Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые аспекты становления высших органов государственной власти в республиках в составе Российской Федерации
1.1. Государственная власть и практика ее разделения в конституциях республик - субъектов Российской Федерации 13
1.2. Особенности конституирования системы высших органов государственной власти в республиках-субъектах Российской Федерации . 31
Глава II Конституционно-правовое регулирование организации и деятельности высших органов государственной власти в республиках- субъектах Российской Федерации 55
2.1. Конституционный статус и организационно-правовые основы. деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти 55
2.2. Правовое регулирование системы, структуры, компетенции и организации работы исполнительных органов государственной власти 88
2.3. Законодательство Российской Федерации о Конституционных Судах" республик-субъектов Российской Федерации 126
Заключение 150
Список использованных нормативных источников и научной литературы ...155
Приложение № 1
- Государственная власть и практика ее разделения в конституциях республик - субъектов Российской Федерации
- Особенности конституирования системы высших органов государственной власти в республиках-субъектах Российской Федерации
- Конституционный статус и организационно-правовые основы. деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти
- Правовое регулирование системы, структуры, компетенции и организации работы исполнительных органов государственной власти
Введение к работе
І. Общая характеристика диссертационного исследования Актуальность темы исследования. Субъект Российской Федерации, самостоятельно формируя собственную систему органов государственной власти, зачастую не укладывается в стандарты, заданные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Законодательство субъектов Российской Федерации длительное время содержало нормы, прямо противоречащие федеральному законодательству об органах государственной власти.
В последние годы идет активная работа по приведению в соответствие законодательства субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством. Однако это не предполагает жесткой унификации организации государственной власти на уровне субъектов Федерации, тем более, что Конституция Российской Федерации этого не требует (ст. 77). Реализация конституционного принципа федерализма, провозглашенного в Конституции Российской Федерации, обусловливает многообразие подходов к решению вопросов организации органов государственной власти в субъектах Федерации, что создает особую сложность при создании единой правовой основы формирования и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Эффективность организации и функционирования государственной власти в федеративном государстве, во многом, зависит от того, насколько обоснованно разграничены предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также насколько конструктивно организовано согласование интересов между ветвями и уровнями государственной власти. При множестве установленных Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации сфер деятельности, где предусмотрено взаимодействие органов власти различных уровней, практически отсутствуют установленные законом типовые процедуры осуществления и юридического оформления результатов взаимодействия властных структур. Отсутствие таких механизмов не позволяет на практике своевременно решать острейшие социальные и экономические проблемы и крайне негативно сказывается на политическом климате в стране.
В связи с существованием в юридической литературе различных подходов к пониманию сущности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и, в первую очередь, республик, особую значимость приобретают вопросы выработки оптимальных моделей формирования и организации государственной власти в республиках-субъектах Российской Федерации. Важным, кроме того, является анализ понятия, роли, функций и основных принципов организации и деятельности органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, а также структуры указанных органов власти.
Таким образом, актуальность данного диссертационного исследования определяется научной и практической значимостью изучения понятия, сущности и функционирования законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти республик -субъектов Российской Федерации, определения места данных органов власти в системе разделения властей, анализа особенностей структуры и роли указанных органов на современном этапе развития Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы диссертации. Исследованиями понятия, сущности и принципов разделения властей занимались такие выдающиеся философы и ученые с мировым именем, как Т. Гоббс, Т. Джефферсон, Дж. Локк, Ш.Л Монтескье, Дж. Мэдисон, Ж.Ж Руссо. Серьезный вклад в исследование системы органов государственной власти внесли российские дореволюционные ученые - С.Е.Десницкий, Н.М. Карамзин, М.М.Ковалевский, Н.М. Коркунов, М.М.Сперанский, Ф.Ф. Кокошкин, Б.Н. Чичерин и другие.
