Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционное право на образование в системе социальных прав человека 12
1. Понятие и содержание социальных прав и свобод 12
2. Понятие и содержание конституционного права на образование 27
Глава 2. Обеспечение конституционного права на образование в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления 50
1. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по обеспечению права на образование 50
2. Организационно-правовые формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению права на образование 102
3. Совершенствование правового механизма обеспечения конституционного права на образование 148
Заключение 168
Список использованных нормативных актов и литературы 173
- Понятие и содержание социальных прав и свобод
- Понятие и содержание конституционного права на образование
- Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по обеспечению права на образование
- Организационно-правовые формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению права на образование
Введение к работе
Актуальность. Право на образование - одно из наиболее существенных конституционных социальных прав человека, создающее предпосылки для развития личности и общества в целом. Согласно Конституции Российской Федерации 1993 года каждый имеет право на образование.
В современных условиях роль образования в построении демократического общества и формировании рыночной экономики важна как никогда. В последнее десятилетие произошли значительные изменения в области регулирования вопросов образования. В числе новаций следует отметить введение единого государственного экзамена при аттестации выпускников общеобразовательных школ, введение предпрофильного и профильного обучения в системе общего образования, осуществление компьютеризации школ, проведение оптимизации сельских школ, присоединение России к Болонскому процессу по созданию единого европейского образовательного пространства для высшего образования, введение государственных именных финансовых обязательств, реорганизация органов управления образованием и др. В августе 2004 года было принято более 60 поправок в Закон РФ «Об образовании» и в Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
При этом процесс реформирования системы образования в настоящее время не завершен. Многие вопросы еще остаются нерешенными. Не утверждены государственные образовательные стандарты дошкольного, основного общего, среднего общего образования, не установлены нормативы финансирования образования, отменены льготы образовательным учреждениям, отсутствуют гарантии достойного уровня оплаты труда педагогов и др. Все вышеуказанные проблемы требуют решения путем
согласованных действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, педагогической общественности, образовательных учреждений. В этой связи особенно актуально исследование механизма обеспечения права на образование с точки зрения изучения организационно-правовых форм, методов наиболее полного обеспечения права каждого человека на образование в условиях разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В диссертации сделан анализ понятия права на образование, его места в системе социальных прав, теоретически осмыслены направления развития права на образование, содержатся предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области образования.
Все вышеперечисленные обстоятельства делают актуальным проведенное исследование по теме: «Конституционное право на образование и его обеспечение в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления».
Степень разработанности проблемы. В научной юридической литературе достаточно высока степень изученности вопросов, касающихся социальных прав человека. Данному вопросу посвящены теоретические исследования таких ученых, как И.А Алебастрова, М.В. Баглай, Е.И Козлова, О.Е. Кутафин, Е.А. Лукашева и др.
Заслуживает внимания работа В.А. Иваненко и B.C. Иваненко «Социальные права человека и социальные обязанности государства:
международные и конституционные правовые аспекты», в которой дано определение понятия «социальные права» '.
Однако многие вопросы, связанные с правами человека и гражданина, подразумеваются авторами теоретических трудов как очевидные и поэтому не находят детального рассмотрения. Так, понятие социальных прав зачастую дается через перечисление этих социальных прав. Такие ученые, как Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, В.Е. Чиркин, В.А. Кряжков, В.А. Карташкин и др., рассматривают социальные права в группе социально-экономических и культурных прав, не раскрывая сущностных характеристик социальных прав как особой группы конституционных прав человека и гражданина.
