Содержание к диссертации
Введение
Глава.1. Теоретике - правовые аспекты функционирования представительного (законодательного) органа власти в субъектах Российской Федерации 13
1.1. Теоретическая основа представительного (законодательного) органа власти в системе государственной власти 13
1.2. Конституционные основы правового статуса законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации 24
1.3.Законодательные основы представительной власти в субъектах РФ. 34
Глава 2. Правовое регулирование деятельности Государственного Совета Республики Татарстан 59
2.1. Основные этапы развития Государственного Совета Татарстана 59
2.2. Правовая основа формирования Государственного Совета Республики Татарстан: эволюция законодательства 80
2.3. Структура и организация работы Государственного Совета 113
2.4. Полномочия Государственного Совета Татарстана 133
Заключение 171
Список источников и литературы 181
- Теоретическая основа представительного (законодательного) органа власти в системе государственной власти
- Конституционные основы правового статуса законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации
- Основные этапы развития Государственного Совета Татарстана
- Правовая основа формирования Государственного Совета Республики Татарстан: эволюция законодательства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Российская Федерация с начала 90-х годов ХХ века находится в состоянии динамичных преобразований своей государственности. На этом пути она прошла большой путь. И в настоящее время в ее развитие наступает новый этап. Суть – дальнейшая демократизация общественной жизни. Согласно Конституции, единственным источником власти в нашей стране является народ. На практике экономическая, социальная, внешняя политика разрабатывается в результате сложного взаимодействия разных общественных групп. Следование законным интересам и учёт мнений всех граждан России, независимо от их национальности, религиозных, политических и иных убеждений, – это обязанность демократического государства. Способность эту обязанность выполнять является главным критерием эффективности такого государства.
Политическое многообразие нашего общества определяет и структуру нашей многопартийной системы. «Сегодня мы можем сказать, отметил Президент РФ Д.А.Медведев в своем Послании Федеральному Собранию РФ 12 ноября 2009 г.-, что многопартийная система в Российской Федерации в целом сложилась. Она стала стабильно функционирующим, общенациональным политическим институтом, важнейшим инструментом, обеспечивающим фундаментальные права и свободы нашего народа, в том числе и его исключительное право на власть.
В то же время многие аспекты политической жизни подвергаются общественной критике. Отмечаются проблемы в организации выборов, низкий уровень политической культуры, дефицит глубоко проработанных альтернативных предложений по конкретным вопросам социально-экономического развития».
Намечая пути дальнейшего совершенствования политической системы, Д.А. Медведев предложил продолжить совместную работу по улучшению качества народного представительства и созданию дополнительных условий для свободной, справедливой и цивилизованной конкуренции между партиями.
В связи с этим в Послании Федеральному Собранию 12 ноября 2009 г. он наметил целую программу действий по совершенствованию федерального парламентаризма:
Первое. Ввести единый критерий установления численности депутатов органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. Сегодня это делается произвольно, что иногда приводит к труднообъяснимым результатам. Например, многомиллионное население Москвы представлено в городской думе 35 народными избранниками, а в Народном Хурале Республики Тыва, население которой в 30 с лишним раз меньше заседает 162 депутата. Необходимо предусмотреть гибкий порядок постепенного выравнивания этих перекосов. Представительство должно быть более универсальным.
Второе. Все партии, представленные в региональных парламентах, получат возможность формировать фракции. Всем должно быть гарантировано, что из их представителей будут замещаться депутатские вакансии для работы на постоянной основе и на руководящих постах.
Третье. Там, где это ещё не установлено, партии, за которые на региональных выборах проголосовало более 5 процентов избирателей, должны получить гарантии представительства в законодательном органе субъекта Федерации.
Четвёртое. Партии, не представленные в Государственной Думе, но имеющие фракции в законодательных собраниях субъектов Федерации, следует освободить от сбора подписей для участия в региональных выборах в соответствующих регионах. Такой же принцип можно установить и для муниципальных выборов.
Пятое. Было бы полезно, чтобы органы законодательной власти всех уровней как минимум одно заседание в году посвящали заслушиванию и обсуждению сообщений и предложений партий, не представленных в законодательных органах.