Вопросы правового статуса органов законодательной (представительной) и исполнительной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации разработаны такими представителями современной государствоведческой науки, как С.А. Авакьян., И.А. Алебастрова, П.А. Астафичев, М.В Баглай, П. Баренбойм, И.Н Барциц, И.Л. Бачило, И.Д. Беляев, Н.А Богданова, О.Н. Булаков, И.Н Гомеров, А.А. Жученко, Л.М Карапетян, П.В. Крашениников, О.М Куличенко, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, А.Ф.Ноздрачева, СВ. Поленина, Р.А Ромашов, С.Л. Сергевнин, Ю.А Тихомиров, Б.Н Топорнин, И.А Умнова, И.В. Филиппов, В.Е. Чиркин, Л.М. Энтин, И.С Яценко и другими.
Общие вопросы системы, организации и деятельности органов исполнительной власти глубоко исследованы в трудах И.Л. Бачило, Б.Н. Габричидзе, Ю.М. Козлова, В.А. Кочева, И.Н. Кузнецова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, И.Р. Метшина, А.Ф. Ноздрачева, О.И. Чепунова.
В качестве методологической основы и общетеоретической базы диссертант опирался на труды таких исследователей, как М.В. Баглай, И.Н. Барциц, Д.Н Бахрах, Л.Ф. Болтенкова, А.В. Васильев, Е.И.Козлова, А.Д. Керимов, М.Н. Кузнецов, О.Е. Кутафин, Ю.И. Лейбо, Г.В.Мальцева, Т.Д. Матвеева, Б.А. Страшун, Т.М. Шамба, А.И. Экимов и других.
В результате всестороннего изучения и использования теоретического материала, монографических источников, конституций и законодательных актов, других официальных документов и публикаций по проблеме организации и деятельности высших органов государственной власти в республиках-субъектах Российской Федерации диссертантом сделаны научные выводы и высказаны суждения, а также сформулированы некоторые предложения по различным аспектам исследуемой темы.
Объектом диссертационного исследования выступают урегулированные нормами права общественные отношения, связанные с закреплением и реализацией конституционно-правовых норм в сфере организации и функцио нирования законодательной (представительной) и исполнительной власти республик в составе Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются конституционно-правовые, организационные и функциональные основы деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной щ власти республик - субъектов Российской Федерации.
Цели диссертационного исследования. Исходя из научной и практической актуальности и значимости избранной проблемы, учитывая недостаточную степень ее научной разработанности, особенно с учетом новейшего конституционного законодательства и практики его реализации, автором определены цели исследования, которые заключаются в раскрытии конституционно -правовых, организационных и функциональных основ деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти республик - субъектов Российской Федерации в современный период
Поставленные цели обусловили решение следующих конкретных за- (Of дач исследования:
- выявить специфику роли и места законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти республик - субъектов Российской Федерации в системе разделения властей;
- определить основные принципы деятельности органов государственной власти республик - субъектов Российской Федерации и раскрыть их содержание;
выявить специфику реализации закрепленного Конституцией Российской Федерации и Конституциями республик - субъектов Российской Федера 1г ции принципа разделения власти в республиках Российской Федерации;
- исследовать структуру и порядок деятельности органов государственной власти республик -субъектов Российской Федерации;
- проанализировать компетенции законодательных и исполнительных органов государственной власти республик -субъектов Российской Федерации;
- разработать и обосновать предложения по совершенствованию деятельности органов государственной власти в республиках - субъектах Российской Федерации.
Методологической основой диссертационного исследования является совокупность научных методов и приемов, включающих в себя комплексный анализ явлений и процессов: конкретно-исторический, системный, структурно-функциональный, сравнительно-правовой методы. В качестве основного метода изучения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти республик - субъектов Российской Федерации в диссертационной работе был использован системный подход, который предполагает раскрытие предмета исследования во взаимосвязи со всеми его компонентами целостности объекта, ориентирует исследователя на рассмотрение, на выявление многообразных типов связей в нем.
