Содержание к диссертации
Введение 2.
Глава 1. Понятие правового статуса высшего должностного лица области,
края и историческое развитие его нормативной регламентации РФ 11.
1. Основные этапы становления и развития института главы региона
Российского государства 11.
2. Понятие, содержание и специфика правового статуса высшего
должностного лица области, края 47.
Глава 2. Взаимодействие высшего должностного лица области, края с иными
институтами конституционного права, прекращение полномочий и
ответственность как элементы его правового статуса 88.
1. Правовое взаимодействие высшего должностного лица области, края с
федеральными органами и институтами государственной власти 88.
2. Вопросы взаимодействия высшего должностного лица области, края с
органами государственной власти субъекта РФ, органами местного
самоуправления, органами государственной власти и местного
самоуправления иностранных государств, населением 113.
3. Досрочное прекращение полномочий и особенности ответственности
высшего должностного лица области, края 139.
4. Виды конституционно-правовых деликтов, совершаемых высшими
должностными лицами областей, краев 159.
Заключение 181.
Библиографический список 187.
Приложение 214.
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время с неослабевающей силой продолжаются споры и дискуссии по проблемам федеративного устройства России. Имеются принципиальные расхождения по вопросам о типах Федерации, о национальной и территориальной моделях государственного устройства, об особенностях положения отдельных субъектов Федерации, их государственных органов. Все эти суждения прямым или косвенным образом затрагивают проблемы правового положения высшего должностного лица края, области, И это не случайно, т.к. среднее управленческое звено, к которому относится эта должность, является опорой построения всей системы органов государственной власти, связывающей «верхи» управления с его «низами». Таким образом, актуальность выбранной темы объясняется ролью высшего должностного лица субъекта РФ в механизме государственной власти России.
Исторический опыт функционирования института губернаторской власти, построения структуры и полномочий центральных и региональных органов государственного управления имеет основополагающее значение для строительства и укрепления современного демократического государства. Результаты исследования опыта преобразования системы губернского управления страной на обширном пространстве Российской империи могут быть использованы в научно-теоретических и практических целях, особенно для повышения эффективности деятельности института высшего должностного лица края и области, совершенствования правового регулирования его статуса.
Успешность проводимых в стране реформ государственной власти, укрепления вертикали исполнительных структур в не степени мере зависит от деятельности высшего должностного лица края, области. Однако правой статус данной должности не достаточно четко определен федеральным и региональным законодательством. Правовая эволюция его остается
з незавершенной. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» , заложив основу правого статуса высшего должностного лица края, области, тем не менее, оставил необходимость в комментировании и детализации некоторых положений.
Начиная с 2000 г. организация государственной власти претерпевает существенные изменения, которые, пожалуй, в наибольшей степени коснулись института высшего должностного лица субъекта РФ. В связи с проводимыми реформами в последнее время особенно актуальными, активно дискутируемыми в юридической печати, являются вопросы назначения губернатора Президентом РФ с согласия законодательного органа субъекта РФ, а в связи с этим повышения его политической ответственности перед ним, Федеральным Собранием, законодательным (представительным) органом субъекта Федерации и населением региона за состояние дел в крае, области.
На сегодняшний день перед наукой конституционного права и практикой стоят задачи разработки и внедрения наиболее эффективных форм организации и деятельности института высшего должностного лица края, области, совершенствования его правового статуса, определения тенденций развития российского федерализма, поиска форм оптимального взаимодействия высшего должностного лица края, области с органами и институтами государственной власти.
Итак, обращение к институту высшего должностного лица субъекта РФ, его правовому статусу обусловлено не только важностью глубокого теоретического изучения вопроса о месте, занимаемом данным институтом в механизме устройства органов государственной власти современного Российского государства, но, в большей степени, насущной жизненной потребностью в обобщении практики функционирования данного института,
1 Далее по тексту Закон. См.: С3 РФ 1999. N 42. Ст. 5005; 2000. N 31. Ст. 3205; 2001. N 7. Ст. 608; 2002. N 19. Ст. 1792; N 30. Ст. 3024; N 50. Ст. 4930; 2003. N 27 (часть II). Ст. 2709; 2004. N 25. Ст. 2484.
предложении мер, направленных на повышение эффективности правового регулирования статуса данного института.
Степень научной разработанности исследуемой темы. Избранная тема многопланова. В то же время это один из малоизученных вопросов теории конституционного права. Необходимо осмысление проблем возникновения и функционирования института главы региона в разные исторические эпохи и в современных условиях.
Должности губернатора, губернскому правлению, являвшемуся опорой государственной власти, было отведено значительное место в юридической литературе в дореволюционные годы. Вопросы правового регулирования деятельности губернатора отражены в трудах И.Е. Андреевского, И.А. Блинова, К.Д. Кавелина, В.О. Ключевского, С.А. Князькова, Н.М. Коркунова и др.
