Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Роль законности в деятельности органов'исполнительной власти субъектов Российской Федерации с. 13
1. Сущность законности и её роль в обеспечении эффективного государственного управления с. 13
2. Содержание законности в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с.53
3. Основные направления обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с.73
Глава 2. Организационно - правовые формы обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с.97
1. Контроль законодательных органов государственной власти за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с.97
2. Контроль Президента Российской Федерации за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с . 121
3. Контрольно - надзорная деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с. 145
4. Судебный контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с. 168
5. Надзор прокуратуры за исполнением законов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации с. 187
Заключение с.204
Список использованной литературы с.211
- Сущность законности и её роль в обеспечении эффективного государственного управления
- Содержание законности в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- Контроль законодательных органов государственной власти за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- Контроль Президента Российской Федерации за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Механизм правовых связей Российской
Федерации и её субъектов должен создаваться на основе последовательной реализации принципов государственного единства России и ее целостности. Органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, действуя самостоятельно в пределах своей конституционной компетенции, координируют усилия во всех сферах, и прежде всего в сфере исполнительной власти и управления. Правовой основой взаимодействия России и ее субъектов являются Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, конституции, уставы, законодательство субъектов Российской Федерации.
Укрепление российской государственности предполагает решение целого ряда задач. Среди них на первый план выдвигаются такие так, централизация и децентрализация, концентрация и деконцентрация государственно-властных полномочий, расширение компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и повышение степени их юридической ответственности перед населением. Одновременно усиливается защита и обеспечение интересов Российской Федерации в целом, сохранение единства и территориальной целостности государства. Проводимые в стране преобразования нуждаются в прочной правовой базе и четко разработанных механизмах ее реализации. Здесь недостаточно только принятия законов и подзаконных правовых актов, поскольку реальный правопорядок устанавливается в результате их четкого и последовательного выполнения. Динамичное, мобильное увеличение массива правовых актов не сопровождаются адекватным механизмом правоприменения, под прикрытием публичных признаний «верховенства права» нарушаются основы законности, усиливается правовой нигилизм.
Массовые нарушения законодательства и правовой нигилизм нельзя объяснить лишь имеющейся дискуссией о «плохом» позитивном и «хорошем» естественном праве, сами по себе субъективные различия правопонимания не дают никаких оснований для отступления от правопорядка, отражающего публичные интересы. Научно необоснованная отечественная экономическая политика, разбалансированность народнохозяйственной системы, безудержные финансовые правонарушения, катастрофическое состояние отечественного производителя, резкое снижение уровня государственной дисциплины, пренебрежение принципом законности - основные причины, приведшие к всеобщему кризису. Современная ситуация свидетельствует о том, что граждане еще во многом беззащитны, преступность усиливает свою агрессивность, особенно организованная преступность, коррупция, имеют место грубые пренебрежения государственными интересами ряда высокопоставленных чиновников, а также работниками на местах. Не изменил положения и Указ Президента Российской Федерации от 06.06.96 года «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы». Недостаточное урегулирование правового положения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, порядка, форм и методов их деятельности; отсутствие четких критериев законности правовых актов, принимаемых органами исполнительной власти (в том числе субъектов Российской Федерации); ослабление ответственности субъектов исполнительной власти всех уровней за нарушения действующего законодательства - все это влечет за собой нарушение законности, подрывает основы правопорядка в обществе, наносит серьезный урон национальной безопасности страны.
Современный уровень законности в России высшими органами государственной власти оценивается как крайне низкий, неудовлетворительный. В частности, в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию « Общими силами - к подъему России (о
положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) отмечается, что низкий уровень соблюдения федерального законодательства представительными и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации является серьезным барьером на пути к нормальным федеративным отношениям. В этой связи Председателем Правительства Российской Федерации Е.М. Примаковым было высказано предложение о принятии федерального закона, позволяющего отстранять от должности руководителей субъектов РФ, «тех избранных деятелей, которые своими действиями нарушают Конституцию и действующее законодательство».1 Необходимо сделать законы главным и определяющим ориентиром деятельности органов исполнительной власти на всех уровнях. Важно, чтобы органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации были заняты, в первую очередь, неукоснительной реализацией законов. В теоретических исследованиях по административному праву отмечено, что деятельность органов исполнительной власти носит подзаконный характер.2 "Действовать на основе и во исполнение закона" - именно в этом заключается смысл и содержание функционирования органов исполнительной власти. Следует подчеркнуть, что это не только формальный ориентир, но и важнейший фактор оптимизации работы органов исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. В связи с этим особое значение на современном этапе приобретает принцип законности, основным требованием которого является строгое и неуклонное исполнение и соблюдение действующего законодательства. Реализация требований законности субъектами исполнительной власти гарантирует установление и поддержание устойчивого правопорядка в государстве, способствует
стабильному развитию демократического общества, где высшей социальной
ценностью является человек, его права и свободы, строгое следование
публичным интересам.