Нормативную базу исследования составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституции субъектов Российской Федерации, в том числе Конституция Республики Адыгея, Конституция Республики Алтай (Основной закон), Конституция Республики Башкортостан, Конституция Республики Бурятия, Конституция Республики Дагестан, Конституция Кабардино-Балкарской Республики, Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия, Конституция Республики Карелия, Конституция Республики Коми, Конституция Республики Марий Эл, Конституция Республики Мордовия, Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия), Конституция Республики Татарстан, Конституция Республики Тыва, Конституция Удмуртской Республики, Конституция Чувашской Республики, Конституция Республики Хакассия); федеральные законы (в частности, Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 5 апреля 2004 г.) «О судебной системе Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в редакции от 11 декабря 2004 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Фе деральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), и законодательство республик-субъектов Российской Федерации, регламентирующее организацию, компетенцию и деятельность законодательных, исполнительных и судебных органов власти республик, нормативные правовые акты высших должностных лиц республик -субъектов Российской Федерации, а также решения конституционных судов республик субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что диссертация представляет собой комплексное исследование конституционно-правовых, организационных и функциональных основ организации и деятельности органов государственной власти в республиках-субъектах Российской Федерации. Впервые глубоко и всесторонне проанализированы организационные и функциональные основы деятельности органов государственной власти на примере 21 республики в составе Российской Федерации.
В диссертации сформулирован ряд выводов и конкретных предложений, которые могут способствовать развитию и совершенствованию деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти республик - субъектов Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
на основе всестороннего и комплексного анализа Конституций и законодательства республик -субъектов Российской Федерации установлены следующие принципы организации и деятельности органов государственной власти республик -субъектов Российской Федерации: непрерывность, гласность, срочность деятельности, профессионализм деятельности органов государственной власти, а также коллективное обсуждение и принятие решений, которые являются общими для законодательных (представительных), высших исполнительных органов республик - субъектов Российской Федерации, а также для их конституционных судов. Формулируется вывод о необходимости вве дения дополнительных правовых механизмов для реализации данных принципов на практике;
на основе проведенного анализа конституционных актов и законодательства республик - субъектов Российской Федерации, определяющих организацию системы органов государственной власти, диссертант отмечает, что несмотря на наметившуюся тенденцию к унификации и сближению правового статуса органов государственной власти республик -субъектов Российской Федерации, принадлежащих к одной ветви государственной власти, объем полномочий таких органов государственной власти не одинаков. Это обусловлено, прежде всего, многообразием форм государственного бытия субъектов Российской Федерации и спецификой каждого региона в отдельности. В частности, в ряде республик (Республика Башкортостан, Кабардино -Балкарская Республика, Республика Коми, Удмуртская Республика, Республика Марий Эл и Республика (Саха) Якутия) законодательные (представительные) органы, помимо законодательной, наделены контрольной функцией, что способствует эффективности осуществления ими законодательной функции;
исследованы особенности конституирования системы высших органов государственной власти в республиках - субъектах Российской Федерации. Отмечается, что в большинстве республик конституционные положения о системе высших органов государственной власти нашли свое продолжение в специальных законодательных актах республик, развивающих эти положения. Вместе с тем, не во всех республиках в составе Российской Федерации приняты законы о высших законодательных (представительных) и исполнительных органах. Как показывает практика, эффективность государственного управления повышается при наличии правового регулирования. Автор диссертации предлагает принять законы о высших органах государственной власти в республиках, при этом учесть тот опыт, который получил распространение в субъектах Российской Федерации, где такие законы уже приняты;
предлагается внедрить практику создания президиума парламента как координирующего органа в тех республиках, в которых подобный орган от сутствует. По мнению диссертанта, это позволило бы улучшить координацию деятельности палат, комитетов и комиссий законодательного органа и, следовательно, эффективность работы парламента;
раскрывая особенности взаимодействия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти республик -субъектов Российской Федерации с точки зрения принципа разделения властей, диссертант обращает внимание на полномочие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации роспускать законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации по основанию, установленному в п. 2 ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; отмечено, что после вступления в силу Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159 -ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» данное полномочие чрезмерно усиливает исполнительную власть в субъекте Российской Федерации, а также приводит к временному прекращению деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти в республике;