Непарламентским партиям также нужно гарантировать возможность постоянного участия в работе Центральной и региональных избирательных комиссий.
Шестое. Пора, наконец, навести порядок с досрочным голосованием на местных выборах. Законы о выборах Президента и депутатов Государственной Думы строго ограничивают сроки этой процедуры и чётко определяют, в каких случаях она используется. Взяв именно эти нормы за основу, нужно продолжить корректировку федерального и регионального законодательства.
Необходимо также проанализировать практику использования открепительных удостоверений, принять необходимые меры для предотвращения незаконных манипуляций. Предоставить всем партиям равные возможности в использовании муниципальных зданий для проведения агитационной работы в ходе избирательных кампаний.
Седьмое. Во всех субъектах Российской Федерации принять законы о гарантиях равного освещения в средствах массовой информации деятельности партий, представленных в региональных парламентах. Механизмы реализации таких гарантий должны учитывать особенности медиарынка каждого региона, местную социальную и культурную специфику, но сделать это надо.
Восьмое. В уставы и конституции субъектов Российской Федерации включить статьи о ежегодном отчёте руководителей исполнительной власти перед местным парламентом по аналогии с Конституцией России.
Девятое. Осуществить переход к выборам в представительные органы власти всех уровней исключительно по партийным спискам.
Анализ всех этих процессов на уровне субъектов Российской Федерации является весьма актуальной и политически важной задачей.
Кроме того, исследование регионального парламентаризма актуально и в связи с динамично меняющимся законодательством в этой области. Только за последний год политические партии законодательно получили дополнительные возможности влиять на формирование органов власти в субъектах федерации и муниципалитетах. Смягчены формальные требования по ряду вопросов партийного строительства. Облегчены условия выдвижения кандидатов на выборах в Государственную Думу. Законодательно установлены гарантии равного доступа к государственным средствам массовой информации парламентских партий. Принят и ряд других мер, которые еще не были предметом научного исследования.
Наконец, актуальность изучения регионального парламентаризма связана с состоянием научной разработки проблемы в юридической литературе. Несмотря на несомненные достижения в этой области, еще очень многое предстоит сделать. Речь идет о том, чтобы оперативно и основательно изучить развертывающиеся процессы совершенствования государственного механизма в Российской Федерации, развития федерализма в различных сферах государственной и общественной жизни. Для этого крайне важно широкое изучение опыта демократического развития институтов власти не только в центре, но и в субъектах РФ, в первую очередь представительных институтов, которые являются стержнем в механизме сдержек и противовесов и выражают интересы наиболее широких слоев общества.
Все это делает крайне актуальным изучение правового статуса и основных направлений деятельности представительных органов власти в субъектах РФ.
Особого внимания заслуживает анализ опыта функционирования представительных (законодательных) органов власти в республиках, входящих в состав Российской Федерации.
Как известно в Конституции РФ предусматривается существование 6-ти разновидностей субъектов РФ: республик (в составе РФ 21 республика), краев (9), областей (46), городов федерального значения (2), автономной области (1) и автономных округов (4) (ч.1 ст. 5, а также ст. 65).
При этом, несомненно, что республика в составе РФ обладает особым статусом:
- только республика в составе РФ является государством (ч.2 ст. 5);
- только республика имеет свою конституцию, а другие субъекты - уставы (ч.2 ст. 5, ч.1 и 2 ст. 66);
- только республики вправе устанавливать свои государственные языки (ч.2 ст. 68).
Степень разработанности проблемы. В исследуемой проблематике есть два аспекта. Один связан с развитием федеративных отношений, другой – парламентского права. Что касается федерализма, то следует отметить, что в последние годы растет число научных публикаций, посвященных проблемам государственного устройства России, основательно обсуждены проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации и целый ряд других проблем развития федерализма в России.
Развивается и парламентское право. Отечественная правовая наука располагает уже значительным материалом по исследованию парламентаризма в современной России.
Подводя некоторые итоги изучения конституционным правом различных аспектов парламентаризма в России, можно выделить следующие блоки исследований, посвященных парламентскому праву в целом и организации работы различных представительных органов власти в частности.
