Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы обеспечения конституционной законности в организации и деятельности органов государственной власти субъектов федерации 15
1. Конституционная законность: понятие, принципы и уровни в Российской Федерации 15
2. Становление и развитие конституционной законности в организации и деятельности органов государственной власти субъектов федерации советского периода 42
3. Конституционная законность в организации и деятельности органов государственной власти субъектов зарубежных федераций 68
Глава 2. Конституционная законность в организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации 85
1. Система обеспечения конституционной законности на уровне субъектов Российской Федерации 85
2. Проблемы обеспечения конституционной законности в организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации 113
3. Обеспечение конституционной законности в организации и деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: проблемы и перспективы 128
4. Проблемы обеспечения конституционной законности в организации и деятельности судебных органов государственной власти субъектов Российской Федерации 143
Заключение 157
Список использованных источников и литературы 165
- Конституционная законность: понятие, принципы и уровни в Российской Федерации
- Становление и развитие конституционной законности в организации и деятельности органов государственной власти субъектов федерации советского периода
- Система обеспечения конституционной законности на уровне субъектов Российской Федерации
- Проблемы обеспечения конституционной законности в организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определяется ролью принципа и режима конституционной законности в повседневной жизни Российского общества и государства. На современном этапе общественного и государственного развития- России эта роль резко возросла. Это связано с необходимостью построения в России действительно правового по своему характеру государства.
Частью 2 статьи* 15 Конституции Российской-Федерации определено, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
В своём Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации Д.А. Медведев специально обратил внимание на «значение Конституции для формирования качественно новой правовой системы и независимого суда. Для избавления от коррупции и правового нигилизма»1.
Однако,, несмотря на признанность значения конституционной законности нельзя сказать, что организация и деятельность органов государственной власти в России, в том числе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, полностью находится в её русле.
Подтверждает необходимость оптимизации системы обеспечения'конституционной законности в организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации правоприменительная практика органов власти, непосредственно участвующих в этом обеспечении -Президента Российской Федерации, судебных органов, органов юстиции, прокуратуры и т.д.
Примером наличия серьёзного проблемного потенциала в обеспечении конституционной законности на региональном уровне стала ситуация, сло-
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 05.11.2008 г. // Российская газета. 6 ноября 2008 г. № 230.
4 шившаяся в Ставропольском крае в 2006 - 2007 гг., вылившаяся в острый политический конфликт между законодательной и исполнительной» ветвями государственной власти края, а также государственным и муниципальным уровнями публичной власти в этом же регионе и закончившаяся уходом в отставку Губернатора Ставропольского края и значительным количеством уголовных дел, возбуждённых в отношении ряда государственных и муници-пальных должностных лиц.
Все изложенное выше обусловило выбор темы исследования и ее актуальность.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. В различные исторические периоды развития юридической науки в центре внимания учёных находились те или иные аспекты проблемы, связанные с законностью, конституционностью, её обеспечением в деятельности органов государственной власти, в том числе субъектов,федерации.
Подобный подход используется, прежде всего, в работах таких отечественных ученых-правоведов, как С.С. Алексеев, А.Б. Венгеров, Ю.А. Дмитриев, Д.А. Керимов, С.А. Комаров, В.В. Лазарев, Е.А. Лукашева, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, А.В. Малько, Л.А. Морозова, B.C. Нерсесянц, Ф.М. Рудинский, Ю.А. Тихомиров, А.К. Черненко и др.
Большое значение для разработки и постановки отдельных научных конструкций настоящего диссертационного исследования имеют работы следующих представителей науки конституционного права России: С.А. Авакь-яна, А.С. Автономова, М.В. Баглая, Н.А. Богдановой, Н.А. Бобровой, Н.С. Бондаря, Д.С. Белявского, Г.А. Гаджиева, Н.В. Витрука, Ю.А. Дмитриева, В.Д. Зорькина, Т.Д. Зражевской, М.И. Клеандрова, А.Н. Кокотова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, Ю.И. Лейбо, И.А. Ледях, В.О. Лучина, А.В. Малько, И.В. Мухачёва, М.А. Митюкова, Т.Г. Морщаковой, Ж.И. Овсепян, В.В. Невинского, В.В. Пуздрач, СВ. Пчелинцева, М.С. Саликова, Б.А. Страшуна, В.В. Субочева, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, М.С. Трофимова, Г.Н. Чебо-
5 тарёва, О.И. Чистякова, Т.Я. Хабриевой, В.А. Черепанова, В:Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева, Л.М. Энтина и др.