Это, в свою очередь, требует создания и функционирования эффективной системы контроля и надзора за законностью деятельности как федеральных органов исполнительной власти, так и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Одной из причин социальной напряженности, усиления конфликтности в стране является неэффективный контроль за качеством управления, за исполнительской дисциплиной, соблюдением законов, других нормативных правовых актов. От решения этого насущного вопроса во многом зависит стабильное развитие нашего государства.
Настоящая работа содержит исследование законности как одного из основных принципов деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, выполненного по материалам Западной Сибири, одного из крупнейших регионов Российской Федерации. Западная Сибирь представляет собой обширный по площади, разнообразный по климатическим условиям, плотности населения, историческим и культурным традициям регион, расположенный в центральной части России. В него входят территории таких субъектов федерации как Республика Алтай, Алтайский край, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Тюменская область, Ханты - Мансийский автономный округ, Ямало -Ненецкий автономный округ ( округа являются составной частью Тюменской области). Субъектам Российской Федерации, входящим в Западно-Сибирский регион, также присущи проблемы, связанные с обеспечением законности в деятельности органов исполнительной власти, функционирующих в крайне сложных условиях.
Цели и задачи исследования состоят в том, чтобы на основе анализа специальной литературы, законодательства, практики работы как органов государственного управления, так и органов, осуществляющих контроль и
надзор за их деятельностью, раскрыть сущность и значение принципа законности в деятельности органов исполнительной власти. В диссертации ставились следующие задачи:
- исследовать понятие, содержание и роль принципа законности в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в современных условиях;
- выявить основные направления обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и дать им характеристику;
- исследовать систему и структуру органов, осуществляющих контроль и надзор за законностью деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их правовой статус;
- обобщить организационно-правовые формы и методы контрольно- надзорной деятельности в системе динамики исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по материалам Западной Сибири);
разработать и обосновать соответствующие предложения,
направленные на повышение эффективности контроля и надзора, развитие и совершенствование законодательной базы деятельности органов,
осуществляющих контроль и надзор за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере регионов Западной Сибири).
Методологические и теоретические основы диссертации. В диссертации рассматриваются вопросы, лежащие на стыке общей теории государства и права, конституционного и административного права и других отраслей права. В этой связи автором использовались междисциплинарный подход и такие методы, как: формально-юридический, сравнительно-правовой, системного анализа, единство теории и практики, соотношение общего и особенного.
Проанализировано действующее федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, составляющее основу
деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации, а также органов, осуществляющих контроль и надзор за
законностью их деятельности, Использованы материалы научно-практических
конференций, периодической печати, статистические данные. Изучалась,
изучалась статика и динамика деятельности органов государственной власти
Российской Федерации и ее субъектов (Западная Сибирь). Использованы
материалы повседневной практики деятельности контрольных и надзорных
органов.
Вопросы законности - ее понятие, содержание и сущность - достаточно широко исследовались в специальной научной литературе. Они нашли отражение в трудах, посвященных общим проблемам теории государства и права, философии права, вопросам конституционного права, таких ученых как С.С. Алексеев, Н.Г.Александров, A.M. Барнашов, М.В. Баглай, В.В. Борисов, Н.В. Витрук, Б.Н. Габричидзе, С.А. Голунский, В.М. Горшенев, В.М.Жуйков, ДА. Керимов, А.И.Ким, В.Н. Кудрявцев, О.Э. Лейст, Е.А. Лукашева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, В.В.Невинский, B.C. Нерсесянц, А.Ф.Ноздрачев, Л.А. Окуньков, СВ. Поленина, П.М.Рабинович, И.С.Самощенко, Ю.И. Скуратов, М.С. Строгович, Б.Н. Топорнин, А.К. Черненко, В.А. Четверний, В.В. Целищев, В.Е.Чиркин, В.И.Шишкин, Ю.Л.Шульженко, Л.С. Явич и др.