изучение и анализ имеющихся в литературе научных положений и конституционных актов позволили диссертанту сделать вывод о том, что правовой статус органа государственной власти республики -субъекта Российской Федерации можно определить как совокупность установленных нормативно -правовыми актами прав, обязанностей и полномочий, по установленным законом предметам ведения, направленных на осуществление функций государства в регионе. При этом статус органов государственной власти республик -субъектов Российской Федерации различен по объему и содержанию. Автор диссертации предлагает разработать и принять закон о системе органов испол нительной власти в республиках, который позволит урегулировать вид органов (министерства, государственные комитеты, главные управления) и упорядочить систему органов исполнительной власти, определить в законе процедуру создания (реорганизации) исполнительных органов власти республик, установить основные функции и направления деятельности видов органов исполнительной власти;
на основании анализа практики обеспечения соответствия Конституциям республик - субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов республик - субъектов Российской Федерации федеральными судами общей юрисдикции и Конституционными Судами республик - субъектов Российской Федерации, диссертант делает вывод о том, что в федеративном правовом государстве предпочтительным является контроль соответствия Конституциям республик - субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов специализированными судебными органами конституционного контроля -Конституционными Судами республик - субъектов Российской Федерации.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования выносимых на защиту положений, теоретических выводов и сформулированных в диссертации практических предложений для повышения эффективности деятельности органов государственной власти республик принимаемых ими нормативных правовых актов.
Положения и выводы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курсов конституционного права, теории права и государства.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли свое отражение в статьях и публикациях автора, а также в его выступлениях на научных семинарах.
Диссертация, и поставленные в ней проблемы, сделанные автором выводы обсуждены и одобрены на заседаниях проблемно - методического семинара и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура исследования. Цели и задачи исследования обусловили структуру диссертации, состоящей из введения, двух глав, объединяющих четыре параграфа, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
Государственная власть и практика ее разделения в конституциях республик - субъектов Российской Федерации
Сущность власти изучают политология, теория и история государства и права, философия, социология и другие общественные науки, каждая из которых имеет свое специфическое понимание данного явления. Большинство определений власти относительны, переменны и функциональны и могут быть выведены путем сопоставления различных социальных и политических факторов, взятых в последовательно сменяющих друг друга пространственно -временных состояниях. Исторически и логически власть связана не только с государством, но и с гражданским обществом, как и с рядом действующих в их рамках системных элементов и свойств, характеризующих организационные структуры общественной жизни.
Понятие «власть» включает в себя множество разновидностей. Она может быть и государственной и политической и религиозной и родительской.
Власть - в публично-правовых отношениях организованное воздействие на сознание и поведение людей, направленное на достижение общих целей, всегда выражена в официальных, т.е. установленных обществом и государством, формах и обеспеченна средствами и институтами, включая и принуждение, для проведения определенного курса1.
По мнению Б.П.Елисеева, власть - это возможность оказывать влияние на окружающий мир, события, людей. На протяжении всей человеческой истории ею пользовались по-разному и в различных целях. Она была силой подавления и принуждения, силой господства, но прежде о ней надо сказать, что она - сила, созидающая поддерживающая и охраняющая человеческие организации1. Например, В.Ф. Халипов полагает, что власть есть «крупнейшее социальное явление, уникум, порождение и создание человека и общества, плод человеческого разума, исключительный в своем роде нематериальный предмет, в свою очередь проявляющий свое влияние в судьбах человека наглядно, зримо, ощутимо»2.
Итак, в обществе существуют различные виды личной и социальной власти - власть главы семьи, власть господина над рабом или слугой, экономическая власть собственников средств производства, духовная власть (авторитет) церкви и т.д. Все названные виды представляют собой либо индивидуальную, либо корпоративную, групповую власть. Она существует в силу личной зависимости подвластных, не распространяется на всех членов общества, не осуществляется именем народа, не претендует на всеобщность, не является публичной.
Власть же публичная (государственная) осуществляется по территориальному принципу, ей подчиняются все, кто находится на определенной «подвластной» территории. Эти «все» представляют собой подвластный народ, население. Для публичной власти не важно, связаны подвластные субъекты кровнородственными, этническими узами или нет. Публичной власти на ее территории подчиняются все3.
