Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы исследования правового регулирования взаимодействия государственных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований 15
1.1. Взаимодействие органов публичной власти и их самостоятельность как конкурирующие констиуционно-правовые ценности 15
1.2. Инстуционализация взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в механизме публичной власти 29
1.3. Принципы и основные направления взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления 48
Глава II. Конституционно-правовые формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления 59
2.1. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления по вопросам, отнесенным к ведению субъектов Российской Федерации 59
2.2 Наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями государственных органов субъектов Российской Федерации 72
2.3. Поддержка и содействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации реализации органами местного самоуправления вопросов местного значения 84
2.4. К вопросу о конкурирующей компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления 97
Глава III. Особенности взаимодействия органов публичной власти в механизме ответственности местного самоуправления перед субъектами Российской Федерации 111
3.1. Правовое регулирование взаимодействия органов публичной власти в механизме роспуска представительного органа муниципального образования законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации 111
3.2. О решение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации о должности глав муниципальных образований и глав местных администраций: проблемы взаимодействия 123
3.3. Временное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления как форма их взаимодействия 139
Заключение 148
Список использованной литературы 153
- Взаимодействие органов публичной власти и их самостоятельность как конкурирующие констиуционно-правовые ценности
- Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления по вопросам, отнесенным к ведению субъектов Российской Федерации
- К вопросу о конкурирующей компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
- Временное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления как форма их взаимодействия
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вследствие происходящих в стране коренных изменений в политической, экономической и социальной сферах приобретает все более важное значение проблема конституционно-правового регулирования взаимодействия органов публичной власти. Анализ теории и практики осуществления государственной деятельности и местного самоуправления показывает, что взаимодействие данных органов осуществляется во многом стихийно, вне прочной законодательной основы и надлежащих правовых процедур. Наблюдающийся в современной России акцент на разграничение предметов ведения и компетенции, обособленность и самостоятельность каждого из органов государственной власти и местного самоуправления в рамках их полномочий и функций нередко приводит к рассогласованности публично-властного механизма, нарушению целостности и единства правового пространства, ставит под сомнение концепцию государственного суверенитета и ряд иных основополагающих конституционно-правовых ценностей. Вместе с тем, самостоятельность местного самоуправления не означает его полной обособленности от государственной власти. Государственные органы в значительной степени несут публично-правовую ответственность за организацию деятельности муниципальных образований. Данные обстоятельства находят свое институциональное выражение в механизме правового регулирования взаимодействия соответствующих органов государства и муниципалитетов.
Взаимодействие государственных органов с органами местного самоуправления имеет многоуровневую природу. Заметная роль в данном механизме отводится совместной деятельности федеральных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Однако не менее важное значение имеет правовое регулирование взаимодействия с муниципалитетами органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Несмотря на ряд новейших изменений в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», существенно сокративших полномочия государственных органов субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, наблюдается тенденция качественного роста юридических и внеправовых форм взаимодействия региональных и муниципальных органов друг с другом. При подобных обстоятельствах требуется обновление правового регулирования соответствующих общественных отношений и придание законодательной формы фактически сложившимся отношениям в обществе.
Указанные обстоятельства подтверждают актуальность настоящего диссертационного исследования, определяют необходимость формулирова-
ния научно-практических предложений и рекомендаций по совершенствованию теории, законодательства и правоприменительной практики по вопросам взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации с органами местного самоуправления в современной России.
Степень научной разработанности темы исследования. Начало формирования фундаментальных основ взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в России нашло выражение в трудах В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина и др.
В современный период различные аспекты взаимодействия уровней публичной власти рассматривались в работах: С.А. Авакъяна, П.А. Астафичева, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, А.А. Белкина, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, М.Ю. Дитятковского, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, Н.А. Игнатюк, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Г.Н. Комковой, А.Н. Костюкова, О.Е. Кутафина, В.А. Лебедева, Е.А. Незнамовой, Н.Л. Пешина, Н.В. Постового, А.С. Прудникова, В.В. Пылина, В.И. Савина, П.И. Савицкого, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, В.И.Фадеева, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Б.С. Эбзеева и др.
Исследованию деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления посвящены труды О.В. Берга, В.Н. Бутылина, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, А.А. Замотаева, В.А. Лебедева, Г.Ф. Скрипкина, Д.Л. Суркова, И. А. Умновой, Т.Я. Хабриевой, Е.С. Шугриной и др.
Отдельные проблемы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления были рассмотрены в диссертационных исследованиях: А.А. Воронкова «Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в условиях муниципальной реформы» (М., 2007), А.В. Жеребцова «Правовые и организационные основы взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления» (М., 2006), О. Л. Казанцевой «Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в условиях государственно-правовой централизации» (Барнаул, 2011), И.А. Косминой «Конституционно-правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ» (СПб., 2010), Н.В. Мижаревой «Конституционно-правовые основы взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и
представительных органов муниципальных образований» (Казань, 2007), Е.Н. Селютиной «Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: правовой и политический аспекты» (Орел, 2003), О.А. Сомовой «Правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» (Саратов, 2003).
