Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Организация и деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации как предмет правового регулирования
1. Содержание понятия «организация и деятельность органов исполнительной власти» и его структура 22
2. Виды правового регулирования и их соотношение 40
3. Содержание и классификация правовых норм, закрепляющих основы организации и деятельности органов исполнительной власти 73
Глава 2. Система исполнительной власти субъектов Федерации в федеральном и региональном законодательстве
1. Конституционно-правовые основы регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти 107
2. Состояние правового регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти в субъектах Федерации Северо-Западного федерального округа 142
3. Вопросы типологии региональных органов исполнительной власти 181
Глава 3. Проблемы системности и эффективности в правовом регулировании организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации
1. Системный подход в правовом регулировании организации и деятельности органов исполнительной власти 224
2. Критерии эффективности правового регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти 251
3. Правовое регулирование взаимоотношений органов исполнительной власти с иными органами государственной власти и местного самоуправления 280
Заключение 318
- Содержание понятия «организация и деятельность органов исполнительной власти» и его структура
- Состояние правового регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти в субъектах Федерации Северо-Западного федерального округа
- Системный подход в правовом регулировании организации и деятельности органов исполнительной власти
- Правовое регулирование взаимоотношений органов исполнительной власти с иными органами государственной власти и местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации играют важную роль в обеспечении функционировании российского государства. Являясь субъектами административного права, носителями государственно-властных полномочий, они представляют собой неотъемлемую часть единой системы исполнительной власти, суть которой состоит в практической реализации задач и функций, связанных с организацией государственного управления.
Действуя соответственно своему назначению, обладая оперативной самостоятельностью, границы которой устанавливаются закрепленной за ними компетенцией, они осуществляют повседневную деятельность исполнительного и распорядительного характера, связанную с организацией государственного управления в сферах экономической, социально-культурной и административно-политической жизни своего региона, проведением политики федерального центра на подведомственной территории.
Взаимодействуя с федеральными органами исполнительной власти, они непосредственно распоряжаются материальными, трудовыми, природными, идеологическими ресурсами региона, обеспечивают законность и правопорядок, занимаются нормотворчеством.
Несмотря на значительное влияние региональных органов исполнительной власти на социально-экономическую политику, осуществляемую федеральным центром, доминирующее положение в системе органов государственной власти субъектов Федерации, мощное воздействие на местное самоуправление многие аспекты их функционирования исследованы недостаточно полно.
В научной литературе не получили освещение теоретические вопросы организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов
Федерации, их положения в системе государственной власти субъекта Федерации, взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Мало внимания уделяется изучению условий, обеспечивающих их оптимальное функционирование, а также механизмов осуществления полномочий и взаимодействия с иными органами государственной власти и местного самоуправления. Все еще актуальной остается проблема разграничения компетенции в системе исполнительной власти между федеральными органами и региональными.
Подобное положение, помимо объективных причин, обусловленных переходным периодом современного развития России, во многом связано с тем, что начавшийся процесс реформирования системы государственного управления, пока не затронул свою региональную составляющую и в этой части проводится бессистемно и непоследовательно.
Нельзя сказать, что проблемы организации и функционирования органов исполнительной власти, их адаптации к новым общественно-политическим, социальным и экономическим условиям находятся на периферии внимания российских ученых и практических работников.
В разное время к различным аспектам этой проблемы обращались такие видные отечественные ученые правоведы, конституционалисты и административисты как С.А. Авакьян, Ю.Е. Аврутин, Д.Н. Бахрах, , А.И. Бобылев, В.А. Власов, Б.В. Дрейшев, А.В. Зиновьев, А.П. Коренев, А. Е. Лунев, Ц. А. Ямпольская В.М. Манохин, Л.А. Николаева, Г.И. Петров, Л.Л. Попов, В.Д. Сорокин, В.П. Сальников, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, Ю.А. Тихомиров, Ц. А. Ямпольская, В. Е. Чиркин и другие.
При всей полезности и продуктивности исследования частных вопросов деятельности региональных исполнительных органов государственной власти, остро ощущается необходимость фундаментального, системного по своему характеру и концептуального по содержанию исследования широкого комплекса проблем, относящихся к функционированию и
перспективам развития системы исполнительной власти субъектов Федерации, их осмысления с таких теоретико-методологических позиций, которые бы максимально обеспечивали широкое видение соответствующей проблематики.
Такой подход предполагает, прежде всего, рассмотрение организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации во всем многообразии и противоречивости сущностных проявлений, оцениваемых в контексте становления и дальнейшего развития единой исполнительной власти современной России с государственно-правовых, административно-правовых, социальных и организационных точек зрения.
Традиционный подход к поиску путей совершенствования механизма функционирования региональной исполнительной власти, формированию оптимальной системы органов, отсутствие в правовом регулировании системного видения ее содержания, социальной природы и обусловленности, фрагментарные попытки отдельных «улучшений» под лозунгом оптимизации непродуктивны и более того опасны, как обрекающие важный сектор власти на нестабильность. Все изложенное обуславливает актуальность избранной темы диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Научная цель исследования состоит в том, чтобы на основе данных юридических наук, критически проанализировать сложившуюся практику правового регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации, разработать научные подходы, созвучные современному этапу состояния российского общества, в центре которого находится концепция государственного, подлинно правового регулирования государственно-управленческих отношений. Прикладная цель заключается в разработке концептуальных моделей, пригодных для перспективного совершенствования правового регулирования системно-структурного построения, механизма взаимоотно-
шений органов исполнительной власти субъектов Федерации с иными органами государственной власти и местного самоуправления. Для достижения этой цели поставлены следующие задачи:
провести научный анализ современного состояния и прогнозируемых тенденций развития исполнительной власти современной России, определяющих теоретико-методологические подходы к исследованию системно-структурных основ организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации;
исследовать место и роль органов исполнительной власти субъектов Федерации в единой системе исполнительной власти Российской Федерации, в системе разделения властей; выявить общие для разных уровней власти проблемы, требующие научного разрешения;
- определить и раскрыть суть проблемной ситуации, обуславливающую недостаточную эффективность правового регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации;
- разработать новый подход к формированию понятийного аппарата, необходимого при разработке теоретических и прикладных аспектов правового регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации;
5- осуществить анализ правовых основ организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации, оценить состояние и перспективы их развития, исходя из целей и задач административной реформы;
6- исследовать общие закономерности правового регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации, его содержания, организации, способов и форм осуществления, систематизировать факторы, отражающие региональную специфику
7 - раскрыть содержание и структуру механизма взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Федерации с иными органами государственной власти и местного самоуправления;
8 - разработать и обосновать комплекс предложений и рекомендаций по совершенствованию нормативно-правовой базы организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации и повышения эффективности правового регулирования.
