Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовой статус законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации
1.1. Законодательная (представительная) власть субъекта Российской Федерации в системе разделения властей
1.2. Система законодательства, регламентирующая организационно-правовой статус законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и проблемы ее совершенствования
1.3. Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации
Глава 2. Организационно-правовые основы деятельности парламента субъекта рОссии (на примере государственного совета республики коми)
2.1. Государственный Совет Республики Коми: порядок формирования, структура и организация деятельности
2.2. Правотворческий процесс законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта России
2.3. Законодательно-инициативная деятельность парламента субъекта Российской Федерации
Заключение 131
Список использованной литературы 141
- Законодательная (представительная) власть субъекта Российской Федерации в системе разделения властей
- Система законодательства, регламентирующая организационно-правовой статус законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и проблемы ее совершенствования
- Государственный Совет Республики Коми: порядок формирования, структура и организация деятельности
- Правотворческий процесс законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Анализ теории и практики государственного строительства показывают, что органы государственной власти обоих уровней продолжают реформироваться и развиваться. Об этом наглядно свидетельствуют принятые в 2008 — 2009 гг. нормативные правовые акты, затрагивающие сроки полномочий Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, порядок и принципы формирования органов государственной власти субъектов, в том числе по наделению полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта России и др. Вместе с тем действующее законодательство в исследуемой нами области общественных отношений несовершенно, порой, носит противоречивый характер, вызывая в конституционно-правовой науке непрекращающиеся дискуссии, усложняя процессы эффективного государственного и муниципального управления. Так, за 10 лет действия Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в него внесено более 40 изменений и дополнений. Полагаем, что подобная нестабильность данного закона обусловлена и тем, что данный основополагающий для субъектов Российской Федерации нормативный правовой акт был принят Государственной Думой без рассмотрения Советом Федерации, члены которого, как известно, представляют интересы регионов.
При этом следует отметить, что многие вопросы правового регулирования деятельности органов государственной власти субъектов остаются не достаточно разработанными, включая функционирование парламентов регионов. Вместе с тем совершенствование деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации является одними из важнейших направлений государственной политики, так как связаны с реализацией гражданами своих ведущих политических прав на народное представительство, участие в управлении делами субъекта.
Перечисленными выше обстоятельствами обусловлен выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. В современной отечественной науке конституционного права различным аспектам организации и функционирования органов законодательной власти субъектов России посвящено немало разных по форме исследований. Системе государственной власти субъектов и их взаимодействию посвящены публикации П. А. Астафичева, В. К. Баскаева, И. Н. Барцица, В. Г. Ермакова, К. А. Ишекова, И. А. Конюховой, М. В. Мархгейм, Ю. Н. Старилова, В. А. Черепанова, С. Н. Чернова и др., проблемам правотворчества и законодательно-инициативной деятельности парламентов субъектов России - исследования А. И. Бобылева, И. А. Дубова, А. И. Козулина, Н. П. Колдаева, М. В. Кострицкой, Е. Ф. Лукьянчиковой, Л. А. Нудненко, М. В. Прохорова, В. Н. Самсонова, С. Л. Сергевнина, Т. Я. Хабриевой, И. С. Яценко и др. Среди диссертационных работ последних лет, связанных с темой данного исследования, можно выделить только труды М. С. Контарчук и А. И. Фахретдиновой. Отдавая должное вкладу российских ученых в исследование различных сторон избранной автором темы, следует отметить, что в условиях современного реформирования публично-властной системы России проблемы правового регулирования организации и деятельности региональных парламентов нуждаются в дальнейших научных разработках.
Целью диссертационной работы явился комплексный научный анализ конституционно-правовых основ организации и деятельности парламентов субъектов России на предмет выявления юридически значимых обстоятельств, не нашедших своего должного отражения в законодательстве, разработка на этой основе теоретических, правовых и практических положений по их совершенствованию.
Заявленная цель достигалась путем решения следующих задач: определение места и роли законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в системе разделения властей с учетом исторических этапов развития данного феномена; системный анализ конституционно-правового регулирования организации и деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации; исследование полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации, определение на этой основе соотношения делегированных и собственных прав и обязанностей, порядка их реализации на примере Республики Коми; раскрытие содержания правотворческой деятельности парламентов субъектов России; рассмотрение законодательно-инициативной деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации; обобщение опыта работы региональных парламентов, в том числе Государственного Совета Республики Коми.
