Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Теоретико-правовые основы народного представительства и практика его воплощения в современном мире 15
1.1. Народное представительство как опосредованная форма реализации народовластия: понятие, проблемы, особенности 15
1.2. Воплощение идеи народного представительства в системах региональных представительных органов в федеративныхгосударствах 36
ГЛАВА 2 Конституционно-правовые основы моделирования представительной системы субъектов Российской Федерации: общее и особенное 50
2.1. Федеральные конституционно-правовые основы статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации 50
2.2. Понятие, классификация принципов деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (проблемы и особенности конституционно-правовой регламентации на примере Краснодарского края) 75
2.3. Формирование законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере Краснодарского края) 95
2.4. Структурная характеристика законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: проблемы и пути совершенствования структуры Законодательного Собрания Краснодарского края 107
2.5. Компетенция законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: практика Краснодарского края 126
2.6. Функциональные основы деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации: опыт Краснодарского края 170
Заключение 203
Библиографический список использованной литературы
- Народное представительство как опосредованная форма реализации народовластия: понятие, проблемы, особенности
- Воплощение идеи народного представительства в системах региональных представительных органов в федеративныхгосударствах
- Понятие, классификация принципов деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (проблемы и особенности конституционно-правовой регламентации на примере Краснодарского края)
- Структурная характеристика законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: проблемы и пути совершенствования структуры Законодательного Собрания Краснодарского края
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современных условиях механизм конституционно-правового регулирования статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации нуждается в качественной системной модернизации, обусловливающейся конституционной ролью данных органов в реализации принципа народовластия, имеющего в системе российской государственности характер одной из фундаментальных основ конституционного строя.
Указанный принцип не может быть полноценно реализован без эффективно организованных и надлежащим образом функционирующих законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. В этой связи выявление проблемных аспектов их конституционно-правового статуса предопределяет значимость и актуальность поставленных научно-теоретических и практических задач.
Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации характеризуются в целом универсальной правовой природой, вытекающей из требований Конституции и Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Вместе с тем в структуре конституционно-правового статуса Законодательного Собрания Краснодарского края присутствует значительное количество особенностей, полноправно обосновывающих потребность в самостоятельной научной персонификации: институты лоббизма, депутатского запроса, наказов избирателей, законодательной инициативы.
Представляет интерес видовая классификация правовых актов, принимаемых Законодательным Собранием Краснодарского края, в зависимости от их юридической природы, процедуры разработки, принятия и опубликования, правового статуса председателя, аппарата, комитетов, комиссий, политических объединений (фракций).
Кроме того, проведение анализа конституционно-правового статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации на примере Краснодарского края обосновывается необходимостью обобщения опыта в отдельно взятом регионе с точки зрения его возможного использования другими субъектами РФ.
Цель и задачи исследования. Цель настоящей работы заключается в комплексном исследовании конституционно-правового статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с использованием опыта правового регулирования Краснодарского края; выявлении общих и специфических особенностей; выработке предложений по оптимизации правового регулирования механизма организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с целями диссертант ставит в работе следующие задачи:
проанализировать научные подходы к понятиям народного представительства и представительной демократии, выявить их общие черты и отличия, раскрыть содержание основных используемых определений и терминов;
исследовать формы воплощения идеи народного представительства в системах региональных представительных органов в зарубежных федеративных государствах;
проанализировать федеральные конституционно-правовые основы моделирования статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
проанализировать подходы к определению дефиниции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере Краснодарского края);
исследовать правовые основы формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (с использованием опыта Краснодарского края);
классифицировать принципы деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (с учетом опыта Краснодарского края);
проанализировать проблемы и пути совершенствования структуры законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Краснодарского края);
рассмотреть компетенцию законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (на материалах Краснодарского края);
исследовать функциональные основы деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Краснодарского края).
Объектом исследования являются общественные отношения, характеризующие конституционно-правовой статус законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (с использованием опыта Краснодарского края).
Предмет исследования составляют теоретико-правовые, нормативные и эмпирические (организационные, функциональные, методические) основы конституционно-правового статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (с использованием опыта Краснодарского края).
Теоретические основы исследования и степень научной разработанности темы. Теоретической основой исследования послужили научные труды, посвященные вопросам правового регулирования формирования и деятельности института и органов представительной власти.