Понятие и содержание права на образование традиционно рассматриваются в аспекте социальных прав в работах таких ученых, как Ю.П. Орловский, А.Ю. Кабалкин, А.И. Смокина, Г.З. Анашкин3. Научный интерес к данной проблеме, на наш взгляд, стал проявляться в последние несколько лет, поэтому в литературе не сложилось еще однозначного понятия права на образование. Свой взгляд на сущность и содержание права на образование высказывают такие ученые, как В.И. Шкатулла, В.М. Сырых, Д.А. Ягофаров, Е.Д. Волохова4. Тем не менее понятие и содержание права на образование не
Иваненко В.А., Иваненко B.C. Социальные права человека и социальные обязанности государства: международные и конституционные правовые аспекты. - СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. С. 34.
2 Козлова Е.И, Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.:
Юристь, 1999; Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристь,
2003; Конституционное право субъектов Российской Федерации /Отв. ред. проф. В.А. Кряжков. - М.:
ООО «Городец-издат», 2002; Права человека и вооруженные конфликты: Учебник ля высших военных
учебных заведений /Отв. ред. проф. В.А. Карташкин. - М: Издательство "НОРМА" (Издательская группа
НОРМА - ИНФРА*М), 2001.
3 Орловский Ю.П. Конституционные гарантии права на образование в СССР. - М.: Наука, 1986; Кабалкин А.Ю.
Социально-экономические права советских граждан (в отраслях цивилистического профиля). - М.: Наука, 1986;
Смокина А.И. Реализация гражданами СССР конституционного права на образование // Обеспечение прав и
свобод граждан в СССР. Сб. статей / Под ред. д-ра юрид. наук Е.Г. Мартынчика. - Кишинев: Картя
Молдовеняскэ, 1988. С. 107; Анашкин Г.З. Права и обязанности гражданина СССР (Пособие для слушателей). -
М., Знание, 1977.
4 Шкатулла В.И. Образовательное право: Учебник для вузов. - М.: Издательство "НОРМА" (Издательская
группа НОРМА-ИНФРАМ), 2001; Кодекс Российской Федерации об образовании. Общая часть (Проект. С
изменениями и дополнениями) / Отв. ред. В.М. Сырых. - М.: ИЦПКПС, 2003; Ягофаров Д.А. Образовательное
право: опыт теоретического осмысления // Образование и наука. 2000. № 4(6). С.54; Волохова Е.Д. Понятие и
содержание конституционного права на образование // Право и образование. 2002. № 3. С. 26.
было предметом самостоятельного научного исследования, поэтому этот вопрос требует дополнительного теоретического осмысления.
В юридической литературе отсутствуют специальные исследования по вопросу обеспечения права на образование в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Объект исследования: общественные отношения, возникающие в процессе обеспечения конституционного права на образование.
Предмет исследования: понятие и содержание конституционного права на образование, деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению конституционного права на образование.
Цель исследования: определить понятие, содержание права на образование и выявить условия обеспечения права на образование органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Задачи исследования
На основе анализа теоретической литературы по вопросам прав и свобод человека и гражданина определить понятие, содержание, закономерности развития социальных прав и права на образование.
Провести исследование законодательства Российской Федерации в сфере обеспечения права человека и гражданина на образование, в том числе правовых норм по разграничению полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Разработать предложения по законодательному разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти
субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в процессе обеспечения права на образование.
4. Выработать предложения по совершенствованию механизма обеспечения конституционного права на образование.
Методологическая база. Исследование прав и свобод человека и гражданина, в том числе права на образование, в настоящей работе осуществляется с учетом положений теории нормативного позитивизма, теории естественного права и социологической теории.
Мы рассматриваем право на образование с точки зрения его естественной природы, с точки зрения его формального закрепления в нормативных актах и с точки зрения общественных отношений, фактически существующих в этой области.
Общетеоретическую основу настоящего исследования составили работы следующих авторов: И.А Алебастровой, К.В. Арановского, М.В. Баглая, А.Д. Гусева, В.А. Иваненко, B.C. Иваненко, В.А. Карташкина, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Ю.И.Лейбо, Е.А. Лукашевой, М.С. Матейковича, А.А. Мишина, В.В. Невинского Н.В. Путило, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, Л.М. Энтина, Я.С. Яскевича и др.