Во-первых, исследование проблем парламентаризма достаточно активно велось в трудах, посвященных деятельности Федерального Собрания Российской Федерации.
Во-вторых, достаточно подробно эти проблемы рассматривались в трудах, посвященных парламентскому праву.
В-третьих, появилось немало работ по законотворческому процессу, которые подробно рассматривают различные аспекты организации работы Государственной Думы и Совета Федерации. В них убедительно показывается, что для обеспечения эффективности законодательного процесса важны не только основные элементы процедуры, но и их сочетание с иными составляющими организации деятельности парламента работы.
В этих исследованиях поставлен ряд важнейших методологических и теоретических проблем, связанных со становлением парламентского права и его местом в системе права.
Однако, в этом потоке интересных и глубоких исследований явно незаслуженно остается в стороне от изучения деятельность и правовой статус представительных (законодательных) органов власти в субъектах Российской Федерации.
Объект исследования. Объектом диссертационного исследования является складывающиеся в современной Российской Федерации и в Республике Татарстан общественные отношения, связанные со строительством и функционированием высшего законодательного (представительного) органа государственной власти Татарстана.
Предметом исследования является совокупность правовых норм, регулирующих процесс формирования, структурирования и функционирования Государственного Совета Республики Татарстан.
В связи с этим изучаются конституционно-правовые основы деятельности Государственного Совета и региональная нормативно-правовая база, регулирующая различные аспекты деятельности законодательного (представительного) органа власти Татарстана.
Методологической основой работы служат совокупность идей, изложенных в трудах философов, теоретиков права, в концепциях современных отечественных и зарубежных ученых - юристов, социологов, историков и политологов, посвященных проблемам народного представительства в системе государственной власти и роли парламентаризма. В работе широко использовались диалектической исторический, сравнительно-правовой, системный и другие методы.
Теоретическую базу исследования составляет литература по конституционному праву и общей теории права и государства, труды ученых по проблемам разделения властей, народного представительства, истории и практики парламентаризма, теории государственного управления.
Основные источники по теме исследования. Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации 1993 года и Конституция республики Татарстан 1992 года, федеральные законы и законы республики Татарстан, указы Президента Российской Федерации и Президента Татарстана, постановления Конституционного Суда РФ и республики Татарстана, Правительства РФ и Кабинета министров Татарстана, другие нормативные акты.
Цель работы заключается в том, чтобы сформулировать авторскую концепцию места и роли законодательного (представительного) органа власти субъектов Российской Федерации на современном этапе.
Для достижения этой цели в диссертации решаются следующие задачи:
- проанализировать теоретическую основу создания и функционирования законодательного (представительного) органа власти в системе государственной власти;
- охарактеризовать конституционные основы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации;
- изучить законодательные основы представительной власти в субъектах РФ;
- выявить основные этапы развития Государственного Совета Татарстана;
- исследовать эволюцию законодательства по формированию Государственного Совета Республики Татарстан;
- определить структуру Государственного Совета и правовой статус, составляющих ее институтов;
проанализировать роль Регламента Государственного Совета в организации работы нижней палаты парламента и на этой основе высказать ряд рекомендаций по совершенствованию организации работы региональных парламентов.
Научная новизна исследования состоит в том, что на основе научного анализа правовой базы и практики формирования и функционирования Государственного Совета Татарстана, а также законодательных (представительных) органов государственной власти в других субъектах Российской Федерации в диссертации формулируются и выносятся на защиту следующие содержащие новизну положения и выводы.
1. Обосновывается понятие регионального уровня законодательной (представительной) власти. Оно базируется на многоаспектной характеристике региона Российской Федерации как территориальной, экономической, социальной, культурной и психологической общности населяющих его людей. Представляя все социальные группы населения региона, экономические, политические, этнические и другие сферы общественной жизни законодательный (представительный) орган власти в регионе наиболее полно и всесторонне отражает специфику региона и наиболее адекватно выражает интересы его населения.
