Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА І. Правоустановительная деятельность: типология понимания и конституционно-правовые стандарты реализации 14
1. Правоустановительная деятельность как теоретико- и конституционно-правовая категория 14
2. Централизация и децентрализация правоустановительной деятельности в контексте становления и развития советского конституционализма и федерализма . 43
3 Конституционно-правовые основания централизации и децентрализации правоустановительной деятельности в современной России 68
ГЛАВА II. Конституционно-правовой механизм обеспечения правоустановительной деятельности субъектов Российской Федерации . 89
1. Система субъектов правоустановительной деятельности региона: конституционно-правовой статус и юридический механизм формирования 89
2 Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе правоустановительной деятельности 111
ГЛАВА III. Характеристика правоустановительной деятельности органов государственной власти субъектов российской федерации как юридического средства обеспечения региональных интересов 141
1. Основные направления регионального правотворчества . 141
2 Проблемы правоустановительной деятельности субъектов Российской Федерации и пути их решения 175
Заключение 197
Литература 203
- Правоустановительная деятельность как теоретико- и конституционно-правовая категория
- Централизация и децентрализация правоустановительной деятельности в контексте становления и развития советского конституционализма и федерализма
- Система субъектов правоустановительной деятельности региона: конституционно-правовой статус и юридический механизм формирования
- Основные направления регионального правотворчества
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена
теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с
осуществлением законодательными (представительными) и
исполнительными органами государственной власти субъекта РФ своих полномочий в правоустановительной сфере.
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года кардинально изменилось правовое положение национально-территориальных и административно-территориальных образований, ранее входивших в состав РСФСР. Получив конституционный статус субъектов Федерации, они, с одной стороны, обрели дополнительные права, в том числе право на законодательную деятельность, с другой стороны, приняли на себя дополнительные обязанности по обеспечению жизнедеятельности своих территорий, правовому регулированию широкого спектра региональных общественных отношений.
За последние года во всех субъектах Федерации в дополнение и развитие федерального законодательства сформирована собственная законодательная база, призванная создать юридические гарантии позитивного политического и экономического развития регионов. Однако социально-экономическая ситуация во многих из них, уровень обеспечения прав и законных интересов граждан свидетельствуют о том, что само по себе право на законодательствование не является гарантией успешного преодоления диспропорций в государственном строительстве и в социальной сфере.
Такое положение, помимо иных причин, во многом связано с тем, что пока не удалось решить одну из главных задач строительства эффективных федеративных отношений - найти оптимальную модель соотношения централизованного и децентрализованного начал российской государственности, повысить роль и ответственность органов государственной власти субъектов Федерации за «обустройство» регионов.
4 Это касается и широкого круга проблем, связанных с правоустановительной деятельностью в субъектах Федерации.
Степень научной разработанности проблемы. Конституционная модель распределения предметов ведения и полномочий федерального центра и регионов не несет в себе прямого и четкого ответа на вопрос, насколько самостоятельными должны быть субъекты Федерации в целом, в том числе в сфере правового регулирования региональных общественных отношений. Это обстоятельство обусловило не снижающийся интерес исследователей к рассматриваемой проблематике.
Начиная с середины 90-х гг. прошлого века, наиболее изучаемыми
проблемами стали модели современного федерализма, вопросы равноправия,
симметрии и асимметрии, конституционно-правового статуса субъектов РФ,
путей совершенствования российского федерализма, законодательства в
сфере федеративных и региональных отношений, рассмотренные в работах
С.А.Авакьяна, Р.Г.Абдулатипова, М.В.Баглая, Л.Ф.Болтенковой,
В.Г.Вишнякова, Н.М.Добрынина, Э.П.Доржиева, А.В.Зиновьева,
В.В.Иванова, Л.М.Карапетяна, А.Е.Козлова, Р.М.Кочкарова, О.Е.Кутафина,
Б.С.Крылова, А.А.Ливеровского, В.О.Лучина, В.Н.Лысенко, Н.А.Михалевой,
Л.А.Морозовой, В.В.Пустогарова, С.Л.Сергевнина, И.А.Умновой,
Т.Я.Хабриевой, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева.