Советские и современные авторы продолжали исследование проблем организации исполнительной власти на уровне регионов страны. Известны работы таких авторов, как И.А. Азовкин, В.Н. Быстренко, Б.Н. Габричидзе, Н.П. Ерошкин, Т.П. Коржихина, О.И.Чистяков и др.
В настоящее время проблемы правового статуса высшего должностного лица края, области рассматриваются в большей степени в связи с исследованием федеративного устройства России. Среди подобного рода работ, имеющих серьезное значение для осмысления правового статуса высшего должностного лица края, области, следует назвать труды С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, СИ. Балабкина, П.П. Баранова, И.Н. Барцица, К.С. Вельского, НА. Богдановой, Н.В. Варламовой, В.В. Володина, Е.И. Козловой, Н.М. Колосовой, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.И. Лысенко, Л.М. Лысенко, В.М Манохина, Н.И. Матузова, Ж.И. Овсепян, СИ. Посохова, В.Е. Чиркина, Д.Ю. Шапсугова, А.Н. Ярмыша и др.
Наиболее значимым коллективным трудом, раскрывающим историю губернаторского корпуса России в прошлом и на начальном этапе строительства новой государственности, является монография «Институт
губернатора в России: традиции и современные реальности», вышедшая под редакцией Н.С. Слепцова (М., 1997). НИ. Гаркуша в своей работе «Конституционно-правовой статус главы администрации (губернатора) края, области Российской Федерации» проводит исследование организации и механизма функционирования института губернаторства на различных этапах истории России (Ростов-на-Дону, 2004). В последние годы защищены диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук: Малиненко Э.В., Могучих Е.В., Чепурновым О.И. по вопросам исполнительной власти в РФ и ее субъектах, отражающие и проблемы полномочий высшего должностного лица края, области.
Однако тема, избранная для диссертационного исследования, все еще недостаточно изучена с позиций науки конституционного права. Не решены до конца вопросы наделения полномочиями, деятельности и привлечения к ответственности губернаторов. Таким образом, актуальность и недостаточная разработанность проблем правового статуса высшего должностного лица края, области предопределили выбор темы, цели и задачи диссертационного исследования.
Цель диссертационной работы заключается в исследовании принципов организации и механизма возникновения, а также практического функционирования института высшего должностного лица субъекта РФ. Целью исследования также является рассмотрение на основе положений федерального законодательства и законодательства субъектов РФ и выделение особенностей правового статуса высших должностных лиц края, области, дача предложений по совершенствованию регулирования деятельности института главы региона.
Цель определяет конкретные задачи диссертационного исследования:
1. Рассмотреть историю возникновения и эволюции института высшего должностного лица края (области), выявить исторические корни его современного правового статуса.
Проанализировать элементы, составляющие правовой статус высшего должностного лица края, области. Раскрыть понятие, специфику и содержание правового положения высшего должностного лица края, области.
Выявить принципы функционирования и деятельности высших должностных лиц краев, областей.
Исследовать правовое регулирование взаимодействия высшего должностного лица края, области с федеральными органами государственной власти, иными органами государственной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления, органами государственной власти и местного самоуправления иностранных государств.
Проанализировать основания, процедуры, пределы и механизм привлечения высших должностных лиц краев, областей к ответственности.
Дать предложения по совершенствованию правового регулирования положения высших должностных лиц краев и областей.
Теоретическая и методологическая база исследования.
Настоящее диссертационное исследование проведено на основе теоретических воззрений отечественных и зарубежных авторов.
В исследовании поставленных в диссертации проблем, с учетом уровня развития государственных и общественных отношений, применялись методологические принципы объективности и научности. В процессе исследования использовались общенаучные и специально-правовые методы познания, а именно: системный, историко-правовой, сравнительно-правовой, нормативного анализа, системный и логический, методы моделирования и соотношения.
Применение различных методологических подходов к изучению документальных источников и правовой литературы содействовало решению поставленных задач избранной темы исследования.
Источннковую основу исследования составляют Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства, законы краев и областей Российской
Федерации, акты высших должностных лиц краев, областей, постановления и определения Конституционного Суда РФ, а также Верховного Суда РФ.
Объектом исследования являются, урегулированные нормативно-правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов общественные отношения, возникающие в сфере функционирования высших должностных лиц таких субъектов РФ, как края и области .
Предмет исследования составляет правовой статус института высшего должностного лица края, области, а также законодательная, практическая и теоретическая основы правового регулирования вопросов организации и деятельности института высшего должностного лица края, области.
Научная новизна работы заключается в том, что настоящая работа является одной из первых попыток комплексного исследования теоретических и практических проблем, связанных с правовым обеспечением функционирования высших должностных лиц краев, областей РФ.
В ходе диссертационного исследования проведен комплексный анализ
нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность высших
должностных лиц краев, областей РФ, разработаны выводы и рекомендации
по совершенствованию действующего законодательства,
правоприменительной деятельности в данной области.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Современный правовой статус высшего должностного лица края, области складывался в результате эволюции правового положения таких институтов государственной власти, как наместники, городовые приказчики, воеводы, губернаторы, комиссары временного правительства, главы администраций. Институт главы региона Российского государства был опорой страны и обеспечивал ее единство и целостность.