В дореволюционный период вопросы представительства нашли свое отражение в трудах В. П. Безобразова, А. Д. Градовского, В. Н. Дьячана, А. И. Елистратова, Б. Н. Калачова, М. М. Ковалевского, Ф. Ф. Кокошкина, С. А. Котляревского, Н. М. Коркунова, С. А. Муромцева, М. А. Рейснера, Г. Л. Розеггера, Л. А. Тихомирова, В. М. Хвостова, Д. Н. Цертелева, Б. Н. Чичерина, С. А. Шапиро, Г. Ф. Шершеневича и др.
В науке советского государственного права проблемами правового статуса представительных органов занимались С. А. Авакьян, А. С. Автономов, К. Ф. Бакурский, А. А. Безуглов, Л. А. Григорян, Г. С. Гурвич, А. Ю. Зулфикаров, В. Т. Кабышев, Д. А. Керимов, А. И. Ким, Е. И. Колюшин, О. Е. Кутафин, Ш. Лакош, А. И. Лепешкин и др.
На современном этапе развития конституционно-правовой науки исследованию особенностей представительных органов власти посвятили свои труды А. В. Андреев, К. В. Арановский, П. А. Астафичев, Н. А. Боброва, Е. К. Бородин, О. Н. Булаков, Л. Д. Буринова, А. А. Гамалей, А. К. Глухарева, К. А. Глухов, Н. В. Джагарян (Шевченко), Н. М. Добрынин, С. Я. Кахраманов, П. Н. Кириченко, С. Д. Князев, Ю. Д. Ковшуро, Т. А. Коломейцева, М. С. Контарчук, О. А. Кравченко, А. А. Курмаева, В. А. Лебедев, В. В. Маклаков, Д. В. Малкин, А. В. Малько, Р. Б. Мамаев, С. В. Масленникова, Д. М. Мириджанян, Л. А. Нуд-ненко, Ж. И. Овсепян, А. В. Птушенко, Р. М. Романов, А. В. Савоськин, Г. Д. Садовникова, В. И. Фадеев, А. К. Хадипаш, В. Е. Чиркин и др.
Проблемы конституционно-правового статуса региональных представительных органов зарубежных федеративных государств освещены в исследованиях С. Л. Авраменко, Л. А. Ахметшиной, М. В. Глигич-Золотаревой, И.М. Денека, А. И. Ильина, И. А. Конюховой, В. И. Лафитского, А. А. Мишина, А. Н. Мочалова, А. В. Орехович, М. В. Плеханова.
В работах М. П. Авдеенковой, А. Бланкенагеля, Л. В. Андриченко, Н. С. Бондаря, Р. Ф. Васильева, Ю. Р. Гайзетдиновой, В. В. Гошуляка, И. В. Гранкина, Н. М. Добрынина, Р. М. Дзидзоева, П. М. Кандалова, В. Г. Карташова, Б. С. Крылова, М. М. Курманова, Р. Б. Мамаева, В. В. Полянского, И. А. Стародубцевой, И. А. Старостиной, В. А. Черепанова, А. Н. Черткова, Э. С. Юсубова рассматриваются проблемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, правовое положение государственных органов субъектов РФ.
Проблемы народного представительства, федерализма, а также особенности правового статуса региональных представительных органов зарубежных федеративных государств рассматривают в своих трудах М. Аспитарте, Д. К. Баттиста, Д. Беднар, И. Бентам, А. Бриффолт, Л. Бруно, А. Бушер, К. Джанда, Д. Галлиган, В. фон. Гумбольдт, Т. Д. Динан, А. Джимо, Л. Дюги, Г. Еллинек, Р. Иеринг, Ф. Каамано, Ф. Лассаль, К. Левенштейн, Л. Линек, М.А. Камерон, М. Констанцо, Р. Мэиз А. Маламуд, Б. Манен, Д. Марко, Т. Марцик, Л. Массикотт, Г. Мейер, В. Меналдо, Дж. Ст. Милль, Р. Моль, Д. Мэдисон, М. А. Наварро, М. Ориу, В. Орландо, С. С. Патерсон, Х. Питкин, А. Ракусанова, А. Тарр, Сийес, Р. Скулли, Д. Фалетти, Д. Фереджон мл., К. В. Хула, А. Шайо, В.Н. Эскридж, А. Эсмен.
