Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Организация исполнительной власти в федеративном государстве 3
1. Современные модели организации исполнительной власти и взаимодействия ее органов в зарубежных федерациях 13
2. Конституционные основы и особенности организации федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации 36
3. Правовое регулирование системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и его влияние на их взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти 63
Глава 2. Правовые особенности функционирования исполнительной власти в субъектах Российской Федерации 90
1. Проблемы статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации 90
2. «Дуальная» система органов исполнительной власти на уровне субъекта Российской Федерации 117
3. Перспективы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 140
Заключение 161
Список использованных источников и литературы 169
- Современные модели организации исполнительной власти и взаимодействия ее органов в зарубежных федерациях
- Конституционные основы и особенности организации федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации
- Проблемы статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
- «Дуальная» система органов исполнительной власти на уровне субъекта Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вся история современной России демонстрирует важнейшее значение исполнительной власти в государственном механизме. Это обусловливает потребность в обеспечении действенного функционирования данной ветви власти в общегосударственном масштабе.
Согласно части 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации
1993 года в пределах ведения Российской Федерации и полномочий
Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и
органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют
единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Такое
единство призвано обеспечить эффективность управления, а также
целостность проводимой государственной политики. В то же время в
федеративном государстве реализация данного конституционного принципа
предполагает обеспечение осуществления органами исполнительной власти
согласованных действий при реализации государственных задач,
установление их функциональной совместимости. Таким образом,
воплощение в жизнь конституционного принципа единства системы исполнительной власти напрямую зависит от характера взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации Д.А. Медведев отметил, что «для дальнейшего развития российского федерализма нужна схема эффективного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, поскольку в соответствии с частью 2 статьи 77 Конституции данные органы образуют единую систему. Однако эта норма Конституции в полной мере пока так и не реализована».1 От формирования качественного взаимодействия
'См: Послание Президента Российской Федерации Д.Л. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года //Официальный сайт Президента Российской Федерации http:/\vww.president.kremlin.ru/text/appears/2008/ll/208749.shtml
разноуровневых органов исполнительной власти в значительной степени зависит мобильность и результативность управленческих процессов, а значит и всей исполнительной власти.
Вместе с тем, обеспечение должного взаимодействия в этой сфере нередко осложняется возникающими на практике разногласиями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Это связано, прежде всего, с отсутствием концептуальной основы, а также нормативно-правового оформления соответствующих мер. Зачастую применяемые формы согласования интересов неадекватны сложности стоящих проблем, одни и те же задачи решаются по-разному, а отношения не носят стабильного характера. В этой связи требуется обоснование и закрепление правового механизма взаимодействия органов исполнительной власти, без которого сложно выявить наиболее оптимальное соотношение функционирования данных органов.
Важность взаимодействия разноуровневых органов исполнительной власти в Российской Федерации состоит и в том, что оно позволяет выявлять те глубинные процессы, которые происходят в режиме согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов в рамках федеративного характера государства и служит надежным фактором совершенствования федеративных отношений.
Таким образом, значимость отношений взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, позволяющих гарантировать реализацию важнейших конституционных принципов, обусловливает необходимость проведения обстоятельного конституционно-правового анализа проблем в этой сфере.
Степень научной разработанности темы. В юридической науке проблема взаимодействия органов исполнительной власти в Российской Федерации зачастую не была предметом самостоятельного изучения, а рассматривалась в рамках анализа вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти в федеративной системе России. Обособленное изучение указанной сферы
общественных отношений началось буквально в последние годы, в связи с новыми тенденциями развития федерализма и активным реформированием законодательства в сфере исполнительной власти.
Отдельные аспекты взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов рассматривали П.А. Астафичев, В.П. Медведев, О.А. Тарасов, П.М. Силинов, С.С. Собянин, М.В. Столяров, В.А. Черепанов. Изучением влияния организации исполнительной власти на федеративные отношения занимались такие видные ученые как А.Н. Лебедев, В.Н. Лексин, И.А. Полянский, М.С. Саликов, А.А. Сергеев, Т.Я. Хабриева, А.Н. Чертков, А.Н. Швецов.
Вместе с тем, некоторые проблемы функционирования органов исполнительной власти, в частности, механизма взаимодействия их между собой не нашли должного теоретического осмысления и нуждаются в дальнейшей научной разработке.
