28 августа 1995 года, парламентские слушания, проведение общероссийских научно-практических конференций, сессии Конгресса муниципальных образований РФ, толкование Конституционным Судом РФ соответствующих норм Конституции РФ.
Практическая значимость исследования.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что оно раскрывает целостную систему аспектов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на современном этапе.
Результатом исследования явилось обобщение имеющихся представлений о сущности и применении Конституции РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакциях от 28 августа 1995 г. и от 6 октября 2003 г. по данной проблеме. Кроме того, работа позволяет выявить недочеты в реализации федерального законодательства о местном самоуправлении, наметить конкретные пути его применения. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном плане - в процессе преподавания конституционного, муниципального права и спецкурсов в юридических вузах; в научных исследованиях - по вопросам конституционного и муниципального права, которые сопряжены с проблемами взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, определения полномочий и ответственности каждого из них. Содержащиеся в работе рекомендации могут быть применены в процессе обновления муниципального законодательства, что способствовало бы формированию единой политики и практики реализации норм Конституции РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам непосредственного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, определения самостоятельности местного самоуправления и предотвращению возможных ошибок при правоприменении.
Апробация результатов исследования.
Апробация результатов исследования проводилась на научно-практических конференциях в г. Ельце и Липецкой области. Достигнутые в ходе работы результаты внедрены в учебный процесс и используются при преподавании спецкурса «Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления» на юридическом факультете Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина, а также в практическую деятельность администрации г. Ельца.
По теме диссертационного исследования опубликовано девять научных статей:
1. Конституционно-правовые основы местного самоуправления // Материалы научно-практической конференции юридического факультета Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина. Елец: ЕГУ, 2002. С. 18-24.
2. Местное самоуправление сегодня // Материалы научно-практической конференции юридического факультета Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина. Елец: ЕГУ, 2003. С. 49-56.
3. Перспективы местного самоуправления в России // Право и правоприменение: история, проблемы, тенденции, перспективы: Сборник научных трудов / Отв. ред. С.Л. Никонович. Липецк: МИПиЭ, 2003. Вып. 2. С. 69-76. (В соавторстве с д.ю.н., проф. Ермаковым В.Г.).
4. Проблема передачи государственных полномочий органам местного самоуправления и их финансирования // Материалы научно-практической конференции юридического факультета Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина. Елец: ЕГУ, 2004. С. 48-53.
5. Местное самоуправление и государственная власть: конституционно-правовые основы взаимодействия // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. № 4 (17). (Саратов-Москва). С. 155-160.
6. Участие органов государственной власти в осуществлении местного самоуправления // Вестник Елецкого государственного университета. Серия «Право». Елец: ЕГУ, 2004. С. 144-150.
7. Сфера муниципальной деятельности // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 6. С. 6-9.
8. Осуществление зарубежного опыта местного самоуправления в России // Материалы научно-практической конференции юридического факультета Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина. Елец: ЕГУ, 2005. С. 73-79.
9. Основные предпосылки и содержание реформы местного самоуправления 2003 года // Вестник Елецкого государственного университета. Серия «Право». Елец: ЕГУ, 2005. С. 41-50.
Структура диссертации.
Структура диссертации отвечает основной цели и предмету исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений. Общий объем работы - 212 листов машинописного текста. Диссертация оформлена в соответствии с требованиями ВАК России.