2. В исследовании аргументируется положение, что социально-юридический феномен региональной системы законодательной (представительной) власти, как разновидности парламентаризма объективно подготовлен всем предшествующим историческим развитием России в качестве многонационального и полирегионального государственного образования, сочетанием в истории российской государственности тенденций централизации и децентрализации власти, а также формированием соответствующих политико-правовых взглядов и идей.
3. В работе выделяются следующие конструктивные элементы региональной системы законодательной (представительной) власти:
- совокупность правовых норм, регулирующих конституционно- правовой статус представительного органа субъекта Федерации, в котором отражены культурно - исторические и национальные особенности того или иного региона;
- правотворчество как законодательно урегулированный процесс связанных между собой этапов и действий по созданию нормативных правовых актов, их изменению либо отмене на определенной территории;
- народное представительство как важнейшая функция парламента в любой стране и правовое регулирование этой функции в конкретном регионе применительно к конкретному органу представительной (законодательной) власти;
- контрольная функция законодательного (представительного) органа власти, выступающая как важнейший элемент реализации принципа разделения властей в современном демократическом государстве;
- иные властные полномочия, связанные реализацией парламентских функций в рамках единой системы государственной власти субъекта РФ и Федерации в целом.
4. В диссертации выявляются существенные черты и особенности формирования и функционирования законодательного ( представительного) органа власти на уровне субъекта Российской Федерации. В связи с этим в работе:
- раскрываются конституционное равноправие и одновременно специфические характеристики правовых статусов высших законодательных (представительных) органов власти субъектов российской Федерации;
- на примере республики Татарстан определяется специфика правового регулирования деятельности высших законодательных (представительных) органов власти в национально- государственных субъектах Федерации;
- уточняется правовой статус высших законодательных (представительных органов власти субъекта Российской Федерации в современных условиях;
- разрабатываются предложения по совершенствованию правового регулирования законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации.
Практическая значимость исследования в том, что материалы диссертации могут быть использованы в законодательной практике региональных парламентов, в научно-исследовательской работе и в учебном процессе при преподавании конституционного права.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования апробированы на заседании кафедры правового обеспечения управленческой деятельности Международного института управления МГИМО (У), выступлениях автора на «круглых столах» и конференциях в различных научных и учебных центрах России, научных публикациях.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка источников и литературы.
Теоретическая основа представительного (законодательного) органа власти в системе государственной власти
Теоретическим фундаментом существования парламента как законодательного (представительного) органа государственной власти является идея разделения властей. Идея разграничения деятельности государственных органов в самом общем виде высказывалась еще античными мыслителями - Платоном, Аристотелем, Полибием и др. Так, Платон писал о законодательстве, управлении и правосудии как о формах государственной деятельности, которые "направлены на один и тот же предмет, но вместе с тем и отличны друг от друга" 8.
Аристотель уже выделял "три элемента" всякого политического устройства, считая, что от их организации зависит как благосостояние общества, так и саморазличие отдельных форм государственного строя.9 Определяя государство как сложное целое, состоящее из специфически различных неподобных частей, Аристотель выделял, во-первых, "законосовещательный" орган, во-вторых, административный или правительственный орган, в-третьих, судебные органы. По его мнению, основополагающим элементом в государстве должен быть "законосовещательный" орган. Поэтому Аристотель не исследовал взаимоотношения государственных органов между собой, проблемы их взаимодействия и контроля.
Полибий одним из первых считал необходимым разграничение власти между консулом, сенатом и народным собранием, которые должны, с одной стороны, оказывать друг другу взаимную поддержку и содействие, с другой -сдерживать власть другого.
По мнению Полибия, Ликург отдавал предпочтение форме правления не простой и не единообразной, соединив в ней вместе "все преимущества наилучших форм правления, дабы ни одна из них не развивалась сверх меры и через то не извращалась в родственную ей обратную форму, дабы все они сдерживались в проявлении свойств взаимным противодействием или одна не тянула бы в свою сторону, не перевешивала бы прочих, дабы таким образом государство неизменно пребывало бы в состоянии равномерного колебания и равновесия".