Однако в этих и ряде других научных работ не в полной мере раскрыты правовые основы взаимодействия государственных органов субъектов Федерации с органами местного самоуправления с учетом их комплексной природы и новейших изменений в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Взаимодействие органов публичной власти не рассматривалось в качестве конкурирующей конституционной ценности с принципом самостоятельности данных органов. Продолжается активная научная дискуссия по вопросу о системе принципов и основных направлений взаимодействия государственной и муниципальной власти. Важное значение имеет также вовлечение в предмет исследования ответственности органов местного самоуправления перед государственными органами субъектов Федерации как особой конституционно-правовой формы их взаимодействия.
Объектом исследования явились общественные отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления.
Предметом исследования составила совокупность правовых норм, регулирующих взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления.
Цель исследования состояла в проведении комплексного правового анализа взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, выявлении форм взаимодействия органов публичной власти, а также в исследовании проблем, возникающих на уровне местного самоуправления при реализации публичной власти и разработке приоритетных направлений оптимизации данного процесса.
Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, среди которых:
исследование взаимодействия органов публичной власти и их самостоятельность в качестве конкурирующих конституционно-правовых ценностей;
характеристика процесса институционализации взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в механизме публичной власти;
выявление системы принципов и основные направления взаимодействия государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления;
анализ механизма взаимодействия региональных и муниципальных органов власти с учетом конституционно-правового механизма разграничения предметов ведения между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями;
определение путей совершенствования законодательства о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации;
обоснование роли и места ответственности органов местного самоуправления перед государственными органами субъекта Российской Федерации в качестве особой конституционно-правовой формы их взаимодействия;
формулирование предложений по совершенствованию федерального и регионального законодательства в исследуемой сфере.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания, выработанные и апробированные юридической наукой. Анализ, синтез, индукция и дедукция применялись при изучении содержания юридических терминов, понятийно-категориального аппарата диссертации. Системно-структурный, логический, функциональный и ряд других специальных методов нашли применение в ходе изучения проблем институциона-лизации взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в механизме публичной власти. Важное значение имело также привлечение к исследованию частных научных методов: сравнительного правоведения, логико-юридического и формально-юридического подходов. Приоритет использования каждого из них определялся в соответствии с характером решаемых исследовательских задач.
Теоретическая основа диссертационного исследования сформирована с учетом теоретико-правовых, конституционно- и муниципально-отраслевых исследований, посвященных различным аспектам взаимодействия органов публичной власти. В связи с этим к исследованию привлекались фундаментальные разработки таких видных отечественных ученых, как: Н.В. Витрук, Н.А. Богданова, Г.А. Борисов, Л.В. Бутько, СБ. Глушаченко, В.Г. Ермаков, В.П. Касаткин, И.Н. Куксин, М.В. Мархгейм, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, О.О. Миронов, А.Н. Нифанов, Н.Н.Олейник, Е.Д.Проценко, В.Н.Самсонов, Ю.Н. Старилов, Е.Е.Тонков, Б.Н.Топорнин, С.В.Тычинин и др.
Правовую основу диссертационной работы составила совокупность действующих нормативных правовых актов: Конституция Российской Федерации, ряд федеральных конституционных и федеральных законов, подзаконные нормативные правовые акты - в той мере, в какой они регулируют механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов власти. Для раскрытия темы привлекались конституции (уставы) и законы субъ-
ектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований. Изучались конституционно-правовые источники зарубежных стран.
Эмпирической основой исследования явились правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, обобщенные данные правоприменительной практики, статистические и социологические материалы, информация о деятельности органов публичной власти, политико-правовые документы (послания, доклады, заявления, декларации). Особое внимание в диссертационной работе уделялось нормативным правовым актам, утратившим юридическую силу в целях проведения сравнительно-правового анализа в исторической ретроспективе и выявления тенденций правового регулирования общественных отношений в рассматриваемой сфере.
Научная новизна диссертации состоит в том, что на основании выполненных соискателем исследований:
разработана новая научная идея институционализации взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, обогащающая научную концепцию их функционирования в механизме публичной власти;
предложены авторская система принципов и форм взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления; меры по оптимизации правового регулирования такого взаимодействия в современных условиях;
доказана целесообразность обособления в теории и законодательстве ответственности органов местного самоуправления перед государственными органами субъектов Российской Федерации как особой конституционно-правовой формы их взаимодействия;
введены в научный оборот авторские подходы толкования конституционного института взаимодействия государственных и муниципальных органов с точки зрения институционального и процессуального аспекта; проведена классификация форм взаимодействия исходя из партнерских (равноправных) и императивно-властных отношений.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. На основе анализа доктринальных и конституционно-правовых позиций, сделан вывод о том, что взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления является органическим элементом системы разделения властей и требует интерпретации, по крайней мере, в двух аспектах - институциональном и процессуальном. С институциональной точки зрения необходимость взаимодействия органов публичной власти обусловлена столкновением различных мнений, позиций, ценностей и интересов, а также характером компетенции, разграниченной конституцией и за-
коном между властными субъектами. В процессуальном аспекте взаимодействие государственных и муниципальных органов предполагает такой механизм правового регулирования общественных отношений, при котором наличие формализованных законом взаимных действий становится условием конституционности и законности принятия окончательного решения компетентным на то органом.