К анализу законодательства и правотворчества субъектов РФ обращены работы Н.А.Боброва, Л.Б.Бутханова, М.Н.Бродского, В.В.Володина, В.В.Гушуляка, Т.Д.Зражевской, В.В.Игнатенко, М.Н.Игнатьевой, А.В.Крутикова, В.А.Куприна, Д.Н.Миронова, Е.П.Пашкова, А.С.Пиголкина, М.С.Студенкиной, Ю.А.Тихомирова, В.В.Толстошеева, Г.Т.Чернобеля, рассматривающих преимущественно общетеоретический спектр проблем от анализа основных понятий и терминов регионального правотворчества до вопросов взаимодействия и взаимосвязи федерального и регионального законодательства. Ряд работ посвящен частным вопросам законодательства конкретного субъекта РФ (Я.Ф.Исмагилова, Е.Е.Никитина, Н.Н.Толмачева,
5 Ю.А.Шарандин).
Отмечая проработанность отдельных аспектов диссертационной проблематики, вместе с тем следует констатировать, что в юридической науке, в том числе и конституционного права, пока отсутствует целостное непротиворечивое понимание сущности, принципов и основных направлений правоустановительной деятельности органов государственной власти субъекта Федерации. Данное диссертационное исследование призвано отчасти восполнить этот пробел.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации правоустановительной деятельности. Предметом исследования являются собственно феномен правоустановительной деятельности в субъектах Федерации: ее сущность, содержание, социальная и конституционно-правовая обусловленность, принципы, формы и направления осуществления. При этом правоустановление рассматривается как категория, с позиций современного правопонимания наиболее адекватно отражающая сущность правотворчества как государственной деятельности по созданию всех видов источников позитивного права.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является комплексный анализ проблемных вопросов реализации предусмотренной Конституцией России модели разграничения правотворческих полномочий федерального центра и субъектов Федерации, а также собственно правоустановительной деятельности региональных органов государственной власти для обоснования предложений по ее оптимизации в интересах обеспечения баланса федеральных и региональных интересов в сфере государственно-правового строительства Российской Федерации.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
- исследовать и систематизировать понятийный аппарат, с помощью которого осуществляется сущностная характеристика правотворчества в
«
6 контексте различных типов правопонимания;
- проанализировать, обобщить и систематизировать основные научные
подходы к трактовке сущности, содержания и конституционно-правовых
оснований регионального правотворчества;
проанализировать генезис содержания и принципов правоустановительной деятельности центральных и региональных государственных органов в контексте формирования советского конституционализма;
- раскрыть конституционно-правовые основания и формы
правоустановительной деятельности субъектов Федерации современной
России;
- исследовать конституционно-правовой статус и юридический механизм
формирования системы региональных субъектов правоустановительной
деятельности;
раскрыть основные направления и организационные формы взаимодействие органов государственной власти субъектов Федерации в процессе правоустановительной деятельности;
- представить развернутую характеристику правоустановительной
деятельности органов государственной власти субъектов Федерации как
юридического средства обеспечения региональных интересов;
- выявить основные проблемы регионального правотворчества, обосновать
пути и средства их решения.
Методологическая основа исследования. В ходе работы над диссертацией использовались методы структурного и функционального анализа, формально-юридический метод, методы историко-правового исследования и сравнительного правоведения, построения гипотез, интерпретации правовых идей, формально-логический метод толкования нормативных правовых актов, а также статистические методы анализа нормативно-правового массива, образующего законодательство Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, принадлежащих к различным научным направлениям и школам и являющихся выразителями различных взглядов на обозначенную темой исследования проблематику.
При формулировании научных положений и выводов, касающихся сущности правотворчества в контексте различных типов правопонимания, диссертант опирался на труды ведущих зарубежных (И.Бентам, Г.Гроций, Т.Гоббс, Г.Кельзен, К.Лавеллин, Дж. Локк, Д.Остин, Ж.-Ж.Руссо, Д.Фрэнк, Э.Эрлих) и отечественных (С.С.Алексеева, М.Н.Байтин, А.В.Венгеров, Б.А.Кистяковский, В.В.Лазарева, С.А.Муромцев, В.С.Нерсесянц, П.И.Новгородцев, Л.И.Петражицкий, А.В.Поляков, Р.А.Ромашов, В.М.Сырых, В.А.Четвернин, Г.Ф.Шершеневич) ученых.