Власть политическая - это одна из разновидностей социальной власти, посредством которой осуществляется управление народом в интересах благополучия общества в целом и регулирующая общественные отношения в целях достижения или поддержания стабильности и порядка.
Публичная политическая (государственная) власть осуществляется особым слоем людей, профессионально занимающихся управлением и составляющих аппарат власти. Этот аппарат подчиняет все слои общества, социальные группы своей воле (воле правителя, парламентского большинства, политической элиты и т. д.), управляет на основе организованного принуждения вплоть до возможности физического насилия в отношении социальных групп и отдельных людей. Аппарат публичной политической власти существует и функционирует за счет налогов с населения, которые устанавливаются и взимаются либо по праву - когда налогоплательщики являются свободными собственниками, либо произвольно, силой - когда они несвободны.
Аппарат публичной власти предназначен для того, чтобы действовать во всеобщих интересах. Но аппарат и, прежде всего его руководители выражают интересы общества так, как они их понимают, точнее, при демократии аппарат выражает реальные интересы большинства социальных групп, а при авторитаризме правители сами определяют, в чем состоят интересы и потребности общества. В силу относительной независимости аппарата власти от общества корпоративные интересы аппарата и отдельных правителей могут и не совпадать с интересами большинства других социальных групп. Аппарат власти и правители всегда стремятся выдавать свои интересы за интересы общества в целом, а их интересы в первую очередь заключаются в сохранении и упорядочении власти именно в их руках.
В широком смысле аппарат публичной власти включает в себя законодателя (им может быть и парламент и единоличный правитель), правительственно -административные и финансовые органы, полицию, вооруженные силы, суд, карательные учреждения. Все высшие полномочия публичной политической власти могут быть соединены в одном лице или органе власти либо рассредоточены по органам государства, представляющим различные ветви власти. Аппарат управления в узком смысле - это совокупность органов исполнительной власти и должностных лиц осуществляющих исполнительно — распорядительную деятельность, то есть государственное управление.
Аппарат публичной политической власти обладает монополией на принуждение вплоть до применения насилия на всей подвластной территории и в отношении всего населения. Никакая другая социальная власть не может конкурировать с публичной политической властью и применять силу без ее разрешения. Это означает суверенитет публичной политической власти, т.е. ее верховенство на подвластной территории и независимость от организаций власти, действующих за пределами этой территории. Только публичная государственная власть может издавать законы и другие общеобязательные акты. Все приказы этой власти обязательны для исполнения, поскольку она представляет и действует от имени народа.
Особенности конституирования системы высших органов государственной власти в республиках-субъектах Российской Федерации
Государство осуществляет свою деятельность через органы государственной власти, которые обладают совокупностью определенных признаков, порождаемых природой и функциями государства. Эти органы каждый в своей области и своими специфическими методами выражают организаторскую роль государства в обществе. Органы государственной власти не могут иметь задач и полномочий, идущих в разрез с функциями государства. Но для того, чтобы добиться такого единства всех органов власти, государство создает строгий порядок организации и функционирования каждого органа, наделяет их определенными полномочиями. Каждый орган государственной власти, таким образом, отличается от любого другого, но все вместе по сумме своих полномочий они олицетворяют единую государственную власть.
Понятие органа государственной власти складывается из совокупности трех основных признаков. Каждый орган государственной власти создается в соответствии с установленными конституцией, законами или другими правовыми актами порядком, что исключает возможность нагромождения органов власти. Так, Конституция РФ указывает, что в Российской Федерации на федеральном уровне государственную власть осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды РФ. Эти органы государственной власти не могут быть ликвидированы или преобразованы без изменения самой конституции РФ. Однако одного упоминания о том или ином органе государственной власти не достаточно, сама же Конституция РФ предусматривает, что порядок образования этих органов должен быть определен федеральными законами. Только федеральным законом или федеральным конституционным законом учреждаются органы судебной власти. Аналогичным образом (через конституции, уставы или законы) устанавливается порядок образования органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Порядок создания органа может предусматривать участие в создании не одного, а нескольких органов государственной власти (например, аудиторы
Счетной палаты назначаются поровну Государственной Думой и Советом Федерации, а члены Центральной избирательной комиссии Российской Федерации назначаются Советом Федерации, Государственной Думой и Президентом Российской Федерации по равной квоте).