2. Исследование государственно-властных отношений позволило
сформулировать вывод о том, что под публичной властью понимается суве
ренная власть народа, или его большинства, имеющая политический характер
и находящая свое выражение в государственной власти. Наличие особого -
муниципального уровня народного самоуправления, а также специфической
сферы общественных отношений, связанных с решением вопросов местного
значения, позволяет в определенном смысле отделить местное самоуправле
ние от государства, выделив его в самостоятельное образование с уникаль
ной природой. Однако это не опровергает необходимости конституционно-
правового регулирования порядка и процедур взаимодействия государствен
ных и муниципальных органов власти даже при отсутствии общей (совмест
ной, конкурирующей) компетенции по аналогии со ст. 72 Конституции Рос
сийской Федерации.
-
Рассмотренные автором диссертации различные подходы к исследованию взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации с органами местного самоуправления позволили выявить систему взаимосвязанных принципов: законности; самостоятельности местного самоуправления; рационального сочетания и согласования интересов; добровольности заключения договоров и соглашений; гласности и взаимной информированности; субсидиарности, обеспеченности ресурсами и взаимной ответственности.
-
В диссертации обоснованно, что в процессе систематизации и классификации конституционно-правовых форм взаимодействия государственных органов субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления целесообразно использовать критерий равноправных (партнерских) и неравноправных (императивных) отношений, складывающихся между данными субъектами. Дополнительно к этому следует учитывать конституционно-правовой механизм разграничения предметов ведения и полномочий, а также основания и процедуры ответственности органов местного самоуправления перед государственными органами субъектов Российской Федерации.
-
Диссертантом предложена и аргументирована авторская редакция п. 1.1. ч. 1 ст. 10 Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации»: «1.1. Наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга должно осуществляться законами субъектов Российской Федерации, принимаемыми по законодательной инициативе соответствующих представительных органов муниципальных образований. При обсуждении законопроекта в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации является обязательным присутствие представителей муниципальных образований, чьи публичные интересы данный законопроект затрагивает. Присутствующие на заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации представители муниципальных образований имеют право участвовать в обсуждении законопроекта и требовать проведения голосования по вопросам, затрагивающим их публичные интересы».
6. Диссертантом доказана необходимость закрепления нормы, позволяющей наделение отдельными государственными полномочиями не только органов местного самоуправления, но и муниципальных образований, что позволяет муниципальным образованиям в их уставах самим регулировать, какие органы местного самоуправления и в какой мере должны участвовать в процессе реализации отдельных государственных полномочий. Наделение отдельными государственными полномочиями конкретных органов муниципальных образований препятствует реализации конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления по регулированию структуры органов соответствующих муниципалитетов.
7. Предложены аргументы в обоснование следующей редакции части 2.1 статьи 73 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (при исключении части 2.2 статьи 73):
«2.1. Если соответствующим судом установлено, что избранный (в том числе - вновь избранный) в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение шести месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, может внести в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования».
8. В диссертации доказана необходимость редакции части 1 статьи 74.1
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправ
ления в Российской Федерации», согласно которой основаниями для удаления
главы муниципального образования в отставку являются:
-
действия или бездействие главы муниципального образования, повлекшие за собой последствия, предусмотренные пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 настоящего Федерального закона;
-
неисполнение по неуважительным причинам в течение трех и более месяцев своих обязанностей;
-
неудовлетворительные результаты деятельности, подтвержденные не менее двух раз подряд неудовлетворительной оценкой представительного органа муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования;
-
существенные нарушения обязанностей, установленных федеральным законодательством в целях предотвращения коррупции».
9. Диссертантом рекомендована следующая редакция пункта 1
части 1 статьи 75 Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации»:
«1) если в связи с обстоятельствами, указанными в Федеральном конституционном законе «О военном положении», Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении», Федеральном законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» соответствующие органы местного самоуправления отсутствуют и не могут быть сформированы».
Теоретическая значимость работы состоит: в разработке и теоретическом обосновании отдельных положений, уточняющих конституционно-правовую терминологию, понятийный и категориальный аппарат науки конституционного права; в возможности использования теоретических положений и выводов, сделанных в диссертации, в дальнейшей научной разработке путей оптимизации взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Практическая значимость исследования. Материалы исследования могут быть использованы для дальнейших теоретических исследований различных аспектов организации взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Результаты анализа путей совершенствования процесса взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления могут быть реализованы в правотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также применяться на уровне деятельности региональных органов публичной
власти, при выработке ими управленческих решений и формировании механизмов взаимодействия.
Результаты исследования могут быть использованы для последующих научных исследований в данной области; в учебно-методических целях при изучении дисциплин «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право России» и др.