В последние годы был защищен ряд докторских и кандидатских диссертационных работ, так или иначе затрагивающих проблемы обеспечения конституционной законности в организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации - В.А. Черепанова, Е.В. Батеева, Е.Ф. Берковича, А.В. Гудкова, С.А. Димитровой, А.П. Жукова, О.Н. Еремеевой, Д.О. Ильинского, Д.В. Котелевского, П.В. Кочетова, Д.М. Ми-риджаняна, В.Н. Севумяна, З.М. Хатковой и др.
В то же время следует отметить, что, несмотря на значительный исследовательский массив, процесс изучения проблем обеспечения конституционной законности в организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации нельзя считать завершённым.
Во-первых, недостаточно системно изучаются эти проблемы применительно к конкретным отдельным группам субъектов Российской Федерации, например, находящихся в пределах Южного федерального округа.
Во-вторых, исследователи не всегда обращают внимание на необходимость соблюдения не только федеральной Конституции и законодательства, но и конституций, уставов и законов самих субъектов-Российской Федерации.
Таким образом, назрела необходимость в комплексном исследовании обеспечения конституционной законности в организации и деятельности органов всех ветвей государственной власти субъектов Российской Федерации с тем, чтобы применить полученные знания в нормотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном анализе и определении путей решения проблем обеспечения конституционной законности в организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Указанные цели определили постановку следующих задач:
сформулировать понятие и принципы конституционной законности, определить её уровни в Российской Федерации; ,
рассмотреть историю становления' и развития обеспечения требований Конституции и законодательства в. организации и деятельности органов государственной власти субъектов федерации советского периода;
проанализировать опыт обеспечения конституционной законности в организации-и деятельности органов государственной власти субъектов федерации в зарубежных странах;
дать характеристику системы обеспечения конституционной законности на уровне субъектов Российской Федерации;
охарактеризовать состояние обеспечения*конституционной законности в организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
исследовать уровень обеспечения конституционной законности и тенденции её развития! в организации и деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
рассмотреть проблемы обеспечения* конституционной законности в организации^ деятельности судебных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Объектом.исследования являются общественные отношения, склады-вающиесяїв сфере обеспечения режима*конституционной законности в.организации и деятельности органов государственной'власти субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования являются проблемы обеспечения конституционной законности в организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Теоретическая и методологическая основа исследования. В качестве теоретической основы послужили правовые разработки в рамках темы исследования. Использованы положения и теоретические выводы, содержа-
7 щиеся- в трудах отечественных и зарубежных учёных, исследующих проблемы обеспечения конституционной законности.
Методологическую основу исследования составляет совокупность на-учных методов познания, таких как диалектический, историко-правовой, системно-структурный, сравнительно-правовой, формально-юридический методы, а также социологический и статистический методы исследования.
Нормативная и источниковедческая база исследования. Для обоснования выводов и предложений, содержащихся в диссертационном исследовании, были проанализированы соответствующие нормы законодательства Российской Федерации.
В диссертационной работе представлен опыт конституционного законодательства зарубежных стран в части установления и закрепления системы обеспечения конституционной законности в организации и деятельности органов власти субъектов федерации.
Данную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации 1993 года; законодательство Российской Федерации; конституции, уставы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации; иная правоприменительная практика; конституции СССР и РСФСР; международно-правовые акты; конституции и законодательство ряда зарубежных государств; научные труды отечественных и зарубежных правоведов.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляют решения Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и судов общей юрисдикции, касающиеся обеспечения конституционной законности.
Научная новизна диссертации. Диссертационная работа представляет собой одну из первых работ, в которой комплексно исследуются проблемы обеспечения конституционной законности в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В диссертации сформулирован* собственный- подход относительно принципов и уровней режима конституционной- законности в Российской Федерации; охарактеризованы подсистемы обеспечения, конституционной, законности в организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
На основе использования сравнительно-правового подхода выработана авторская позиция по вопросу периодизации истории развития системы обеспечения конституционной законности в деятельности органов государственной власти субъектов федерации и сделаны предложения- по использованию зарубежного опыта в рассматриваемой сфере.