К краеведческим исследованиям относятся работы В. А. Бекетова, Г. Вакулина, В. Ф. Галушко, Ю. Гречко, И. Груба, С. Дементьева, О. А. Ковтун, А. Петрика, А. А. Саурина, Д. М. Степаненко, Н. Д. Терещенко, Е. Д. Фелицына, Ф. А. Щербины, В. Е. Щетнева, Д. Шульгатого.
Нисколько не занижая высокий теоретический уровень и оригинальность научных работ указанных авторов, следует отметить, что в конституционно-правовой науке отсутствуют специальные исследования, посвященные опыту правового регулирования конституционно-правового статуса законодательного (представительного) органа государственной власти Краснодарского края.
Методологической основой исследования послужила система методов и приемов научного познания: диалектический, исторический, компаративистский, логический, описательный, статистический, структурно-системный, функциональный, метод моделирования.
Научная новизна исследования обусловлена необходимостью выработать и предложить способы совершенствования механизма организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие положения:
-
Обосновывается необходимость разграничения по структурно-функциональному критерию представительного и законодательного элементов конституционно-правового статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Каждый из указанных элементов, находясь в состоянии взаимосвязи и взаимозависимости, имеет самостоятельное значение, что проявляется в реализации в разнообразных формах деятельности компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
-
Аргументируется положение о том, что на нормативном уровне сконструирована дихотомическая модель конституционно-правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, заключающаяся в дифференциации типов партийной и индивидуальной дисциплины депутата. Партийная дисциплина обусловливается одновременным наличием у депутата статуса члена соответствующей политической партии, решениями и указаниями которой он обязан руководствоваться, и мандата, приобретенного по итогам выборов непосредственно от избирателей. Индивидуальная дисциплина характеризуется позитивной и негативной формой реализации депутатом своих полномочий на основе интересов и потребностей населения субъекта Российской Федерации и в соответствии с ними.
-
Использование альтернативного вида голосования наиболее эффективно при условии, что вопросы, выносимые на голосование, имеют конкретный и строго определенный характер, а по формулировкам достигнуто предварительное согласие между депутатами.
При использовании качественного вида голосования следует иметь в виду, что фабула вопросов, выносимых на голосование, является широкой по своему содержанию и неточной по форме, не учитывает огромного массива «серединных» критериев оценки и порождает множественные ошибки.
Рейтинговое голосование позволяет четко дифференцировать мнения членов депутатского корпуса в соответствии с их приоритетами. Данный вид голосования определяет степень актуальности каждого из поставленных на голосование вопросов, а также алгоритм действий, которые необходимо совершить для их решения.
-
В целях обеспечения реализации принципов открытости и гласности деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, а также для установления достоверности результатов голосования на нормативном уровне должны быть сформулированы основания проведения тайного, поименного и электронного видов голосования.
Посредством тайного голосования должны решаться вопросы избрания: а) председателя, заместителя председателя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ; б) комиссий по расследованию (парламентских расследований) и координационно-управленческого органа законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Проведение поименного голосования оптимально: а) при решении вопроса о вынесении вотума недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ; б) при окончательном голосовании по законодательному акту. Для установления достоверности результатов голосования необходимо использование электронной формы голосования: а) при возникновении сомнений в достоверности результатов голосования, проведенного путем поднятия руки; б) при поименном голосовании.
-
На основе критерия нормативной фиксации полномочий председателя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ диссертант выделяет: определенный, неопределенный и относительно неопределенный виды полномочий.
Перечень определенных полномочий председателя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ четко и однозначно сформулирован в виде списка в соответствующем правовом акте субъекта РФ.
Неопределенный вид полномочий председателя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ характеризуется отсутствием нормативных указаний на какие-либо конкретные правовые акты, в которых они содержатся.
Относительно неопределенный вид полномочий подпадает в категорию иных полномочий, которые прямо в законодательстве не называются, но могут возникнуть в силу самостоятельных правовых оснований, на которые в законе имеется соответствующая ссылка.
В рамках относительно неопределенного вида полномочий председателя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по критерию правовых источников можно выделить полномочия, возникающие из всех видов правовых актов (нормативного и ненормативного характера), и полномочия, возникающие исключительно из нормативно-правовых актов.
-
Обосновывается вывод о необходимости и целесообразности использования в модифицированном виде закрепленного в законодательстве Краснодарского края института лоббизма в практике правового регулирования форм деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Под институтом лоббизма диссертант предлагает понимать совокупность правовых норм, регулирующих механизм реализации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ интересов различных групп влияния.