Объект и предмет исследования. Рассмотрение широкого круга фундаментальных проблем, образующих цели и задачи исследования, вызвали необходимость четко определить объект и предмет исследования, его методологию и логику, эмпирическую базу.
Объектом исследования являются система общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации и их взаимодействия с иными органами государственной власти.
Предметом исследования стали, во-первых, государственно-правовые и социально-экономические факторы общественно-исторического развития нашей страны, которые формируют цели и задачи функционирования органов исполнительной власти, задают направленность в правовом регулировании, во-вторых, конституционно-правовые и административно-правовые основы организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Методологическая основа и информационная база исследования представлена общенаучными, специальными и частными методами научного познания: анализ, синтез, системный подход, формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовои, статистический метод, аналитическая обработка нормативного материала, его комментирование, систематизация и классификация. Логика их применения основана на попытке интегрировать методологические подходы различных дис-
циплин (история, философия, правоведение, социология, управления) к изучению организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Применительно к задачам исследования проанализированы практические материалы, раскрывающие организацию и деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации.
В процессе написания диссертации использована специальная литература - монографии, научные статьи философов, историков, социологов, политологов, юристов, в которых освещаются вопросы, связанные с государством, правом, правоотношениями, взаимодействием органов государственной власти. Специальному исследованию подвергнуты положения Конституции Российской Федерации, федеральное законодательство, законодательство субъектов Федерации, ведомственные акты, регулирующие вопросы организации и деятельности органов исполнительной власти.
Теоретической основой исследования послужили труды ученых, принадлежащих к различным школам и направлениям. Это теоретическое наследие мыслителей ХУП-ХУШ веков (Д. Локк, Ш.Л. Монтескье, Ж.Ж. Руссо), известных российских дореволюционных юристов (А.И. Елистра-тов, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, И.Т. Тарасов, Э.Н. Берендс). В своих выводах и предложениях диссертант опирался на труды философов, внесших существенный вклад в формирование деятельностного и системного подхода к пониманию и изучению общественных явлений (В.Г. Афанасьев, В.П. Зинченко, В.Н. Садовский, А. И Турчинов), правоведов (А.П. Алехин, С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, К.С. Вельский, Б.Н. Габричидзе, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, Д.А. Керимов, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, В.Н. Кудрявцев, В.В. Лазарев, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, Н.И. Матузов, А.Ф. Ноздрачев, М.И. Пискотин, В.Д. Сорокин, Л.И. Спиридонов, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева), управленцев (Д.П. Зеркин, А.В. Пикулькин, А.Ф. Шабров). С позиций сравнительного изучения организации и деятельности
органов исполнительной власти представляют интерес работы зарубежных ученых (Г. Брэбан, Ж. Бурдон, Ж. Ведель, Ж-Б Оби, Р. Драго, О. Люхтер-хандт, К. Хэсси, Д. Элазар)
Эмпирическая база включает в себя:
а) результаты исследований, выполненных диссертантом самостоя
тельно или в составе авторских коллективов, обеспечивающих разработку
различных тем, в соответствии с планами научно-исследовательских работ
Академии государственной службы при Президенте Российской Федера
ции, Северо-Западной академии государственной службы, а также Экс-
пертно-консультативного совета Законодательного собрания Ленинград
ской области и Совета по правым вопросам при губернаторе Санкт-
Петербурга;
б) сравнительно-правовой анализ законодательных и иных норматив
ных актов СССР, Российской Федерации, субъектов Федерации Северо-
Западного федерального округа, отражающих проблемы типичные для
других субъектов Российской Федерации;
в) обобщение предложений практических органов, научно-
исследовательских учреждений и учебных заведений системы Академии
государственной службы при Президенте Российской Федерации, МВД
России, Полпредства Президента Российской Федерации в Северо-
западном федеральном округе.
Научная новизна исследования состоит в том, что впервые в юридической литературе предпринята попытка фундаментального, системного по характеру и концептуального по содержанию исследования административно-правовых аспектов организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации как подсистемы единой системы исполнительной власти Российской Федерации.
В работе системно рассматриваются теоретико-правовые проблемы, находящиеся на стыке отраслей знания - теории государства и права, кон-
ституционного права, административного права, теории государственного управления, социологии, политологии.
В диссертации проведен анализ конституционно-правовых, административно-правовых основ правового регулирования организации и деятельности региональных органов исполнительной власти в тесной связи с доктринальными документами, определяющими цели и задачи осуществляемой по инициативе Президента Российской Федерации административной реформы.
Осуществлена систематизация теоретических подходов, отражающих место и роль органов исполнительной власти субъектов Федерации в единой системе исполнительной власти современной России, в концепции разделения властей, в механизме разграничения предметов ведения и полномочий, в системе взаимоотношений с иными органами государственной власти и местного самоуправления. При этом диссертант опирался на имеющееся теоретическое наследие, труды отечественных и зарубежных ученых, практику правового регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации, предлагая собственную позицию по нерешенным или спорным вопросам, а также возможные пути решения существующих проблем на основе региональных программ, подготовленных с участием соискателя.