Объектом исследования явилась совокупность общественных отношений, складывающихся по поводу организации и функционирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Предмет исследования составили конституционно-правовые основы организации и деятельности органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации в системе разделения властей в контексте развития российской государственности и проблемы их совершенствования (на примере Государственного Совета Республики Коми).
Теоретическая основа исследования базируется на трудах современных российских ученых в области конституционного права, теории и истории права и государства, государственного управления, отраслевых разработок правовой науки, в которых нашли отражение вопросы государственного строительства в целом, а также различные аспекты организации и функционирования органов законодательной власти субъектов России. Среди них работы Р. Г. Абдулатипова, С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, С. С. Алексеева,
Г. В. Атаманчука, М. В. Баглая, И. Л. Бачило, Г. А. Борисова, Н. В. Витрука, Б. Н. Габричидзе, Д. А. Керимова, Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина, В. В. Лазарева, Е. А. Лукашевой, В. В. Лунеева, А. В Малько,
В. С. Нерсесянца, Л. Л. Попова, С. С. Собянина, Б. А. Страшуна,
Ю. А. Тихомирова, Е. Е. Тонкова, А. Г. Хабибулина, Н. Ю. Хаманевой, Б. С. Эбзеева, Л. М. Энтина и др.
Для глубокого понимания сущности, условий возникновения и развития учения о разделении властей, его внедрения в государственное строительство, в том числе в современной России, диссертант обращался к работам ученых и мыслителей различных стран и эпох, включая исследователей дореволюционной России. Среди них особого упоминания заслуживают имена Аристотеля, Полибия, Марсилия Падуанского, Дж. Локка, Ш.-Л. Монтескье и Д. Медисона, а также российских правоведов А. И. Елистратова и Н. М. Коркунова.
Нормативная основа исследования сформирована, исходя из положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных (от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон»), федеральных (от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон», от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях», от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации») законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации.
Проанализированы также учредительные (конституции, уставы) документы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации, прежде всего Республики Коми. Потребовалось привлечение и международных договоров, стороной которых является Россия.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили решения и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, практика судов общей юрисдикции, информационно-аналитические материалы, статистические и социологические данные, материалы научно-практических конференций и периодической печати, личный опыт работы автора в представительных органах, в том числе в Государственном Совете Республики Коми.
Методологической основой диссертационного исследования явился диалектико-материалистический метод познания объективной действительности и основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы. Среди них: системный, анализа и синтеза, логический, формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой, структурно-функциональный.
Характер исследования потребовал также привлечения статистических и социологических методов исследования.
Научная новизна диссертационной работы связана с поставленными целью и задачами исследования и заключается в том, что она является одной из первых попыток в изменяющихся условиях формирования органов государственной власти федерального и регионального уровней, проанализировать складывающуюся практику их взаимодействия, комплексно рассмотреть проблемы организации и функционирования парламентов субъектов России на примере деятельности Государственного Совета Республики Коми. На этой основе автором внесены предложения теоретического, правового и организационного характера по совершенствованию деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны.
1. Исходя из анализа научной литературы и положений Федерального закона от 6 октября 1999 г № 184-ФЗ «Об общих принципах организации за- конодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с учетом накопленного опыта государственного строительства, сделан вывод о не соответствии наименования и сферы правового регулирования названного закона.
Обосновано, что название закона не охватывает его конституционно-правового содержания. В нем, наряду с общими принципами организации органов государственной власти субъектов Федерации, изложены: обширный перечень — около 75 — полномочий; порядок формирования законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации; основные направления деятельности названных органов; экономические основы их функционирования; меры ответственности данных органов и должностных лиц.
Означенное значительно шире содержательных рамок понятия «организация», тем более ее «основных принципов», но составляет основное содержание понятия «деятельность». В этой связи представляется целесообразным изложить наименование Федерального закона от 6 октября 1999 г. в следующей редакции: «Об основах организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Аналогичный недостаток выявлен и в Главе 41 «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» названного федерального закона. В ней, в отличие от заявленного, речь идет о конкретных полномочиях субъектов, преданных им федеральным центром. В связи с этим главу следовало бы назвать «О полномочиях субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации и порядке их реализации».
Приведенные уточнения существенны в доктринальном и практическом планах.