Анализируя сущность российского федерализма и конституционализма,
конституционно-правовые основания регионального правотворчества,
диссертант опирался на труды С.А.Авакьяна, М.В.Баглая, М.Н.Бродского,
В.В.Витрянского, Г.А.Гаджиева, Т.Д.Зражевской, А.В.Зиновьева,
В.В.Игнатенко, С.Ф.Кечекьяна, Д.А.Керимова, Б.С.Крылова, О.Е.Кутафина,
А.А.Ливеровского, В.О.Лучина, А.С.Пиголкина, Э.Г.Плиева,
С.Л.Сергевнина, Б.А.Страшуна, М.С.Студеникиной, Б.Н.Топорнина, Ю.А.Тихомирова, И.А.Умновой, Н.Ю.Хаманевой, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Конституции и Уставы ряда субъектов Федерации, федеральное и региональное законодательство по проблематике диссертации. Формулируя выводы и предложения, диссертант в качестве эмпирической базы опирался на: ретроспективный анализ советских конституций; обобщение правовых позиций Конституционного Суда РФ; статистический и функционально-содержательный анализ свыше 15 тысяч нормативно-правовых актов, образовавших на протяжении 1995-2005 гг. основной массив законодательства Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
Научная новизна исследования. Диссертация является комплексным,
8 междисциплинарным исследованием, в котором с конституционно-правовых позиций рассматривается правоустановительная деятельность органов государственной власти субъектов Федерации и обосновываются направления ее совершенствования в контексте дальнейшего развития федеративных отношений в современной России.
В работе, с обоснованных диссертантом концептуальных положений, раскрыты сущностные характеристики понятий «законотворчество», «правотворчество», «нормотворчество»; в контексте различных типов правопонимания и направлений государственной деятельности обоснована их правоустановительная сущность; с учетом конституционных оснований проведена типология форм правоустановления, обоснована правоустановительная сущность решений Конституционного Суда РФ, Конституционных (Уставных) судов субъектов Федерации; дана развернутая характеристика конституционно-правового статуса и юридических механизмов формирования региональных субъектов правоустановительной деятельности, а также конституционных оснований наделения их полномочиями в правоустановительной сфере.
Научной новизной отличаются также: предложенные и обоснованные в диссертации: дефиниции таких понятий, как «правоустановление», «конституционно-правовые стандарты правоустановительной деятельности», «правоустановительная деятельность органов государственной власти субъекта Федерации», «закон субъекта Федерации»; сформулированные принципы правоустановительной деятельности, критерии разграничения региональных общественных отношений, подлежащих регулированию законом и подзаконным актом; авторская характеристика правоустановительной деятельности органов государственной власти субъектов Федерации как юридического средства формирования и реализации региональных интересов; предложения диссертанта, касающиеся форм и направлений совершенствования взаимодействия органов государственной власти в процессе осуществления правоустановительной
9 деятельности, политико-правовых, юридических, научно-методических и информационных факторов, обеспечивающих повышение социальной обоснованности и технико-юридического качества регионального правотворчества.
В диссертации сформулированы и обоснованы новые концептуальные положения и выводы, которые выносятся на защиту:
1. Категории «правотворчество» и «правоустановление», рассматриваемые
как процесс и результат формально-юридического закрепления
(санкционирование, гарантирование, легализация и легитимация) норм права,
образующих нормативно-правовое содержание всех действующих
источников позитивного права, фактически тождественны в содержательном
отношении. Вместе с тем, с точки зрения правовой онтологии, гносеологии и
аксиологии в рамках интегративного типа правопонимания
правоустановление как понятийная категория позволяет, с одной стороны,
нивелировать встречающееся в позитивистской доктрине отождествление
права и закона, с другой стороны, преодолеть характерное для
юстнатурализма противопоставление подлинного (естественного) и
неподлинного (позитивного) права.
2. Конституционно-правовые стандарты правоустановительной
деятельности - это вытекающие из доминирующей юридической доктрины и
конституционных принципов правоположения, определяющие ведущие
характеристики конституционного строя, социальную сущность государства
и устанавливающие, исходя из этого, социальные, формально-юридические и
теоретические критерии формирования системы, содержания и источников
позитивного права, круг субъектов правотворчества, иерархию
распределения между ними компетенции и полномочий в данной сфере.