В юридической литературе редко отмечается роль Д. Лильберна (1614-1657) в становлении теории разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную с целью гарантии законности и предупреждения возможных злоупотреблений органов государственной власти и должностных лиц. Лишь в том случае, справедливо полагал он, когда эти власти будут осуществляться различными органами и лицами, можно уничтожить их произвол и обеспечить прочность правления.1 Необходимо подчеркнуть, что разделение властей у Лильберна направлено на обеспечение народовластия и предотвращение узурпации власти каким-либо одним учреждением или отдельным лицом. Большинство исследователей основоположниками "классического" варианта теории разделения властей называют Джона Локка и Шарля Монтескье.15 Вместе с тем, по Локку, "все подчиняется законодательной власти", поскольку "тот выше, кто может предписывать законы.1 Локк отдельно не выделял судебную власть, полагая ее составным элементом исполнительной власти.
В отличие от Локка Монтескье выделял в системе органов власти и судебную власть, которая может быть доверена не какому-либо специальному органу, а выборным лицам из народа, привлекаемым к отправлению правосудия лишь на определенное время. "Таким образом, -полагал он, - судебная власть, столь страшная для людей, не будет связана ни с известной профессией, ни с известным положением; она станет... невидимой и как бы не существующей". Отсюда Монтескье делает вывод: судебная власть в известном смысле как бы совсем не власть18; из трех властей... власть судебная некоторым образом есть ничто. Остаются только две 19. При таком подходе закономерно следующее заключение Монтескье: "Судьи суть... не что иное, как уста, произносящие слова закона".20 Заслугой Монтескье является разработка идей равновесия и системы "сдержек и противовесов" законодательных и исполнительных органов государственной власти.
Ж.-Ж. Руссо с позиции неотчуждаемого, единого и неделимого народного суверенитета критиковал идею Монтескье о разделении властей, одним из первых признал необходимым разделение только государственных функций. Равновесие всех государственных органов, считал Руссо, может быть достигнуто благодаря преобразованию верховной законодательной власти, воплощающей суверенитет народа .21
Якобинцы считали равновесие властей "химерой"22. Конвент являлся как законодательным, так и исполнительным органом власти, а в якобинской Конституции 1793 года прямо отрицался принцип разделения властей. В то же время победившая буржуазия в Конституции Франции 1795 года определила разделение властей как "первое условие свободного правления", "вечный закон", без которого "общественный порядок не может быть характеризован".
При создании американского конституционного механизма первоначально за основу был взят вариант разделения властей, предложенный Локком. Симптоматично, что спустя непродолжительное время "все полномочия управления - законодательные, исполнительные и судебные, - подчеркивал И. Джефферсон, - оказались у законодательного корпуса... Сто семьдесят три деспота, безусловно, являются такими же угнетателями, как и один". В связи с отторжением американской практикой локковской модели разделения властей отцами американской конституции была взята за основу усовершенствованная схема Монтескье. Ее основополагающим принципом стало не только горизонтальное, но и вертикальное разделение власти (федерация - штаты). В детально разработанную систему "сдержек и противовесов" были заложены следующие основополагающие принципы: различные источники формирования органов государственной власти, разный срок их полномочий, создание продуманного механизма "снятия" диктаторских поползновений властей.
Конституционные основы правового статуса законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации
Конституционные основы правового статуса законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации представляют собой закрепленные в Конституции Российской Федерации исходные начала, обусловливающие, а где-то и прямо определяющие элементы (составляющие их признаки) правового статуса этих органов. Конечно, речь идет не об основах, подобных основам правового статуса личности, изложенных в специальной главе Конституции Российской Федерации и составляющих конституционный институт. Понятно, что не все общественные отношения, включенные в объект конституционного воздействия, могут и должны иметь равную по объему и приемам изложения конституционную базу, а содержание конституций определяется как собственными свойствами конституционного регулирования, так и влияющими на него факторами 39. Однако относительно законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации Конституцией Российской Федерации предопределены такие выделяемые на теоретическом уровне элементы правового статуса, как: юридическая природа, компетенция (основы компетенции), роль в выполнении функций государства и некоторые другие40. С учетом присущих конституционному статусу субъектов одного типа свойств общности, стабильности, однотипности, унифицированности и системообразующей значимости41 исследование конституционных положений представляется особенно ценным с точки зрения возможности выявления конституционной сущности и потенциала законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации для их адекватного законодательного воплощения и эффективного использования в условиях динамично развивающегося Российского государства.