2. Основываясь на теоретических и конституционно-отраслевых раз работках юридической науки, а также на анализе соответствующих положе ний Федерального закона от 6 октября 1999 г., показано, что данным актом необоснованно ограничены полномочия парламента субъекта Российской Федерации в части определения формы — закон или постановление — прини маемого им решения по конкретным вопросам.
Учитывая, что парламент субъекта Федерации является органом государственной власти, то на него в силу п. «ж» ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. распространяется принцип самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий. Следовательно, определение формы акта, которым оформляется решение, принимаемое по конкретным вопросам, является компетенцией исключительно законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации.
В связи с изложенным представляется необходимым внесение соответствующих изменений в ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», позволяющих законодательному органу субъекта Российской Федерации самому принимать решение, в какой форме реализовывать собственные полномочия.
3. Анализ научной юридической литературы и правовых источников, касающихся системы государственной власти субъектов Российской Федера ции, позволил привести доводы в пользу принятия самостоятельных законов по каждому функциональному — законодательному, исполнительному, су дебному — виду органов названной системы.
Такой подход, с одной стороны, даст возможность четко определить задачи, функции, права, обязанности, ответственность и структуру каждого из них, детально установить порядок взаимодействия законодательного, ис- полнительных и судебных органов государственной власти субъектов Федерации, с другой, - устранить существующую алогичность
Одновременно будет устранено противоречие ст. п. «д» ч. 1 ст. 1, ст. 2 Федерального закона от 6 декабря 1999 г. и ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» в части выделения и отнесения к системе органов государственной власти конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Считаем, что без наличия таких судов формирование государственной власти в регионах не может считаться завершенным.
4. Раскрыто, что ст. 264 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ст. 102 Регламента Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации необоснованно ограничены полномочия органов государственной власти субъектов России по участию их в федеральном законотворческом процессе.
Так, в соответствии с логикой действующих норм, региональный парламент участвует в законотворческом процессе только по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это правило не распространяется на предметы ведения России, что противоречит ст. 104 Конституции Российской Федерации, которая не предусматривает для субъектов права законодательной инициативы таких ограничений. Кроме того, при согласовании проектов федеральных законов по предметам совместного ведения России и ее субъектов мнение последнего считается не выраженным, если взгляды законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта разделились. Такой подход следует считать неверным, ибо он нарушает конституционный принцип самостоятельности ветвей государственной власти.
На основании вышеизложенного представляется целесообразным внесение изменений в указанный федеральный закон и регламенты Государственной
11 Думы Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации как в части снятия ограничений по участию парламентов субъектов в федеральном законотворческом процессе, так и в части исключения положений, чрезмерно затрудняющих или блокирующих законодательные инициативы регонов.
Обосновано, что в целях обеспечения единства системы государственной власти, укрепления позиций регионального парламента как органа народного представительства и поддержки равновесия между ветвями государственной власти целесообразно закрепить отчет высшего должностного лица перед парламентом субъекта Российской Федерации в его конституции (уставе).
Приведены дополнительные аргументы в пользу включения «антикоррупционности» в общепризнанный перечень принципов правотворчества. Подчеркнуто, что в условиях значительной распространенности коррупции в сфере государственного управления такое решение позволит проведению масштабной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов во всех органах власти.
Диссертант считает необходимым осуществление на плановой основе проверки действующих законодательных и иных актов на коррупционность, имея в виду конституционное основополагающее начало о том, что права и свободы человека и гражданина определяют «смысл, содержание и применение законов».
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы развивают и дополняют научные подходы к совершенствованию организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, способствуют переосмыслению важные аспекты правового регулирования данной сферы на федеральном и региональном уровнях.
Материалы диссертации могут служить основой для последующих разработок в этой области. Исследование способствует уточнению и развитию концептуальных позиций, касающихся системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации в общем, а ее законодательной со- ставляющей в частности, дополняет существующую научную базу для развития законодательства и последующих научных исследований.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы для совершенствования организационно-правовых основ деятельности органов законодательной власти субъектов России. Кроме того, сформулированные в работе положения, выводы и рекомендации, фактический и аналитический материал могут быть использованы для проведения занятий по конституционному праву России, при чтении лекций на курсах повышения квалификации и профессиональной переподготовки государственных служащих, при подготовке учебно-методических пособий по вопросам конституционно-правового статуса региональных парламентов.