3. С конституционно-правовой точки зрения правоустановление в
современной России выступает, во-первых, как форма непосредственного
выражения власти народа в процессе общероссийского, регионального или
местного референдума; во-вторых, как форма выражения правовых позиций
10 органов конституционной юстиции - Конституционного суда РФ, Конституционного (Уставного) суда субъекта РФ, отраженных в их решениях, в-третьих, как форма государственной деятельности, реализуемой на основании закрепления в нормах Конституции РФ, Конституциях и Уставах субъектов Федерации предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов государственной власти по правовому регулированию соответствующих видов общественных отношений, формированию единого правового пространства федерации и двух взаимообусловленных систем законодательства: федерального и регионального; в-четвертых, как форма деятельности населения муниципального образования, органов и (или) должностных лиц местного самоуправления по принятию, изменению и отмене нормативных актов по вопросам местного значения.
4. Социальная и юридическая обусловленность правоустановительной деятельности органов государственной власти субъекта Федерации детерминированы как общефедеральными публичными интересами, так и социальными потребностями и интересами населения конкретного региона.
Реализация общефедеральных интересов предполагает соответствие регионального законодательства законодательству федеральному. Реализация региональных интересов предполагает, во-первых, четкое взаимодействие региональных законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъекта РФ в целях обеспечения единства правового опосредования стоящих перед ветвями власти целей и задач в решении вопросов регионального развития, во-вторых, постоянный мониторинг общественного мнения населения региона в целях выявления: неэффективных правовых норм; правовых норм, противоречащих потребностям и интересам населения; социальных проблем, требующих своего решения путем принятия, изменения или отмены правовых норм; в-третьих, повышение роли и значения референдума субъекта Федерации и местного референдума в целях обеспечения реального участия населения
региона в формировании законодательства субъекта Федерации.
5. Юридическое обеспечение реализации региональных интересов предполагает устранение диспропорций в формировании регионального законодательства по остаточному принципу и установление четкого перечня предметов ведения субъектов Федерации. Учитывая асимметричность федеративного устройства и нецелесообразность внесения изменений в действующую Конституцию РФ, Конституции и Уставы субъектов Федерации, предметы ведения каждого субъекта должны быть закреплены в договорах, предусмотренных ст. 11 Конституции Российской Федерации.
Теоретическая значимость диссертационной работы определяется комплексным междисциплинарным исследованием широкого круга проблемных вопросов, характеризующих с позиций конституционализма и федерализма состояние и перспективы совершенствования правоустановительнои деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Комплексный анализ этих проблем в контексте становления и развития конституционных стандартов правотворчества в СССР, РСФСР и Российской Федерации, предложенная и обоснованная модель понимания сущности и принципов правоустановительнои деятельности в субъектах Федерации, сформулированные при этом социальные, конституционно-правовые и формально-юридические основания формирования ее основных направлений, сделанные при этом теоретические обобщения и выводы могут быть использованы в качестве методологической основы дальнейших научных разработок в данной области, дополняя разделы конституционного права, посвященные конституционно-правовому регулированию, конституционным основам организации государственной власти, формированию и реализации предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов Федерации, законодательному процессу, а также дополняя, развивая и конкретизируя такие разделы теории права и государства, как: понятие права, источник права, правотворчество,
правоустановление, правореализация.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования результаты могут получить применение: в научно-исследовательской деятельности при анализе состояния и перспектив совершенствования регионального правотворчества, результативности взаимодействия органов государственной власти субъекта Федерации в процессе формирования регионального законодательства, при подготовке лекционных курсов по конституционному и муниципальному праву, общей теории права и государства, истории права и государства.
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного права Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов. Результаты исследования получили апробацию в публикациях автора по теме исследования. Основные положения и выводы нашли отражение в докладах и сообщениях, сделанных диссертантом на научно-практических конференциях, в том числе: Выездной сессии научного Совета по проблемам гуманитарных наук МАН ВШ «Чрезвычайное законодательство и образование на рубеже XXI века» (Санкт-Петербург, 9 июля 2001 г.), Международном семинаре «Высшее образование в XXI веке: проблемы и перспективы» (Санкт-Петербург, 20 июня - 3 июля 2002 г.), Шестой научной сессии аспирантов ГУАП (Санкт-Петербург, 7-12 апреля 2003 г.), Международном форуме «Интеграция науки и образования в XXI веке» (Санкт-Петербург, 7-11 сентября 2003 г.), Конференции четвертой международной школы - семинара (Санкт-Петербург, 23 - 27 июня 2003 г.), Международном семинаре «Проблемы и перспективы интеграции российской и европейской систем образования» (Санкт-Петербург, 28 июня -2 июля 2004 г.), Седьмой научной сессии аспирантов ГУАП (Санкт-Петербург, 12-16 апреля 2004 г.), Международной конференции «Приборостроение в экологии и безопасности человека» (Санкт-Петербург, 10-12 ноября 2004 г.), Всероссийской научно-практической конференции
13 «Контроль за оборотом наркотиков и предупреждение преступности в России» (Санкт-Петербург, 26 - 27 мая 2005 г.), Международном семинаре «Образование для всех» (Санкт-Петербург, 25-29 июня 2005 г.).