Важное значение для подготовки диссертации имели работы, посвященные непосредственно праву на образование, таких ученых, как Д.А. Ягофаров, В.И. Шкатулла, В.М. Сырых, А.Н. Козырин, Ю.П. Орловский, И.А. Рожков, А.И. Смокина, Е.Д. Волохова, О.Ю. Назарова и др.
При подготовке диссертации изучены и проанализированы международные правовые акты, нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, регулирующие общественные отношения в сфере обеспечения права человека и гражданина на образование,
финансирования образовательной системы, разграничения полномочий между уровнями власти по вопросам образования.
В работе используются следующие методы: материалистической диалектики, исторический, сравнительный, метод анализа и др.
Апробация. Основные положения и выводы диссертационного исследования излагались на научных конференциях, семинарах, в научных публикациях. Материалы настоящего диссертационного исследования были использованы при подготовке Программы модернизации образования Тюменской области до 2010 года в разделе «Нормативно-правовое обеспечение программы».
Диссертация обсуждена на кафедре конституционного и муниципального права Института государства и права ТюмГУ и рекомендована к защите. По теме диссертационного исследования опубликовано семь статей.
Научная новизна и практическая значимость. В диссертационном исследовании проводится комплексный анализ конституционного права на образование как научной категории, правового института и совокупности общественных отношений, возникающих в процессе взаимодействия индивида, общества, государства. Диссертантом дается авторское определение понятий «социальные права», «конституционное право на образование».
В работе выявлены пробелы в законодательстве Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, прежде всего по разграничению полномочий между уровнями власти в процессе реализации права на образование. Предложения по разграничению полномочий могут быть использованы законодателем при внесении изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области образования.
В диссертации представлена классификация и описание организационно-правовых форм взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в процессе обеспечения конституционного права на образование.
Положения, выносимые на защиту
Права и свободы человека и гражданина проходят последовательные стадии развития: от провозглашения права в качестве естественного к его позитивному закреплению, и далее - от формального, декларативного закрепления права в законе к реальному воплощению в жизнь, когда право становится фактом социальной действительности.
Конституционное право на образование (в субъективном смысле)-это закрепленная и актуализированная в позитивном праве часть естественного права на образование, которое представляет собой совокупность субъективных прав человека, возникающих в процессе его целенаправленного обучения и воспитания. Естественное право на образование шире, чем конституционное право на образование, содержание последнего постепенно расширятся, закрепляя новые субъективные права человека в сфере образования. Конституционное право на образование в объективном смысле выступает как совокупность правовых норм, представляющих собой институт конституционного права, регулирующий общественные отношения в области установления конституционных прав, свобод, гарантий и обязанностей человека в сфере образования, а также встречных обязанностей государства по адресному обеспечению права на образование в отношении каждого человека.
Анализ полномочий органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере образования показал целесообразность закрепления за органами государственной власти субъектов Российской Федерации
полномочий по установлению норм труда и нормативов его оплаты в государственных образовательных учреждениях субъектов Российской Федерации и в муниципальных образовательных учреждениях, а также ставок заработной платы и должностных окладов работников государственных образовательных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений, поскольку указанные полномочия не закреплены ни за одним уровнем власти.
Установление федеральным законодательством минимальных гарантий прав человека и гражданина в области образования следует рассматривать в качестве необходимого условия обеспечения конституционного права на образование. Указанные гарантии возможно закрепить путем принятия Федерального закона «О минимальных государственных социальных стандартах в области образования», установив в нем федеральные нормативы финансирования в сфере образования, перечень федеральных государственных образовательных услуг и образовательных услуг субъектов Российской Федерации, которые финансируются из соответствующего бюджета.
Права и свободы человека и гражданина обеспечиваются посредством общего и специального правовых механизмов обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Специальный правовой механизм обеспечения права на образование представляет собой совокупность специальных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций (институциональная подсистема), деятельность которых направлена на обеспечение права на образование, а также правовых средств (нормативная подсистема), с помощью которых достигается реализация права на образование.