Теоретическую базу исследования составили труды отечественных ученых С.А. Авакьяна, И.Н. Барцица, Р.Ф. Васильева, Б.Н. Габричидзе, А.Д. Керимова, Д.А. Ковачева, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, Т.Д. Матвеевой, М.Н. Марченко, А.Ф. Ноздрачева, СИ. Носова, Л.А. Окунькова, Ю.А. Тихомирова, B.C. Шевцова, В.Е. Чиркина, И.С. Яценко и др. При изучении проблем федерализма диссертант опиралась на исследования таких ученых как Л.Ф. Болтенкова, А.В. Васильев, Р. Вальтер, Б.Л. Железнов, A.M. Осавелюк, В. Остром, Б.Н. Топорнин, И.А. Конюхова и др.
Исследование конституционных основ, особенностей
институционализации и деятельности органов исполнительной власти
проведено на базе научных трудов А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука,
И.Л. Бачило, А.И. Бобылева, В.Г. Вишнякова, Н.Г. Горшковой,
Б.П. Елисеева, А.Л. Журавлева, Н.А. Игнатюк, В.А. Козбаненко,
Н.Ю. Хаманевой, И.Д. Хутинаева.
Объектом исследования выступает совокупность правовых
отношений, возникающих в ходе функционирования федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормы права, регламентирующие взаимодействие, порядок формирования и деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного анализа взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов определить направления совершенствования законодательства, развивающего конституционный принцип единства системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Цель исследования достигается посредством решения следующих задач:
- изучить и проанализировать современные модели организации
исполнительной власти и взаимодействия ее органов в зарубежных
федерациях;
- исследовать конституционные основы и особенности организации
федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации с
позиций выявления предпосылок для возникновения проблем
взаимодействия органов исполнительной власти федерального уровня и
уровня субъектов Российской Федерации;
- выявить недостатки правового регулирования организации и
функционирования системы органов исполнительной власти в субъектах
Российской Федерации с обоснованием их влияния на обеспечение
взаимодействия;
- проанализировать особенности функционирования исполнительной
власти субъектов Российской Федерации;
- предложить пути расширения взаимодействия с точки зрения
решения проблем статуса высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации;
- исследовать «дуальную» систему исполнительной власти на уровне
субъекта Российской Федерации в аспекте совместной деятельности
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
определить и обосновать перспективы совершенствования взаимодействия, выступающие в качестве важного шага для повышения эффективности функционирования государственного механизма.
Нормативно-правовую основу исследования составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., конституции и уставы субъектов Российской Федерации), федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти.
Обстоятельному сравнительному анализу подвергнуты нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в сфере организации и деятельности органов исполнительной власти.
В диссертации отдельное внимание уделено анализу решений Конституционного Суда Российской Федерации, содержащих правовые позиции применительно к теме исследования.
В диссертационной работе исследовались конституции зарубежных федеративных государств.
Особую группу эмпирических источников составляют материалы заседаний Государственного совета Российской Федерации по вопросам совершенствования взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Методологическую базу исследования составляют методы анализа и синтеза, иные обще логические методы. В ходе исследования применялся системно-функциональный подход к исследованию систем федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, возможности которого позволили сопоставить и обобщить их организационную обособленность с качественно существующим функциональным единством. В таком контексте практика взаимодействия указанных органов предстает как одно из условий выполнения конституционного принципа единства системы исполнительной власти в Российской Федерации. В ходе исследования применялись такие
отраслевые методы как формально-логический, формально-юридический, конкретно-исторический, сравнительно-правовой.
В частности, формально-юридический метод применялся в целях анализа норм права, регламентирующих основы построения и функционирования исполнительной власти. Сравнительно-правовой метод использован при изучении современных юридических моделей организации исполнительной власти и взаимодействия ее органов в зарубежных федерациях, при сопоставлении нормативного закрепления способов организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации и их влияния на обеспечение взаимодействия.