Апробация результатов исследования осуществлена при обсуждении и одобрении на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права юридического института ФГБОУ ВПО «Государственный университет - учебно-научно-производственный комплекс». Результаты исследования получили апробацию в научно-практических конференциях и семинарах различного уровня, внедрены в практику самостоятельной преподавательской деятельности в качестве старшего преподавателя кафедры конституционного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». По результатам исследования автором было опубликовано 16 статей общим объемом 6,1 п.л.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих десять параграфов, заключения, списка используемых источников.
Взаимодействие органов публичной власти и их самостоятельность как конкурирующие констиуционно-правовые ценности
В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый государственный орган и орган местного самоуправления является самостоятельным в области своей компетенции. Статьей 10 Основного закона страны гарантируется самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти, в то время как в ст. 12, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132 Конституции — самостоятельность муниципальных образований . Это обусловлено конституционно-правовыми принципами и институтами разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий, недопустимости произвольного вмешательства в законную деятельность государственной власти и местного самоуправления. Самостоятельность государственных и муниципальных органов является одним из существенных элементов их конституционно-правового статуса.
Самостоятельность характеризуется в качестве общепризнанного принципа, характеризующего основные формы и виды функционирования органов власти , который обычно связывается с такими близкими ему понятиями, как «автономия»3 и «независимость» . Самостоятельность есть следствие разделения единой, суверенной власти на отдельные компоненты, очерчиваемые в конституции и законодательстве юридической компетенцией, которая включает в себя властные полномочия и публично значимые функции . С появлением множественности субъектов властеотно-шений неизбежно актуализируется проблема разграничения власти между ними. В конечном итоге, процессы властной дифференциации приводят к юридическому размежеванию полномочий и ответственности, что характеризуется «самостоятельностью», «независимостью» или «автономией» статуса соответствующего органа.
Однако самостоятельность, как и большинство иных конституционно-правовых ценностей, не является абсолютной и подлежит ограничениям по смыслу ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации. В советской науке государственного права самостоятельность в деятельности тех или иных субъектов права не только сочеталась с необходимостью «развития инициативы на местах», но обязательно увязывалась с ленинской концепцией централизованного планового руководства и контроля", в более широком смысле - с доктриной демократического централизма3. Сегодня данные подходы, безусловно, утратили свое определяющее значение. Ыо и в современном обществе концепция абсолютной, ничем не ограниченной свободы действия органов публичной власти не имеет реальных шансов на признание и реализацию в практической действительности. Это объясняется следующими обстоятельствами: во-первых, в конституции и законодательстве невозможно полностью разграничить полномочия между органами и должностными лицами публичной власти. Всегда остается определенная сфера неурегулированных отношений1 либо область совместного ведения, которая требует общих усилий и координации2; во-вторых, конституционный институт государственного суверенитета предполагает целостность, единство и независимость государственной власти. Разделение властей с точки зрения концепции государственного суверенитета является не абсолютным, но относительным и условным ; в-третьих, постоянно меняющиеся стратегические и тактические задачи публичного управления требуют скорее интеграции деятельности всех органов власти, чем их обособления и размежевания . В связи с изложенным следует охарактеризовать в качестве объективно необходимого взаимодействие органов государства и муниципалитетов друг с другом.
Б.Н.Чичерин в работе «Общее государственное право» всемерно подчеркивал, что государство представляет собой союз народа. Данный союз связывается в одно юридическое целое законом и подлежит управлению для общего блага верховной властью. Все эти элементы - «власть, закон, свобода и общая цель - входят в состав всех других союзов, в которые слагается человеческое общежитие» . Акцент на общности целей в государственно-властной конструкции является одним из центральных в работах данного автора. Не отрицая необходимости разделения властей, разграничения полномочий и ответственности, Б.Н.Чичерин верно настаивал на интегрирующих началах государственно-правового регулирования общественных отношений.
Это, в свою очередь, предполагает необходимость конструктивного взаимодействия и делового сотрудничества органов власти.
Более радикальную позицию в этом отношении занимал Ф.Ф.Кокошкин, по мнению которого «теория Монтескье господствовала в юридической науке до середины XIX века, но, начиная с этого времени, она подвергалась критике. Против учения о разделении властей были выставлены три аргумента, которые можно назвать аргументами: юридическим, политическим и историческим». Наиболее значимым из них является юридический аргумент, согласно которому «представление Монтескье о трех самостоятельных властях» противоречит «понятию единой юридической личности государства и понятию государственной власти как единой воли. Еще более энергичные возражения, с этой точки зрения, вызывала формула Канта, у которого три власти являются тремя отдельными субъектами, образующими вместе одно лицо - государство. Критики не без основания говорили, что «триада Канта» есть догмат, непостижимый для человеческого разума» . При данных научных воззрениях тезис о необходимости взаимодействия органов власти имеет тенденцию к вытеснению конституционного принципа разделения властей вплоть до его отрицания.
В отличие от Ф.Ф.Кокошкина, другой видный русский ученый С.А.Котляревский усматривал важнейший конституционный потенциал в принципе самостоятельности органов и, особенно, публично-территориальных единиц. Разграничивая «административную» и «самоуправленческую» формы децентрализации, С.А.Котляревский подчеркивал целесообразность обособления «компетенции власти», т.е. «содержания ее функций и ее самостоятельности»". При названном подходе основным, базовым принципом государственного строительства признается именно самостоятельность (автономность, независимость) каждого из субъектов властеотношений. Что касается необходимости их взаимодействия, данная конституционно-правовая ценность позиционируется в качестве вторичной, следующей за их самостоятельностью. Взаимодействие считается конституционным в той мере, в какой оно не противоречит общепризнанному принципу разделения властей.