Орган государственной власти наделен властными полномочиями, т.е. его решения носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства. Органы власти издают правые акты, которые устанавливают порядок использования гражданами тех или иных своих прав, регулируют отношения между гражданином и государством в определенной мере, на определенном уровне и в определенной области. Полномочия органа государственной власти образуют его компетенцию, (круг предметов ведения), границы которого очерчиваются предельно четко для того, чтобы орган государственной власти не превышал власти и не вторгался в сферу деятельности других органов государственной власти. Компетенция обычно устанавливается при самом создании того или иного органа законами, указами, уставами, положениями и другими нормативными правовыми актами, хотя в последствии она может этими же актами изменяться и дополняться.
Компетенция свойственна органу государственной власти как самостоятельному звену государства, она как раз и подчеркивает эту самостоятельность. Компетенцию, выходящую за рамки данного органа, как правило, не имеют внутренние подразделения органа государственной власти.
Деятельность органов государственной власти осуществляется в формах и методами, установленными правовыми актами. Речь, конечно, идет только об основных формах и методах, поскольку в повседневных действиях органа власти много делового обыкновения и согласительных методов решений. Однако ни при каких условиях орган государственной власти не в праве прибегать к действиям, выходящим за рамки допустимых организационных форм и методов, особенно в отношении применения принудительных мер.
Из названных признаков органа государственной власти видно, что не каждое государственное учреждение или организация является органом государственной власти.
В соответствии с Конституцией РФ в составе России находятся 89 субъектов. Среди них: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, одна автономная область и 10 автономных округов
Все последнее десятилетие XX столетия можно охарактеризовать как поиск и становление системы новых политико -правовых институтов на уровне регионального и местного управления.
В данном параграфе будет рассмотрена часть проблем, связанных с региональными органами власти, в частности органами государственной власти республик в составе Российской Федерации.
В некоторых федерациях субъекты имеют титул «государство». В СССР союзные республики де юре были даже «суверенными государствами» (ст. 76 Конституции СССР 1977 г.), а две из них - Белоруссия и Украина - наряду с другими государствами мира имели свои представительства в ООН. В настоящее время термин «государство» применяется к двум республикам, составляющим Союзную Республику Югославия, - Сербии и Черногории (ст. 6 Конституции СРЮ 1992 г.)1. Конституция Швейцарии 1999 г. косвенно использует этот термин по отношению к кантонам, называя верхнюю палату, состоящую из их представителей, Советом государств . Российская Конституция употребляет термин «государство» (правда в скобках) только по отношению к одному из шести разновидностей субъектов - к республикам (ч. 1 ст. 5). Другие субъекты так не характеризуются. Применение этого термина к республикам вызывает международные коллизии. Некоторые республики в составе России (Республика Ингушетия, Чеченская республика) приглашались на международные конференции государств1.
Субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти по предметам своего ведения, т.е. вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения (ст. 73).
Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ст. 11, ч. 2). Республики имеют свои конституции и законодательства, другие субъекты — свои уставы и законодательства (ст. 5, ч.2).
Статус субъектов РФ определяется Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов РФ. Он может быть изменен по взаимному согласию (ст. 66, ч. 5) между Российской Федерацией и субъектом Федерации, оформленным федеральным конституционным законом.
Статус субъектов Федерации не должен подрывать суверенитет России. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4). Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство и прямое действие на всей территории Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые в рамках прав предоставленных Конституцией Российской Федерации, т.е. по вопросам, находящихся за пределами предметов ведения Российской Федерации и полномочий российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, имеют приоритет над федеральным законодательством (ст.4 ч.2, ст.76 части 1,4 -6).