Вопросы обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти, ее роли в повышении эффективности управления рассматривались в работах ученых, занимающихся проблемами административного права, таких как В.Б. Аверьянов, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, В.Я. Бойцов, В.В. Бойцова, А.Т. Боннер, Н.А. Волков, В.Ф. Волович, ВТ. Квиткин, В.А. Климов, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, Л.А. Николаева, ВИ. Новоселов, Д.М. Овсянко, Г.И. Петров, М.И. Пискотин, В.И. Ремнев, Н.Г. Салищева, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, М.С. Студеникина, Ю.А.
Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, Д.Д. Цабрия, Е.В. Шорина, В.А. Юсупов, Ц. А. Ямпольская, Г.С. Яковлев и др.
Достаточно полное исследование вопросов диссертации невозможно было без использования работ дореволюционных ученых - правоведов А.Ф. Евтихиева, М.Д. Загряцкова, А.И. Елистратова, В.Л. Ивановского, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, И.В. Михайловского, С.А. Муромцева, Е.Н. Трубецкого и др.
Автором использовались также труды таких зарубежных ученых, как Г. Бребан, М. Вебер, Ж. Ведель, Р. Драго, И. Сабо, Л. Фридмэн и др.
Положения и выводы в диссертации основаны на архивных данных, информации из периодической печати, научных семинаров и конференций, изучена опубликованная судебная и хозяйственная практика.
Диссертация выполнена на практическом материале Западной Сибири по состоянию на 1 августа 1998 года.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она является специальным правовым исследованием содержания, сущности и значения законности, как одного из ведущих принципов деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Новизну исследования автор связывает с комплексным освещением вопросов, связанных с обеспечением законности в деятельности органов исполнительной власти, а именно с проблемами формирования законодательной базы, регулирующей деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их взаимоотношения с федеральными органами законодательной и исполнительной власти, законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, проблемами построения и развития органов, осуществляющих контроль и надзор за законностью деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, форм и методов их работы. Диссертация представляет собой по существу первый опыт изучения проблем обеспечения законности в деятельности органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации на современном этапе в новых условиях с использованием материалов Западной Сибири. Основные положения, выносимые на защиту:
• Исследование вопросов федерального устройства России, значительного роста самостоятельности субъектов Российской Федерации, состояния общественных отношений в целом позволяет автору сделать вывод о новом содержании законности, о возрастающем значении законности в сфере повышения эффективности государственного управления, ее исключительном значении в обеспечении государственной и общественной безопасности страны, государственной защиты населения и каждого человека в отдельности;
• Исследуя содержание и значение принципа законности, обосновывается вывод, что принцип законности в сфере государственного управления является связующим звеном между всеми проявлениями конституционных основ, обеспечивающим их реализацию и взаимодействие. Как основное требование, нормативно определяющее закономерности осуществления органами исполнительной власти своих функций и задач, принцип законности отражает всю сложность и многоаспектность государственного управления, возрастание его в современный период. Строгое и неуклонное соблюдение принципа законности всеми субъектами права обеспечивает формирование законности и как режима, и как метода государственного управления, в том числе метода повседневной непосредственно организаторской работы;
• В работе исследуются роль и назначение органов исполнительной власти в современный период, цели и задачи, стоящие перед ними и определяющие основные направления их деятельности на современном этапе.
• На основании анализа различных источников права, научной литературы практической деятельности органов исполнительной власти обосновывается вывод о необходимости скорейшего принятие федерального закона, закрепляющего основные принципы построения и функционирования
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их
повседневных взаимоотношений как по вертикали, так и по отношению к
нижестоящим субъектам управления;
• В работе показана необходимость совершенствования законодательства, являющегося нормативной базой деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в частности обосновывается необходимость принятия субъектами Российской Федерации законов, конкретизирующих основные положения уставов, касающиеся правового положения органов исполнительной власти, их полномочий, функций, форм и методов работы.
• Автором обосновывается необходимость законодательного регулирования взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что способствовало бы повышению эффективности контроля за деятельностью органов исполнительной власти со стороны законодательных органов власти, что позволило бы избежать возможных противостояний между данными органами.
• В работе исследуется система органов, осуществляющих контроль и надзор за деятельностью органов исполнительной власти, их роль в обеспечении законности в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
• Обосновывается необходимость формирования единой системы государственного контроля.
• Предлагается принятие федерального закона, где определялись бы место и роль контрольных органов в системе органов государственной власти, четко разграничивались сферы и области контроля и надзора, закреплялись границы контроля, порядок его осуществления, включая такие вопросы, как планирование, подготовку, методы осуществления контроля и реализации его результатов.