Подобные примеры можно продолжить. Однако приведенный обзор точек зрения, на наш взгляд, является достаточным, чтобы убедиться, что в дореволюционной русской науке государственного права не сложилось единого мнения по проблеме взаимодействия органов публичной власти и их самостоятельности как конкурирующих конституционно-правовых ценностей. Авторы отдавали предпочтение какой-либо одной из двух конкурирующих ценностей либо признавали необходимость их сбалансированного сочетания. В целом эти теоретико-методологические подходы сохранились и в современной российской науке. Однако острота противоречий во взглядах с течением времени значительно смягчилась. Современные ученые воздерживаются от однозначного отрицания самостоятельности или взаимодействия органов публичной власти. В той или иной мере, они считают верным сбалансированный подход, при котором самостоятельность и взаимодействие признаются одновременно. Это, разумеется, приводит к определенному «конфликту» конституционно-правовых ценностей, поскольку «взятые в чистом виде», они взаимно исключают друг друга.
Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления по вопросам, отнесенным к ведению субъектов Российской Федерации
В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый из уровней публичной власти (Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования) имеет предметы ведения, в рамках которых соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления обладают самостоятельной компетенцией, включающей в себя властные полномочия и публично значимые функции1. Компетенционная самостоятельность сама по себе не требует взаимодействия с другими властными структурами, однако и не исключает ее". Вместе с тем, в конституционном праве современной России имеются институты, которым имманентно присуща юридическая необходимость взаимодействия органов публичной власти. К их числу относятся, во-первых, предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов3, во-вторых, полномочия федеральных и региональных органов власти по вопросам местного самоуправления .
В связи с этим, прежде всего, следует обратить внимание на проблему допустимости таких юридических конструкций, как «полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления» (ст. 5), «полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления» (ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах...»). Данные формулировки не могут не настораживать с точки зрения нормативного содержания ст. 130 Конституции, поскольку самостоятельность муниципальных органов по вопросам местного значения предполагает именно невмешательство федеральных органов и органов субъектов Федерации в муниципальную деятельность. Если законодатель (в отличие от Конституции Российской Федерации, в которой нет таких юридических конструкций)1 допускает некие полномочия государственных органов в области местного самоуправления, не является ли это противоправным вмешательством государства в местное самоуправление? На наш взгляд, наиболее правильным был бы отрицательный ответ на поставленный вопрос. Государство может и должно иметь полномочия в сфере местного самоуправления. Самоуправление не является абсолютным, оно регулируется и ограничивается государством. Самостоятельность муниципальных образований заканчивается за рамками полномочий, непосредственно предоставленных муниципальным органам законом и другими нормативными правовыми актами. Иное отрицало бы государственный суверенитет Российской Федерации, который не принадлежит муниципальным образованиям".
Сравнительный анализ действующего Федерального закона «Об общих принципах...» с его предшествующими редакциями свидетельствует, что федеральный законодатель предпочитает линию последовательного сокращения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления3. Первоначально после вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 г. было принято считать, что именно субъекты Федерации обладают преимущественным правом правового регулирования муниципальных общественных отношений . До появления первой редакции Федерального закона «Об общих принципах...» субъекты Федерации были практически Fie связанными федеральными нормами, вследствие чего наблюдалось существенное разнообразие в региональном законодательстве. В одних субъектах Федерации отдавалось предпочтение «двухуровневой»" территориальной организации местного самоуправления (т.е. системы с муниципальными образованиями, имеющими общую территорию), в других - модернизации советского административно-территориального устройства в сторону сокращения субъектов местного самоуправления. Последний подход с известной степенью условности можно было бы назвать «Удмуртской» и «Ленинградской» моделями. В Удмуртской республике (и ряде иных субъектов Федерации) предпочли районный уровень считать государственной властью, а местное самоуправление распространять лишь на поселенческое звено. В Ленинградской области и некоторых других регионах, напротив, уровнем местного самоуправления признавалось районное звено, а в поселениях проводились массовые референдумы об отказе населения от местного самоуправления. Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил конституционность подобного разнообразия, ссылаясь на федеративную природу российской государственности и достаточные для этого полномочия субъектов Федерации по смыслу ст. 73 Конституции .