1 Российская Федерация имеет асимметричное федеративное устройство. В этой связи высшее должностное лицо субъекта Федерации имеет различные наименования и правовое положение. Поэтому, стоит оговориться, что данная работа будет посвящена только определению правового статуса высших должностных лиц таких субъектов РФ, как края и области. Это связано с тем, что в настоящее время краю и области передан статус полноправных субъектов РФ, они составляют большинство (почти две трети) от общего количества субъектов РФ. Кроме того, исторический механизм возникновения и формирования данной должности в крае (области) был отличным от того, который существовал в других субъектах РФ.
Правовой статус высшего должностного лица субъекта РФ — это урегулированное нормами права положение высшего должностного лица субъекта РФ, которое характеризуется определенными элементами; а) наименованием; б) компетенцией (предметы ведения, основные права и обязанности); в) ограничениями; г) гарантиями; д) ответственностью; е) взаимоотношениями с органами и институтами публичной власти, а также населением субъекта Федерации.
Анализ законодательства и актов компетентных государственных органов, толкующих его, позволяет утверждать, что схема построения высших органов государственной власти таких субъектов РФ, как края и области и их взаимоотношений должна в общих чертах соответствовать схеме, существующей на федеральном уровне, т.е. в субъекте РФ должны быть учреждены следующие институты публичной власти: глава края, области, представительный (законодательный) и коллегиальный высший исполнительный органы государственной власти края, области.
Высшее должностное лицо субъекта РФ, наделенное публичными полномочиями, обладает специальным конституционно-правовым статусом, частью которого являются сменяемость и ряд иных условий замещения этой должности, а также особые специфические полномочия и ответственность, присущие только данной должности. Отсюда власть высшего должностного лица края, области имеет особую природу, т.к. рассматриваемая должность в чистом виде не может быть отнесена ни к одной из указанных в Конституции РФ ветвей власти.
Правовой статус высшего должностного лица края, области не имеет достаточно четкого законодательного закрепления. Действующее законодательство порождает парадоксальную ситуацию, говоря, что высшее должностное лицо субъекта РФ и руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ являются разными должностями, хотя объем их полномочий, порядок занятия должности, ответственность, т.е. фактически правовой статус, является практически
одинаковыми. Две различные должности не могут обладать одним и тем же правовым статусом и отличаться лишь наименованием. Отсюда, на наш взгляд, необходимо различать, в том числе и на уровне Закона, такие понятия, как глава исполнительного органа власти субъекта Федерации и глава субъекта Федерации, которые не являются тождественными. Кроме того, термин «высшее должностное лицо субъекта РФ» не раскрывает всей специфики данного института и требует дальнейшего осмысления.
Действующим законодательством предусмотрен механизм привлечения высшего должностного лица субъекта РФ к конституционной ответственности. В диссертационном исследовании предлагаются пути совершенствования его правового регулирования.
Во многом предусмотренные законодательством конституционно-правовые деликты высших должностных лиц субъектов РФ являются схожими и повторяют друг друга, однако ими не в полной мере охватываются возможные случаи совершаемых высшим должностным лицом субъекта РФ правонарушений, которые не совместимы с продолжением его деятельности. В этой связи в работе формулируются дополнительные основания привлечения к ответственности высших должностных лиц субъектов РФ: 1) установленный соответствующим судом факт, совершения аморального поступка, несовместимого со статусом высшего должностного лица субъекта РФ; 2) установленное судом предоставление ложных документов или заведомо ложных сведений, подача которых в соответствии с избирательным законодательством РФ является необходимым условием для регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Материалы, теоретические обобщения и выводы диссертации могут: способствовать углублению научных исследований по проблемам функционирования органов государственной власти субъектов РФ; применяться в учебном процессе в курсе конституционного и
муниципального права; использоваться при разработке учебных и методических пособий.
Сформулированные и обоснованные в работе выводы и рекомендации могут быть учтены в процессе законодательного регулирования статуса высшего должностного лица субъекта РФ как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.
Апробация работы. Результаты диссертации апробировались по различным направлениям:
при обсуждении и одобрении на заседаниях кафедры конституционного права Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина;
- в выступлениях автора на межвузовских научных научно-
практических конференциях («Управление общественными институтами и
процессами в России: вопросы теории и практики» (Саратов, ПАГС, 2002 г.),
международной конференции «Конституция РФ и современное
законодательство: проблемы реализации и тенденции развития» (Саратов,
СГАП, 2003 г.) и других);
- при подготовке автором научных публикаций;
- при преподавании курсов конституционного права Российской
Федерации, конституционного права зарубежных стран, муниципального и
международного права.
Структура работы. Настоящая работа состоит из введения, 2 глав, объединяющих 6 параграфов, заключения, библиографического списка.