Совершенствование нормативной подсистемы механизма обеспечения права на образование должно идти в направлении устранения следующих противоречий законодательства Конституции Российской Федерации: Закон РФ «Об образовании» заменяет конституционный принцип общедоступности и бесплатности среднего профессионального образования принципом бесплатности на конкурсной основе, если образование данного уровня получается впервые; Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» гарантирует возможность получения бесплатного высшего образования на конкурсной основе только в федеральных высших учебных заведениях, тогда как Конституцией Российской Федерации установлены указанные гарантии прав граждан при получении высшего образования также в государственных высших учебных заведениях субъектов Российской Федерации и в муниципальных вузах.
Для совершенствования институциональной подсистемы механизма обеспечения права на образование, на наш взгляд, необходимо ориентировать деятельность уже созданных образовательных учреждений на предоставление качественного и социально востребованного образования путем построения новой схемы финансирования образовательных учреждений. Указанная схема финансирования должна строиться на основе целевого предоставления средств для реализации государственного образовательного стандарта, а также на адресном предоставлении средств в зависимости от количества обучающихся в образовательном учреждении.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие и содержание социальных прав и свобод
Социальные права человека на рубеже XX-XXI вв. встали в ряд актуальнейших проблем мирового сообщества и отдельных государств. Борьба за социальные права, за их защиту и признание активно развернулась во многих странах еще во второй половине XIX в., но только к середине XX столетия социальные права получили признание со стороны государства и были закреплены во многих конституциях.
Место социальных прав и свобод в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина различные ученые определяет по-разному.
Ряд ученых (Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, В.Е. Чиркин, В.А. Кряжков, В.А. Карташкин1) выделяет три группы конституционных прав и свобод: 1) личные, 2) политические, 3) социально-экономические и культурные, где социальные права не выделяются в самостоятельную группу прав, а рассматриваются как часть блока социально-экономических прав. Надо заметить, что такая классификация прав и свобод закреплялась Конституцией РСФСР 1978 года: «Граждане РСФСР обладают всей полнотой социально-экономических, политических и личных прав и свобод, провозглашенных и гарантируемых Конституцией СССР, Конституцией РСФСР и советскими законами» .
В международном праве прослеживается несколько иная классификация прав и свобод человека и гражданина: 1) гражданские, 2) политические (Международный пакт о гражданских и политических правах1), 3) экономические, социальные и культурные (Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах ). Здесь социальные права по-прежнему рассматриваются в комплексе с экономическими и культурными правами, но уже выделены в самостоятельную группу прав.
Многие ученые-конституционалисты придерживаются именно такой точки зрения на место социальных прав в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина. Так, И.А. Алебастрова утверждает, что «по сферам общественных отношений конституционные права и свободы делятся на гражданские, или личные, политические, а также экономические, социальные, культурные»3. Подобной точки зрения придерживается М.В. Баглай, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтин, Е.А. Лукашева4.
Таким образом, социальные права традиционно включаются в одну группу с экономическими и культурными правами, поэтому многие авторы дают определение всей указанной группы прав, не вычленяя отличительные признаки социальных прав.
Иваненко В.А. и Иваненко B.C. отмечают, что «в официальных документах и научной литературе наблюдается отсутствие хотя бы относительно согласованного и совпадающего по основным своим признакам определения понятия «социальные права человека»5. На наш взгляд, определенную согласованность во взглядах ученых все же можно проследить.
Большинство авторов выделяют следующие критерии отграничения экономических, социальных и культурных прав от политических и личных прав.
Во-первых, это направленность экономических, социальных и культурных прав на обеспечение физических, материальных, духовных и других социально значимых потребностей человека1. Некоторые авторы связывают экономические, социальные и культурные права с жизнеобеспечением . На наш взгляд, этот критерий относится скорее к социальным и экономическим правам, нежели к культурным.