Конституционный статус и организационно-правовые основы. деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти
Понятие органов законодательной власти производно от принципа разделения властей, а содержание этого понятия определяется свойствами законодательной власти.
Отличительной чертой организации государственной власти является наличие специального механизма, без которого ее действие невозможно, поскольку власть, как социально - политическая категория, материализуется в его органах. Иными словами, государственная власть реализуется через особый аппарат, систему властных органов.
Само понятие «орган законодательной власти» появилось в связи с необходимостью закрепить верховенство представительной власти как формы народовластия. Данный институт конституционного права постоянно находится под пристальным вниманием ученых -конституционалистов1.
Вопрос о сущности органов законодательной власти, несмотря на многочисленные публикации на эту тему, на сегодняшний день до конца не изучен, поэтому нуждается в глубоком исследовании и осмыслении. В данном контексте необходимо выявить содержание конституционно -правового статуса органов законодательной власти республик -субъектов Российской Федерации, а также выяснить вопрос о том, какими нормативно -правовыми актами закрепляется порядок их деятельности. Кроме того, следует проанализировать органы законодательной власти республик с точки зрения их места в иерархической структуре федеративного государства в целом и непосредственно в республиках с точки зрения особенностей организации и деятельности.
По мнению Монтескье Ш.Л., большинство граждан вполне способно быть избирателями, «но не имеет всех нужных всех нужных качеств для того, чтобы быть избираемыми, народ способен контролировать деятельность других лиц, но не способен вести дела сам»1.
Законодательные (представительные) органы в субъектах РФ олицетворяют народное представительство и осуществляют законодательные функции. Их положение в системе органов государственной власти определяется принципом разделения властей, который закреплен в Конституции Российской Федерации, в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также в конституциях республик - субъектов Федерации.
В соответствии с п. 2 ст. 4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура устанавливаются конституцией субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций.
Таким образом, из сравнительного анализа конституционно -правовых актов республик -субъектов Российской Федерации следует, что наименования высших законодательных (представительных) органов государственной власти республик устанавливается с учетом двух факторов:
1. Западноевропейского понимания сущности этих органов парламента -Государственный Совет, Государственное Собрание, Народное Собрание, Законодательное Собрание, Парламент.
2. Обычаев и традиций титульной нации - Народный Хурал в Бурятии и Калмыкии, Верховный Хурал — парламент в Тыве, Народное Собрание— Халньа Гулам — парламент в Ингушетии, Государственный Совет - Хасэ в Республике Адыгея.
В соответствии со статьей 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Для того чтобы дать определение и понять сущность законодательной власти как особой ветви государственной власти необходимо рассмотреть специфику органов, посредством которых она реализуется, порядок образования, компетенцию и акты указанных органов власти. Законодательную власть как сложное и многогранное явление следует изучать с использованием комплексного подхода как более полно раскрывающего целостность объекта и, с помощью которого можно выявить многообразные типы и связи в нем. Данный подход к изучению законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации предполагает рассмотрение вопроса о структуре и элементах законодательной власти республик -субъектов.
Авакьян С.А. выделяет два основополагающих признака народного представителя: выборность лица (органа) и обязанность данного лица (органа) выражать (учитывать) в своей деятельности интересы народа1.
Орган государственной власти, в том числе и законодательной, всегда учреждается и образуется государством в установленном им порядке, а его формирование производится гражданами путем участия во всеобщих выборах. В систему правовых норм, предусматривающих обязательное наличие органа законодательной власти, и определяющих статус этой власти в республиках входят Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», конституции и законы и иные нормативные правовые акты республик -субъектов Федерации.
Статьей 4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», закрепляются основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а п.1 этой же статьи подчеркивает его исключительность и верховенство в системе представительства конкретного субъекта. Фактически ни один орган государственной власти и тем более общественная организация, не вправе претендовать на представительство всего населения республики, на право издания законов, кроме законного парламента. Вместе с тем, это не мешает законодательным органам некоторых субъектов иметь двухпалатную структуру. В целом Федеральный закон, как отмечают исследователи, дополнительно к конституционным актам субъектов Федерации гарантирует права законодательных органов власти, единые принципы выборной демократии, включающие также единые гарантии подконтрольности органов власти субъектов Федерации населению и их ответственности за нарушение федерального законодательства, укрепляет позиции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации в их отношениях с соответствующими органами исполнительной власти .