По мере дальнейшего развития федерального регулирования законодатель предпочел стандартизацию системы муниципальных образований на всей территории России. С появлением действующего Федерального закона «Об общих принципах...» (в редакции № 131-ФЗ) стало юридически обязательным наличие у муниципальных образований статуса городского округа, муниципального района, городского или сельского поселения, внутригородской территории города федерального значения. Вслед за этим сократились регулятивные полномочия субъектов Федерации. Если раньше субъекты Федерации могли самостоятельно определять систему территорий муниципальных образований и несли лишь публично-правовую обязанность разграничения объектов собственности, предметов ведения и источников доходов местных бюджетов для муниципалитетов с общей территорией, то при новых подходах это стало невозможным ввиду прямого федерального регулирования1. Одно из последствий этого - резко сократившиеся возможности взаимодействия муниципальных органов с государственной властью, организационно-правовые сложности внесения со-ответствующих поправок в Федеральный закон «Об общих принципах...»\ Об этом, в частности, свидетельствует динамика внесения поправок в статьи 14-17 Федерального закона «Об общих принципах...». Так, в п. 5 ч. 1 ст. 14 (вопросы местного значения поселения в сфере дорожной деятельности) законодатель вносил поправки четыре раза (Федеральные законы от 08.11.2007 № 257-ФЗ, от 21.04.2011 № 69-ФЗ, от 11.07.2011 № 192-ФЗ, от 18.07.2011 № 242-ФЗ); в п. 20 этой же части (полномочия в сфере формирования генеральных планов поселения) - восемь раз (Федеральные законы от 29.12.2004 № 191-ФЗ, от 10.05.2007 № 69-ФЗ, от 15.06.2007 № 100-ФЗ, от 18.07.2011 № 224-ФЗ, от 18.07.2011 № 242-ФЗ, от 18.07.2011 № 243-ФЗ, от 28.11.2011 № 337-ФЗ, от 25.06.2012 № 93-ФЗ) и т.д. Подобная частота внесения изменений в законодательство свидетельствует о нестабильности правового регулирования общественных отношений , непредсказуемости и непродуманности законодательной политики", недостаточном взаимодействии властных структур друг с другом на предварительных этапах законопроектных работ3. Прежде чем предполагаемая норма станет правилом действующего законодательства, участники законодательного процесса несут публично-правовую обязанность предварительной проработки вопросов, заслушивания мнений экспертов, учета мнения заинтересованных сторон, в особенности - представителей местного самоуправления.
До внесения изменений в федеральное законодательство о местном самоуправлении в редакции Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах...» региональные законодатели стремились максимальным образом способствовать урегулированию муниципальных общественных отношений4. Осуществлялось это в тесном взаимодействии с муниципальными органами самоуправления. К моменту вступления в силу данного нормативного правового акта в субъектах России сложились собственные подсистемы муниципально-правового регулирования, которые включали в себя, в частности, законы о статусе и порядке деятельности представительных органов муниципальных образований, их депутатов, глав муниципальных образований и глав местных администраций, контрольных органов местного самоуправления. Весьма содержательным было региональное законодательство о муниципальных налогах и сборах, о муниципальной собственности, о муниципальном бюджетном процессе.
К вопросу о конкурирующей компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
Рассмотренные выше способы взаимодействия между органами государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований позволяют перейти к исследованию весьма неоднозначной, спорной формы, которая, однако, была многократно отмечена в юридической литературе как существующая. Речь идет об общей, совместной или конкурирующей компетенции органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований. В силу буквального смысла Конституции РФ и федерального законодательства субъекты Федерации имеют общую сферу ведения только с Российской Федерацией. Муниципальные образования, якобы, должны иметь совершенно обособленную сферу ведения, которая не имеет общего с компетенцией государственных органов субъектов России. Однако в действительности такие области совместного ведения существуют, как бы ни пытался это отрицать современный законодатель. Фактически содержание действующего законодательства демонстрирует нам значительную область общественных отношений, регулирование которых осуществляется одновременно субъектами Федерации и муниципальными образованиями, причем правовые акты муниципальных образований не должны противоречить актам субъектов Федерации. По смыслу ст. 76 Конституции РФ это и есть сфера совместного ведения.
По сути, в совместном ведении субъектов Федерации и муниципальных образований находится региональный законодательный процесс в части осуществления органами местного самоуправления их права законодательно инициативы. Участие органов местного самоуправления в законодательном процессе является одним из проблемных в системе публичной власти. Однако наделение органов местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта способно устранить пробелы в вопросах их взаимодействия с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе, наряду с иными субъектами, принадлежит, представительному органу местного самоуправления. Данное право нередко дублируется в уставах (законах) субъектов Российской Федерации, а в некоторых уставах такое право предоставлено и главе муниципального образования (например, в уставе Белгородской области). В Костромской области, в отличие от этого, устанавливаются ограничения: при внесении законодательной инициативы представительным органом муниципального образования должно быть представлено положительное заключение главы муниципального образования, а при внесении главой муниципального образования - решение представительного органа муниципального образования об одобрении проекта закона.
На территории субъектов Российской Федерации могут приниматься законы, регламентирующие инициативу органов местного самоуправления. Так, закон Брянской области от 10 декабря 1997 года № 32-3 «О порядке осуществления права законодательной инициативы в Брянскую областную Думу» наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в областной Думе по вопросам, отнесенным к предметам ведения Брянской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и Брянской области в пределах полномочий областной Думы. Право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления осуществляется в форме внесения в представительный орган субъекта законопроектов, в том числе по внесению изменений и дополнений в действующие законы области, либо по признанию этих законов утратившими силу . Закон Брянской области предполагает обсуждения законопроекта не только самими органами местного самоуправления, но и представление для общественного обсуждения, для рассмотрения другим субъектам права законодательной инициативы.