Основные положения выносимые на защиту:
1. Общественные отношения, связанные с организацией и деятельностью органов исполнительной власти субъекта Федерации, возникают, развиваются и прекращаются в соответствии с регулирующим воздействием государства в лице государственных органов законодательной и исполнительной власти иных уполномоченных должностных лиц и, будучи урегулированными нормами права, превращаются в правоотношения. Оказываемое воздействие системно, упорядочено, имеет целенаправленный характер, сообразуется с социальным назначением субъекта - органов ис-
полнительной власти, их положением, задачами правового регулирования, а также с особенностями сфер государственной или общественной жизни, в рамках которых такая деятельность осуществляется.
Как предмет правового регулирования организация и деятельность органов исполнительной власти включает в себя два органически связанных между собой и одновременно достаточно автономных, сложных по содержанию системных понятия «организация» и «деятельность», образующих его структуру.
Несмотря на многозначность понятий «организация» и «деятельность», применительно к органам исполнительной власти их следует рассматривать в единстве как составные элементы целостной системы, своеобразный дуэт, охватывающей всю совокупность общественных отношений, связанных с созданием, легализацией и функционированием указанных органов. Ни «организация» ни «деятельность» органов исполнительной власти не могут существовать изолированно. Отражая форму и содержание «материального бытия» органов исполнительной власти они могут существовать только как объединение двух компонентов, как система, основанная на взаимодействии и взаимообеспечении, когда один элемент известным образом обеспечивается другим. Исследование их содержания должно способствовать не только уточнению категориального аппарата административного права, его расширению, но и совершенствованию целостности и системности административно-правовых знаний и их более адекватному отражению в действующем законодательстве
2. Исследование проблем функционирования региональных органов исполнительной власти невозможно вне признания факта существования системы исполнительной власти субъекта Федерации как подсистемы единой системы исполнительной власти Российской Федерации. Вместе с тем, в научной литературе доминирует критическое отношение к возможности использования такого понятия, взамен которого предлагается дефиниция
«органы исполнительной власти субъекта Федерации». Подобный подход не может не вызывать известной неудовлетворенности, поскольку ставит под сомнение саму возможность включения данного понятия в систему науки административного права. Видится он нам непродуктивными и потому, что не только не наделяет исследователя необходимым инструментарием, но и ограничивает возможности проведения научных исследований, уводя из поля зрения элемент самостоятельности в функционировании региональной подсистемы, ее элементов и возникающих при этом связей. Признание и введение в научный оборот понятия «система исполнительной власти субъекта Федерации» позволит точнее раскрыть и охарактеризовать системность и пространственную организацию исполнительной власти в Российской Федерации, будет способствовать более детальной разработке вопросов обеспечения связей, возникающими между двумя уровнями власти и местным самоуправлением по вертикали и с иными органами государственной власти по горизонтали.
3. Правовое регулирование организации и деятельности региональных органов исполнительной власти осуществляет значительный круг субъектов, как на федеральном, так и на региональном уровнях. В этой связи актуален вопрос, связанный с выбором наиболее рациональных видов правового регулирования, классификации норм права, посредством которых оно осуществляется. Учитывая иерархичность правовой системы Российской Федерации и специфику рассматриваемого предмета правового регулирования, можно выделить такие виды правового регулирования как: конституционное регулирование, профильное регулирование (специализированное), включающее законодательство об органах исполнительной власти), отраслевое регулирование (акты, касающиеся организации государственного управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах). Подобная дифференциация видов правового регулирования позволяет точнее выяснить роль и значение кон-
кретных нормативных актов адресованных органам исполнительной власти субъектов Федерации, их соотношение, преимущества и недостатки, оправданность существования. Все это должно способствовать расширению необходимой теоретической основы для совершенствования процесса правового регулирования в рассматриваемой сфере общественных отношений.
4. В процессе правого регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации большое значение имеет объект правового воздействия. Органы исполнительной власти всегда «персонифицированы» как обобщенный адресат соответствующей совокупности норм. По мере накопления опыта правового регулирования организации государственного управления в реформируемой России, массив законодательства, адресованный региональным исполнительным органам, неуклонно возрастает и совершенствуется. Все это актуализирует проблему распределения компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти по правовому регулированию и организации их взаимодействия в этом процессе.
Что касается организации взаимодействия между различными звеньями единой системы исполнительной власти, то оно (помимо общей проблемы совершенствования форм и методов организации такого взаимодействия) должно иметь своей целью повышение роли региональных органов в решении общегосударственных задач с одновременной активизацией участия федеральных органов в разрешении наиболее острых проблем российских регионов. Здесь большая доля ответственности ложится на руководящие звенья единой системы, оказывающие направляющее воздействие на все процессы и явления как внутри ее, так и во внешних проявлениях; учет и поддержка федеральными органами интересов и инициатив субъектов Федерации.
5. Проблемы совершенствования правовых основ организации и дея
тельности органов исполнительной власти субъектов Федерации состоят,
прежде всего, в разграничении компетенции по правовому регулированию.
Здесь оказывают решающее влияние два основных фактора. Региональные системы исполнительной власти являются подсистемами единой системы исполнительной власти Российской Федерации, находятся в с ней в постоянном взаимодействии, и при этом они же являют собой подсистему общей системы государственной власти субъекта Федерации в единстве с его представительными и судебными органами, полностью отражая ее специфические черты и особенности. Комплекс возникающих вопросов, связанных с правовым регулированием указанных отношений на федеральном уровне должен быть урегулирован федеральным законом об органах исполнительной власти и принимаемым в соответствии с ним законами субъектов Федерации. При достижении синхронности с федеральным законодательством эффективность регионального нормотворчества существенно возрастет.
6. Правовое регулирование организации и деятельности органов ис
полнительной власти начинается с нормативного закрепления системы,
структуры и порядка формирования органов исполнительной власти в
субъектах Российской Федерации. В практике правового регулирования
указанные аспекты не расслаиваются, так сильно они взаимосвязаны и
взаимозависимы между собой. Вместе с тем это конкретные управленче
ские ситуации, требующие самостоятельного правового анализа.