Конституционную основу для конструирования правового статуса законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации составляют взаимосвязанные положения статей 1 (часть 1), 3 (части 2 и 3), 5 (части 2 и 3), 10, 11 (части 2 и 3), 66 (часть 2), 71, 72, 73, 76 (части 2, 4, 5, 6), 77 (часть 1), 95 (часть 2), 104 (часть 1), 125 (часть 2), 134 и 136 Конституции Российской Федерации.
Организующее значение имеет норма части 1 статьи 77 о самостоятельности субъектов Федерации в создании системы своих органов государственной власти, ограниченной лишь нормами двух групп: основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, устанавливаемыми федеральным законом. В этом она сравнима с однопредметными разделами Конституции РСФСР 1978 г.42, хотя отражает новую концепцию Российского федеративного государства, субъекты которого в организации своей государственной власти могут проявлять самостоятельность без ущерба единству государственной власти России.
Решение вопросов статуса законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации стало возможным уже на основе норм первой группы во взаимосвязи с другими конституционными положениями.
Закрепленные в качестве основ конституционного строя Российской Федерации принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (статьи 1 (часть 1), 3 (части 2 и 3), 5 (части 2 и 3)), прежде всего находящийся в их системе принцип разделения государственной власти в Российской Федерации (статья 10), во взаимосвязи с нормой об осуществлении государственной власти в субъектах Российской Федерации образуемыми ими органами государственной власти (часть 2 статьи 11) институализируют законодательную власть субъекта Российской Федерации в форме самостоятельного органа законодательной власти субъекта Российской Федерации.
Законодательные органы субъектов Российской Федерации олицетворяют народное представительство 3, являются представительными по своей конституционной природе. Такая их сущность предопределена конституционным принципом народовластия, допускающим его представительную форму (часть 2 статьи 3). С другой стороны, выступая органами народного представительства, законодательные органы аккумулируют определенную долю народного суверенитета , что легитимирует их законодательную функцию. При этом речь идет именно о выборном представительстве как средстве обеспечения подлинного народовластия и легитимации государственного органа и его функций.
Коллегиальность, характерная для законодательного органа как органа народного представительства , в системе основ конституционного строя Российской Федерации вообще не имеет альтернативы.
В совокупности названные свойства определяют качество законодательного (представительного) органа. В той или иной степени эти свойства отражаются используемыми Конституцией Российской Федерации терминологическими обозначениями: "законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации" (статьи 66 (часть 2), 104 (часть 1), 134), "представительные органы государственной власти" (статьи 77 (часть 1), 95 (часть 1)), "органы законодательной власти субъектов Российской Федерации" (статьи 125 (часть 2), 136), образованными, как видно, с помощью терминов "представительный" и "законодательный", а также их сочетаний, характеризующих организационную и функциональную стороны этих органов.
Основные этапы развития Государственного Совета Татарстана
Свои конституционные полномочия Государственный Совет первого созыва начал в марте 1995 года. В его составе работали 130 депутатов, из них 39 - на постоянной основе. Это был первый в истории Татарстана постоянно действующий парламент, что, конечно же, сказалось на повышении эффективности работы высшего законодательного органа республики. Появилась возможность оперативного рассмотрения вносимых законопроектов и возникающих проблем, создания по мере необходимости рабочих групп по рассмотрению отдельных законопроектов и других материалов, поступающих в Государственный Совет.
Деятельность парламента, его Президиума, семи постоянных комиссий, Комитета парламентского контроля в течение всего созыва протекала в условиях коренных и социально-экономических преобразований, связанных с развитием рыночных отношений и последовательного преодоления кризисных явлений в экономике. Это был период реализации Договора между Российской Федерацией и республикой Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимного делегирования полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан", а также межправительственных соглашений, заключенных в его рамках, и пролонгированных в марте 1999 года на следующий пятилетний срок.