Законопроект может обсуждаться: при встречах с избирателями и гражданами Российской Федерации; в средствах массовой информации; в трудовых коллективах предприятий, учреждений, организаций, в общественных объединениях; при проведении депутатских слушаний в ходе подготовки законопроекта или его рассмотрения в областной Думе; при выявлении общественного мнения по отношению к законопроекту и его положениям посредством социологического и иных опросов. После проведения общественного обсуждения законопроекта, законодательного предложения, полученные замечания, дополнения и предложения анализируются и систематизируются субъектом права законодательной инициативы и могут быть внесены в законопроект.
Законы Белгородской области от 02.12.1996 № 90 «О порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления в Белгородской области» и Липецкой области от 16.02.1996 № 33-03 «О порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления в Липецкой области» не конкретизируют обсуждение законопроекта с иными субъектами, обладающими правом законодательной инициативы, но детализируют перечень документов, необходимых при внесении органами местного самоуправления законопроектов в законодательный орган субъекта Российской Федерации: сопроводительное письмо; решение представительного органа местного самоуправления о внесении законопроекта; текст законопроекта; пояснительная записка, в которой должны быть отражены цель, характеристика, основные положения законопроекта, его место в системе действующего законодательства; перечень правовых актов, которые в связи с принятием закона должны быть изменены, отменены или вновь разработаны.
К одной из форм реализации законодательной инициативы, на наш взгляд, следует отнести также возможность участия представителей совета муниципальных образований в подготовке и обсуждении проектов законов субъектов Федерации в деятельности законодательного органа субъекта Федерации. На основании ст. 66 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в каждом субъекте Федерации образуется совет муниципальных образований. К взаимодействию законодательного органа субъекта Федерации и совета муниципальных образований в Орловской области по Закону Орловской области от 11.05.2010 № 1058-03 «О взаимодействии органов государственной власти Орловской области с Ассоциацией «Совет муниципальных образований Орловской области» относится: обеспечение возможности участия представителей Ассоциации в подготовке и обсуждении проектов законов области, затрагивающих интересы муниципальных образований в области; обеспечение возможности участия представителей Ассоциации в заседаниях областного Совета, а также в организуемых областным Советом научно-практических конференциях, тематических семинарах и иных мероприятиях по проблемам местного самоуправления; рассмотрение предложений представителей Ассоциации по совершенствованию законодательства области в сфере местного самоуправления; иные полномочия, установленные законодательством Российской Федерации и области1.
В свою очередь, к «иным полномочиям» можно отнести (исходя из анализа ряда идентичных законов других областей): информирование при необходимости Совета муниципальных образований о проектах законов субъекта Федерации, внесенных в законодательный орган субъекта и затрагивающих права и интересы муниципальных образований внутри субъекта; участие в обеспечении подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих выборные муниципальные должности, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений".
Л.Г. Рагозина справедливо отмечает, что обязательная форма создания советов муниципальных образований привела к вытеснению независимых межмуниципальных ассоциаций. Действие подобных советов происходит, как правило, под патронажем высших должностных лиц субъектов Фе-дерации . Вместо того, чтобы выступать в качестве независимых проводников мнения местных сообществ в вышестоящие инстанции, региональные советы превратились в «ретрансляторов» мнений и позиций региональной власти на уровень муниципальных образований. Более того, муниципалитеты получают задания от региональных советов, встраиваются в систему исполнения решений органов государственной власти. В результате наблюдается «некий момент замещения и потери независимости»1.
Временное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления как форма их взаимодействия
Конституционные основы местного самоуправления в современной России предполагают самостоятельное решение населением вопросов местного значения, что предполагает не только самодеятельность населения, но и обособленное, автономное функционирование соответствующих органов муниципальных образований, которые действуют от имени и в интересах граждан, проживающих на соответствующей территории, в рамках компетенции, которая установлена законами и уставами муниципалитетов. Из этого конституционного установления, во всяком случае, следует конституционная недопустимость осуществления полномочий муниципальных образований органами государственной власти. Если государственный орган осуществляет полномочия муниципального органа - это есть прямое отступление от конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления.
Именно из указанных позиций исходит большинство норм законодательства о местном самоуправлении, которые регулируют порядок учреждения и формирования муниципальных органов, их статус, процедуры деятельности, основания досрочного прекращения полномочий. Даже столь экстраординарный институт взаимодействия государственной и муниципальной власти, заключающийся в досрочном прекращении полномочий органов и должностных лиц муниципальных образований, сам по себе не означает подмены полномочий органов местного самоуправления компетенцией государственных органов. При подобных обстоятельствах вслед за санкцией в виде досрочного прекращения полномочий следуют процедуры, направленные на восстановление самостоятельности местного самоуправления. Если досрочно прекращены полномочия главы муниципального образования или представительного органа местного самоуправления - проводятся новые выборы. Если же решением компетентного государственного органа досрочно прекращены полномочия невыборного органа или должностного лица местного самоуправления - в кратчайшие сроки вакансия должна быть ликвидирована посредством механизма назначения на соответствующие муниципальные должности или должности муниципальной службы.