Регулируя систему исполнительной власти субъекта Федерации, законодатель правовыми средствами отражает логику системообразующих связей ее элементов, обеспечивая их «необходимую объединенность», «объективную соединенность состояния» по содержательным основаниям, характеризующим институциональные особенности внутренних и внешних свойств и связей, возникающих между органами исполнительной вла-
ста. Эта логика получает свое закрепление в региональных законах и положениях об органах исполнительной власти, регламентах работы; создает правовую основу для обеспечения их взаимодействия, как между собой, так и с иными органами государственной власти и местного самоуправления.
Регулируя структуру исполнительной власти субъекта Федерации, мы закрепляем нормами права количество и виды органов исполнительной власти, их наименование, организационно-правовые формы, подчиненность в системе исполнительной власти субъекта. Но это, так сказать первый срез проблемы - внешняя организация системы. Помимо этого, учредитель сталкивается с необходимостью ответа на вопросы, связанные с поиском и закрепления наиболее оптимальной структуры каждого органа исполнительной власти в отдельности, т.е. с формированием внутренней организационной структуры. Именно внутренняя структура объединяет всю систему структурных подразделений и иных составных частей органа, которые функционируют при нем (общественные советы, комиссии и т.д.), оказывая на нее активное обратное влияние. От организационной структуры зависит специализация и конкретизация государственного управления, его комплексность, правильность распределения нагрузки между различными частями исполнительного органа. Рациональная структура позволяет с меньшими затратами времени и сил более квалифицированно решать дела, создает условия для согласованной и четкой работы, образования хорошего психологического климата.
7. Особое место в правовом регулировании должно быть отведено упорядочению соотношений правового статуса высшего органа исполнительной власти (правительства, администрации) и высшего должностного лица субъекта Федерации - руководителя высшего органа исполнительной власти (главы Республики, губернатора, главы администрации). В большей степени это касается высших должностных лиц субъектов Федерации,
полномочия которых коррелируют с полномочиями высших органов исполнительной власти, а нередко и законодательных (представительных) органов субъектов Федерации. Парадигма развития в правовом регулировании здесь видится нам в более точном разграничении правовых статусов высшего органа исполнительной власти и высшего должностного лица субъекта Федерации, исходя из того, что приоритет должен принадлежать высшему органу исполнительной власти.
7. Наиболее сложным вопросом правового регулирования организации органов исполнительной власти субъектов Федерации является формирование научно-методологических подходов к определению их типологии. В науке административном праве проблемы организационно-правовых форм органов исполнительной власти в силу ряда причин до сих пор остаются белым пятном. Подобная ситуация представляется весьма непродуктивной, как дающая повод для необдуманных организационных экспериментов над органами исполнительной власти, не предлагающая законодателю необходимой теоретической платформы для правотворчества, уводящая исследователя от необходимости анализа многих сущностных явлений. С одной стороны, снять имеющиеся противоречия и коллизии в типологии органов исполнительной власти поможет принятие федерального закона об органах исполнительной власти, с другой, при выборе организационно-правовой формы органа исполнительной власти следует руководствоваться не только предметными и функциональными признаками, но и сложившейся практикой государственного управления, поскольку ряд организационно-правовых форм в российских условиях, исторически доказали свою состоятельность. Вместе с тем, делая такие предложения, нельзя не забывать о необходимости соблюдения принципа организационной и функциональной схожести федеральных и региональных органов исполнительной власти, без которого единая вертикаль исполнительной власти нормально функционировать не может.
Признавая теоретическую и практическую ценность сделанных в теории государства и права предложений по повышению эффективности правового регулирования, следует отметить, что они носят общий характер и обращены ко всем отраслям российского права. Ориентируясь на них как на важные научно-методологические установки, тем не менее, следует искать специфические критерии действия правовых норм отраслевой принадлежности. Представляется, что применительно к административно-правовому регулированию организации и деятельности органов исполнительной власти критерии эффективности должны, во-первых, иметь связь с основными принципами, лежащими в основе организации и функционирования исполнительной власти, ее местом в механизме государства, в системе разделения властей, федерализмом, разграничением предметов ведения и полномочий; во-вторых, отражать специфику рассматриваемого нами предмета правового регулирования, его широту и многообразие, и, в-третьих, способствовать улучшению процесса государственного управления. Для учета всех этих факторов представляются наиболее пригодными следующие специальные критерии эффективности: 1) учет в процессе правового регулирования места и роли исполнительной власти субъектов Федерации в системе разделения властей, в единой системе исполнительной власти Российской Федерации; 2) максимальное использование имеющихся информационных, материальных и организационно-регулирующих ресурсов; 3) сочетание централизации и децентрализации; 4) экономическая обоснованность; 5) системный подход.
Органы исполнительной власти субъектов Федерации в процессе реализации своих функций активно взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) органами субъектов Федерации, региональными органами государственной власти зарубежных государств, органами местного самоуправления. Изучение различных вариантов взаимоотношений, в которые они вступа-
ют, должно содействовать разработке конкретных рекомендаций законодателю по их упорядочению и оптимизации, что должно не только повысить действенность и эффективность правового регулирования, но и, в конечном счете, способствовать укреплению авторитета власти и политической стабилизации общества. Все сказанное с необходимостью ставит задачу изучения юридического механизма взаимоотношений, его структуры и содержания, что должно дать ответы на следующие вопросы: на основании чего складываются взаимоотношения органов государственной власти, чем определяется их характер и направленность, какие аспекты взаимоотношений не могут существовать вне правовых рамок и должны получить соответствующее нормативное оформление, а какие лежат вне сферы правового регулирования и должны исследоваться представителями других общественных наук.
Практическая значимость исследования состоит в разработке методологии проектирования перспективного развития системы исполнительной власти субъектов Федерации. Результаты исследования, в том числе отраженные в опубликованных работах диссертанта, могут быть использованы при разработке мер по упорядочению процедур создания региональных органов исполнительной власти, оптимизации их организационно-правовых форм, формированию механизма разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти, обеспечению взаимодействия с федеральными органами государственной власти и местного самоуправления.