Сформулированы предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства в сфере обеспечения конституционной законности и практики их применения.
Научная новизна исследования состоит в обосновании следующих положений, выносимых на защиту:
Г. В условиях федеративного устройства России, режим конституционной законности имеет два уровня: федеральный и субъектов Российской Федерации.
На федеральном уровне обеспечение соблюдения федеральной Конституции и законодательства должно быть единообразным на всей- территории России:
На уровне конституционной (уставной) законности субъекта Российской Федерации обеспечивается соблюдение требований конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации. Каждый регион имеет свою специфику конституционной (уставной) законности, обусловленную спецификой действующего законодательства и правоприменительной практики.
2. Наряду с существующими классификациями принципов конституционной законности предлагается их авторская классификация:
- верховенства Конституции Российской Федерации над законами и иными нормативными правовыми актами на территории России; верховенст-
9 ват конституции- (устава) субъекта Российской^ Федерации над законами? и иными нормативными правовыми-актами^субъекта Российской Федерации;,
прямого действия;Конституции Российской;Федерации; прямого действия конституций (уставов) субъектов Российской; Федерации на территории соответствующих субъектов Федерации;
всеобщей' обязательности требований Конституции; Российской Федерации, федеральных конституционных и: федеральных законов;, всеобщей обязательности требований конституции (уставами законовсубъекта Российской Федерации на территории;соответствующего субъекта Федерации;
обязательного официального опубликования законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы; человека и гражданина;
примата вступивших в силу международных договоров Российской Федерации над законами;
двухуровневой системы^ законодательства, включающеш в? себя федеральные конституционные и федеральные законы; законы субъектов Российской Федерации;
прямого действия,федеральных законов в сфере исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и её субъектов;
конституционности федеральных конституционных, федеральных законов и законов субъектов: Российской Федерации;
запрета обратной силы закона, устанавливающего или отягчающего ответственность, устанавливающего новые налоги или ухудшающего положение налогоплательщиков;
толкования; Конституции. Российской^ Федерации и признания неконституционности законов> и иных нормативных правовых актов именно в процессе конституционного судопроизводства.
3. Разработана и предложена авторская периодизация обеспечения требований конституционной законности в деятельности органов государственной власти субъектов федерации на территории нашей страны.
Автором выделяется советский (с 1918 г. по 1991і г.), переходный^ 991" г. - 1993 г.) и современныйшериоды; Советский период с точки зрения;господствовавших теоретических представлений о законности состоял из двух этапов.
С точки зрения, использования определённых механизмов обеспечения конституционной законности в деятельности органов власти субъектов федерации можно: выделить четыре этапа.
4. Система обеспечения конституционной законности в организации»
и деятельности- органов государственной власти субъектов Российской
Федерации состоит из двух подсистем^ — публичногвластной- (государст
венной), И: общеСТВеННОЙІ
Публично-властная, (государственная), в свою очередь, включает федеральную; и региональную (субъектов Российской1 Федерации) составляющие.
Субъекты Российской Федерации вправе учреждать .органы и институты, участвующие в * обеспечении конституционной законности - конституционные (уставные) суды,, органы парламентского финансового контроля, общественные палаты, должности уполномоченных по правам человека и т.д.
5. Є целью обеспечения конституционной законности в организации
и деятельности законодательных (представительных)* органов государст
венной власти субъектов Российской Федерации автором предлагается в
Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации» срок возмож
ности принятия решения- об отмене итогов голосования либо признания
результатов выборов недействительными установить, в пределах трёх ме
сяцев* со дня голосования
Альтернативный вариант предложения - дополнить Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов: государственной власти субъектов
11 Российской Федерации» положением о юридической силе нормативно-правовых актов, принятых депутатами законодательного органа субъекта федерации, полномочия большинства из которых были прекращены в результате отмены итогов голосования.