Во-вторых, отнесение данной категории прав ко второму поколению прав и свобод человека и гражданина, которое исторически связано с требованиями наемных рабочих к представителям класса буржуазии, когда трудящиеся «заставили власть имущих признать их человеческое достоинство и жизненные потребности» . В период буржуазных революций в Западной Европе в 16-18 веках буржуазия развивала теорию общественного договора и естественного права, утверждая в качестве естественных прав гражданские и политические права, требуя их закрепления в позитивном праве и борясь с существующими феодальными устоями. В 19 веке рабочий класс заявил в качестве естественных свои права, вкладывая в их содержание прежде всего право на достойный уровень жизни, требуя позитивного закрепления своих социальных и экономических прав и борясь с капиталистическими условиями эксплуатации наемного труда. Таким образом, из требований наемного труда к капиталу возникло второе поколение прав и свобод человека и гражданина.
Понятие и содержание конституционного права на образование
Право на образование - одно из наиболее существенных конституционных социальных прав человека, создающее предпосылки для развития личности и общества в целом. Повышение роли образования на современном этапе развития России определяется задачами ее перехода к демократическому и правовому государству, к рыночной экономике, необходимостью преодоления опасности отставания страны от мировых тенденций экономического и общественного развития.
Право на образование принято относить к категории социальных, экономических и культурных прав и свобод. Однако место права на образование в системе социальных, экономических и культурных прав различные исследователи определяют по-разному.
Большинство авторов не выделяют место права на образование в группе социально-экономических прав. К таким авторам относятся А.И. Коваленков, В.И. Иванова, Е.М. Ковешников, В.В. Лазарев, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин.
Некоторые исследователи относят право на образование к культурным правам", среди них: В.Д. Попков, Д.Б. Катков, Е.В. Корчиго. В работах данных авторов мы не находим ответа, почему право на образование следует отнести именно к этой категории прав.
В.А. Чихквадзе относит право на образование к социально-культурным правам3. Подобной точки зрения придерживается Б.С. Эзбеев4.
Многие исследователи советского периода отмечают тесную связь права на образование и права на труд, рассматривая право на образование как элемент права на труд. А.И. Смокина отмечает: «Генеральной линией в политике КПСС по отношению к народному образованию является соединение системы народного образования с потребностями социально-экономического прогресса. Право на образование включает в себя право на получение именно такого образования, которое позволит признать будущую специальность общественно полезной»1. Данное положение развивают многие исследователи. Так, Г.З. Анашкин констатирует, что трудовая деятельность человека, естественно, начинается с выбора профессии, с получения квалификации и образования . Свобода выбора профессии и право на получение образования Г.З. Анашкиным объединены в одну главу.
Ю.П. Орловский утверждает: «Нередко реализация права на образование является одновременно и реализацией права на труд, и, наоборот, реализация права на труд означает реализацию права на образование (такая ситуация возникает при производственном обучении непосредственно на предприятиях)» , таким образом, право на образование тесно связано с правом на труд4.
На наш взгляд, право на образование является самостоятельным правом, его связь с правом на труд и с иными правами не поглощает право на образование. А.Ю. Кабалкин отмечет связь права на труд лишь с одной из сторон права на образование, которое предполагает связь обучения с производством5. Данная позиция нам представляется наиболее обоснованной, так как право на образование рассматривается как самостоятельное право, которое действует в системе иных прав и свобод граждан, но не поглощается ими.
На наш взгляд, право на образование следует рассматривать как социальное и культурное право, также право на образование включает отдельные экономические права, которые не изменяют сущность права на образование как социально-культурного права.
Как социальное право - право на образование предполагает обязанности государства по обеспечению данного права для каждого человека. И.А. Рожков отмечает, что «задача права на образование как социального права состоит в создании системы государственных гарантий получения образования каждым человеком».