Результаты выполненной работы могут быть использованы в научной деятельности, законодателями, практическими работниками, при разработке, реализации и аналитическом сопровождении конкретных мер, направленных на повышение эффективности правового регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Феде-
рации; в учебном процессе - при преподавании курсов конституционного права, административного права, государственного управления.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования обсуждены на кафедре государственного и международного права и кафедре административного права Северо-Западной академии государственной службы. Выводы диссертанта нашли свое отражение в лекциях, читаемых в вузах Санкт-Петербурга, по следующим дисциплинам: административное право, конституционное право России, система государственного управления, спецкурсах, раскрывающих особенности организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации Северо-Западного федерального округа.
Теоретические и практические рекомендации прошли апробацию при подготовке и прохождении ряда стратегических документов, определяющих приоритеты и перспективы развития системы органов исполнительной власти субъектов Федерации Северо-Западного федерального округа в рамках административной реформы и реформы местного самоуправления, докладывались на международных (Россия, Германия, Дания, КНР, США, Швеция), всероссийских, межвузовских конференциях, семинарах, «круглых столах».
В частности, результаты проведенного исследования обсуждались: на международном семинаре, проводившимся Советом балтийских государств по теме: «Проблемы взаимоотношений между региональными представительными и исполнительными органами государственной власти» (Стокгольм, 10-14 октября 1994 г.); на международных семинарах «Decision-making in central and local government» (Bornholm, March 17, 1995), «Организация системы и практика обучения и повышения квалификации руководящих работников государственной службы в Федеративной Республике Германии» (Бонн, ЗОЮ декабря 1995 г.); на международной научно-практической конференции «Избранные аспекты социально-
экономического развития мегаполиса» (СПб., 13-17 октября 1997 г.); на российско-германском семинаре «Актуальные проблемы государственного и муниципального управления» (Калуга, 11-12 февраля 1998 г.); на научно-практической конференции СЗАГС «Региональные особенности местного самоуправления (взаимодействие теории и практики (Вологда, 20 мая 1998 г.); на межвузовской научной конференции «Диалог: проблемы междисциплинарных исследований» (СПб. 17 мая 2000 г.); на международной научно-практической конференции «МВД России-200 лет: история, развитие, перспективы (СПб. 22-23 сентября 2000 г.); на итоговой научно-методологической конференции СЗАГС «Совершенствование системы государственного и муниципального управления в РФ и ее регионах» (СПб., 15 июня 2002 г.); на юбилейной научно-практической конференции СЗАГС «Государственное и муниципальное управление в России: история и современность (27 февраля 2002 г.); на международной научной конференции «Актуальные проблемы управления крупным городом и территориальными сообществами» (СПб., 25-26 марта 2003 г.); на Всероссийской научно-практической конференции: «Проблемы реформирования правовой системы России на рубеже XX-XXI веков» (Иваново. 17 марта 2003 г.); на российско-китайском семинаре «Актуальные проблемы административной реформы» (Тянь-Дзинь. 10-20 марта. 2003.г.); на I Международном форуме «Система государственной власти и управления в России: история, традиции и современность» (СПб. 19-22 июня 2003 г.); на II международном научном форуме «Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность» (СПб., 18 июня 2004 г.); на международной научной конференции «Актуальные проблемы управления крупным городом и территориальными сообществами» (СПб. 22 апреля 2005 г.); на научно-практической конференции СЗАГС «Актуальные проблемы административной реформы» (СПб., 29 июня 2005 г.); на III международном научном форуме «Государственная власть и местное самоуправление в Рос-
сии: история и современность» (СПб. 23-24 июня 2005 г.);
Структура диссертации предопределена содержанием предмета и задачами исследования, а также избранной методологией научного анализа и логикой изложения диссертационного материала. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и списка источников и литературы.
Содержание понятия «организация и деятельность органов исполнительной власти» и его структура
В научной литературе укоренилось представление о предмете правового регулирования как об общественных отношениях, которые объективно по своей природе могут поддаваться нормативно-правовому воздействию или требуют такого воздействия при помощи юридических норм. Они (эти нормы) адресуются участникам общественных отношений, определяют рамки их возможного и должного поведения, воздействуя тем самым на волю и сознание соответствующих субъектов1. От содержания и характера предмета во многом зависят особенности содержания правового регулирования, поскольку общественные отношения способны воспринимать такое воздействие не вообще, а в строго определенных видах.
Подходы к предмету правового регулирования у различных авторов имеют свои оттенки, но в главном расхождений нет: воздействуя на общественные отношения, право оперирует не с нечто абстрактным, а с конкретными их участниками (гражданами, государственными служащими, органами государственной и муниципальной власти и т.д.). При этом правовое регулирование всегда предполагает в качестве исходного момента именно волевое поведение разнообразных участников общественных отношений на различных уровнях его проявления2. Отмечено, что чем сильнее правовые формы оказывают стимулирующее или обязывающее влияние на волю и сознание людей и их коллективов, тем значительнее воздействие права на общественную жизнь.
Общественные отношения, связанные с организацией и деятельностью органов исполнительной власти субъекта Федерации, возникают, развиваются и прекращаются в соответствии с регулирующим воздействием государства в лице государственных органов законодательной и исполнительной власти и уполномоченных должностных лиц и, будучи урегулированными нормами права, превращаются в правоотношения. Оказываемое воздействие системно, упорядочено, имеет целенаправленный характер, сообразуется с социальным назначением субъекта - органов исполнительной власти, их положением, задачами правового регулирования, а также с особенностями сфер государственной или общественной жизни, в рамках которых такая деятельность осуществляется. Правовое регулирование приводит к появлению, прекращению, изменению системы правоотношений, участники которого связаны взаимными правами и обязанностями. Поэтому правовое воздействие может осуществляться в первую очередь через систему правоотношений - как регулятивных, так и охранительных.
Связанные с функционированием государства и права, являясь многообразными по своему содержанию, формам и методам, организация и деятельность органов исполнительной власти предстает перед нами как государственно-правовое явление и в этой связи подлежит исследованию правовыми науками и, в первую очередь, наукой административного права.