6. В качестве одной из гарантий обеспечения конституционной закон
ности предлагается восстановить полномочие региональных парламентов по
отрешению высшего должностного лица субъекта федерации от должности в
результате выражения ему недоверия в случае: *
издания им актов; противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам, субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствую-щим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления, в силу судебного решения;
установленного соответствующим судом> иного грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава), и законов субъекта Российской Федерации, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;
ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) своих обязанностей, выразившегося в несоответствии результатов его деятельности установленным критериям эффективности.
7. Предлагается наделить полномочием по обнародованию консти
туции (устава), закона субъекта Российской Федерации, удостоверив об
народование закона путем его подписания или издания специального акта
председателя законодательного (представительного) органа субъекта фе
дерации (председателя верхней палаты законодательного (представитель-
12 ного) органа субъекта федерации) в случае, если высшее должностное лицо субъекта федерации не исполняет в установленный срок этой своей обязанности.
8. В качестве важной гарантии обеспечения конституционной законности в субъектах Российской Федерации предлагается внести в Федеральный конституционный закон «О судебной системе» поправки, обязывающие субъекты федерации создавать конституционные (уставные) суды и принять Федеральный закон. «Об общих принципах организации конституционных (уставных) судов, субъектов Российской Федерации». Иной подход в ситуации придания мировым судам статуса федеральных будет означать фактическую ликвидацию судебной власти на региональном уровне.
9. Изучение зарубежного опыта показывает, что для повышения эффек
тивности механизма обеспечения конституционной законности в деятельно
сти органов государственной власти субъектов Российской Федерации тре
буется кодификация норм о федеральном вмешательстве и принятие феде
рального закона по этому вопросу.
Предлагается повысить роль региональных отделений политических партий, имеющих фракции в парламентах субъектов Российской Федерации, в системе обеспечения конституционной законности в организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации путём внесения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» поправок, устанавливающих полномочие по выражению недоверия руководителям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, назначаемых на должность главами субъектов Российской Федерации.
В связи с тем, что уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации, проявили себя в качестве эффективного института по обеспечению конституционной законности через свою деятельность по защите прав человека, предлагается придать учреждению этой
13 должности в субъектах Российской Федерации обязательный характер.
12. С целью установления дополнительных гарантий обеспечения-конституционной законности на уровне субъектов Российской Федерации предлагается ввести институт ежегодных отчётов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации перед законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации о результатах своей деятельности по аналогии с конституционной обязанностью Правительства Российской Федерации представлять ежегодные отчёты перед Государственной Думой России.
Теоретическая значимость работы состоит в возможности использования его результатов в дальнейших исследованиях, посвященных проблемам обеспечения конституционной законности в организации и деятельности органов государственной власти, а также при подготовке и проведению занятий по дисциплине «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран» и специальным дисциплинам, посвященным обеспечению конституционной законности.
Практическая значимость исследования заключается в том, что полученные выводы и предложения могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной практике органов государственной власти.
Апробация результатов диссертационного исследования. Сформулированные в диссертации и в опубликованных автором работах положения и выводы одобрены на заседаниях кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета, основные результаты исследования оглашены публично на научных и практических конференциях, проводившихся в г. Ставрополе, г. Пятигорске и т.д.
Основные итоги диссертационного исследования нашли отражение в 8 публикациях автора, из них 2 - в изданиях из перечня рецензируемых ВАК России.
Результаты диссертационного исследования применяются в учебном процессе при преподавании дисциплин «Конституционное (государственное)
14 право России», «Конституционное (государственное) право зарубежных стран», а также специальных дисциплин, посвященных конституционной законности.
Практическое применение положений и выводов диссертации подтверждается актами о внедрении в деятельность Государственной Думы Ставропольского края, ГОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет», ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет».
Структура исследования. Цели и задачи, поставленные в исследовании, обусловили структуру данной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и литературы..
Конституционная законность: понятие, принципы и уровни в Российской Федерации
Современная политико-правовая практика продолжает подтверждать актуальность проблемы обеспечения конституционной законности, в том числе в деятельности органов государственной власти субъектов федерации. Выявление уровней конституционной законности требует определённости в понимании самого термина «конституционная законность».