А.В. Мицкевич в группе социально-экономических прав выделяет особый вид прав - права граждан на получение материальных и культурных благ из общественных фондов независимо от количества и качества их труда . На наш взгляд, таковыми являются собственно социальные права. А.Ю. Кабалкин отмечает, что обеспечение социальных прав граждан «требует от государства и общества необходимых материальных затрат»3.
Право на образование полностью отвечает основному признаку социальных прав, так как реализация права граждан на образование требует затрат от государства, причем адресных затрат, в отношении каждого члена общества, обладающего данным правом.
Однако право на образование не исчерпывается социальными гарантиями, предоставляемыми государством, оно имеет важное культурное значение.
Как культурное право — право на образование является одновременно правом и свободой. Особенность культурных прав заключается в том, что государство не обязано обеспечить каждому какой-либо уровень реализации этих прав, но оно обязано не препятствовать их осуществлению, то есть предоставить свободу, и в то же время установить ограничение данной свободы в интересах государства и всех граждан. Свобода от вмешательства со стороны государства заключается в свободе выбора языка обучения, свободе выбора мнений и убеждений, выбора учебного заведения и др.
Проблема определения понятия права на образование, на наш взгляд, определенное время оставалась без внимания в научной литературе. В советский период такие ученые, как Ю.П. Орловский, А.Ю. Кабалкин, А.И. Смокина, Г.З. Анашкин1, в своих работах, посвященных социальным правам и праву на образование, исследуют содержание и гарантии реализации права на образование, не поднимая вопроса об определении понятия права на образование.
Научный интерес к данному вопросу, на наш взгляд, стал проявляться в последние несколько лет, поэтому в литературе не сложилось еще однозначного понятия права на образование.
Ю.П. Орловский утверждает, что «право на образование - это субъективное право, принадлежащее всем и каждому» . Субъективное право -это предусмотренная и обеспеченная законом возможность пользоваться определенным социальным благом, материальными и духовными ценностями, пользоваться свободой в обществе, определять на основе закона свои действия и действия других людей3.
«Все конституционные права, включая право на образование, являются субъективными. ... эти права не носят безличный характер. Они опосредуют отношения и связи всех граждан и каждого из них с Советским государством. Право на образование фиксирует наиболее существенные связи и отношения между гражданами и государством»4.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по обеспечению права на образование
Проблема разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти достаточно сложна. Данной проблеме посвящены публикации многих ученых. В научной литературе выработаны определенные принципы, на которых должно строиться разграничение полномочий между уровнями власти. Также Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Кроме того, Конституция Российской Федерации содержит в себе принципы государственного устройства, часть которых можно отнести к принципам разграничения полномочий. Тем не менее строгого перечня принципов разграничения полномочий между уровнями власти в законодательстве и в научной литературе не дается.
Рассмотрим некоторые принципы разграничения полномочий, которые отражены в законодательстве и научной литературе. В.Е. Чиркин отмечает, что «в отечественной литературе нет монографических исследований, где проблематика компетенции рассматривалась бы в плане широкого теоретического подхода»1. Тем не менее российской правовой мыслью уже выработаны определенные подходы к разграничению компетенции между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и между муниципальными образованиями.
Первым, на наш взгляд, следует отметить принцип обеспечения прав и свобод человека при разграничении полномочий между уровнями власти.
В.Е. Чиркин отмечает, что А.А. Котенков в ходе выступления на «круглом столе» в октябре 2001 г. в Институте государства и права РАН предложил разграничивать полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, положив в основу принцип обеспечения нужд человека. От того, насколько жизненные потребности человека обеспечиваются на уровне Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, должен, по мнению А.А. Котенкова, зависеть объем и характер их полномочий . Подобную позицию имеет Р.А. Ханнанов, который утверждает, что «необходимо обоснованное разделение полномочий между Федерацией и ее субъектами, с тем чтобы какие-либо полномочия осуществлялись на уровне, способном обеспечить наибольший учет интересов людей» .