Апробация результатов исследования. Работа обсуждена и одобрена на кафедре теории и истории государства и права, административного права юридического института Томского государственного университета. Основные научные выводы изложены в докладах на ежегодных итоговых Западно-Сибирских региональных конференциях по проблемам правоведения (1992 -1997).
Практическая значимость диссертации заключается в том, полученные в процессе исследования результаты и основанные на них выводы могут быть использованы для совершенствования законодательства, дальнейшей научной разработки правовых проблем обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти, а также в деятельности контрольно-надзорных органов, в преподавании курсов « Административное право», « Теория государства и права».
Структура диссертации определена задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников литературы.
Сущность законности и её роль в обеспечении эффективного государственного управления
Законность - атрибут существования и развития демократически организованного общества. Она необходима для обеспечения свободы и реализации прав и свобод граждан, образования и функционирования гражданского общества, научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного механизма.
Наиболее важное значение законность приобретает в сфере государственного управления, особенно в условиях реформирования, формирования гражданского общества, построения новой правовой государственности. Государственное управление служит средством выполнения задач и функций государства, его политики. В этом состоит объективная основа его содержания и предначертание.
Государственное управление - чрезвычайно сложная динамическая система, каждый элемент которой продуцирует, предоставляет, воспринимает, преобразует регулирующее воздействие таким образом, что они сливаются, в конечном счете, в то, что требуется обществу - заданную упорядоченность общественной жизни.3
В юридической литературе нет единого определения государственного управления. Некоторые ученые определяют государственное управление как деятельность всех органов государства, включающую все виды государственной деятельности.4 Другие авторы считают, что государственное управление есть организованный процесс руководства, регулирования, контроля государственных органов за развитием различных сфер общественной жизни.5 Несмотря на различные подходы к пониманию государственного управления, в определениях в той или иной степени прослеживается сущность государственного управления как явления объективно необходимого для нормального, устойчивого функционирования и развития общества и государства. Его сущность составляют два основных момента. Во-первых, в сфере государственного управления вырабатываются и представляются на утверждение законодательным органам цели и задачи развития государства и общества, где цель представляет собой желаемое будущее, задачи выступают в качестве проблем, требующих своего решения для достижения целей в данной обстановке с использованием всех наличных ресурсов. Здесь определяются способы решения задач, достижения целей, методы государственного управления в целом. Высшие звенья аппарата управления активно участвуют в формировании и реализации политики. Данное положение можно проиллюстрировать законодательными положениями. В соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики. Правительство Российской Федерации, в свою очередь, обеспечивает проведение единой государственной политики в различных областях жизнедеятельности общества, что закреплено в статье 114 Конституции Российской Федерации.
Второй момент сущности государственного управления заключается в том, что оно несет в себе волевое, государственно-властное начало. "Чтобы управлять, нужно обладать властью, а само управление предполагает осуществление ее... Субъекты государственного управления наделяются государственно-властными полномочиями. Волевой заряд, идущий от субъекта к объекту управления, позволяет подчинить волю и деятельность последнего воле первого, что в ряде случаев необходимо для достижения целей и решения задач, определяемых субъектом управления."6 Так, в соответствии со статьями 90 и 115 Конституции Российской Федерации указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации. На территориях субъектов Российской Федерации обязательными к исполнению, кроме федеральных актов, являются акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Содержание законности в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Для наиболее полного объема рассмотрения такого явления как законность целесообразно осветить следующие вопросы: структура и содержание законности.
Е.А. Лукашева рассматривает структуру законности достаточно широко, отмечая, что законность охватывает и сферу правотворчества, и сферу соблюдения и применения правовых актов. По её мнению элементами законности являются, во-первых, издание системы правовых норм, правильно отражающих закономерности общественного развития и волю народа; во-вторых, их строгое и неуклонное проведение в жизнь. Только единство этих составных элементов обеспечивает подлинную законность в обществе.110
В.И. Ремнев выделял три группы элементов, составляющих структуру законности. По его мнению, принцип законности в государственном управлении - сумма элементов, которые можно классифицировать по основным группам. Первая группа предполагает наличие законов и других правовых актов, регулирующих деятельность аппарата государственного управления, его служащих, определяющих их права и обязанности.
Второй группой элементов законности является административно-правовая гарантированность неукоснительного соблюдения законодательства, наличие организационно-правового механизма, обеспечивающего точное и неуклонное исполнения законодательства.
Третья группа - выражается в организационно-правовом обеспечении неотвратимой ответственности государственных служащих за нарушение закона.111
Но не все ученые придерживаются данной позиции, когда законодательство признается элементом законности.