Как справедливо отмечают Н.И. Матузов и А.В. Малько, «законность -одно из центральных и, пожалуй, наиболее сложных понятий правоведения. Соответственно существует и множество его трактовок - от совпадающих до взаимоисключающих. Разброс мнений, помимо прочего, объясняется тем, что само это явление сильно политизировано и идеологизировано, отражало и отражает устремления различных правящих элит, которые, сменяя друг друга, придавали категории законности нужное, нередко конъюнктурное, содержание и направленность, использовали в своих целях».
В одном из юридических словарей даётся следующее определение: «Законность (верховенство закона) - неукоснительное исполнение законов- и соответствующих им правовых актов всеми органами государства, должностными и иными лицами. Закон - один из элементов демократии и правового государства».
Аналогичная точка зрения высказывается в работах С.С. Алексеева, который характеризует законность как «реальность права, такая реальность, когда его требования, гарантированные им возможности последовательно, полно и точно претворяются в;жизнь». Также он указывает, что законность имеет «три грани»: «аспекта общеобязательности права»,.«идеи» и «особого режима общественно-политической жизни»1. В одной из более поздних работ он пишет: «Именно в силу нормативности права и других его достоинств может быть выдвинут и может обеспечиваться принцип законности. То есть не просто требования обязательности юридических норм, но такого рода требования обязательности юридических норм «всем лицам» - ко всем гражданам, должностным лицам, государственным органам - действовать в строгом соответствии с законом»2.
В.В. Клочков даёт интересное и достаточно близкое к точке зрения-С.С. Алексеева определение - законность «как совокупность, взаимосвязанных социальных, политических и юридических требований и их реализацию в жизни общества (в совокупности общественных отношений, в правотворческой, правоприменительной и иной деятельности государства, в функционировании правовой, системы)»3. Этот же автор предложил выделять требования законности. Под соответствующим требованием законности понимается «основной элемент структуры законности, представляющий собой обусловленное потребностями развития общества, государства и права на определенном этапе их развития требование общества, государства и права к деятельности участников общественных отношений. В зависимости от их адресата, направленности.и содержания требования.законности можно подразделить на три основных вида: а) требования, общества к государству, праву, регулированию общественных отношений; б) требования государства к праву и обществу; в) требования права к государству и обществу».
Однако здесь необходимо отметить, что необходимо разделять хотя и близкие по смыслу, но разные понятия законности и правопорядка, о чём подробнее - ниже.
В. Н. Хропанюк определяет законность,как строгое иполноеосуще-ствление предписаний правовых законов и основанных на них юридических актах всеми субъектами права. Среди признаков законности, В.Н. Хропанюк выделяет: всеобщность соблюдения юридических норм и неразрывную связь законности и права.
Также данный автор указывает основные требования законности: верховенство закона по отношению к другим правовым актам, единство понимания и применения закона на всей территории его действия, равенство всех перед законом и судом, осуществление прав и свобод не нарушая права и свободы других лиц, недопустимость противопоставления законности и целесообразности, предотвращение и борьба с правонарушениями.
Становление и развитие конституционной законности в организации и деятельности органов государственной власти субъектов федерации советского периода
Актуальной проблема обеспечения конституционной законности в деятельности органов государственной власти субъектов федерации стала именно в советский период, так как до Октябрьской революции 1917 г. Россия не была федеративным государством, и не имела конституции как акта1 высшей юридической силы1. В ст. 2 Конституции Российской Советской Федеративной. Социалистической Республики 1918 г. было закреплено, что Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик2. Это сделало необходимым обеспечение режима соблюдения требований Конституции и законодательства РСФСР в деятельности органов, государственной власти территориальных единиц советской федерации Интересно, что зарубежные исследователи иногда специфично, оценивают ситуацию с соблюдением требований Конституции и законодательства в РСФСР. Как утверждал американский профессор А. Мейер, один из руководителей Русского исследовательского центра, якобы, «в первые годы существования советской власти большевики считали, что законы и суды - это характерные институты ненавистного им прошлого. Они считали, что эти ин-статуты вскоре исчезнут...» . Автор пытается, таким образом, выдать большевистское отрицание буржуазной законности за отрицание законности вообще. Между тем хорошо известно, что большевистская партия- с самого начала боролась за установление социалистической законности, что советские суды стали создаваться с первых дней советской власти и т.