В соответствии с указанными положениями предлагается внести изменения в Устав Краснодарского края, Закон Краснодарского края «О Законодательном Собрании Краснодарского края», Закон Краснодарского края «О статусе депутата Законодательного Собрания Краснодарского края», Регламент Законодательного Собрания Краснодарского края.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяются выбором и применением научной методологии и комплексным характером исследования, анализом и обобщением практики организации деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ на примере опыта правового регулирования Краснодарского края. Достоверность полученных в ходе исследования результатов подтверждается использованием научных трудов в области конституционно-правовой науки, обширного аналитического и эмпирического материала.
Теоретическая и практическая значимость исследования обосновывается сделанными в ходе работы научными выводами, сформулированными предложениями, направленными на совершенствование правового регулирования конституционно-правового статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Результаты проведенного исследования будут полезны в учебном процессе, преподавании специальных курсов, посвященных проблемам федерализма в России. Настоящая работа может представлять интерес для депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, а также для работников аппарата указанных органов.
Апробация результатов исследования проведена на основе сформулированных выводов и предложений, изложенных в опубликованных статьях в общероссийских научных журналах, в том числе в журналах, реферируемых Высшей аттестационной комиссией РФ, в сборниках тезисов международных, общероссийских и региональных научно-практических конференций, в докладах на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета. Основные результаты диссертационного исследования также были использованы в ходе проведения практических и лекционных учебных занятий со студентами юридического факультета Кубанского государственного университета.
Структура диссертации. Диссертация включает в себя введение, 2 главы, состоящие из 8 параграфов, заключение, библиографический список использованной литературы.
Народное представительство как опосредованная форма реализации народовластия: понятие, проблемы, особенности
При условии, что нормативно определенной шкалы сроков действительности репрезентативных качеств решений аналогичного типа не существует, то суд был вынужден действовать в данном деле исключительно по собственному усмотрению.
Принимая во внимание данный прецедент, следует подчеркнуть, что воля народа (населения) в принципе не поддается точной и безошибочной актуализации. Иными словами, эмпирическим путем невозможно установить выражается ли в настоящую минуту общая воля народа или нет, подкреплено ли известное решение общественным (народным) духом. Вызвано это тем объективно обусловленным обстоятельством, что народная воля - не систематизированная однородная материалистическая субстанция, из которой можно было бы извлечь некое заданное чиело необходимых в конкретный момент времени элементов. Соответственно, любые итоговые показатели ее измерения, которые могли бы быть выявлены и впоследствии использованы для идентификации народного представительства, искажают его сущность.
Глубинное основание народного представительства в силу указанных факторов является неопределимым и неустойчивым. По той же причине невозможно сконструировать идеальную модель субъекта народного представительства, которая могла бы служить «зеркальным» отражением воли народа. Не удастся также собрать необходимое количество аргументов, позволяющих однозначно отнести государственный орган или должностное лицо к категории «представительных».
В России, в условиях декларируемой суверенной власти народа, как справедливо отмечает М. В. Баглай, «государство не должно забывать, что все полномочия оно получило от людей и обязано осуществлять в их интересах»1. Характеризуя нормативно-правовые параметры конституции, как основного закона государства и общества, Н.С. Бондарь справедливо отмечает, что «она должна выражать интересы не только государства или какой бы то ни было ветви государственной власти, но прежде всего гражданского, плюралистического общества...»
В. И. Крусс указывает на то, что «ценность народа абсолютна, поскольку все другие ценности имеют конституционный смысл лишь при условии существования народа и, следовательно, должны, так или иначе, соизмеряться с этой абсолютной ценностью» .
Конституция Российской Федерации, признав народ единственным источником власти, непосредственным носителем суверенитета, а права и свободы человека и гражданина - определяющими смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, обеспечиваемую правосудием, по сути, предопределила долженствующий представительный характер деятельности всех органов и должностных лиц (ст.ст. 2, 18 Конституции РФ),
С точки зрения Г. Д. Садовниковой «...в демократическом государстве с республиканской формой правления вообще не существует государственных органов и органов местного самоуправления, источником власти которых не являлось бы прямое или косвенное волеизъявление народа, которые не были бы в юридическом смысле его представителями» . По мнению А. В. Птушенко «в гражданском обществе нет места никаким непредставительным органам: любой государственный орган правового государства является представительным. Назначаемыми могут быть только работники аппарата, законодательно лишенные права принимать содержательные решения (те, кого в принципе, со временем, можно заменять на компьютерные системы)» . Кроме того, с его точки зрения «в первую очередь должна быть представительной именно исполнительная власть» .