Совершенно иная картина характерна для института временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Термин «самоуправление» в рассматриваемом контексте означает не столько самостоятельность или независимость муниципальных органов вообще, сколько гарантирование конституцией и законом их обособленности от государственной власти. Конституция, по общему правилу, запрещает вмешательство государственных органов в деятельность муниципальных образований. Поэтому институт временного осуществления полномочий, предусмотренный ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах...», может найти конституционное объяснение преимущественно в контексте нормативного содержания ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Исходя из данной конституционной нормы, принцип самостоятельности органов местного самоуправления необходимо толковать в качестве общего правила, из которого возможны определенные исключения. Часть 3 статьи 55 Конституции разграничивает нарушение (противоправное деяние) и ограничение (правомерное деяние) конституционных прав и свобод (в том числе - права граждан на местное самоуправление). Следовательно, временное осуществление полномочий может быть правомерным только в случае, если оно представляет собой такое ограничение самостоятельности местного самоуправления, которое соответствует конституционно значимым целям и ценностям.
Следует признать, что законодатель в ст. 75 анализируемого Закона не злоупотребляет данным правом, ограничиваясь действительно экстраординарными, особо значимыми обстоятельствами. Закон не допускает временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления при обнаружении незначительных правонарушений. Это крайне важно и подобные подходы, на наш взгляд, следует приветствовать. В частности, государственные органы субъектов Федерации не вправе временно осуществлять полномочия органов местного самоуправления в случаях недостаточно эффективного муниципального управления, принятия муниципальными органами противоправных или недостаточно качественных нормативных правовых актов. При подобных обстоятельствах уполномоченные государственные органы, разумеется, должны принимать соответствующие меры. Но они ограничиваются государственным контролем, рекомендациями, предложениями, согласительными мероприятиями, в крайнем случае - досрочным прекращением полномочий и последующей заменой муниципальных должностных лиц вследствие возобновления соответствующих демократических процедур. При этом конституционная конструкция самостоятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения сохраняется.
Нормы статьи 75 анализируемого Закона в целом затрагивают лишь два экстраординарных обстоятельства: во-первых, отсутствие или невозможность формирования органов местного самоуправления; во-вторых, крупные финансовые правонарушения, допущенные органами местного самоуправления. Рассмотрим их более подробно.
Норма пункта 1 части 1 статьи 75 анализируемого Закона предписывает, что отдельные полномочия органов местного самоуправления осуществляются органами государственной власти в случае отсутствия или невозможности формирования представительного органа или местной администрации в связи со стихийным бедствием, катастрофой или иной чрезвычайной ситуацией. Примечательно, что если отсутствие или невозможность формирования данных органов обусловлены иными причинами - государственные органы не вправе осуществлять отдельные муниципальные полномочия. Единственная причина состоит в чрезвычайности ситуации. Закон допускает временное осуществление полномочий не всех органов местного самоуправление, но только двух из них: представительного органа и местной администрации. Следовательно, государственные органы не могут временно осуществлять полномочия главы муниципального образования, контрольного органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципалитета, органов местного самоуправления специальной компетенции (например, уполномоченного по правам человека; муниципальных органов образования, здравоохранения, культуры и т.п.).
В соответствии с Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ст. 1) под чрезвычайной ситуацией следует понимать обстановку, которая сложилась на определенной территории в результате «аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия». Сравнение данной нормы с нормативным содержанием п. 1 ч. 1 ст. 75 Закона «Об общих принципах...» показывает, что законодатель в последнем акте не упоминает «опасные природные явления», в то время как согласно Федеральному закону «О защите населения и территорий...» они относятся к числу «чрезвычайных ситуаций». Кроме того, в данном нормативном правовом акте законодатель использует конструкцию «стихийного или иного бедствия», в то время как в законе о местном самоуправлении упоминается термин «стихийное бедствие». В результате возможны следующие расхождения в правоприменительной практике: возникновение «опасных природных явлений» и «иных» бедствий, не являющихся стихийными, может не послужить достаточным основанием для осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, в то время как по смыслу Федерального закона «О защите населения и территорий...» - это, безусловно, «чрезвычайные ситуации». Кроме того, для признания ситуации чрезвычайной необходимо наступление или риск наступления таких последствий, как «человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей». Эти квалифицирующие признаки необходимы для целей правового регулирования защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, но не имеют решающего значения в процессе правового регулирования муниципальных отношений. Вполне вероятно, что чрезвычайная ситуация может послужить причиной отсутствия или невозможности формирования органов местного самоуправления, но не приводить к человеческим жертвам, ущербу здоровью или материальным потерям.
Данный конституционно-правовой режим, однако, имеет существенные отличия от режимов военного и чрезвычайного положения. Согласно Федеральному конституционному закону «О военном положении»1 данный режим вводится «в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии» (ст. 1), причем он может служить основанием для приостановления деятельности политических партий, запрещения или ограничения выбора места пребывания либо места жительства, запрещения или ограничения проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, иных массовых мероприятий и т.п. (ст. 7).