Научная новизна диссертации состоит в конституционно-правовом исследовании отношений взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, выступающих, по мнению диссертанта, инструментом обеспечения принципа единства системы исполнительной власти в Российской Федерации. На основе сформировавшегося опыта взаимоотношений между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, анализа причин имеющего место на практике отдельного противостояния между ними, обобщения основных тенденций взаимной интеграции данных органов в рамках конституционного принципа единства системы исполнительной власти, сформулированы перспективы совершенствования законодательства о взаимодействии органов исполнительной власти федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации, направленные на повышение эффективности их функционирования.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
- с позиций юридической науки раскрыта сущность взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации как совокупности особых правообеспечительных федеративных отношений, возникающих в связи с реализацией конституционного принципа единства системы исполнительной
власти в России, состоящих в совместном решении широкого круга вопросов на основе согласованного перечня действий, осуществляемых как на общефедеральном, так и региональном уровнях;
на основе анализа практики взаимодействия органов исполнительной власти в России, автор диссертации обосновывает вывод о том, что оно имеет двойственный характер и выстраивается как между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по схеме «центр-регион»), так и между территориальными органами федеральных органов исполнительной власти в субъектах России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по схеме «представитель центра в регионе - регион»);
в диссертации аргументируется необходимость четкой организации исполнительной власти в России для оптимизации взаимодействия в рассматриваемой сфере, обосновываются следующие направления ее совершенствования:
обеспечение устойчивости федеральных органов исполнительной власти посредством закрепления их видов, критериев их дифференциации в Федеральном законе «О системе федеральных органов исполнительной власти»;
однозначное определение статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как элемента системы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Для этого диссертант предлагает внести изменения в Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», императивно изложив нормы о наличии в субъекте Российской Федерации должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, руководстве им высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации;
в диссертационной работе обосновывается необходимость закрепления роли высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как лица, всецело ответственного за осуществление взаимодействия органов исполнительной власти на региональном уровне. В
этих целях в диссертации предлагается расширить его полномочия по организации взаимодействия, в частности, нормативно закрепить процедуру обязательного согласования с ним кандидатур руководителей, заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, полномочий данных органов, право председательствовать на региональной коллегии по осуществлению взаимодействия, проводимой с участием руководителей территориальных органов федеральных исполнительных органов, использование им согласительных процедур для устранения разногласий;
на основе исследования различных концепций федерализма, моделей организации исполнительной власти в зарубежных федерациях, диссертант обосновывает позицию о том, что взаимодействие федеральных и «региональных» органов исполнительной власти наиболее успешно реализуется в федерациях, сочетающих принципы конкуренции и субсидиарности во взаимоотношениях разноуровневых органов и использующих правовые способы устранения возникающих разногласий. В этой связи в диссертации предлагается внедрение в России адаптированных и хорошо зарекомендовавших себя на практике форм межправительственного взаимодействия, применяемых в зарубежных федерациях (например, института департаментов по межправительственному сотрудничеству, существующих в Австралийском союзе и Канаде);
на основе анализа конституционных положений автор диссертации приходит к выводу о том, что в силу разнохарактерной сущности осуществляющих исполнительную власть федеральных органов и органов субъектов Российской Федерации, организационное единство системы исполнительной власти в условиях федеративного государства является невозможным. По мнению диссертанта, принцип единства системы исполнительной власти в России распространяется исключительно на процесс функционирования органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в пределах закрепленных в Конституции Российской Федерации предметов ведения и достигается посредством взаимодействия этих органов между собой;
- в диссертации обосновывается вывод о том, что используемые в настоящее время формы взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации носят факультативный характер, применяются произвольно и несистемно, что в ряде случаев приводит к установлению малоэффективных и юридически небезупречных отношений, не способствующих устранению разногласий. В этой связи в диссертационной работе аргументируется целесообразность закрепления в законодательстве множественности имеющихся форм взаимодействия. Автор диссертации предлагает упорядочить механизмы взаимодействия, закрепив процедуры и сроки принятия совместных решений, установив ответственность за их невыполнение путем принятия Федерального закона «О принципах и порядке взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».
Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы. Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, научное осмысление ряда актуальных вопросов функционирования исполнительной власти в российском федеративном государстве создают необходимую конституционно-правовую основу при обосновании конкретных практических мер по совершенствованию механизмов взаимодействия органов исполнительной власти федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации.
Методологическая основа теоретической модели, сформулированной диссертантом, позволяет уточнить некоторые положения концепции единства системы исполнительной власти, теории федерализма. Практическая значимость исследования определяется его новизной и заключается в том, что содержащиеся в нем рекомендации могут быть использованы в законотворческой деятельности, в текущей работе органов исполнительной власти. Некоторые разработки диссертации могут представлять интерес для последующих научных исследований в этой сфере.
Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания конституционного права Российской Федерации, для разработки и внедрения спецкурсов, проведения «круглых» столов и т.д.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической .комиссии и кафедры государственного строительства и права Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Результаты диссертационного исследования отражены в выступлениях автора на Межрегиональной научно-практической конференции «Проблемы правового регулирования федеративных отношений в России» (Улан-Удэ, 2004), Междисциплинарной конференции молодых ученых и аспирантов «Россия: ключевые проблемы и решения» (Москва, 2007), II Международной научной конференции «Судьба России: вектор перемен. К 15-летию принятия Конституции Российской Федерации». (Москва, 2008).
Материалы диссертации использовались автором при проведении семинарских занятий по дисциплине «Конституционное право Российской Федерации» на юридическом факультете Бурятского государственного университета, при подготовке документов к расширенному координационному совещанию Президента Республики Бурятия с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти с контрольными и надзорными функциями 12 декабря 2005 года по вопросу «Проблемы взаимодействия органов исполнительной власти Республики Бурятия с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти».
Основные положения и выводы диссертации были отражены в научных публикациях автора.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и научной литературы.
Современные модели организации исполнительной власти и взаимодействия ее органов в зарубежных федерациях
В настоящее время в мире насчитывается около 20 федеративных государств. Они создавались главным образом с учетом этнических и национальных различий (Индия, Пакистан, Мъянма, Нигерия) или исторических особенностей становления государственности (США, Канада, Мексика, Венесуэлла). В Европе к их числу относятся Австрия, Бельгия, Германия, Швейцария; в Азии - Индия, Федерация Малайзия, Мьянма, ОАЭ, Пакистан. На американском континенте федеративными государствами являются Бразилия, Венесуэла, Канада, Мексика, США, Аргентина. Кроме того, есть ряд государств-федераций в Африке (Нигерия, ЮАР), а также в Австралии и Океании (Федеративные Штаты Микронезии, Австралия).
Каждое из федеративных государств в мире имеет свои, исторически обусловленные особенности, свои проблемы и приоритеты. Вместе с тем, можно выделить наличие определенных критериев или даже - стандартов, отличающих федерации: 1. федеральные власти стоят перед необходимостью делить власть с властью региональной, избранной (назначенной) в субъектах федерации; 2. федерализм в универсальном понимании призван обеспечить соблюдение прав человека, исполнение законов на всей территории государства, способствует соперничеству методов управления государством и поиску наилучших его форм; 3. федеративная структура становится новой ступенью развития принципа сдержек и противовесов в системе разделения властей.
На протяжении длительного времени в фундаментальных трудах по теории федерализма отмечалось о наличии в государствах с федеративным устройством наряду с традиционным пониманием, разделения власти, которое можно представить как горизонтальное ее сечение, также и вертикального, включающего разделение единой государственной власти по вертикали: между федеральной властью и властью региональных единиц, составляющих федерацию, а также о наличии в ней двух противоречивых процессов централизации и децентрализации2.
Таким образом, федерализм, сохраняя традиционное обозначение взаимоотношений между различными правительственными уровнями, все более расширяет свои границы, определяя систему, сочетающую самоуправление регионов и долевое правление через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации.
Как известно, в унитарном государстве исполнительная власть представлена центральными органами (президент, правительства, министерства), в федерации же она имеет двухуровневый характер, при этом может быть подчинена центру либо содержать элементы самостоятельного государственного характера.
В указанном параграфе предстоит проанализировать опыт федеративного строительства в зарубежных федерациях в сфере исполнительной власти, который вполне может служить основой для прогнозирования возможных тенденций развития федеративных отношений и выработки стратегии и тактики возникающих при этом противоречий применительно к построению модели исполнительной власти в Российской Федерации.
Федеративный характер государства может привнести новый элемент в структуру института главы государства или правительства. Так, например, в Малайзии глава государства избирается Советом правителей (главами субъектов), в Объединенных Арабских Эмиратах выборы производятся из числа глав государств - субъектов, входящих в состав страны . В США Президент избирается выборщиками, корпус которых формируется по штатам пропорционально тому количеству мандатов, которое имеет каждый штат в верхней и нижней палатах. Как правило, за счет необходимости общей координации и управления субъектами к компетенции президента либо правительства примыкают дополнительные полномочия в отношении обеспечения согласованной вертикали исполнительной власти (например, право президента приостанавливать действие акта правительства субъекта) либо формируются специальные механизмы участия субъектов Федерации в решении общегосударственных вопросов. К примеру, в Индии, Канаде, Папуа-Новой Гвинее периодически созываются совещания премьер-министра федерации и премьер-министров (главных министров, губернаторов) ее субъектов, результаты которых оформляются правовыми актами и используются в практической деятельности исполнительных органов. Возможны также совещания президента и глав исполнительной власти субъектов, совещания руководителей одноименных министерств федерации и ее субъектов. Исследователи указывают также на возможность создания специальных министерств по делам федерации, региональному развитию и т.д4.