П.М. Рабинович утверждает, что законодательство и механизм его осуществления являются лишь предпосылками законности: "Законность - это режим, свойственный законодательной и иной правотворческой деятельности, это состояние юридической правомерности такой деятельности, поскольку последняя регламентирована юридически. Но продукты правотворчества -законы и подзаконные нормативные акты - не входят в законность на правах её частей. Эти акты - предпосылки, одно из средств установления законности."112 С позицией П.М. Рабиновича перекликается и позиция Д.И. Бахраха, который отмечает, что создание устойчивого правового режима во взаимоотношениях между субъектами исполнительной власти, с одной стороны, и гражданами, объединениями, организациями - с другой, предполагает наличие трёх главных условий.113 Во-первых, существование развитого законодательства и основанной на нём системы юридических норм. Во-вторых, совокупность гарантий, обеспечивающих строгое и неуклонное соблюдение юридических
норм всеми участниками управленческих отношений. В-третьих, механизма принуждения, четко действующего в рамках законности.
Представляется, что позиция, определяющая законодательство и механизм его реализации в качестве составных элементов законности, позволяет более полно раскрыть её содержание и значение. Как утверждал В.И. Ремнев: "Состояние законности определяется как уровнем развития демократического законодательства, так и организацией его фактического применения, т.е. без хорошо разработанного демократического законодательства не может быть эффективного режима законности, и, с другой стороны, самые хорошие законы автоматически не обеспечивают высокого уровня законности, для этого нужны организационные, экономические, психологические, идеологические предпосылки."
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что законодательство имеет большое значение в процессе реализации, соблюдения принципа законности в государственном управлении. Законность означает не просто исполнение закона, а господство правового закона, выражающего согласованную волю населения во всех общественных отношениях, в том числе между личностью и властью.
Контроль законодательных органов государственной власти за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Институт парламентского контроля является неотъемлемым элементом демократического государства. В Российской Федерации формирование и функционирование парламентского контроля связано с построением политической системы, основанной на теории разделения властей.
Одним из моментов содержания указанной теории является формирование системы сдержек и противовесов, которая не позволяет концентрировать всю полноту власти в руках одного органа. Функционирование этой системы строится на основе осуществлении взаимного контроля законодательными, исполнительными и судебными органами за деятельностью друг друга. Но в то же время работа данной системы невозможна без должного правового регулирования. Именно право определяет сферы, методы, пределы действия соответствующих органов, степень их воздействия, влияния на общественные отношения. Соответствующие правовые положения закрепляются в законах, принимаемых представительными (законодательными) органами государства. В законах закрепляется правовой статус органов исполнительной власти, определяется сфера, вопросы и методы деятельности данных субъектов управления. Именно законы составляют правовую базу, на основе которой действуют органы исполнительной власти и в соответствии с которой контрольно-надзорные органы могут делать выводы о законности этой деятельности. Здесь можно говорить о достаточно серьезной роли законодательных органов в обеспечении режима законности в области управления. Что касается непосредственно контроля законодательных органов власти за деятельностью органов исполнительной власти, то его основными направлениями являются: - контроль за исполнением действующего законодательства субъектов Российской Федерации; формирование и исполнение финансовых планов органами исполнительной власти; - осуществление кадровой политики; - осуществление внутренней и внешней политики (что касается федеральных органов исполнительной власти).
Для исследования вопроса контроля законодательных органов за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации можно рассмотреть контрольные полномочия соответствующих органов субъектов Российской Федерации, которые закреплены в нормативных актах субъектов Российской Федерации: уставах Ханты-Мансийского автономного округа, Алтайского края, Томской, Новосибирской, Омской, Тюменской областей, а также других нормативно-правовых актов соответствующих субъектов Российской Федерации. Как правило, в указанных документах прямо закрепляются контрольные полномочия соответствующих представительных органов. Данные полномочия можно также классифицировать по основным направлениям.