Основой законотворческой деятельности Государственного Совета Республики Татарстан в течение первого созыва являлась проводимая в республике внутренняя политика, которая строится на упрочении политической, социальной и экономической стабильности, сохранении межэтнического, межконфессионального и гражданского согласия, последовательной демократизации общества, а также дальнейшее развитие и совершенствование республиканского законодательства.
В "портфеле" парламента первого созыва находилось 353 законопроекта. Среди них: В области государственного строительства: "О Комитете парламентского контроля Государственного Совета Республики Татарстан"; "О государственных символах Республики Татарстан";"0 безопасности"; "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Татарстан"; блок законов по совершенствованию избирательной системы в республике; "О международных договорах Республики Татарстан" и др. В области экономической политики: "Об инвестиционной деятельности в Республике Татарстан"; "О нефти и газе"; "О соглашениях о разделе продукции"; Земельный кодекс Республики Татарстан; Водный кодекс Республики Татарстан и др. В области социально-культурного строительства: "Об охране здоровья граждан"; "О свободе совести и о религиозных объединениях"; "Об охране окружающей природной среды в Республике Татарстан"; "О восстановлении татарского алфавита на основе латинской графики"; "О государственной поддержке молодых семей в улучшении жилищных условий" и др.
Из числа принятых Государственным Советом законов: 26 законопроектов (18% от общего числа) внесены народными депутатами; 79 законопроектов (55%) - Кабинетом Министров республики; 17 законопроектов (12%) - постоянными комиссиями парламента; 13 законопроектов (9%) - Президентом Республики Татарстан; 5 законопроектов (3%) - представлено Президиумом Государственного Совета; по одному законопроекту представили Прокурор Республики Татарстан, Республиканский Совет профессиональных союзов и Высший арбитражный суд Республики Татарстан.
Депутаты Государственного Совета принимали участие и в формировании законодательной базы Российской Федерации. В порядке законодательной инициативы только в 1999 году в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации были внесены проекты федеральных законов "О внесении изменений в статью 329 Уголовного кодекса Российской Федерации" и "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков Республики Татарстан". Конструктивная деятельность Государственного Совета по укреплению правовой основы государственности Татарстана, развитию внешних политических связей, решению вопросов защиты социальных прав и законных интересов граждан стала заметным явлением общественной жизни не только нашей республики. Она вызвала интерес у парламентариев далеко за пределами Татарстана. Расширила границы межпарламентского сотрудничества.
Многочисленные визиты парламентских делегаций и представителей стран как ближнего, так и дальнего зарубежья подтверждают это. Парламент стал инициатором и участником международных, всероссийских конференций и семинаров. Это позволило поднять деятельность парламента на новый международный научно-практический и теоретический уровень. В 1995 - 1999 годах Государственный Совет Республики Татарстан посетили парламентские делегации Франции, Канады, Турции, Венгрии, депутаты Земли Бавария, делегация парламента Дании, делегации Китайской Народной Республики, Австралии и другие.
По инициативе Госсовета Татарстана состоялись: научно-практическая конференция, посвященная 50-летию ООН - "Организация Объединенных Наций: настоящее и будущее"; Российско-Канадская конференция "Современный федерализм: опыт и перспективы" (в ней приняли участие 17 субъектов Российской Федерации); заседание рабочей группы Конгресса местных и региональных властей Европы по вопросу "О состоянии демократии на местном и региональном уровнях в Российской Федерации"; международный парламентский семинар "Федерализм и создание условий для региональных экономических инвестиций"; международная научно-практическая конференция "Значение и роль Договора Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" и др. Руководители парламента и депутаты были участниками различных российских и региональных конференций, семинаров по обмену опытом, заседаний федеральных органов законодательной власти. В течение всего созыва шел регулярный межрегиональный обмен парламентскими и правительственными делегациями, большой положительный эффект которого несомненен. В Государственном Совете побывали парламентские делегации почти всех республик - субъектов Российской Федерации, ряда областных Дум и Законодательных Собраний, с которыми заключены соглашения и протоколы о взаимном сотрудничестве. В этот период Государственным Советом были заключены 4 межпарламентских Соглашения, подписаны 14 протоколов о сотрудничестве с представительными (законодательными) органами власти. Активно работали постоянные комиссии Государственного Совета. Ими проведено 441 заседание, рассмотрено 1589 вопросов, из них 178 - в порядке контроля за выполнением принятых законов и постановлений Государственного Совета.