Структура диссертации отражает последовательность научного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав ( первая глава включает в себя три параграфа, две последующие главы - по два параграфа), заключения, списка использованной литературы.
Правоустановительная деятельность как теоретико- и конституционно-правовая категория
Разрешению вопроса о природе «рождения» норм права посвятили свои труды такие известные теоретики права как В.К. Бабаев, А.Б. Венгеров, А.В. Ф Малько, Н.И. Матузов, И.Н. Сенякин и другие.
Теория права применительно к данной проблеме различает два крупных социальных процесса: происхождение или возникновение права и развитие права, когда оно уже сформировалось как целостная нормативно-регулятивная система, как современный социальный институт. В первом случае речь идет главным образом, о самоорганизующемся начале в появлении права. Во втором - об организационном начале в развитии, совершенствовании уже существующего права, об активной социальной деятельности в правовой сфере общества: о формах осуществления государственной власти, специализированной деятельности государственных органов, процедурах создания правовых норм, словом о творчестве в правовой среде. Этот второй исторический процесс определяется теорией права как правотворчество.
Необходимо отметить, что в современной юриспруденции существует дискуссия по проблеме правопонимания. Принципиальное различие между двумя типами правопонимания заключается в различии права и закона.
Типологию правопонимания можно определить как метод философско-юридического познания права, основу которого составляет теоретическое расчленение права как целостного системного феномена на элементы с последующим сведением этих элементов в обособленные типовые группы — типы правопонимания.
Соответственно тип правопонимания — это обобщенная идеологизированная модель права, отражающая общие существенные признаки определенного множества конкретных правовых представлений и понятий, которые, в свою очередь, соответствуют этой идеологизированной модели как определенному формальному образу1. В данном случае следует согласиться с точкой зрения А.В. Полякова, по мнению которого «определенный образ права, характеризуемый совокупностью наиболее общих теоретических признаков права и наиболее общих признаков практического (ценностного) к нему отношения».
Принадлежность к тому или иному типу правопонимания имеет определяющее значение для любого конкретного учения о праве. «Именно тип правопонимания, - пишет в этой связи В. С. Нерсесянц, - определяет парадигму (смысловую модель, принцип и образец) юридического познания, собственно научно-правовое содержание, предмет и метод соответствующего учения о праве».
Проблема типологии правопонимания является в достаточной степени сложной и не имеющей однозначного решения на сегодняшний день. Для упорядочения научных подходов к решению данной проблемы представляется целесообразным упорядочить их и выделить два направления: традиционное правопонимание (юридический позитивизм (нормативизм), юснатурализм (естественное право), социологическая юриспруденция); интегративное правопонимание (либертарно-юридическая концепция правопонимания, коммуникативная концепция правопонимания, реалистический позитивизм). Рассмотрим данные подходы более подробно. Юридический позитивизм (нормативизм) (И. Бентам, Д. Остин, Г. Кельзен, Г. Ф. Шершеневич и др.).
В рамках данного подхода право представляет собой систему общеобязательных, формально определенных норм, выражающих государственную волю (классовую или общенародную), которые установлены, санкционированы и охраняются от нарушений государством.
Нормы права рассматриваются как некие правила, модели (должного, возможного, недопустимого) поведения, они «фиксируют не то, что есть, а то, что должно быть. Нормы не могут быть истинными или ложными. Характеристикой истинности и ложности они не обладают» . В контексте нормативистского подхода право представляет собой материализованную волю государственной власти и носит производный от государства характер. Никакого иного права, кроме опирающейся на государство системы нормативных установок, не существует. В свою очередь обязательность правовых норм проистекает не из нравственности, а из обеспечивающего правовые предписания государственного принуждения.
Централизация и децентрализация правоустановительной деятельности в контексте становления и развития советского конституционализма и федерализма
Возникновение и развитие регионального правотворчества связано с процессом становления федерализма в России.