д. Как полагает О.И. Чистяков, возможно, что Мейер хочет выдать взгляды отдельных советских юристов того времени, действительно полагавших, что всякое право после революции должно отмереть сразу или почти сразу, за взгляды Коммунистической партии. Но эта ошибочная концепция никогда не была официальной линией партии. Достаточно посмотреть Программу РКП (б), чтобы в этом убедиться. Общеизвестны неоднократные выступления В.И. Ленина, подчеркивавшего необходимость строжайшего соблюдения социалистической законности, специальные нормативные акты, а также вся деятельность Советского государства, направленная на осуществление ленинского принципа1. Наверное, не стоит преувеличивать внимание большевиков-к соблюдению законности и конституционности в условиях гражданской войны, иностранной интервенции и последующей жестокой политической-борьбы. Однако ясно; что никакое государство (в том числе РСФСР) не смогло бы сохраниться, если бы игнорировало факты нарушения принятых им актов высшей юридической силы, например в деятельности региональных органов государственной власти. По мнению О.И. Чистякова, деятельности советских государственных органов был свойствен и принцип законности. В правотворческой сфере он выражается в том, что каждый орган издает нормативные и иные акты в пределах установленной для него компетенции. В рамках компетенции, в соответствии с законом должна находиться и правоприменительная деятельность органа. Наконец, на государственный орган возлагается правоохранительная функция. В этом случае он добивается соблюдения законов другими органами и всеми гражданами. Все стороны осуществления этого принципа отражены в Конституции РСФСР 1918 г1. В качестве примера можно привести ст. ст. 31 и 32 Конституции РСФСР. В соответствии с ними Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет являлся высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом Российской Социалистической Федеративной Советской Республики. ВЦИК давал общее направление деятельности Рабоче-Крестьянского правительства и всех органов Советской власти в стране, объединял и согласовал работы по законодательству и управлению и наблюдал за проведением в жизнь Советской Конституции, постановлений Всероссийских съездов Советов и центральных органов Советской власти. Однако другие специалисты оценивают, этот период несколько по-иному. Характеризуя период начала становления советского государства, А.В. Мелехин, например, отмечает, что практически каждое государство на протяжении своей истории знало революционные периоды, предшествующие переходу от одного состояния общества к другому. Структура и характер полномочий органов советской власти формировались с учетом возникающих видов угроз завоеваниям революции, которые следует рассматривать как чрезвычайные ситуации военно-политического и социального характера. Само название новых государственных структур свидетельствует об их чрезвычайных полномочиях и временном характере действий2. Новая правовая идеология, социально-классовый подход, субъективные воззрения большевистских лидеров обусловливали государственные преобразования. Основным регулятором общественных отношений становится законодательство революционного времени, представляющее совокупность носящих чрезвычайный характер, разнообразных по юридической силе нормативных правовых актов, принимаемых властными структурами (как правило, исполнительными органами власти) в рассматриваемый период с целью сохранения власти. Ведущая роль в нем принадлежит нормам, (материальным и процессуальным) административного и уголовного права. Так, Н.И. Крыленко революционную законность понимал как «метод единообразного проведения указанных партией директив, который партия требует обязательно проводить от всех своих организаций по всей периферии снизу доверху... Эти законы есть не что иное, как указания партии и поэтому не может быть по отношению к ним, пока они существуют, ни пренебрежительного, ни небрежного, ни какого-нибудь иного легкомысленного отношения».
Система обеспечения конституционной законности на уровне субъектов Российской Федерации
Систему обеспечения конституционной законности на региональном уровне (уровне субъекта Федерации) следует определить как упорядоченную определённым образом совокупность деятельности должностных лиц и органов государственной власти, негосударственных организаций, которая направлена на обеспечение конституционной законности, а также иных средств, служащих её обеспечению. При этом конституционную законность необходимо понимать как неукоснительное соблюдение всеми субъектами права требований Конституции и законодательства, за неисполнение которых должна следовать юридическая ответственность. Особое значение, безусловно, имеет обеспечение конституционной законности на региональном уровне в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе находящихся в пределах Южного федерального округа.
Президент Российской Федерации в обеспечении конституционной законности в организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации играет роль, которую сложно переоценить.