Конституционные основы и особенности организации федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации
В целях уяснения специфики организации федеральных органов исполнительной власти, прежде всего, необходимо определиться с принципиальными особенностями самой исполнительной ветви власти. Автор не ставит своей целью всесторонний анализ этой, по истине фундаментальной проблемы, как выходящей за рамки предмета настоящего исследования. Вместе с тем, обозначить отдельные концептуальные ориентиры, которые должны помочь нам в обосновании точки зрения на заявленную в заголовке параграфа проблему, представляется необходимым.
В теории достаточно расхожим стал тезис о том, что исполнительная власть на современном этапе развития пользуется относительной юридической самостоятельностью в отличие, например, от органов государственного управления СССР, которые действовали на основе принципов подконтрольности и подотчетности представительным органам государственной власти
О смене конструкции исполнительной власти в постсоветской России и о ее становлении как действенного механизма реальной власти достаточно убедительно пишут многие авторы, посвятившие фундаментальные научные труды исследованию проблем государственного управления. В их работах предпринята попытка по-новому осветить проблемы исполнительной власти, дать ее сущностную характеристику.
Конституция Российской Федерации выделила исполнительную власть в качестве самостоятельной ветви. При этом сама характеристика данной ветви власти больше нигде не воспроизводится (в отличие, например от судебной власти, организации которой посвящена глава 7 Конституции РФ). Глава 6 Конституции РФ посвящена деятельности только одного органа -Правительства Российской Федерации.
Таким образом, сами конституционные формулировки, а также принятые в их развитие федеральные законы, в частности федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»44 (далее -ФКЗ о Правительстве РФ) содержат достаточно неоднозначные положения, касающиеся основ организации данной ветви власти.
Самостоятельный характер исполнительной власти выражается, прежде всего, в наличии организационных форм, наборе исполнительных функций, не совпадающих с функциями других носителей государственно-властных полномочий. Это предполагает наличие определенной системы органов, ее осуществляющих. При этом, исходя из специфики самой исполнительной власти неверно говорить о возможности ее осуществления любым органом управления.
Однако до настоящего времени отсутствует какой-либо четкий критерий, который позволил бы отграничить отдельные государственные органы от органов исполнительной власти (например, вопрос о статусе Администрации Президента Российской Федерации45, Центрального Банка Российской Федерации или Центральной избирательной комиссии Российской Федерации) либо наоборот функционально разделить компетенцию органов исполнительной власти от осуществления иных государственных полномочий (например, в чем отличие полномочий
Президента Российской Федерации по исполнению положений федеральных законов от тех функций, которые осуществляют органы исполнительной власти).
Анализ законодательства Российской Федерации в период с 1992 по 2008 гг.47 позволяет говорить о нестабильности функционирования исполнительной власти, сложности построения ее единой системы и четкой структуры. Зачастую отсутствует надлежащее обоснование создания, упразднения либо разделения органов исполнительной власти.
Проблемы статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
Учитывая состояние современного законодательства, ученые и практики при характеристике статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации сталкиваются с определенными трудностями. В первую очередь, вызывает смятение сам термин, имеющий в качестве составной части категорию «должностное лицо».
Так, по мнению Малого А.Ф, в силу неопределенности термина «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации» весьма трудно понять его юридическое содержание»129.
Поиск исходного смысла данного понятия заставляет нас обратиться к законодательству о государственной службе. В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» под государственной службой понимается «профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов
Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации» .
В пункте 2 статьи 1 этого же закона закрепляется, что деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, им не регулируется.
Таким образом, должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации - это государственная должность, устанавливаемая конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации.
Возникает вопрос, какие же это органы. В науке конституционного права является юридической аксиомой утверждение, согласно которому Президент Российской Федерации - это единоличный орган государственной власти131.
В этом ключе, при соблюдении внешних признаков органа государственной власти, к числу таковых принадлежит и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации. Причем в таком ракурсе должность последнего адекватна термину «глава субъекта РФ» .
Учитывая же обозначенный термин с помощью формулировок Федерального закона № 184-ФЗ «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)» можно рассматривать его только лишь как должность, созданную для исполнения полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. И тогда высшее должностное лицо субъекта РФ выступает лишь звеном системы исполнительной власти в субъекте Российской Федерации.