Методологически, особенности рассматриваемого предмета правового регулирования могут быть выявлены лишь при всестороннем, комплексном рассмотрении всех элементов его структуры, возникающих связей. Это позволит выделить общее и особенное в этом явлении, проявить специфику правового регулирования, его содержание и пределы.
Исследуемый нами предмет правового регулирования по своему содержанию включает в себя два органически связанных между собой и одновременно достаточно автономных, сложных по содержанию системных понятия «организация» и «деятельность», собственно и образующих его структуру. Что касается их системных связей (системности), то это объясняется, по меньшей мере, четырьмя существенными обстоятельствами.
Во-первых, указанные понятия раскрывают многообразные социальные связи и явления, складывающиеся в процессе функционирования единой системы исполнительной власти, которые принимают под воздействием права форму материальных и процессуальных правоотношений.
Во-вторых, они отражают с активно-действенной стороны форму существования органов исполнительной власти, которые сами характеризуются ясно выраженными системными свойствами.
В-третьих, через организацию и деятельность практически реализуются задачи, функции и полномочия органов исполнительной власти, иными словами осуществляется сама исполнительная власть.
В-четвертых, характером их материальной основы, которую составляют определенные группы правовых норм. А существующая между ними теснейшая связь, в конечном счете, объединяет их в соответствующий правовой институт единой системы административного права.
Немаловажное значение имеет взаимозависимость и взаимодействие рассматриваемых понятий, когда одно (к примеру, деятельность) выполняет роль непосредственно действующего фактора, а другое (организация) его обеспечивает. С другой стороны чтобы любой орган государственной власти приступил к своей деятельности его надо соответствующим образом сорганизовать.
Что касается автономности, то она заключается в своем собственном значении, собственном содержании и структуре; в возможности самостоятельно взаимодействовать не только между собой, но и с элементами других систем.
Таким образом, ставя задачу раскрытия содержательных характеристик исследуемых понятий, мы предполагаем найти ответ и на следующие вопросы: как и в каком порядке организуется система органов исполнительной власти субъекта Федерации, из каких структурных элементов она состоит, как действует, в какие виды связей вступает, и что из этого не может существовать вне правовых рамок и должно оформляться посредством нормативных предписаний3.
Состояние правового регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти в субъектах Федерации Северо-Западного федерального округа
Имея представление о характере и особенностях предмета правового регулирования, можно обратиться к решению еще одного важного вопроса исследуемой темы - о выборе наиболее рациональных видов правового регулирования, классификации норм права, посредством которых оно осуществляется. По нашему представлению, это должно помочь оценить преимущества тех или иных форм правовых актов и конкретных нормативных предписаний, используемых в правовом регулировании, а также их значение для обеспечения эффективной деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации.
В научной литературе утвердилось мнение, что выбор наиболее рациональных и эффективных средств и приемов правового регулирования общественных отношений, а также форм актов зависит от ряда факторов. Во-первых, от особенностей предмета правового регулирования, во-вторых, от органа, осуществляющего правовую регламентацию и, в-третьих, от формы акта30.
1. Особенности предмета правового регулирования обусловлены общественными отношениями, которые возникают в процессе организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации. Эти отношения в целом связаны с конструированием рассматриваемых органов, их образованием (преобразованием), структурированием, установлением и реализацией компетенции, регламентацией форм и методов деятельности, в т.ч. принимаемых актов управления, взаимодействием с другими органами государственной и муниципальной власти и т.д.
Подчеркнем, что приведенная дифференциация возникающих в процессе организации и деятельности общественных отношений весьма условна и на практике подобным образом не расслаивается. В реальной жизни они предстают перед субъектом, осуществляющим правовое регулирование либо сразу в комплексе, например, при конструировании органов исполнительной власти, либо каждое раздельно, либо в сгруппированном виде. Нам же важно то, что выбор вида правового регулирования и используемая форма акта зависят от того, насколько полно они позволяют отразить и охватить подвергаемые регулированию общественные отношения нормой права.
2.Выбор вида правового регулирования зависит от органа (субъекта), осуществляющего правовую регламентацию. Форма деятельности для каждого органа государственной власти предопределена и всегда выражает его содержание. Зная, на кого возложено регулирование общественных отношений, связанных с организацией и деятельностью органов исполнительной власти субъектов Федерации, можно предвидеть пределы правового регулирования, его виды и формы соответствующих актов.
Правовое регулирование организации и деятельности региональных органов исполнительной власти осуществляет значительный круг субъектов, как на федеральном, так и на региональном уровнях. К их числу относятся: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти и их должностные лица, законодательные (представительные) органы государственной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации и их должностные лица. Столь обширный диапазон субъектов, осуществляющих правовое регулирование, определен особенностями устройства механизма обеспечения государственной власти в Российской Федерации, а также широтой и многозначностью рассматриваемого предмета правового регулирования, отражающего не только особенности организации, но и многообразную деятельность региональных органов исполнительной власти. При этом каждый из указанных субъектов обладает собственными полномочиями по отношению к органам исполнительной власти субъектов Федерации и реализует их в установленных формах, осуществляя, таким образом, правовое воздействие на организацию и деятельность последних в соответствии с поставленными задачами.
3. Говоря о формах актов, следует принять во внимание, что правовое регулирование организации и деятельности органов исполнительной власти осуществляется на уровне Конституции Российской Федерации, на уровне федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, конституций, уставов и законов субъектов Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Федерации.