Обращаясь к истории можно заменить, что процесс формирования федеративного государства в России после революции 1917 года проходил тяжело. Идеи федерализма практически не воспринимались большевиками. Главный идеолог Октябрьской Революции 1917 года В.И.Ленин еще до октябрьских событий выступал с критикой образования федеративного государства, хотя и признавал право народов на самоопределение, но только вне Российского государства.
В становлении субъектов Федерации значительную роль сыграли «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа России» от 2.11.1917 г. и Постановление Третьего Всероссийского съезда Советов орт 15.01.1918 г. «Об основных положениях Конституции РСФСР».3
«Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа России» предусматривала принципы национального государственного устройства России. Исходя из равенства и суверенности народов России, права народов на свободное самоопределение, свободного развития национальных меньшинств, отмены национальных и религиозных ограничений в «Декларации» определялись права народов Российского государства.
Декларация прав народов России не формулировала идеи государственного устройства будущего государства. Федерация мыслилась как переходный этап на пути к союзу, преодолению национальных различий и к мировой революции.
Указанная «Декларация» позднее вошла составной частью в Конституцию (Основной Закон) РСФСР 1918 г. В то время РСФСР существовала как федерация, охватывающая территорию бывшей Российской Империи, кроме отделившихся Финляндии и Польши.
В соответствии с Постановлением Третьего Всероссийского съезда Советов « Об основных положениях Конституции РСФСР» от 15.01.1918 г. РСФСР учреждалась на основе добровольного союза народов России как Федерация советских республик этих народов. Высшим органом власти в пределах Федерации признавался Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов, который было предписано созывать не реже, чем раз в три месяца. Правительство Федерации и Совет Народных Комиссаров избирались и смещались Всероссийским съездом Советов или Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом. Решение вопросов местного значения возлагалось на местные Советы.
Статья 11 Конституции РСФСР 1918 года предусматривала возможность создания автономных областных союзов. В ней говорилось, что Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, во главе которых стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы. Эти областные союзы входили в РСФСР на началах федерации.3
В ст. 2 Конституции говорилось о федерации национальных республик, при этом не назывались конкретные субъекты федерации. Этот вопрос в разных регионах решался по-разному. Так, 07.07.18 г. Терская, Кубано-Черноморская республика и Ставрополье объединились в Северо-Кавказскую республику, в марте 1919 г. была создана Советская автономия Башкирии.
К ведению РСФСР согласно ст.49 Конституции кроме прочих были отнесены вопросы, касающиеся непосредственно субъектов Федерации, как то: установление границ и компетенции областных советских союзов, разрешение споров между ними, утверждение областных объединений.2
Конституция РСФСР сыграла важную роль в конституционном строительстве других советских республик, возникавших в это же время. Начиная с 1919 г., принимаются основные законы: ССР Латвии -1 Съездом рабочих, безземельных и стрелков объединенной Латвии 15 января 1919 г.; ССР Белоруссии - I Всебелорусским съездом Советов 3 февраля 1919 г.; Украинской ССР - III Всеукраинским съездом Советов 10-14 марта 1919 г.; Азербайджанской ССР - I съездом Советов Азербайджанской ССР 19 мая 1921 г.; ССР Армении -1 съездом Советов ССР Армении 4 февраля 1922 г.; ССР Грузии -1 Всегрузинским съездом Советов 2 марта 1922 г.; Бухарской Народной Советской Республики - II Всебухарским курултаем 23 сентября
1921 г., пересмотрена и утверждена III Всебухарским курултаем 18 августа
1922 г.; Хорезмской Советской Народной Республики - I Всехорезмским курултаем 30 апреля 1920 г., с изменениями утверждена II Всехорезмским курултаем 20 мая 1921 г., вновь утверждена с дополнениями III Всехорезмским курултаем в июле 1922 г.; Закавказской Социалистической
Федеративной Советской Республики (ЗСФСР) - I Закавказским съездом Советов 13 декабря 1922 г.1
Система субъектов правоустановительной деятельности региона: конституционно-правовой статус и юридический механизм формирования
Становление современной системы государственной власти регионов связано с принятием Конституции Российской Федерации в 1993 году.
В соответствии с ее положениями установление общих принципов организации системы государственной власти находится в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.1 Статья 77 Конституции определяет, что система органов государственной власти регионов устанавливается субъектами Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.2
Конституционный термин «основы конституционного строя», применительно к принципам построения системы органов государственной власти субъектов РФ, был раскрыт Конституционным Судом РФ в целом ряде его решений.