Этот подход соответствует Конституции РФ, согласно ст. 18 права и свободы человека и гражданина «определяют смысл, содержание и применение законов». То есть все законы, в том числе и законы о разграничении предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти, должны строиться на принципе обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, согласно ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина «определяют деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления». То есть объем и характер полномочий и деятельности органов власти должен в своей основе иметь цель
обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Принцип признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина закрепляется также в ст. 2 Конституции РФ и является составной частью основ конституционного строя Российской Федерации. Поэтому не вызывает сомнения, что именно этот принцип должен быть положен в основу разграничения предметов ведения между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями.
Еще один принцип разграничения предметов ведения и полномочий закреплен в ст. 11 Конституции РФ: разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. То есть в Российской Федерации полномочия между центром и субъектами Федерации могут разграничиваться как на законодательной, так и на договорной основе.
Данные положения Конституции нашли свое продолжение в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Конституция определила следующие виды предметов ведения: предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предметы ведения субъектов Российской Федерации. Порядок разграничения полномочий по разным видам предметов ведения осуществляется по-разному. Но существует общий принцип разграничения полномочий: возможность разграничения полномочий как на законодательной, так и на договорной основе1.
Длительное время действовало Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами и ее субъектами, утвержденное Указом Президента РФ от 12 марта 1996 года. В нем указывалось, какие именно предметы ведения можно перераспределять в соответствии с федеральным законом, а какие — по договору между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Было подписано более 40 договоров о разграничении полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и несколько сот соглашений о разграничении полномочий между органами исполнительной власти2.
Проблема соотношения законодательного и договорного регулирования разграничения полномочий между уровнями власти вызывала много споров. Вопрос о необходимости договорного регулирования федеративных отношений с каждым отдельно взятым субъектом Федерации является спорным, особенно при условии, что одни субъекты получают какие-либо права, а у других отсутствует такая возможность.
Договорный способ разграничения полномочий, безусловно, сыграл свою роль в преодолении конфликтности в отношениях Федерации с ее субъектами. Тем не менее в литературе мы находим справедливую критику разграничения полномочий договорным способом. По мнению депутата Государственной Думы, председателя Республиканской партии РФ Владимира Лысенко: "... сам факт заключения подобных договоров узаконивает неравноправие субъектов Федерации, что может иметь далеко идущие последствия"3.
В.Е. Чиркин отмечает, что «договоры, заключенные РФ с некоторыми субъектами РФ, нарушают Конституцию РФ, поскольку они перераспределяют совместные полномочия не между органами, а между субъектами отношений (РФ и ее субъектами). Ущербность договоров ... в том, что, перераспределяя отдельные полномочия, некоторые договоры разграничивают их не отдельно по каждому совместному полномочию, а целиком передают совместные полномочия либо Федерации, либо ее субъектам, участвующим в конкретном договоре. А это не только нарушение равноправия субъектов, но и самой Конституции РФ»1. В целом критика договорного регулирования взаимоотношений между уровнями власти сводится к тому, что договорное регулирование влечет неравное распределение полномочий, соответственно -неравенство субъектов РФ, что в конечном счете ведет к неравенству прав граждан, проживающих на территории различных субъектов РФ. Поэтому необходимо разграничение полномочий именно на законодательной основе.
Наиболее приемлемый вариант разграничения полномочий между уровнями власти, на наш взгляд, это разграничение полномочий по конкретному предмету ведения Федеральным законом с учетом того, что в составе Российской Федерации имеются сложнопостроенные субъекты федерации, порядок распределения полномочий внутри которых также следует отразить в федеральном законодательстве.
Организационно-правовые формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению права на образование
Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти происходит объективно в процессе осуществления ими своей деятельности, так как они являются элементами одной системы публичной власти в государстве.