Н.В. Джагарян справедливо указывает, что «в Российской Федерации, как демократическом правовом государстве, основанном на принципах народовластия и народного суверенитета, институты представительной демократии пронизывают все уровни публичной власти, охватывая организацию как государственной власти, так и местного самоуправления»4.
П. Н. Кириченко подчеркивает: «взаимодействие органов государственной власти и неразделенного суверенитета на основе разделения властей и действия системы сдержек и противовесов позволяет утверждать, что представительностью обладает вся государственная власть, а, следовательно, и органы ее осуществляющие» .
Н.В. Шевченко, применительно к органам местного самоуправления, справедливо отмечает, что «органы местного самоуправления, независимо от порядка их формирования, находятся в представительно-правовой связи с населением муниципального образования» .
Между тем некоторые ученые полагают, что следует считать органом народного представительства «лишь единственный выборный, коллегиальный, законодательный орган какой-либо территории», уточняется, что представительному органу власти присущи следующие «сущностные характеристики: выборность и представительство интересов народа; коллегиальность по составу и порядку выработки и принятия решений» . Ю. И. Ковшуро считает, что «в теории и практике конституционного права, не стоит допускать расширение понятия народного представительства за счет распространения лишь отдельных свойств представительных учреждений на выборный индивидуальный орган, который не обладает всеми свойствами, в совокупности дающими качество представительности»2.
М. С. Контарчук в своей работе отмечает, что распространенный в науке подход, согласно которому «народное представительство охватывает и должностных лиц, избранных народом, - Президента РФ,...глав муниципальных образований бросает свет на то, что исходным фактором народного представительства предлагается считать организационный фактор - производность соответствующих лиц от народа, их выборность, но в большей мере признак коллегиальности деятельности органа народного представительства соответствует действующему законодательству»
Определяющими критериями идентификации сущности народного представительства X. Пинией и Д. К. Льюис называют «выборность, а также установленные ограничения срока реализации полномочий народными представителями»
Воплощение идеи народного представительства в системах региональных представительных органов в федеративныхгосударствах
Законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ является прямыми выразителями воли населения, проживающего на их территориях. Представляется, что в этом пункте прослеживается представительная основа законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, отражающая их главное целевое предназначение, - быть подлинным выразителем интересов населения субъекта РФ в главном вопросе - определении статуса субъекта РФ. Автор убежден в том, что репрезентативность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ является центральным ядром их правового статуса, задающим формат организации и взаимодействия остальных элементов: компетенции, ответственности, порядка формирования, структуры и т.д.
В своем определении Конституционный Суд РФ отметил, что «парламенты субъектов РФ являются органами народного представительства, выразителями интересов и воли народа (соответственно народа России и народов субъектов Российской Федерации)»1. Л.Д. Буринова справедливо указывает, что «в представительности выражается сущность и основное предназначение парламента» . Ж.И. Овсепян подчеркивает, что «в сравнении с иными органами государственной власти парламенты обеспечивают наиболее многообразное представительство общественных интересов» .
Часть 1 статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации» определяет законодательный (представительный) орган субъекта РФ как постоянно действующий высший и единственный орган законодательной власти субъекта Российской Федерации.
С нашей точки зрения, данная формулировка не раскрывает в полной мере особенности конституционно-правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Из системного анализа приведенного дефинитивного определения следует, что региональные представительные собрания выступают исключительно в качестве высших и единственных органов, уполномоченных осуществлять законодательную власть в субъекте РФ.
Между тем Конституция РФ (ст.2) определяет носителем суверенитета и единственным источником власти народ, который может ее осуществлять непосредственно или через органы государственной власти. Следовательно, органы государственной власти являются средством, механизмом, посредством функционирования которого воля народа (в данном случае населения субъекта РФ) материализуется в соответствующих решениях и актах. Это означает, что деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ является производной от власти населения субъекта РФ, конституционное положение которого в действительности является высшим.