Апробация результатов исследования осуществлена в ходе обсуждения на кафедре конституционного и муниципального права Елецкого государственного университета им И.А. Бунина, участия в научно-практических конференциях (Всероссийская межвузовская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы защиты прав и свобод личности: теория, история, практика» (Воронеж, 2008 г.); VII Всероссийская научно-теоретическая конференция «Политические, экономические и социокультурные аспекты регионального управления на Европейском Севере» (Сыктывкар, 2008 г.)), выступления в Совете Федерации на тему «Законодательное обеспечение противодействии коррупции» (Москва, 2 июля 2008 г.), а также в процессе профессиональной деятельности в законодательном органе власти Республики Коми и при чтении лекций на курсах повышения квалификации государственных служащих в Коми республиканской академии государственной службы и управления.
Помимо этого, основные положения диссертационного исследования изложены в 8 публикациях автора общим объемом около 5 п. л.
Структура диссертации определена заявленной целью и задачами, отражает логику исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Законодательная (представительная) власть субъекта Российской Федерации в системе разделения властей
По доминирующему в юридической науке мнению принцип разделения властей является одним из необходимых условий формирования демократического государства и правовых законов , препятствующих возникновению какой-либо неограниченной власти, не связанной с естественным правом и конституционными принципами. При этом очень важно, чтобы три ветви власти (законодательная, исполнительная и судебная) не были бы быть полностью разобщены или напротив — соединены под единым началом, в том числе и под эгидой президентской власти. Такое их состояние позволяет каждой из ветвей власти эффективно осуществлять свои полномочия для реализации Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.".
Но можно ли говорить о первичности, приоритете или верховенстве той или иной ветви власти? Такой вопрос возникал и перед мыслителями прошлого, стоявшими у истоков зарождения концепции разделения властей. В учебной литературе по теории государства и права существует мнение о том, что к рассматриваемому учению ближе всех в античной истории были взгляды Полибия (210 - 128 гг. до н.э.), изложенные в его работе «Всеобщая история»3. Нам представляется, что это не совсем точно и справедливо. Еще значительно раньше в своей работе «Политика» выдающийся древнегреческий философ и ученый Аристотель (384—322 гг. до н.э.), перечисляя составные части государства, отмечает, что «без должностных лиц существование государств невозможно. В государствах должны быть прекрасно и правомерно представлены власти законосовещательная и судебная ...» .
По мнению академика РАН B.C. Нерсесянца, мысль о верховенстве законодательной власти в системе разделения властей принадлежит Марсилию Падуанскому (1213-1343 г.г.). Выдвинутая им идея о суверенитете народа, под которым он понимал просвещенную часть общества, опиралась на демократический принцип выборности всех должностных лиц и государственных институтов, включая и монарха.
Качественно новый этап в становлении теории разделения властей связан с именем английского философа, создателя идейно-политической доктрины либерализма Дж. Локка (1632—1704). В своей работе «Два трактата о государственном правлении» он обосновывал не только разделение властей на законодательную и исполнительную (правительственные и судебные полномочия), но и утверждал, что законодательная власть должна стоять выше, а все остальные должны ей подчиняться. При этом мыслитель проводил идею о том, что источником власти остается народ, который может отстранить и законодательный орган, если такая власть действует вопреки оказанному ей доверию".
Автором классического варианта разделения властей считается фран-цузский правовед и философ Шарль Луи Монтескье (1689-1755) . По его концепции власть должна состоять из законодательной, исполнительной и судебной ветвей. Считая недопустимым объединение хотя бы двух ветвей власти в одних руках, он указывал и на опасность, связанную с чрезмерной их независимостью. Законодательную власть Монтескье считал доминирующей, а исполнительную - ограниченной по своей природе. Таким образом, окончательное утверждение учения о разделении властей приходится на эпоху великих западных революций, когда оно получило свое доктринальное отражение во французской Декларации прав человека и гражданина от 26 августа 1789 г. В статье 16 этого документа записано: «Всякое общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет Конституции»1. Данное умозаключение не потеряло своей актуальности и в настоящее время.