Понятие взаимодействия можно определить в широком и узком смысле. В широком смысле взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления - это объективный процесс воздействия органов государственной власти и органов местного самоуправления друг на друга как элементов единой системы публичной власти, влекущий их взаимное изменение и развитие. Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти происходит объективно в процессе осуществления ими властных полномочий в рамках системы публичной власти в государстве. Взаимодействие органов власти в государстве в широком смысле происходит как при непосредственном контакте или сотрудничестве различных органов власти, так и без него. Каждый орган власти выполняет свою собственную роль в механизме осуществления государственной власти, тем самым взаимодействуя со всей системой. В узком смысле взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления - это согласованные действия органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения общих задач в процессе непосредственного контакта. В процессе функционирования системы публичной власти происходит взаимодействие, во-первых, между уровнями власти - в случае если органы власти одного уровня воздействуют на сферу деятельности органов власти другого уровня, не вступая в отношения непосредственно с каким-либо органом власти; во-вторых, между органами публичной власти разных уровней, в случае если возникают отношения между конкретными органами. Таким образом, можно выделить формы взаимодействия между уровнями власти и формы взаимодействия между конкретными органами власти. Условно формы взаимодействия между уровнями и органами государственной власти и местного самоуправления можно поделить по функции и сфере деятельности органов власти на следующие виды: 1. Организационно-правовые формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по нормативно-правовому регулированию сферы образования. 2. Организационно-правовые формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по управлению системой образования. 3. Организационно-правовые формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по финансированию системы образования. 4. Комплексные организационно-правовые формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения конституционного права на образование. 1. Организационно-правовые формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по нормативно-правовому регулированию сферы образования Взаимодействие уровня государственной власти и местного самоуправления проявляется в нормативно-правовом регулировании общественных отношений в сфере обеспечения права на образование. И. Кулиев отмечает, что «организация взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти по защите прав граждан на местах осуществляется на основе трехуровневого нормативного регулирования: федеральных нормативных актов (законов и подзаконных актов), нормативных актов государственной власти субъектов РФ и актов органов местного самоуправления»1. Органы федеральной власти являются первым уровнем в организации взаимодействия органов местного самоуправления с государственной властью и выполняют руководящие функции, а также устанавливают основные принципы и формы взаимодействия путем принятия нормативно-правовых актов2. Нормативно-правовое регулирование в сфере образования должно быть направлено на полное и всестороннее обеспечение права граждан на образование. Уровень реализации права на образование и нормативное регулирование права на образование были нами оценены в предыдущих параграфах настоящего исследования. Исходя из выводов, сделанных нами ранее, мы можем утверждать, что нормативно-правовое регулирование как форма взаимодействия в сфере обеспечения права на образование имеет определенное развитие.
Первый этап - разграничение собственности и полномочий в сфере образования. Данный этап ознаменовался принятием постановления Верховного совета РФ от 27 декабря 1991 года № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» и Закона Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 года №3266-1.
Принятие указанных нормативно-правовых актов имело большое значение для функционирования всей системы образования и для взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере образования. Тем не менее, в разграничении собственности и полномочий в сфере образования имелись следующие противоречия: 1) полномочия местного уровня власти не были подкреплены финансовыми средствами на осуществление данных полномочий, 2) не было установлено обязанности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного уровня власти обеспечить право граждан на образование, 3) не была определена ответственность каждого уровня власти за обеспечение права граждан на образование.
На первом этапе развития взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере обеспечения права на образование были намечены сферы деятельности каждого уровня власти в области образования, но вопрос об обеспечении права на образование не поднимался.
2. Второй этап - установление обязанности и ответственности органов власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления за обеспечение права на образование.
На этом этапе была принята Конституция Российской Федерации 1993 года, которая закрепила право каждого человека на образование (ст. 43), а также обязанность государства соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2).