В данном отношении следует также избегать использования формулировок о «делегировании осуществления власти государственным органам населением субъекта РФ» , поскольку делегирование подразумевает передачу уже имеющихся в наличии у делегирующего субъекта таких полномочий. Между тем население субъекта РФ не обладает возможностъю наделения законодателъного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ полномочиями, которыми они обладают в соответствии с их конституционно-правовым статусом. Создание законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ предопределяется Конституцией РФ, а значительная часть их компетенции содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Таким образом, население субъекта РФ выполняет легитимирующую функцию относительно действий и решений данных органов.
Заслуживает внимания и то, что в нормативно установленном дефинитивном определении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ отсутствует упоминание о репрезентативных характеристиках законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ.
При условии, что предложение части 1 статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» начинается со слов «законодательный (представительный)», сущностные качества категории «представительности», а также ее правовая роль и функциональное значение в структуре правового статуса данных органов не обозначены. Получается, что представительная основа законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ является своеобразным декоративным обрамлением, «данью» ее реальной телеологической платформе. Федеральный законодатель не стал раскрывать специфику представительности в ее структурно-функциональном измерении, вследствие чего в науке конституционного права существуют разнообразные интерпретации подхода федерального законодателя.
Так, Т.Я. Хабриева и Н.А. Власенко в качестве примера приема нормодательной лексической техники приводят синонимию и следующий ряд слов: «законодательный - представительный» .
Понятие, классификация принципов деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (проблемы и особенности конституционно-правовой регламентации на примере Краснодарского края)
В 2009 году принят Федеральный закон «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами» .
Как отмечают И.П. Окулич и Н.С. Конева: «данное нововведение позволит обеспечить условия для действенного осуществления принципа свободы политической конкуренции» .
В Краснодарском крае принят аналогичный по своему содержанию Закон «О гарантиях равенства политических партий, представленных в Законодательном Собрании Краснодарского края, при освещении их деятельности региональными телеканалом и радиоканалом» в соответствии с которым гарантируется распространение информации о деятельности каждой из политических партий в равном объеме; публичность государственного контроля за освещением деятельности указанных политических партий; творческая независимость и профессиональная самостоятельность редакций региональных государственных телеканала и радиоканала при освещении деятельности указанных политических партий, включая самостоятельное определение оснований, форм и способов такого освещения; всестороннее и объективное информирование граждан РФ о деятельности политических партий (статья 3).
Данный правовой акт, по сути, выступает специальной гарантией равноправия политических объединений в строго определенной и достаточно узкой сфере общественных отнощений. Между тем целесообразней первоначально установить в дополнение к конституционным принципам формулу, обеспечивающую необходимыми гарантиями равноправие политических объединений, а затем конкретизировать их применительно к конкретным группам общественных отношений.
Принцип ответственности предполагает принудительное применение законодательно закрепленных санкций при условии совершения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ правонарушения (деликта) в форме принятия незаконного акта либо в форме неисполнения решения соответствующего суда.
Принцип учета исторических и местных традиций означает, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в своей деятельности руководствуется историческими, культурными, национальными, этническими и другими особенностями региона.
Ш.С.Я. Кахраманов подчеркивает, что «одной из существенных черт регионального уровня представительной власти... является учет национальных и бытовых особенностей того или иного региона, учет географических и природных особенностей соответствующей территории»1.
Принцип учета локальных особенностей субъекта РФ нашел отражение в законодательстве субъектов РФ. Так, согласно статье 1 Устава Ханты-мансийского автономного округа - Югра Ханты-мансийский автономный округ - Югра является исконным местом проживания коренных малочисленных народов ханты, манси и ненцев. В преамбуле Устава Ростовской области заостряется внимание на уважении исторических традиций, достоинстве и самобытности людей всех национальностей, населяющих Донскую землю. В преамбуле Устава Ямало-Ненецкой автономной области акцентируется внимание на необходимости обеспечения прав и законных интересов, проживающих на территории Ямало-Ненецкого автономного округа коренных малочисленных народов Севера, иных народов, объединений названных народов и лиц, к ним относящихся2. В Краснодарском крае принимаются особые меры по охране развитию и повышению роли национальной культуры Кубани, гармонизации межнациональных отношений, а также поддержке различных национальных культур Краснодарского края. Законодательным Собранием Краснодарского края принят Закон «О государственной политике в сфере сохранения и развития традиционной народной культуры в Краснодарском крае»3, целями которого ЯВЛЯЮТСЯ обеспечение и защита прав граждан на культурную деятельность и потребление культурных благ в области традиционной народной культуры; обеспечение правовых гарантий повышения качества жизни населения края, укрепления гражданского согласия через популяризацию и распространение старожильческих традиций и традиционной народной культуры и т.д.