Первым направлением является контроль за исполнением действующего законодательства, принятого законодательными органами соответствующих субъектов Российской Федерации. Так, в статье 66 п. 1 Устава Томской области закрепляется следующее положение: "Дума осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов Российской Федерации, законов и иных нормативных актов области." Совет депутатов Новосибирской области не только принимает законы и вносит в них изменения, дает их толкование, но и "осуществляет контроль за их исполнением". Это же положение содержится и в Уставе Ханты-Мансийского автономного округа,203 и других нормативных актах. В Законе Алтайского края от 22.12.96 г. « Об Алтайском краевом Законодательном собрании» (в ред. от 07.04.97 г.)204 в статье 14 закреплено, что Законодательное собрание в области осуществления контрольных функций проводит на территории края проверки исполнения государственными органами, органами местного самоуправления, различного рода организациями, общественными объединениями, должностными лицами законов края и других правовых актов, принятых Законодательным собранием, заслушивают по этим вопросам соответствующих руководителей и должностных лиц. Более того, в статье 25 данного Закона закреплено право Законодательного собрания Алтайского края вносить представления о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц за невыполнение ими законов края, актов, принятых законодательным органом государственной власти края.
Вторым важным направлением контрольной деятельности рассматриваемых законодательных органов является контроль за формированием органами исполнительной власти финансовых планов и их исполнением. К нему относится контроль за формированием и исполнением бюджетов субъектов федерации, использованием кредитных ресурсов и ассигнований из федерального бюджета, средств внебюджетных и валютных фондов субъектов федерации.
Контроль Президента Российской Федерации за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с
Прежде, чем приступить непосредственно к рассмотрению вопроса данного параграфа, необходимо отметить своеобразие положения Президента Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации 1993 года заложила в основу организации государственной власти демократический принцип разделения властей. В самой общей форме он определен в ст. 10 Конституции Российской Федерации. Но, учитывая российские особенности и реалии, в Российской Федерации складывается во многом своеобразная модель разделения властей. Эта модель не является в чистом виде ни «жесткой», ни «гибкой».253 Следовательно, по форме правления наше государство нельзя отнести ни к классической президентской, ни к классической парламентской республике. Такие авторы, как В.Е Чиркин, A.M. Барнашов относят Российскую Федерацию скорее к смешанному типу республик, а именно - к полупрезидентской республике. В полупрезидентских же республиках президентская власть имеет свои особенности. Президент как бы ставится над ветвями государственной власти. Он играет роль арбитра по отношению к институтам государственной власти.255 Президенту, конечно, принадлежат исполнительно-распорядительные полномочия, осуществляемые им как непосредственно, так и через правительство. Президент активно участвует в законодательстве, нередко заполняя пробелы в нем. Его нормотворческие полномочия не ограничены так, как полномочия органов исполнительной власти.256 Эти моменты свидетельствуют об особом положении Президента Российской Федерации как главы государства, что, в свою очередь, предполагает наделение его соответствующими контрольными полномочиями.
Конституция прямо не наделяет Президента Российской Федерации контрольными функциями в каких-либо сферах общественной жизни, но они вытекают из смысла и содержания отдельных его полномочий, закрепленных Основным законом. В частности, в статье 80 Конституции РФ говорится о том, что Президент Российской Федерации является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета, независимости и государственной целостности страны, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Реализация столь обширных полномочий требует наделения Президента Российской Федерации достаточным объемом контрольных полномочий. Без контрольных полномочий Глава государства будет не в состоянии осуществлять свои функции, руководить страной.
В науке конституционного и административного права выделяют следующие контрольные полномочия Президента Российской Федерации в отношении деятельности органов исполнительной власти.
1. Президент Российской Федерации как гарант Конституции осуществляет контроль за правотворчеством федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Так, Президент РФ вправе отменить постановления и распоряжения Правительства РФ, приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ, если данные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам, указам самого Президента РФ, международным обязательствам или нарушают права и свободы человека и гражданина.257
2. Президент РФ может выступать как арбитр в процессе использования согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ258
3. Президент РФ вправе контролировать исполнение принимаемых им указов и распоряжений по вопросам, относящимся к его ведению.
Как видно объем полномочий достаточно широк. Здесь необходимо учитывать не столько количественный показатель, сколько качественный, содержательный. Ведь свои полномочия Президент РФ осуществляет не только в отношении федеральных органов исполнительной власти, но и в отношении органов исполнительной власти субъектов РФ. В связи с этим Президент РФ формирует организационно-правовые структуры, которые способствуют ему в реализации его полномочий. Значительную роль в этом плане играет Администрация Президента Российской Федерации.259 Эта структура создавалась для оказания содействия Президенту в разработке стратегических направлений внутренней и внешней политики и осуществления общего политического руководства Президентом государственным аппаратом в целом. Администрация Президента Российской Федерации является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента Российской Федерации.260 Соответственно этим задачам сформированы и ведущие подразделения, например, такие управления, как Главное государственно-правовое управление, Главное контрольное управление, Территориальное управление и другие.