Соотношение Конституции как Основного Закона страны с федеральным и региональным законодательством таково, что Конституции всегда отдается предпочтение, если надо закрепить что-то наиболее важное для организации и деятельности исполнительной власти. Аналогичное положение в региональном законодательстве, где предпочтение отдается конституциям и уставам субъектов Федерации31. И в этой связи для нас В науке конституционного права в число источников конституционного регулирования традиционно включаются не только Конституция Российской Федерации, но и конституции, уставы субъектов Федерации как «акты высшего правового предназначения» (С.А. Авакьян). Применительно к целям нашей работы мы не объединяем эти источники, относя к данному виду правового регулирования лишь нормы Основного Закона в соответствии с его особым положением в правовой системе Российской Федерации. Дело в том, что важнейшие юридические свойства Конституции Российской Федерации (верховенство, прямое действие, неподверженность частым изменениям и дополнениям, высокая степень нормативного обобщения), особый предмет правового регулирования (базовые общественные отношения, складывающиеся во всех сферах жизнедеянеобычайно важно выяснить значение для исследуемой проблемы тех совокупностей норм, которые имеют целевой характер, т.е. адресованы органам исполнительной власти и будучи размещенными в разных источниках образуют соответствующие виды правового регулирования.
Учитывая иерархичность правовой системы российской Федерации и специфику рассматриваемого предмета правового регулирования, можно выделить такие виды правового регулирования как: конституционное регулирование, профильное регулирование (специализированное регулирование включающее законодательство об органах исполнительной власти), отраслевое регулирование (акты, касающиеся организации государственного управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах). Подобная дифференциация видов правового тельности общества) и специфическую функцию (установление принципиально важных, фундаментальных правовых норм, рассчитанных на долгосрочную перспективу) нельзя распространить на конституции (уставы) субъектов Федерации в силу следующих обстоятельств. Учредительные акты субъектов Федерации не обладают высшей юридической силой. Они имеют повышенную силу лишь относительно текущего регионального законодательства, одновременно находясь в отношении субординации к правовым предписаниям федеральных государственных органов (за исключением случаев, установленных п. 6 ст. 16 Конституции Российской Федерации и редко возникающим на практике). Так, предмет регулирования федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации»" в основном совпадает с предметом конституций (уставов) и некоторых законов субъектов Федерации. Поэтому всякий раз, когда федеральный законодатель снабжает этот закон новыми материальными нормами и процессуальными подробностями, законодательные акты субъектов Федерации все более утрачивают свой регулятивный потенциал. Учитывая сказанное, а также то, что конституции и уставы субъектов Федерации, в развитие федерального законодательства, детализируют основы организации и деятельности региональных органов исполнительной власти, мы анализируем их содержание на уровне профильного (специализированного) законодательства. регулирования позволяет точнее выяснить роль и значение конкретных нормативных актов адресованных органам исполнительной власти субъектов Федерации, их соотношение, преимущества и недостатки, оправданность существования. Все это должно способствовать расширению необходимой теоретической основы для совершенствования процесса правового регулирования в рассматриваемой сфере общественных отношений.
1.Конституционное регулирование занимает наиболее ответственное место в системе правового регулирования организации и деятельности исполнительной власти вообще и органов исполнительной власти субъектов Федерации в частности. Более того. Роль конституционного регулирования организации исполнительной власти, ее места в системе разделения властей и федеративном устройстве российского государства на современном этапе существенно повысилась. В научной литературе отмечаются такие важные свойства Конституции как способность интегрировать общественные отношения и, укрупняя права и обязанности, трансформировать их в обобщенные оценки поведения применительно к отдельным видам субъектов. Как следствие, такие предписания создают определенные рамки развития общественных отношений, выступая в качестве ориентиров для организации всего правового регулирования и правоприменительной деятельности .
Системный подход в правовом регулировании организации и деятельности органов исполнительной власти
В процессе правового регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации большое значение имеет объект правового воздействия. Органы исполнительной власти всегда персонифицированы и лишь теоретически выступают как обобщенный адресат соответствующей системы норм. Все это актуализирует исследование вопросов, связанных с распределением компетенции по нормативному регулированию организации и деятельности органов исполнительной власти, с правами определенных органов государственной власти издавать нормативные акты, адресованные указанным органам, используемыми методами такого воздействия. Однако, прежде всего, следует отметить некоторые обстоятельства, самым существенным образом влияющих на формирование подходов к организации правового регулирования и, в конечном счете, определяющие ее содержание. Все они связаны с понятием системности как необходимого и важнейшего качества любого властного многоэлементного механизма .
Во-первых, являясь подсистемой единой системы исполнительной власти в России, система исполнительной власти каждого субъекта Федерации имеет свои отличительные черты, закономерности развития, специфические задачи и формы функционирования. Не менее важное значение имеет и то, как на региональном уровне строятся взаимоотношения органов исполнительной власти с законодательными (представительными) органами государственной власти, федеральными органами исполнительной власти, системой местного самоуправления. Правовая формализация должна учитывать эти свойства и отражать их, закрепляя все лучшее, что достигнуто практикой государственного строительства в российских регионах.
Во-вторых, на организацию правового регулирования самое серьезное влияние оказывает федеративная природа российского государства. Это находит свое отражение на содержании, пределах и уровнях правового регулирования. Здесь законодатель находится между двумя крайностями.
Жесткая система советского периода, дающая право центральным органам непосредственно решать все вопросы правовой политики, ушла в прошлое. А существующая сегодня тенденция к децентрализации правового регулирования, особенно в сфере государственного управления, может привести к рассогласованию единого федеративного государства, единой вертикали исполнительной власти, выступающей основой его цементации. Следовательно, распределять правотворческие полномочия между федеральным центром и субъектами Федерации следует так, чтобы, не создавая разногласий между ними, последовательно вести дело к формированию реальных механизмов укрепления единой исполнительной власти, способствуя созданию сильного федеративного государства с едиными целями, задачами, правовой основой, хозяйственным комплексом.
В-третьих, правовое регулирование организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации является многоуровневым. В пределах своей компетенции его осуществляют федеральные представительные и исполнительные органы государственной власти (Федеральное Собрание, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, иные федеральные органы исполнительной власти); представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации (законодательные собрания, краевые, областные думы, государственные советы, правительства, администрации, отраслевые, территориальные и межотраслевые органы исполнительной власти, высшие должностные лица субъектов Федерации и др.). Все это актуализирует проблему организации эффективной координации правотворческого процесса между всеми его субъектами, устранения противоречий между федеральными и региональными нормативными актами в исследуемой сфере.