Правовое регулирование системы, структуры, компетенции и организации работы исполнительных органов государственной власти
Исполнительная власть в системе органов государственной власти республик -субъектов Российской Федерации занимает ведущее место.
Формирование системы органов исполнительной власти в республиках — субъектах Российской Федерации происходит в соответствии с конституционными положениями, а также нормативно -правовыми актами, определяющими правовой статус республики как субъекта РФ, правовой статус и организацию взаимодействия органов власти. Такими актами являются конституции, законы, а также положения об отдельных органах исполнительной власти республик.
Вопрос об органах исполнительной власти в республиках -субъектах РФ по своему содержанию, практической и теоретической значимости, на сегодняшний день, до конца не изучен, поэтому нуждается в глубоком осмыслении и исследовании и осмыслении. В данном контексте необходимо установить понятие органа исполнительной власти с точки зрения его структуры, определения компетенции и организации работы этих органов, а также выяснить вопрос о правовом регулировании системы органов исполнительной власти в республиках, провести сравнительный анализ, выявить сходные и отличительные черты.
Органы государственной власти являются непосредственными выразителями суверенной воли всего народа и по его полномочию осуществляют верховную власть на основании и в пределах, установленных Конституцией.
Органы исполнительной власти в Российской Федерации - органы государственной власти Федерации и ее субъектов, управомоченные осуществлять государственное руководство и исполнительно -распорядительную деятельность в сфере государственного управления1.
Статья 77 Конституции Российской Федерации определяет, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочиям и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статьи 71, 72 Конституции РФ) федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительных органов власти в Российской Федерации. В этом отличие государственных органов исполнительной власти от законодательных (представительных) органов - последние не образуют соподчиненную систему на уровне федерации и на уровне субъектов федерации, хотя как подчеркивалось в предыдущем параграфе, и образуют единую по природе систему законодательной власти, без организационного соподчинения. Исполнительные органы субъектов Федерации по указанным предметам ведения подчинены федеральным органам исполнительной власти, и акты федеральных органов исполнительной власти обязательны для органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее ФЗ «Об общих принципах...») устанавливает самые общие нормы, регулирующие порядок образования, а также систему и структуру исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Так, ст. 17 ФЗ «Об общих принципах...» установлено, что в субъекте, Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, образующая единую систему исполнительной власти в Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Причем система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации согласно подпункту «м» пункта 2 статьи 5 указанного Федерального закона должна устанавливаться законом субъекта Российской Федерации.
Под системой органов государственной власти понимается целостная, внутренне взаимосвязанная и сбалансированная, оптимально необходимая со вокупность органов государственной власти, призванных обеспечить все потребности осуществления государственной власти. Но не всякая совокупность органов государственной власти образует систему. Для системы характерны такие признаки, как целостность, приоритет общего над частным, взаимосвязь и взаимозависимость1.
Если исходить из этих критериев то можно однозначно сказать, что исполнительные органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов образуют единую систему органов исполнительной власти в указанных частью 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации пределах.
В основе построения системы органов исполнительной власти субъектов РФ лежит исторически сложившаяся доктрина разделения власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. В государствах с федеративным устройством эта система разделения дополняется разделением государственной власти по вертикали.
Современное состояние системы государственной власти Российской Федерации характеризуется рядом отличительных признаков. Среди них следует отметить два основных. Это высокая степень влияния федеральной власти на всю систему федерации, смягчаемая отдельными соглашениями центра и субъектов Федерации, во -первых, и вывод органов местного самоуправления за пределы конституционно установленной системы органов государственной власти, во -вторых. Последнее обстоятельство также размывается системой передачи полномочий от органов государственной власти органам местного самоуправления в индивидуальном порядке.