Впервые в истории человечества исследуемая концепция была реализована в Конституции США 1787 г. При этом основной автор данного акта Дж. Медисон и его соратники четко представляли, что обеспечение эффективного, самостоятельного и относительно независимого функционирования ветвей власти требует внедрения системы «сдержек и противовесов», не позволяющих какой бы то ни было власти подавлять, доминировать над другими. Для достижения указанной цели в Основном законе США было определено в соответствии с концепцией авторов следующее: 1) источником власти является народ; 2) разные сроки и порядок комплектования ветвей власти; 3) двухпалатный парламент, обеспечивающий защиту интересов как народа в целом, так и субъектов федерации; 4) срочность полномочий определенной категории должностных лиц; 5) право вето; 6) право роспуска парламента; 7) ответственность высших должностных лиц всех ветвей власти перед высшим представительным органом; 8) независимость судейского корпуса; 9) несовместимость депутатского мандата с занятием должности в аппарате управления и др.
Обоснованность, реальность и значимость рассмотренных выше положений для личности, общества и государства подтвердила не только долговечность американской Конституции и многие реалии американской действительности. Их использование в качестве органического продолжения разработанного мыслителями предшествующих столетий принципа разделения властей нашло отражение в государственном строительстве развитых стран мира. Это в полной мере относится и к России".
Система законодательства, регламентирующая организационно-правовой статус законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и проблемы ее совершенствования
Система законодательства, устанавливающего организационно-правовой статус законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации, состоит из двух компонентов: федерального и регионального. Федеральное законодательство, регулирующее конституционно-правовой статус законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представлено в первую очередь Конституцией Российской Федерации, федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О политических партиях»1, «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»2 и др. В региональном законодательстве по предмету исследования следует особо выделить конституции (уставы) субъектов Российской Федерации. Кроме того, в закреплении и регулировании организационно-правового статуса законодательного органа власти субъекта Российской Федерации участ-вует Конституционный Суд Российской Федерации .
По действующему федеральному законодательству система органов государственной власти субъектов Федерации определяется ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя, установленными в главе 1 Конституции Российской Федерации, и общими принципами, предусмотренными Федеральным законом "Об общих принципах организации ...» № 184-ФЗ.
Основы конституционного строя Российской Федерации определены главой 1 Конституции России, в которой содержатся положения о том, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Таким образом, принцип разделения властей на уровне субъекта Федерации закреплен в главе 1 «Основы конституционного строя». Нормы данной главы имеют особое значение, поскольку они закрепляют отношения, которые оказывают влияние не только на развитие норм Конституции, но и на содержание всех законов и подзаконных актов.
Установленные главой 1 принципы должны быть стабильными, поэтому Конституция устанавливает особый, усложненный порядок пересмотра положений данной главы. Согласно статье 136 Конституции России, положения ее глав 1, 2 и 9 не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Если предложение о пересмотре положений этих глав будет поддержано 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает ее новый проект, который принимается Конституционным Собранием 2/3 голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей. На наш взгляд, таким способом федеральный законодатель хотел особо выделить значимость принципа разделения властей и на уровне субъекта Федерации.
Также системе органов государственной власти субъектов Федерации посвящена статья 77 Конституции России, согласно которой «система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом».
Таким образом, данная статья Конституции закрепляет новый подход к образованию системы органов государственной власти в субъектах Федерации. Федеральная Конституция передает решение вопросов в этой сфере на усмотрение самих субъектов, ограничивая их инициативу требованием соответствия системы их органов государственной власти основам конституционного строя Российской Федерации и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законом.
Таковым и явился Федеральный закон "Об общих принципах организации ...» № 184-ФЗ. законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"1. Он создал необходимую нормативно-правовую основу для реализации взаимоотношений между органами государственной власти субъектов Федерации, а таюке их взаимодействия с федеральными государственными органами, способствовал унификации разрозненного по своему содержанию регионального законодательства. На законодательном уровне была закреплена возможность реализации во всех субъектах России общих принципов, провозглашенных в Конституции Российской Федерации. Были конкретизированы конституционные нормы, предусматривающие порядок формирования системы органов государственной власти субъектов, определен круг полномочий этих органов.
Государственный Совет Республики Коми: порядок формирования, структура и организация деятельности
Рассмотрение проблем организации и деятельности парламента Республики Коми мы сочли возможным начать с небольшого ретроспективного анализа возникновения и развития представительного органа данного региона в советский период его истории. Такой подход имеет не только теоретическое значение, он позволяет учесть как сложившиеся традиции парламентаризма в субъектах Федерации, так и практический опыт воздействия этих органов на управленческие общественные отношения.