Было бы большой ошибкой свести разрешения отмеченной проблемы к разовому мероприятию, позволившему бы одним махом разрубить этот своеобразный «гордиев узел», например, принятием соответствующего федерального закона303. Несмотря на то, что продуктивность таких мер оказалась весьма низкой, подобные идеи все еще высказываются отдельными политиками. Убеждены, что здесь необходима кропотливая, настойчивая, тактичная, скоординированная повседневная практическая работа органов законодательной и исполнительной власти разных уровней по всем направлениям государственного управления. Реально же это можно выполнить, только используя отраслевое законодательство.
И, наконец, нельзя не учитывать тот факт, что регулирование организации и деятельности всей вертикали исполнительной власти объективно осуществляется с учетом конкретно-исторических условий развития российского общества и государства, выдвигающих перед системой государственного управления подчас неожиданные задачи и требующие адекватной реакции на них.
Правовое регулирование взаимоотношений органов исполнительной власти с иными органами государственной власти и местного самоуправления
Наличие весьма сложного предмета правового регулирования, большого числа регулирующих органов, различных видов регулирования, гигантского многообразия действующих правовых актов, актуализируют проблему исследования широкого круга взаимоотношений, в которые в процессе деятельности вступают исполнительные органы субъектов Федерации. Без их анализа представление о региональной системе управления и каждом из ее звеньев будет просто неполным. Органы исполнительной власти субъектов Федерации в процессе реализации своих функций активно взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) органами субъектов Федерации, региональными органами государственной власти зарубежных государств, органами местного самоуправления. Изучение различных вариантов взаимоотношений, в которые они вступают, должно содействовать разработке конкретных рекомендаций законодателю по их упорядочению и оптимизации, что должно не только повысить действенность и эффективность правового регулирования, но и, в конечном счете, способствовать укреплению авторитета власти и политической стабилизации общества.
Трудность изучения указанной проблематики связана с необходимостью формирования новых подходов к ее исследованию, не всегда укладывающихся в рамки традиционной юриспруденции. В науке административного права, то до сих пор преобладает анализ правового положения органов, взятых в отдельности (в статике), а их взаимосвязям (динамике) уделяется недостаточное внимание. Да и само введение в научный оборот понятия «взаимоотношение» с достаточным сопротивлением встречается представителями отдельных юридических дисциплин, предпочитающими оперировать понятием «правоотношение» . Однако, несмотря на некоторую теоретическую прохладу по отношению к указанной проблеме, федеральный и некоторые региональные законодатели начинают понимать важность ее практического значения, отражая ее в своем законодательстве. Правда, нередко к этому пониманию подводит противоречивая практика государственного строительства современной России и вытекающая из этого необходимость искать пути преодоления возникающих противоречий и конфликтов между самими органами государственной власти в ходе их перманентного реформирования.
Подчеркнем, что проблема поиска юридических механизмов упорядочения и оптимизации взаимоотношений органов государственной власти во многом отражает современное состояние не только науки административного права, но и конституционного, поскольку система органов исполнительной власти, включающая перечень органов, их внутрисистемные и межсистемные взаимосвязи, как самостоятельный объект правового регулирования находится под влиянием двух правовых режимов - конституционно-правового и административно-правового367. Однако, вряд ли мы найдем с десяток диссертаций и монографических работ, которые были бы специально посвящены указанной проблематике368. Данные последних лет свидетельствуют, что в основном проблемы взаимоотношений органов государственной власти исследуются либо применительно к конкретным сферам государственного управления369, либо исследуются как частный аспект более общей проблемы . Представляется, что такое достаточно жесткое неприятие самостоятельного существования взаимоотношений как объективного явления государственно-правовой действительности только подтверждает тот факт, что «позитивная теория права не в состоянии усваивать динамические факторы правовой действительности, отводя им второстепенную роль, обусловленную формальной определенностью объективного права, его статической фиксированностью в нормативных актах» . Все сказанное следует относить не только к конституционному и административному праву, непосредственно создающих режим функционирования исполнительной власти, но и к общей теории государства и права, не оказывающей помощи отраслевым дисциплинам в поиске ответов на поставленные вопросы. Это как раз та ситуация, когда практика демонстрирует явное опережение теории, эмпирически нащупывая соответствующие своим целям формы и методы взаимоотношений.
Отметим, что если до начала 90-х годов прошлого столетия термин «взаимоотношение» чрезвычайно редко использовался в официальных актах органов государственной власти, то сегодня отношение к нему начинает меняться. Особенно важно то, что он используется в тексте Конституции Российской Федерации. Так, в п. 4 ст. 5 (расположенной в главе «Основы конституционного строя»), говорится о том, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Сам факт того, что на уровне конституционно-правового регулирования находит разрешение реально обозначившаяся политико-правовая проблема, уже говорит о многом.
В конституциях и уставах субъектов Федерации также стали появляться статьи, и даже главы, посвященные взаимоотношениям органов государственной власти. Например, в Устав Курганской области введена глава 5, закрепляющая принципы взаимодействия и взаимоотношений органов государственной власти области372. Аналогичные по содержанию главы имеются в уставах Архангельской, Белгородской, Липецкой, Оренбургской, Тамбовской областей. В Устав - Основной Закон Читинской области введена глава «Взаимодействие и гарантии деятельности представительной законодательной и исполнительной властей Читинской области».
В Устав Тюменской области, наиболее сложной по своему субъектному составу, включена глава, посвященная основам взаимоотношений области с входящими в нее автономными округами .
В Уставе Ненецкого автономного округа глава 7 регулирует взаимоотношения Собрания депутатов, главы Администрации округа и органов исполнительной власти округа374.
Устав Санкт-Петербурга включает главу VIII «Взаимодействие органов государственной власти Санкт-Петербурга», а взаимодействию органов местного самоуправления с органами государственной власти города посвящена ст. 53 Устава375.
Устав Псковской области содержит главу VI «Взаимодействие областного собрания, администрации области и органов исполнительной вла-ста области, включающую 10 статей .