Анализ норм Конституции РФ и решений Конституционного Суда РФ позволяет выделить следующее: система органов государственной власти субъектов РФ должна строиться на принципах демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, ориентироваться на человека, его права и свободы, иметь своей целью признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина3, опираться на народ как на единственный источник власти4, исходить из принципов разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную и самостоятельности органов ветвей власти5, базироваться на федеративном устройстве Российской Федерации.
Все вышеперечисленные нормы содержатся в главе 1 Конституции РФ, закрепляющей основы конституционного строя. В соответствии с ч. 2 ст. 16 Конституции никакие другие ее положения не могут противоречить основам конституционного строя РФ, следовательно, другие конституционные нормы, относящиеся к вопросам организации государственной власти субъектов РФ, должны интерпретироваться, исходя из содержания норм главы первой Конституции РФ.
Деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами: государственная и территориальная целостность Российской Федерации, распределение суверенитета Российской Федерации на всю территорию государства, верховенство Конституции РФ и федерального законодательства, единство системы государственной власти, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий, самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления, обеспечение реализации прав граждан на участие в управлении делами государства, содействие развитию местного самоуправления, установление и изменение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации только правовыми актами, имеющими форму закона (Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ либо путем внесения изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты), взаимная передача федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъекта РФ осуществления части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральному законодательству.
Указанные конституционные принципы организации и деятельности государственной власти субъектов РФ закреплены в учредительных документах субъектов РФ.
Основные направления регионального правотворчества
Законодательство субъектов РФ регулирует широкий круг общественных отношений, складывающихся в регионах. Это обусловлено, в первую очередь, кругом полномочий субъектов РФ, закрепленных Конституцией РФ и конкретизированных в региональных учредительных документах.
Региональное правотворчество должно быть ориентировано на обеспечение проведения экономической реформы, закрепление равноправия всех форм собственности, на развитие и совершенствование демократических институтов, на упорядочение системы управления в регионах.
Таким образом, региональное законодательство формируется по ряду направлений, обусловленных предметом правового регулирования в конкретной сфере общественных отношений.
Следует отметить, что большинство предметов регулирования регионального законодательства относятся к сфере совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Федерации. Соответственно, в рамках этих полномочий, могут приниматься как законы Российской Федерации, так и нормативные правовые акты субъектов РФ. Так, например, к совместному ведению РФ и субъектов РФ относятся: обеспечение соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству конституций, уставов, законов и иных нормативно-правовых актов субъектов РФ, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное законодательство, координация вопросов здравоохранения и социального обеспечения, защита прав и свобод человека и гражданина, вопросы владения, пользования и распоряжения землей.
Регулируя данные отношения законодательство субъектов РФ должно учитывать местные, региональные, природные и национальные особенности. Что касается федерального законодательства, то на этом уровне, как правило, устанавливаются основы законодательства в той или иной сфере.
Импульс развитию законодательства на региональном уровне дают конституции и уставы субъектов РФ.1 Законодательство субъектов РФ должно воплощать общие положения учредительных документов и регулировать общественные отношения во всех сферах жизни и деятельности региона.
Обращаясь непосредственно, к сферам законодательного регулирования на региональном уровне, следует особо отметить такие направления законодательства субъектов РФ, как законодательство в области государственного строительства, законодательство, закрепляющее основы народовластия в регионе, экономическое законодательство субъектов РФ.
Одной из основных функций конституций и уставов субъектов РФ является учредительная функция. В рамках этой функции осуществляется конструирование органов государственной власти субъектов РФ. Исходя из этого, одним из приоритетных направлений нормативного регулирования в субъектах РФ является учреждение региональной государственной власти.
Как уже отмечалось, вопросы организации государственной власти на территории субъектов РФ относятся к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Однако, согласно ст.77 Конституции РФ, система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Таким образом, субъекты Федерации самостоятельно осуществляют правовое регулирование в области государственного строительства.
Правоположения, связанные с формированием системы органов государственной власти субъектов РФ формулируются в решениях Конституционного Суда РФ.
Позиция Конституционного Суда РФ о системе органов государственной власти субъектов РФ представлена в его постановлении от 13.01.1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края. Им определено, что субъекты федерации вправе устанавливать свою систему органов государственной власти путем принятия соответствующих правовых актов.
В большинстве субъектов РФ приняты законы об организации или системе государственной власти.