Круг предметов ведения и полномочий высших органов власти Республики Коми впервые законодательно определялся первой Конституцией Коми АССР, принятой 23 июня 1937 г. При этом перечисление этих предметов в едином списке в статье 18 затрудняло определение того, какие собственно полномочия должны были реализовываться высшим органом власти - Верховным Советом, а какие - высшими органами государственного управления. Несмотря на то, что Верховный Совет Коми АССР провозглашался единственным законодательным органом Коми АССР (статья 21) и должен был олицетворять законодательную власть в целом в республике, его конкретные полномочия были прописаны очень схематично. Вместе с тем регулирование ряда вопросов осуществлялось непосредственно Верховным Советом Коми АССР (статья 18 Конституции). Это такие вопросы, как: а) установление Конституции Коми АССР, внесение ее на утверждение Верховного Совета РСФСР и контроль за ее исполнением; б) установление районного деления Коми АССР, границ районов, горо дов и внесение на утверждение Верховного Совета РСФСР; в) законодательство Коми АССР; г) утверждение народно-хозяйственного плана Коми АССР; д) утверждение бюджета Коми АССР; е) установление в соответствии с законодательством СССР и РСФСР государственных и местных налогов, сборов и неналоговых доходов и т.д.
Кроме того, Конституция Коми АССР в статье 20 предусматривала, что «Верховный Совет Коми АССР осуществляет все права, присвоенные Коми АССР, согласно статьям 13 и 18 Конституции Коми АССР, поскольку они не входят, в силу Конституции, в компетенцию подотчетных Верховному Совету Коми АССР органов Коми АССР: Президиума Верховного Совета Коми АССР, Совета Народных Комиссаров Коми АССР и Народных Комиссариатов Коми АССР».
Кроме вопросов организации собственной деятельности, связанной с избранием руководящих органов: Председателя Верховного Совета, его заместителей, состава Президиума Верховного Совета, комиссий, Конституция Коми АССР закрепляла за Верховным Советом Коми АССР полномочия, связанные с образованием Правительства Коми АССР — Совета Народных Комиссаров Коми АССР (статьи 20-37), а также избранием Верховного Суда Коми АССР (статья 80).
Таким образом, Конституция Коми АССР 1937 г. положила начало созданию собственного конституционно-правового статуса законодательного органа республики.
Общий же для всех законодательных (представительных) органов государственной власти автономных республик в составе СССР конституционный статус был подробно регламентирован Конституцией РСФСР 1937 г. Так, статья 60 Конституции РСФСР определяла структуру Президиумов Верховных Советов АССР, закрепляла принципы деятельности, порядок формирования Верховных Советов, что определяло концепцию Основного закона Коми АССР и формировало его как копию общероссийского. В целом высшим органам власти автономных республик посвящалось более 15 статей. Для сравнения, в Конституции РСФСР, принятой в 1978 году, по ним име лось только 6 статей, которые определяли лишь общие принципы их формирования и деятельности1. Кроме того, принятие Основного закона Коми АССР 1978 г. уже являлось прерогативой высшего законодательного органа власти республики, он не утверждался Верховным Советом РСФСР, тогда как Конституция Коми АССР 1937 г. непременно должна была утверждаться высшим законодательным органом власти России, что и было сделано путем принятия 2 июня 1940 г. Верховным Советом РСФСР соответствующего закона. Указанное, безусловно, имеет большое значение для развития организационно-правовых основ деятельности законодательных органов, формирования собственного конституционно-правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации.
Обязательными для нормотворческой деятельности законодательных органов власти Коми АССР, как и других автономных республик в составе РСФСР, были вопросы: утверждения бюджета республики на очередной год и отчета об исполнении бюджета предыдущего года. Кроме того, решались и другие вопросы, которые были связаны с формированием и деятельностью: а) руководящих органов Верховного Совета, постоянных комиссий; б) образованием Правительства — Совета Народных Комиссаров (впоследствии - Совета Министров Коми АССР); в) выборами персонального состава Верховного Суда Коми АССР; г) утверждением указов Президиума Верхов ного Совета Коми АССР".
Организационно-правовую основу деятельности Верховного Совета Коми АССР в период действия первой Конституции Коми АССР 1937 г., кроме Основных законов, закрепляющих конституционно-правовой статус (Конституции РСФСР 1937 г., Конституции Коми АССР 1937 г.), составляли следующие законы и нормативно-правовые акты: о внесении изменений и дополнений в Конституцию; об утверждении бюджета; положение о выборах в Верховный Совет Коми АССР; положение о постоянных комиссиях Верховного Совета Коми АССР; о порядке отзыва депутата Верховного Совета Коми АССР.