Такое его положение в этой системе основано на смысле норм ст. 80 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой Президент Российской Федерации является главой государства, гарантом Конституции России, прав и свобод человека и гражданина.
В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета России, её независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Важные полномочия, напрямую затрагивающие данную сферу, содержатся в ст. 85 Конституции Российской Федерации. В соответствии с этой статьёй Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Также очень важные полномочия Президента в этой сфере закреплены в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Эти полномочия были приданы ему в результате внесения поправок в данный Федеральный закон в 2004 г.
В соответствии с п. 1 ст. 18 данного закона гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом и конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Также следует упомянуть следующие полномочия Президента Российской Федерации, вытекающие из этого Федерального закона.
1) В соответствии с п. 4 ст. 9 в случае, если соответствующим судом установлено, что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации приняты конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации от принятия в пределах своих полномочий мер- по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент Российской Федерации выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации.
Проблемы обеспечения конституционной законности в организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Обеспечение конституционной законности в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации - региональных парламентов имеет свою специфику.
Во-первых, это связано с тем, что наряду с Федеральном Собранием парламенты субъектов Российской Федерации являются органами законодательной власти. Таким образом, принцип соблюдения конституционной законности в их деятельности проявляет себя в большей части в отношении требования неукоснительного соблюдения Конституции Российской Федерации и Основных Законов субъектов Федерации - конституций и уставов, а не собственно законов, которые они же сами и принимают. Это, естественно, не означает, что органы законодательной власти в Российской Федерации освобождены от соблюдения принятых ими законов. Однако специфика в данном отношении всё же проявляется, так как функция по принятию законов является одной из основных для современного парламента1.
Во-вторых, в отличие от Федерального Собрания, парламенты субъектов Российской Федерации в своей деятельности должны обеспечить неукоснительное соблюдение не только федеральной Конституции, но и своих Основных Законов (конституций и уставов), а также федеральных законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и субъектов (ст.ст. 71, 72, 76 Конституции России).
Интересно, что в одной из немногих работ, в которых на монографическом уровне рассматривается конституционно-правовой статус законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа - монографии - Д.М. Мириджаняна1, специально рассматривается вопрос о принципах деятельности законодательных органов субъектов Федерации. Однако среди рассматриваемых им таких принципов принцип конституционной законности отсутствует, хотя сам автор работы ссылается на общие принципы организации органов власти субъектов Российской Федерации, закреплённые в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государствен-ной власти субъектов Российской Федерации» .
В этом же Федеральном законе, как известно, в п. 1 ст. 1 среди прочих принципов называется верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.
Данный федеральный закон предусматривает определённые механизмы обеспечения конституционной законности в организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии со ст. 27 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении своих полномочий обеспечивает соблюдение Конституции Российской Федерации и федеральных законов.
Президент Российской Федерации вправе обращаться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации с представлением о приведении в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации или иного нормативного правового акта законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
В случае возникновения разногласий при реализации пункта 3 настоящей статьи Президент Российской Федерации использует согласительные процедуры для их разрешения. В случае недостижения согласованного решения Президент Российской Федерации может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
Законы субъекта Российской Федерации, правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке.
Закрепляется принцип законности и в законодательстве субъектов Российской Федерации - например, Законе Волгоградской области «О Волгоградской областной Думе».
Признаётся наличие такого принципа и в некоторых научных публикациях последнего периода, хотя и указывается на небеспроблемность его реализации1.
Так, Н.Н. Толмачёва выделяет «три наиболее типичных для субъектов РФ варианта принятия законов, нарушающих принцип верховенства закона»: 1) когда напрямую дублируются (копируются) нормы федерального закона; 2) когда принимаются правовые акты, предметом регулирования которых объявляются отношения в конкретной сфере правового регулирования (например, охрана окружающей среды, культурная деятельность, регулирование водных отношений), а содержание их состоит из правовых норм, включающих положения о перераспределении между органами государственной власти субъекта РФ полномочий субъекта РФ, установленных в федеральном законе; 3) заключается в принятии законов субъектов РФ, объединяющих в себе в разных пропорциях положения федерального закона (а иногда и подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов) и правовых норм, установление которых действительно относится к компетенции органов государственной власти субъектов РФ.