Правовая основа формирования Государственного Совета Республики Татарстан: эволюция законодательства
Относительно правового регулирования выборов депутатов региональных парламентов в российской Конституции не содержится четких предписаний. В соответствии с п. "в" ст. 71 Конституции РФ "регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина" отнесены к ведению федерального законодателя. Согласно п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится "защита прав и свобод человека и гражданина", а согласно п. "н" ч. 1 ст. 72 совместно с Российской Федерацией и субъектами РФ осуществляется "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления". Таким образом, о правовом регулировании региональных выборов Конституция РФ 1993 г. умалчивает.
В российской научной литературе высказывались самые разные точки зрения на эту проблему. С.Д. Князев полагает, что объем и содержание избирательных прав граждан на выборах всех уровней (а следовательно, и на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ) определяются и должны определяться Федерацией в рамках ее полномочий, установленных п. "в" ст. 71 Конституции РФ74. Другие ученые считают, что принципы и нормы избирательного права следует включать в понятие "общие принципы организации системы органов государственной власти..." в соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ (например, Ю.А. Дмитриев75, А.Е. Постников ). А.Н. Чертков полагает, что в Российской Федерации регулирование региональных выборов осуществляется в рамках п. "б" и п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции, т.е. в рамках осуществления совместной компетенции РФ и субъектов Российской Федерации . Высказывалась и точка зрения, согласно которой в сфере правового регулирования выборов действуют ст. 71, ст. 72 и ст. 73 Конституции РФ, т.е. выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ должны регулироваться как Федерацией, так и совместно Федерацией и российскими регионами, а также субъектами РФ самостоятельно 78.
Конституционный Суд РФ также не сформулировал четкий ответ на вопрос относительно разграничения предметов ведения и полномочий в сфере избирательного права в России. И хотя в Постановлении КС РФ от 10 июля 1995 года N 9-П , а также в более поздних его решениях была выражена принципиальная позиция Суда, согласно которой законодательство о выборах в субъектах РФ не является предметом их исключительного ведения, но по вопросам о том, находится ли правовое регулирование региональных выборов в компетенции Российской Федерации или в совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, и о том, каковы конституционные основания для регулирования выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, общая позиция Суда непоследовательна и противоречива.
Так, в Постановлении от 24 ноября 1995 года г\П4-П80КСРФ признал, что "вопрос об обеспечении избирательных прав относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что предусмотрено статьей 72 (пункт "б" части 1) Конституции Российской Федерации". В Постановлении КС РФ от 21 июня 1996 года N 15-П также было указано: "Регулирование прав и свобод человека и гражданина Конституцией Российской Федерации отнесено к ведению Российской Федерации (статья 71, пункт "в"), а их защита - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "б" части 1). Одним из способов такой защиты является законодательное закрепление гарантий реализации гражданами их конституционных прав и свобод, осуществленное, в частности, в Федеральном законе от 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации"82.
Однако в Постановлении КС РФ от 24 июня 1997 г. N 9-П83 утверждалось, что указанный Федеральный закон был принят лишь "на основе полномочий, закрепленных в статье 71 (пункт "в") и статье 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации". В ноябре 1998 г. в КС РФ поступил запрос Саратовской областной Думы, в котором содержалась просьба о признании Федерального закона 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" неконституционным, поскольку, по мнению заявителя, федеральный законодатель вышел за пределы предоставленных ему полномочий, урегулировав избирательные процедуры и правила организации выборов всех уровней слишком подробно. В Определении по этому делу КС РФ уже указал, что право Федерации осуществлять правовое регулирование выборов, в том числе выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, основывается и на норме п. "в" ст. 71 Конституции РФ и осуществляется в соответствии с п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, а также п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.