Таким образом, само неоднозначное наименование должности порождает проблему его юридической сущности.
Вторым проблемным моментом в определении статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации являехся неоднозначность положений статьи 2 Федерального закона № 184-ФЗ, которая закрепляет, что «конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации». Ее интерпретационный смысл с очевидностью доказывает, что данная должность может и не учреждаться. В предыдущем параграфе приведены примеры субъектов Российской Федерации, которые воспользовались диспозитивным характером данной нормы и не стали создавать у себя соответствующие должности. В то же время изменения в Федеральный закон № 184-ФЗ, внесенные 11.12.2004 года Федеральным законом от 159-ФЗ133 (далее - Федеральный закон № 159-ФЗ) исключили пункт 2 статьи 17, который был сформулирован таким образом: «Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации».
«Дуальная» система органов исполнительной власти на уровне субъекта Российской Федерации
Очевидно, что принцип федерализма имеет принципиальное значение для организации исполнительной власти. Из анализа конституционных норм и текущего законодательства в предыдущей главе нами был сделан вывод о существовании единой системы исполнительной власти, предполагающей объединение деятельностных начал федеральных и региональных органов исполнительной власти на условиях, диктуемых частью 2 статьи 77 Конституции РФ. В то же время не отрицается существование самостоятельных систем органов исполнительной власти (соответственно федеральной и субъектов Российской Федерации). Однако если органы исполнительной власти субъектов РФ действуют как в рамках собственных систем исполнительной власти, так и в рамках единой системы исполнительной власти Российской Федерации, то федеральные органы исполнительной власти в качестве сферы приложения своих полномочий имеют исключительно единую систему исполнительной власти, так как распространяют свою деятельность на всю территорию государства; исходя из его федеративной природы.
Имея обширную область деятельности, федеральные органы исполнительной власти зачастую выступают непосредственным субъектом, осуществляющим исполнительную власть на территории каждого субъекта РФ в отдельности и всей страны в целом. Однако часть своих функций в сфере ведения Российской Федерации в силу их специфики и объема они могут осуществлять и посредством создания специальных территориальных структур.
По мнению Н.Г. Салищевой, такие функции выражаются в «осуществлении федерального контроля, управлении конкретными отраслями и сферами, а также реализации одновременно контрольных и управленческих функций»167.
При этом территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не обладают, по нашему мнению, признаками самостоятельности, присущей органам исполнительной власти и являются специальными структурными подразделениями, создаваемыми для осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти на территории одного или нескольких субъектов РФ.
Конституционные положения не закрепляют, когда и при каких условиях должны создаваться эти органы.
Вместе с тем, они, являясь проводниками общефедеральных вопросов в субъекты Российской Федерации, создают некие «островки» присутствия федеральных органов исполнительной власти на территории этих субъектов Российской Федерации. Но, как известно, в субъекте РФ наряду с ними исполнительная власть воплощается и в деятельности собственных органов исполнительной власти субъектов РФ. Их различная юридическая природа позволяет говорить о существовании некой «дуальной» системы органов исполнительной власти на уровне субъекта РФ.
Длительное время правовая регламентация общих основ формирования и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти осуществлялась в соответствии с во многих аспектах не соответствующим Конституции РФ постановлением Правительства РФ от 27 мая 1993 года № 491 «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств РФ»168. По сути дела их правовой статус устанавливался в положениях о соответствующих федеральных органах исполнительной власти.
При этом порядок и схема их создания носили бессистемный характер. Кроме того ряд серьезных проблем был связан с отсутствием четкого понимания у некоторых федеральных органов сферы применения полномочий их территориальных структур, которые зачастую дублировали полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ.
Отдельные проблемы были решены после принятия Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации 19.01.2005 № 30 (далее - Регламент взаимодействия)169, Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.07.2005 № 452170.
В них содержатся следующие основные параметры, выступающие индикаторами изменения условий их деятельности: 1. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, как правило, создаются в качестве окружных, межрегиональных, региональных (в границах субъекта Российской Федерации), межрайонных, городских или районных органов. 2. Финансирование деятельности территориальных органов осуществляется за счет средств федерального бюджета. 3. Предпринята попытка определения статуса территориальных органов федерального органа исполнительной власти. Закреплено, что они являются государственными органами, находящимися в подчинении федеральных органов исполнительной власти. Порядок организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти предусматривается в регламенте соответствующего федерального органа исполнительной власти.