Действует краевая целевая программа «Культура Кубани» , одной из задач которой является развитие и взаимодействие национальных культур народов и этнических групп, проживающих на территории Краснодарского края.
Структурная характеристика законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: проблемы и пути совершенствования структуры Законодательного Собрания Краснодарского края
Под комиссией предлагается понимать образованный в Законодательном Собрании Краснодарского края орган, деятельность которого ограничена сроком и решением конкретной задачи. Аналогичное определение комиссии законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ содержится в статье 8 Областного Закона Ростовской области «О Законодательном Собрании Ростовской области». Думается, что использование указанной дефиниции позволяет воспроизвести в нормативной плоскости обусловленную различным функциональным предназначением дифференциацию комитетов и комиссий. В настоящее время в Законодательном Собрании Краснодарского края действуют 14 комитетов, в которых задействованы все депутаты, за исключением председателя Законодательного Собрания.
В соответствии с частью четвертой статьи 15 Регламента Законодательного Собрания Краснодарского края депутат может быть членом не более одного комитета и имеет право принимать участие в работе другого комитета с правом совещательного голоса.
Законодательные акты некоторых субъектов РФ разрешают депутату работать в нескольких комитетах. Например, статья 55 Регламента Областной Думы Брянской области устанавливает, что депутат может быть членом не более двух постоянных комитетов Думы . В соответствии с частью 5 статьи 12 Регламента Законодательного Собрания Владимирской области каждый депутат может быть членом не более двух комитетов. Согласно
статье 12 Закона Саратовской области «О Саратовской областной Думе» депутат областной Думы обязан быть членом комитета областной Думы, при этом он не может быть одновременно членом более трех комитетов областной Думы.
На наш взгляд, синхронное выполнение обязанностей депутатом в нескольких комитетах регионального парламента способно негативно отразиться на качестве его работе в целом в законодательном (представительном) органе власти субъекта РФ.
При активной деятельности парламентария в нескольких комитетах продуктивность его работы закономерно снизится. Кроме этого, необходимо учитывать и то, что депутат обязан одновременно лично работать в избирательном округе, регулярно проводить прием граждан в соответствующем отделении своей политической партии (при условии, что он входит в ее состав), как это, например, установлено для членов Всероссийской политической партии «Единая Россия» , а также заниматься своей основной профессиональной деятельностью, если он работает в региональном парламенте не на постоянной основе.
Комиссии в Законодательном Собрании Краснодарского края формируются, согласно статье 12 Закона «О Законодательном Собрании Краснодарского края», на основании предложений депутатов, внесенных ими на рассмотрение данного органа. Персональный состав комиссий утверждается Законодательным Собранием с учетом заявлений депутатов. Между тем статья 44 Регламента Законодательного Собрания Краснодарского края предоставляет право образовывать комиссии единолично председателю Законодательного Собрания Краснодарского края.
Из сравнительного анализа приведенных положений очевидна их несогласованность друг с другом. В Законе «О Законодательном Собрании
Краснодарского края» и Регламенте Законодательного Собрания края круг уполномоченных субъектов права учреждения и легитимации комиссий не совпадает. Налицо законодательная коллизия, вносящая неопределенность и двусмысленность в содержание единой по смыслу правовой нормы.
На взгляд автора, принимать решение о формировании комиссии должны депутаты на пленарном заседании, как это установлено в Законе «О Законодательном Собрании Краснодарского края». Такое решение позволяет наиболее полно учитывать позиции и мнения членов депутатского корпуса, а также закономерно повышает их интерес к поднимаемым в парламенте проблемам.
На практике, решение о создании комиссии принимается депутатами на заседании Законодательного Собрания Краснодарского края. Вместе с тем нельзя исключить ситуацию, когда по вопросу об учреждении комиссии между председателем краевого парламента и депутатами могут возникнуть разногласия. В целях предупреждения возникновения подобной ситуации, которая может привести к парализации отдельных функций Законодательного Собрания Краснодарского края, представляется обоснованным внести соответствующие поправки в его Регламент. Важнейшим звеном структуры Законодательного Собрания Краснодарского края являются фракции. Как отмечают чешские правоведы П. Ракусанова и Л. Линек: «фракции обеспечивают связь между электоратом, политическими партиями и парламентом»