Таким образом, на первом этапе создания собственной организационно-правовой основы деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти республики на основе Конституции СССР 1936 г., Конституции РСФСР 1937 г. и Конституции Коми АССР 1937 г. было положено начало формированию конституционно-правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации.
Правотворческий процесс законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта России
По доминирующему в науке мнению под правотворчеством понимается государственная деятельность по созданию, совершенствованию, изменению или отмене правовых норм1. Мы солидарны с существующим мнением о том, что давно назрела необходимость принятия федерального закона «О нормативных правовых актах»2 и Законодательного кодекса Российской Фе-дерации . Реализация этих предложений позволила бы, на наш взгляд, не только повысить качество принимаемых нормативно-правовых актов, обеспечить их эффективность, но и объединить множество существующих в настоящее время положений в различных документах по данному вопросу4.
Известно, что законодательные органы субъектов правотворческую деятельность осуществляют в двух видах: путем принятия законов (законотворчество) и постановлений парламента по различным сферам государственной и общественной жизни региона, как предусмотренным федеральным законодателем, так и по собственной инициативе. Их качество во многом зависит от соблюдения принципов правотворчества и отсутствия в них коррупционных факторов.
Под принципами правотворчества мы понимаем основополагающие начала, которые определяют суть и наиболее важные характерные черты этой деятельности. В науке нет единого мнения о количественных и качественных характеристиках данного явления. Так, профессор И.Н. Сенякин приводит 5 таких принципов: демократизм и гласность правотворчества; профессионализм; законность; научность; связь с правоприменительной практикой1. Обращает на себя внимание, что среди перечисленных принципов вообще не просматривается принцип гуманизма, предполагающий направленность вотворческого акта, кем бы он ни принимался, на признание, обеспечение и защиту прав и свобод личности. Уместно будет напомнить, что в Конституции России (статья 18) именно в таком подходе видится «смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной ... власти».
М.С. Контарчук в своей работе приводит 12 принципов, к которым относятся: 1) законность; 2) демократизм; 3) гласность; 4) прогнозирование; 5) планирование законотворческой деятельности; 6) приоритетность первоочередного рассмотрения законопроектов, регулирующих наиболее важные вопросы жизни общества; 7) экономии, включающей устранение дублирования законопроектов по одному и тому же вопросу, а также сведение к минимуму количества актов, принятых по одному и тому же вопросу; 8) соответствия формы и содержания, сущность которого заключается в том, что наиболее важные вопросы жизни общества должны регулироваться законом; 9) научности; 10) единства юридической терминологии; 11) формализма, сущность которого «заключается в том, что в законодательстве субъектов Российской Федерации четко прописаны права и обязанности участников законодательного процесса, все действия, которые осуществляются в рамках законодательного процесса, а также основные требования, предъявляемые к актам, которые принимаются в рамках законодательного процесса»; 12) гуманизма". Соглашаясь в целом с большинством высказанных установок, следует отметить, что некоторые из них не совсем понятны, в частности 11-й принцип. Утверждение же автора о том, что в качестве принципа следует рассматривать приоритетность первоочередного рассмотрения законопроектов, имеющих важное значение (пункт 6), нуждается в уточнении. В частности, кто должен определять важность законопроекта? Каждый субъект права законодательной инициативы будет считать свой законопроект важным. Да и по малозначимым вопросам вряд ли следует принимать законы.
В.В. Лазарев к перечисленным выше установкам добавляет тщательность, скрупулезность подготовки законопроектов и техническое совершенство принимаемых актов1. Нам представляется целесообразным включение в перечень основополагающих начал правотворческой деятельности принципа антикоррупционности, имея ввиду предупреждение и выявление при подготовке нормативно-правовых актов коррупционных факторов. К коррупционным относятся следующие факторы: 1) связанные с реализацией полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления и их должностных лиц; 2) связанные с наличием правовых пробелов; 3) системного характера. К первой группе законодатель относит: а) отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решений, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления или их должностных лиц; б) диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти, органами местного самоуправления или их должностными лицами действий в отношении граждан и организаций; в) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащих ему прав, установлении неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям; г) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами; д) выборочное изменение объема прав — возможности необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти.
